РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети състав)
12 юли 2023 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Окончателен доклад от разследването на OLAF във връзка с изпълнението на договор за услуги, финансиран от ЕФР — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по инспекция, разследване и одит — Обща презумпция — Задължение за мотивиране“
По дело T‑377/21
Eurecna SpA, установено във Венеция (Италия), представлявано от R. Sciaudone, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от C. Ehrbar и A. Spina,
ответник,
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав),
състоящ се от: L. Truchot, председател, R. Frendo и T. Perišin (докладчик), съдии,
секретар: V. Di Bucci,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид факта, че в триседмичния срок, считано от връчването на съобщението за приключване на писмената фаза на производството, страните не са поискали да се насрочи съдебно заседание, и като реши на основание член 106, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят, Eurecna SpA, иска отмяна на решението на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) от 26 април 2021 г., с което тя му отказва достъп до окончателния си доклад и до приложенията към него след приключването на разследване OC/2019/0766/B4 (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Обстоятелствата по спора
2 Жалбоподателят е дружество, което извършва дейност в областта на предоставянето на услуги, свързани с информационните технологии.
3 През април 2014 г. Сдружението на отвъдморските страни и територии на Европейския съюз (OCTA) подписва с жалбоподателя в качеството си на дружество координатор договор за услуги FED/2014/341‑873, озаглавен „Териториални стратегии за иновации (ТСИ)“ (наричан по-нататък „договорът“), за първоначална сума от 2 900 600 евро, чието изпълнение протича от 29 април 2014 г. до 28 април 2020 г. Този договор е финансиран от Европейския фонд за развитие (ЕФР) и общите му цели са засилване на устойчивото развитие и икономическата диверсификация чрез иновативни решения, както и подобряване на конкурентоспособността на отвъдморските страни и територии на регионално и световно равнище.
4 За изпълнение на договора жалбоподателят назначава няколко сътрудници, сред които и ръководител на екип, главен експерт № 1.
5 На 25 април 2019 г. този ръководител на екип изпраща писмо до OCTA и Европейската комисия, с което ги уведомява, че жалбоподателят не му е изплатил възнаграждението за работата, извършена между 2015 г. и 2018 г., тоест сумата от 430 326,23 евро.
6 През август 2019 г. Комисията определя одиторско дружество (наричано по-нататък „независимият одитор“), което да извърши независима проверка на истинността и редовността на докладите, изпратени от жалбоподателя в периода от 29 април 2014 г. до 30 април 2019 г. Тя също така се обръща към OLAF с искане тя да извърши проверките, които са от нейната компетентност, относно евентуалното наличие на измами, корупция или всякаква друга незаконна дейност, която може да засегне финансовите интереси на Европейския съюз.
7 На 15 юни 2020 г. независимият одитор представя окончателния си доклад, съгласно който сумата от 504 434,68 евро е приета за недопустима за финансиране от ЕФР. Тази сума съответства, от една страна, на сумата от 2 034,68 евро, свързана с различни разходи, за които съответните оправдателни документи липсват или са неподходящи, и от друга страна, на сумата от 502 400 евро, съответстваща на нефактуриране на възнагражденията на сътрудниците на жалбоподателя и на разлики между броя работни часове, декларирани от тези сътрудници, и работните часове, декларирани от жалбоподателя пред OCTA.
8 На 1 юли 2020 г. OLAF обявява започването на разследване с референтен номер OC/2019/0766/B4 по отношение на жалбоподателя във връзка с предполагаемите нередности при изпълнението на договора.
9 С писмо от 4 декември 2020 г. OLAF уведомява жалбоподателя, че разследване OC/2019/0766/B4 е приключило и че окончателният доклад от това разследване е предаден на прокуратурата във Венеция (Италия) и на генерална дирекция (ГД) „Международно сътрудничество и развитие“ на Комисията, за да бъдат предприети следните мерки: от една страна, започването на предварително разследване за евентуална измама, извършена посредством неправилни доклади за проверка на разходите с цел получаване на неправомерни плащания от страна на OCTA, и от друга страна, възстановяването на сумата от 504 434,68 евро, включването на жалбоподателя в базата данни на системата за ранно откриване и отстраняване (EDES) и преценката на целесъобразността на икономически санкции в съответствие с член 10 от общите условия, приложими към договора.
10 На 22 януари 2021 г. жалбоподателят отправя до OLAF заявление на основание член 6 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), за да получи достъп до окончателния доклад от разследване OC/2019/0766/B4 на OLAF и до приложенията към него (наричани по-нататък „заявените документи“).
11 На 3 март 2021 г. OLAF отказва достъп до заявените документи.
12 На 10 март 2021 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление за достъп до заявените документи на основание член 7 от Регламент № 1049/2001.
13 С писмо за предварително уведомяване от 11 март 2021 г. Комисията информира жалбоподателя, че въз основа на окончателния доклад на независимия одитор започва производството за възстановяване на сума от 417 234,68 евро и го приканва да представи евентуалното си становище в срок от 30 дни.
14 На 26 април 2021 г. OLAF приема обжалваното решение, с което отхвърля посоченото в точка 12 по-горе потвърдително заявление.
Искания на страните
15 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да се разпореди на Комисията да представи заявените документи,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
16 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По искането за отмяна
17 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква по същество шест основания, първо — грешка при прилагане на правото по отношение на последиците от достъпа до заявените документи, второ — нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно изключението, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, трето — нарушение на член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 относно изключението, свързано със защитата на частния живот и личната неприкосновеност, и на принципа на пропорционалност, четвърто — нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 относно частичния достъп до заявените документи, пето — нарушение на задължението за мотивиране и шесто — грешка при прилагане на правото, произтичаща от непризнаването от OLAF на неговото право на защита като представляващо по-висш обществен интерес по смисъла на член 4 от Регламент № 1049/2001.
18 Тъй като съгласно постоянната съдебна практика липсата или непълнотата на мотивите спадат към съществените процесуални нарушения по смисъла на член 263 ДФЕС и представляват абсолютно основание за отмяна, което при необходимост трябва да бъде разгледано служебно от съда на Съюза (вж. решения от 15 юни 2017 г., Испания/Комисия, C‑279/16 P, непубликувано, EU:C:2017:461, т. 22 и цитираната съдебна практика, и от 3 май 2018 г., Малта/Комисия, T‑653/16, EU:T:2018:241, т. 47 и цитираната съдебна практика), следва да се разгледа петото основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране.
19 С това основание жалбоподателят твърди, че обжалваното решение е опорочено от непълнота на мотивите, тъй като в точки 4 и 5 от това решение OLAF се позовава на изключението по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 относно процеса на вземане на решения на институцията, без да обясни релевантността на това конкретно изключение с оглед на съдържанието на доклада на OLAF. Така за жалбоподателя било невъзможно да упражни правото си да оспори релевантността на това изключение, а и Общият съд не можел да упражни своя контрол по отношение на причините, поради които OLAF се е позовала на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
20 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
21 В това отношение съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС и от член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз мотиви на актовете на институциите на Съюза трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, издаваща акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от всички обстоятелства по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите на акта или други лица, засегнати пряко и лично от него, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС и на член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. в този смисъл решения от 4 юни 2020 г., Унгария/Комисия, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, т. 57 и цитираната съдебна практика, и от 3 май 2018 г., Малта/Комисия, T‑653/16, EU:T:2018:241, т. 53 и цитираната съдебна практика).
22 Все пак липсата на мотиви може да бъде констатирана дори когато съответното решение съдържа определени мотиви. По този начин противоречиви или неразбираеми мотиви са равнозначни на липса на мотиви. Същото важи и когато съдържащите се в разглежданото решение мотиви са непълни до такава степен, че изобщо не позволяват на неговия адресат да разбере в контекста на приемането му съображенията на институцията, която го е издала (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2020 г., Комисия/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, т. 55 и цитираната съдебна практика).
23 По-специално, когато институция, орган, служба или агенция на Съюза, която/който е сезиран(а) със заявление за достъп до даден документ, реши да отхвърли това заявление на основание на някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, тя/той по принцип трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от това изключение, като подобно засягане трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 54 и цитираната съдебна практика).
24 В това отношение следва да се отбележи, че за да прецени дадено заявление за достъп до документи, държани от нея, една институция на Съюза може да вземе предвид няколко основания за отказ, посочени в член 4 от Регламент № 1049/2001 (решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Editions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 113).
25 В този смисъл следва да се припомни, че в случай на множество съображения, дори ако едно от съображенията на обжалвания акт е опорочено от липса на мотиви, този порок не може да доведе до отмяна на акта, ако другото(ите) съображение(я) предоставя(т) достатъчна сама по себе си обосновка (вж. в този смисъл решение от 5 март 2019 г., Pethke/EUIPO (T‑169/17, непубликувано, EU:T:2019:135, т. 93 и цитираната съдебна практика).
26 В някои случаи съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза все пак може да се основе на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като за заявленията за оповестяване на документи от едно и също естество могат да се приложат сходни съображения от общ характер (вж. в този смисъл решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet International/ЕМА (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 55 и цитираната съдебна практика).
27 Целта на такива презумпции е да се даде възможност на съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза — като се основе на такива общи съображения и без да е длъжна/длъжен да разглежда конкретно и поотделно всеки от заявените документи — да приеме, че оповестяването на някои категории документи по принцип засяга интереса, защитен от изключението, на което тя/той се е позовава (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 56 и цитираната съдебна практика).
28 Така от съдебната практика следва, че решение, с което се отказва оповестяването на документ, с мотива че за този документ се прилага обща презумпция за поверителност, е надлежно мотивирано, когато мотивите на това решение позволяват на неговия адресат да разбере, от една страна, че съответната институция се позовава на поверителността, с която се ползва въпросният документ, за да откаже оповестяването му, и от друга страна, че става въпрос за документ, за които се прилага тази обща презумпция за поверителност (вж. в този смисъл решения от 19 декември 2019 г., ЕЦБ/Espírito Santo Financial (Португалия), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, т. 55, и от 21 октомври 2020 г., ЕЦБ/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, непубликувано, EU:C:2020:845, т. 62).
29 Настоящото основание следва да се разгледа в светлината на принципите и съдебната практика, припомнени в точки 21—28 по-горе.
30 В случая основният мотив на обжалваното решение се основава на общата презумпция за поверителност, която обхваща свързаните с разследванията на OLAF документи съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Всъщност от обжалваното решение е видно, че според OLAF заявените документи попадат в обхвата на изключението, предвидено в тази разпоредба, съгласно която институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит. Освен това OLAF приема в допълнение, че заявените документи попадат в обхвата на изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения, уредено от член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, и отчасти в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от същия регламент, по силата на който достъпът се отказва, когато оповестяването засяга защитата на частния живот и личната неприкосновеност.
По мотивите на обжалваното решение в частта, която се основава на защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит
31 Що се отнася до изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, тази разпоредба предвижда, че институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит.
32 В това отношение от съдебната практика следва, че OLAF има основание да се позове на общата презумпция за засягане на целите на дейности по разследване, инспектиране и одит, за да откаже оповестяването на документи, свързани с разследване, когато то е в ход или тъкмо е приключило, и в последния случай компетентните органи все още не са решили в разумен срок какви последващи действия да предприемат по нейния доклад от разследването (вж. решение от 1 септември 2021 г., Homoki/Комисия (T‑517/19, непубликувано, EU:T:2021:529, т. 63 и цитираната съдебна практика).
33 Всъщност е възможно за различните актове по разследване или инспектиране да продължава да се прилага изключението, изведено от защитата на дейности по инспектиране, разследване и одит, докато са в ход дейностите по разследване или инспектиране, макар да е приключило конкретното разследване или инспектиране, въз основа на което е приет докладът, до който се иска достъп (вж. решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 110 и цитираната съдебна практика).
34 Въпреки това, да се приеме, че различните документи, свързани с дейности по инспектиране, разследване и одит, са обхванати от изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, докато не са определени всички последващи действия във връзка с тези дейности, би означавало достъпът до споменатите документи да се подчини на случайни, бъдещи и евентуално далечни събития, зависещи от бързината на различните органи и от полагането от тях на необходимата грижа (решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 111).
35 Подобно решение би било в разрез с целта да се гарантира публичният достъп до документите, свързани с евентуални нередности при управлението на финансови интереси, за да се даде възможност на гражданите да упражняват по-ефективен контрол с оглед на законосъобразното упражняване на публичната власт (вж. решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 112 и цитираната съдебна практика).
36 Така от съдебната практика следва, че общата презумпция за поверителност на документите, свързани с разследванията на OLAF, е приложима до момента, в който органите, до които е адресиран окончателният доклад от разследването на OLAF, вземат решение относно последващите действия, които трябва да се предприемат във връзка с този доклад, като изразят намерение или да приемат увреждащи засегнатите лица актове, или да не приемат такива актове. Ако обаче към датата, на която получилата заявление за достъп институция трябва да отговори на това заявление, посочените органи не са изразили никакво намерение, общата презумпция за поверителност на документите относно разследванията на OLAF не може да надхвърля разумен срок, считано от датата, на която OLAF им е изпратила този доклад (вж. в този смисъл решения от 26 май 2016 г., International Management Group/Комисия, T‑110/15, EU:T:2016:322, т. 35 и цитираната съдебна практика, и от 1 септември 2021 г., Homoki/Комисия, T‑517/19, непубликувано, EU:T:2021:529, т. 63 и цитираната съдебна практика).
37 Именно в светлината на тази съдебна практика следва да се прецени дали обжалваното решение в частта му, която се основава на обща презумпция по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, е достатъчно мотивирано.
38 По-конкретно съгласно цитираната в точка 28 по-горе съдебна практика следва да се определи дали мотивите на обжалваното решение позволяват на жалбоподателя да разбере, от една страна, че Комисията се позовава на поверителността, с която се ползват заявените документи, за да откаже оповестяването им, и от друга, че става въпрос за документи, за които се прилага тази обща презумпция за поверителност.
39 В случая, на първо място, следва да се констатира, че в обжалваното решение се посочва, че според OLAF заявените документи попадат в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, поради призната от съдебната практика обща презумпция за недостъпност на документите, свързани с разследванията на OLAF.
40 Така мотивите на обжалваното решение позволяват на жалбоподателя да разбере, че за да откаже оповестяването на заявените документи, OLAF се е позовала на общата презумпция за поверителност, от която могат да се ползват свързаните с разследванията на OLAF документи съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
41 На второ място, макар в обжалваното решение да се посочва, че заявените документи са част от преписката по разследване OC/2019/0766 на OLAF, следва да се отбележи, че фактически в точка 3 от обжалваното решение OLAF само констатира, от една страна, че посоченото разследване е приключило през декември 2020 г., и от друга страна, че окончателният ѝ доклад е изпратен на прокуратурата във Венеция и на Комисията заедно с препоръки за евентуални последващи действия. Също така в точка 5 от обжалваното решение се посочва, че окончателната препоръка на OLAF е изпратена на компетентните органи на Комисията и на националните съдебни органи и че ако възнамеряват да наложат санкция на разследвано лице, тези органи ще трябва да му дадат достъп до окончателния доклад на OLAF, за да му позволят да упражни правото си на защита.
42 Все пак, първо, следва да се констатира, че в мотивите на обжалваното решение не се споменава припомненият в точка 13 по-горе факт, че преди приемането на посоченото решение Комисията изпраща на 11 март 2021 г. писмо за предварително уведомяване на жалбоподателя с оглед на възстановяването на сумата от 417 234,68 евро и го приканва евентуално да представи становище в срок от 30 дни.
43 Все пак започването от страна на Комисията, след изпращането на доклада на OLAF, на производството за възстановяване на по-голямата част от изплатените суми, приети за недопустими въз основа на окончателния доклад на независимия одитор, спрямо жалбоподателя може да се счита за последващо действие по отношение на някоя от препоръките на доклада на OLAF и поради това за решение, отбелязващо приключването на разследването по смисъла на цитираната в точка 32 по-горе съдебна практика.
44 Предвид мълчанието на обжалваното решение по този въпрос може да се предположи, че според OLAF писмото за предварително уведомяване, изпратено на жалбоподателя на 11 март 2021 г., не е имало нито за цел, нито за резултат приключването на разследването.
45 Причините за такова тълкуване обаче не следват от мотивите на обжалваното решение.
46 Така в обжалваното решение Комисията не уточнява дали счита, че изпратеното до жалбоподателя писмо за предварително уведомяване представлява последващо действие спрямо доклада от разследването на OLAF, и ако това е така, причините, поради които изпращането на посочения доклад на прокуратурата във Венеция е довело до удължаване на общата презумпция за поверителност, която се прилага за този доклад.
47 Второ, съгласно посоченото в точка 44 по-горе тълкуване на обжалваното решение може да се предположи, че OLAF е счела, че към датата на приемане на обжалваното решение органите — адресати на окончателния ѝ доклад, още не са били решили в разумен срок да предприемат последващи действия във връзка с този доклад от разследването.
48 Впрочем следва да се отбележи, че OLAF не споменава в обжалваното решение точната дата на изпращане на окончателния си доклад на Комисията и на прокуратурата във Венеция.
49 Вярно е, че, както следва от точка 9 по-горе, жалбоподателят е уведомен за това изпращане с писмо на Комисията от 4 декември 2020 г.
50 Съгласно цитираната в точка 32 по-горе съдебна практика обаче, макар документите по тъкмо приключило разследване на OLAF да се ползват с общата презумпция за поверителност на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, когато компетентните органи все още не са решили какви последващи действия да предприемат по съответния доклад от разследването, това е така, при условие че към датата на приемане на решението за отказ за оповестяване на посочените документи срокът, изтекъл от изпращането на доклада на OLAF на компетентните органи, не може да се счита за неразумен.
51 Така в настоящия случай, за да укаже на жалбоподателя, че към датата на приемане на обжалваното решение заявените документи попадат в обхвата на общата презумпция за поверителност, с която могат да се ползват свързаните с разследванията ѝ документи, в мотивите на това решение OLAF е трябвало да вземе отношение по въпроса дали срокът, изтекъл между датата на изпращане на доклада ѝ на Комисията и на прокуратурата във Венеция и датата на приемане на обжалваното решение, трябва да се счита за разумен.
52 Освен това, дори да може да се предположи, че OLAF е приела, че в случая срокът, изтекъл от изпращането на окончателния ѝ доклад на Комисията и на прокуратурата във Венеция, не е неразумен, причините за подобно тълкуване не произтичат от мотивите на обжалваното решение.
53 Ето защо се налага изводът, че при липсата на сведенията, посочени в точки 41—52 по-горе, при прочита на обжалваното решение жалбоподателят не е бил в състояние да разбере причините, поради които към датата на приемане на обжалваното решение OLAF е считала, че за заявените документи се прилага общата презумпция за поверителност, с която могат да се ползват документите, отнасящи се до нейните разследвания.
54 На трето място, предвид непълнотата на мотивите, съдържащи се в обжалваното решение, то не позволява на Общия съд да прецени обосноваността на второто основание — нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, нито съответно да упражни контрола си за законосъобразност, доколкото на тази разпоредба се базира определящият мотив на обжалваното решение.
55 Всъщност с второто основание на жалбата жалбоподателят изтъква, че OLAF не е доказала наличието на презумпция за поверителност на заявените документи въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и че е трябвало да му предостави достъп до заявените документи предвид намерението на Комисията, изразено в писмото за предварително уведомяване от 11 март 2021 г., да пристъпи към възстановяване на сумата от 417 234,68 евро по предполагаемо незаконосъобразен начин.
56 В писмената си защита Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя, като изтъква по-специално, че общата презумпция за поверителност, която обхваща окончателните доклади на OLAF, е приложима, докато са в ход последващи действия във връзка с разследванията на OLAF, и че що се отнася до италианските съдебни органи, към датата на приемане на обжалваното решение те несъмнено провеждат такива последващи действия.
57 Както обаче личи от точки 41—46 по-горе, от мотивите на обжалваното решение не следва, че при приемането на това решение OLAF е счела, че препоръките в окончателния доклад от разследването са довели до последващи действия от страна на Комисията и на прокуратурата във Венеция. Всъщност в обжалваното решение не се споменават нито писмото за предварително уведомяване от 11 март 2021 г., нито евентуалното започване на разследване от прокуратурата във Венеция.
58 В това отношение следва да се припомни, че не съществува нито право на институциите на Съюза да поправят пред съда на Съюза недостатъчно мотивирани решения, нито задължение на същия съд да вземе предвид допълнителните обяснения, представени едва в хода на производството от издателя на съответния акт, за да прецени дали е изпълнено задължението за мотивиране. Всъщност подобно правно положение би могло да осуети разпределянето на правомощията между администрацията и съда на Съюза, да отслаби контрола за законосъобразност и да накърни упражняването на правото на обжалване (решение от 11 юни 2020 г., Комисия/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, т. 58).
59 Освен това, дори допълнителните обяснения, предоставени от Комисията в хода на производството, да могат да се разглеждат не като допълнителни мотиви на обжалваното решение, а като уточнения, необходими за пълното разбиране на анализа, залегнал в мотивите на OLAF, с оглед на доводите на жалбоподателя, следва все пак да се констатира, че Комисията нито е изразила позиция по въпроса дали писмото за предварително уведомяване от 11 март 2021 г. представлява последващо действие, предполагащо прекратяване на разследването, нито, ако това е така, е изложила причините, поради които самото предоставяне на доклада на OLAF на прокуратурата във Венеция е довело до удължаване на общата презумпция за поверителност. Накрая, в писмените си изявления Комисията не изразява и становище по въпроса дали към датата на приемане на обжалваното решение е изтекъл разумен срок от изпращането на заявените документи на Комисията и на прокуратурата във Венеция.
60 Следователно Общият съд не е в състояние да прецени дали към датата на приемане на обжалваното решение OLAF е можела законосъобразно да се основе на общата презумпция за поверителност, която може да обхваща документите, отнасящи се до нейните разследвания, съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
61 С оглед на изложените съображения следва да се приеме, че обжалваното решение не е достатъчно мотивирано в частта, в която се основава на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
По мотивите на обжалваното решение в частта, която се основава на защитата на процеса на вземане на решения
62 Що се отнася до изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения, член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 предвижда, че „[д]остъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
63 Член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 предвижда, че „[д]остъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултация на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
64 Така член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 позволява дори и след приемането на решението да се откаже достъп само по отношение на една част от документите за вътрешно ползване, а именно до тези от тях, които съдържат становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на съответната институция, когато оповестяването им би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от тази институция (вж. решения от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑456/08 P, EU:C:2011:496, т. 79 и цитираната съдебна практика, и от 15 януари 2013 г., Strack/Комисия, T‑392/07, непубликувано, EU:T:2013:8, т. 235).
65 Следователно прилагането на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 от институцията, до която е подадено заявление за достъп до документ, предполага посочената институция да обясни конкретните причини, поради които счита, че приключването на административното производство не изключва възможността отказът за достъп да продължава да е обоснован с оглед на риска от сериозно засягане на процеса ѝ на вземане на решения (вж. в този смисъл решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 82 и цитираната съдебна практика).
66 В случая в обжалваното решение се посочва, че в неотдавнашната си практика Общият съд е признал обща презумпция за недостъпност на документите, които са част от преписките на OLAF, и е преценил, че осигуряването на публичен достъп по силата на Регламент № 1049/2001 до документи относно разследванията на OLAF може сериозно да застраши целите на дейностите по разследване, както и процеса на вземане на решения от Комисията.
67 Така съгласно мотивите на обжалваното решение оповестяването на заявените документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на OLAF, тъй като би застрашило сериозно пълната независимост на нейните бъдещи разследвания и техните цели, разкривайки нейната стратегия и методите ѝ на работа.
68 В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, че в мотивите на обжалваното решение не се посочва решението на Комисията, което позволява да се приеме, че административното производство, с което са свързани заявените документи, е приключило.
69 По-конкретно от обжалваното решение не става ясно дали решението за приключване на процеса на изготвяне на заявените документи съответства на писмото от 4 декември 2020 г., с което OLAF уведомява жалбоподателя за изпращането на тези документи на прокуратурата във Венеция и на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ на Комисията, или на приемането от страна на Комисията на едно от последващите действия, препоръчани в окончателния доклад на OLAF, като започването на производството за възстановяване на сумата от 504 434,68 евро или включването на жалбоподателя в базата данни EDES.
70 От друга страна, налага се изводът, че мотивите на обжалваното решение, изложени в точки 66 и 67 по-горе, изобщо не са подкрепени с подробни доказателства, с оглед на конкретното съдържание на заявените документи, които да позволяват да се разберат причините, поради които оповестяването им е можело да засегне сериозно процеса на вземане на решения от Комисията.
71 Накрая, може да се приеме, че Комисията е възнамерявала да се позове на изключението по член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 като следствие от общата презумпция за поверителност, произтичаща от член 4, параграф 2, трето тире от посочения регламент, която може да обхваща документите, свързани с производствата по разследване на OLAF.
72 В такава хипотеза обаче би следвало да се констатира, че тъй като обжалваното решение не е достатъчно мотивирано в частта, в която се основава на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, както следва от точка 61 по-горе, то следователно не би било мотивирано и в частта, в която се основава на изключението, изведено от член 4, параграф 3, втора алинея от същия регламент.
73 С оглед на изложените съображения следва да се приеме, че обжалваното решение не е достатъчно мотивирано в частта, в която се основава на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
По мотивите на обжалваното решение в частта, в която се основава на защитата на частния живот и личната неприкосновеност
74 Що се отнася до изключението във връзка със защитата на частния живот и личната неприкосновеност, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001, от обжалваното решение следва, че този мотив има акцесорен и ограничен характер спрямо основния мотив, който се съдържа в посоченото решение и се основава на общата презумпция за поверителност, която може да обхваща документите относно разследванията на OLAF. Така, макар този мотив да обосновава позицията на OLAF, че заявените документи не могат да бъдат напълно оповестени, той не позволява да се прецени причината, поради която OLAF е отказала частичен достъп до тези документи.
75 Следователно мотивът на обжалваното решение, основан на изключението във връзка със защитата на частния живот и личната неприкосновеност, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001, сам по себе си не е достатъчен, за да обоснове отказа на достъп до заявените документи.
76 От гореизложените съображения следва, че нито един от мотивите на обжалваното решение не предоставя достатъчна обосновка, за да попречи на отмяната на това решение, поради което настоящото основание следва да се уважи, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания, изтъкнати от жалбоподателя.
По искането Комисията да представи заявените документи
77 Жалбоподателят иска от Общия съд на основание член 91, буква в) и член 104 от Процедурния правилник на Общия съд да разпореди на Комисията да представи окончателния доклад на OLAF, за да провери по-специално дали изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001, обосновава отказа, макар и на частичен достъп до заявените документи.
78 В това отношение член 91, буква в) от Процедурния правилник гласи, че действията по събиране на доказателства включват по-специално в производствата по жалба, с която се оспорва законосъобразността на отказ на институция да предостави достъп до документи — искане за представяне на документите, достъпът до които е отказан.
79 Освен това в член 104 от Процедурния правилник се уточнява, че когато в изпълнение на действие по събиране на доказателства по член 91, буква в) от същия регламент документ, достъпът до който е бил отказан от институция, бъде представен пред Общия съд в производството по жалба, с която се оспорва законосъобразността на този отказ, документът не се предоставя на другите страни.
80 Следва също да се припомни, че Общият съд самостоятелно преценява евентуалната необходимост от допълване на данните, с които разполага по висящите пред него дела (вж. решение от 2 октомври 2014 г., Strack/Комисия, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, т. 77 и цитираната съдебна практика), и е компетентен да прецени релевантността на искане за извършване на действие по събиране на доказателства с оглед на предмета на спора и на необходимостта от извършването му (вж. в този смисъл решение от 3 юли 2019 г., PT/ЕИБ, T‑573/16, EU:T:2019:481, т. 111 (непубликувано) и цитираната съдебна практика).
81 Несъмнено, когато жалбоподателят оспорва законосъобразността на решение, с което му е отказан достъп до документ на основание на някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, като твърди, че изключението, на което се позовава съответната институция, не е приложимо по отношение на поискания документ, Общият съд по принцип е длъжен да разпореди този документ да му бъде предоставен и да го разгледа, за да се гарантира правото на съдебна защита на посочената страна. Всъщност, ако сам не се запознае с въпросния документ, Общият съд не би могъл да прецени in concreto дали посочената институция основателно е отказала достъп до него въз основа на изключението, на което се е позовала, и следователно да провери законосъобразността на решението за отказ на достъп до същия (вж. в този смисъл решение от 28 ноември 2013 г., Jurašinović/Комисия (C‑576/12 Р, EU:C:2013:777, т. 27 и цитираната съдебна практика).
82 В случая обаче от представените от жалбоподателя доводи е видно, че искането за събиране на доказателства трябва да бъде разпоредено от Общия съд, за да се провери дали изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001, обосновава отказа, макар и на частичен достъп до заявените документи, на основание член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001.
83 Съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се оповестяват.
84 От съдебната практика обаче следва, че когато общи презумпции за поверителност се прилагат за определени категории документи, за обхванатите от тях документи не се прилага задължението за оповестяване — пълно или частично — на тяхното съдържание (вж. в този смисъл решения от 13 март 2019 г., AlzChem/Комисия, C‑666/17 P, непубликувано, EU:C:2019:196, т. 70 и цитираната съдебна практика, и от 26 април 2016 г., Strack/Комисия, T‑221/08, EU:T:2016:242, т. 168 и цитираната съдебна практика).
85 В този смисъл само ако жалбоподателят е доказал по същество второто основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, Общият съд следва да реши въпроса дали изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от този регламент, обосновава отказа да се предостави, макар и частичeн достъп до заявените документи.
86 Както обаче следва от точка 60 по-горе, предвид непълнотата на мотивите на обжалваното решение Общият съд не е в състояние да прецени дали OLAF е имала основание да се позове на общата презумпция за поверителност по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
87 Следователно, тъй като Общият съд не може да реши въпроса дали изключението по член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 обосновава отказа да се предостави, макар и частичен достъп до заявените документи, постановяването на поисканото от жалбоподателя действие по събиране на доказателства би било излишно и настоящото искане може само да се отхвърли.
По съдебните разноски
88 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
89 След като Комисията е загубила делото, следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав)
реши:
1) Отменя решението от 26 април 2021 г., с което Европейската служба за борба с измамите (OLAF) отказва на Eurecna SpA достъп до окончателния си доклад и до приложенията към него след приключването на разследване OC/2019/0766/B4.
2) Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
3) Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 юли 2023 година.
Подписи