ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
12 juli 2023 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Eindverslag van het onderzoek van OLAF naar de uitvoering van een door het EOF gefinancierde dienstenovereenkomst – Weigering van toegang – Uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces – Uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Algemeen vermoeden – Motiveringsplicht”
In zaak T‑377/21,
Eurecna SpA, gevestigd te Venetië (Italië), vertegenwoordigd door R. Sciaudone, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Ehrbar en A. Spina als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: L. Truchot, president, R. Frendo en T. Perišin (rapporteur), rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken,
gelet op het feit dat partijen geen verzoek tot vaststelling van een terechtzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken nadat de sluiting van de schriftelijke behandeling is betekend en na te hebben besloten om overeenkomstig artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Eurecna SpA, nietigverklaring van het besluit van 26 april 2021 waarbij het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) haar na afloop van onderzoek OC/2019/0766/B4 toegang heeft geweigerd tot zijn eindverslag en tot de bijlagen erbij (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster is een onderneming die actief is op het gebied van het verrichten van diensten op het gebied van informaticatechnologie.
3 In april 2014 heeft de Association des pays et territoires d’outre-mer de l’Union européenne (OCTA) (associatie van landen en gebieden overzee van de Europese Unie) met verzoekster als coördinerende onderneming, dienstenovereenkomst FED/2014/341‑873 met als opschrift „Territorial Strategies for Innovation (TIS)” (territoriale innovatiestrategieën) (hierna: „overeenkomst”) ondertekend voor een aanvankelijk bedrag van 2 900 600 EUR, waarvan de uitvoering liep van 29 april 2014 tot en met 28 april 2020. Dit contract werd gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en had als algemene doelstelling het bevorderen van duurzame ontwikkeling en economische diversificatie door middel van innovatieve oplossingen, en het verbeteren van het concurrentievermogen van de landen en gebieden overzee op regionaal en mondiaal niveau.
4 Om de overeenkomst uit te voeren heeft verzoekster verschillende medewerkers aangeworven, waaronder een teamleider/hoofddeskundige nr. 1.
5 Op 25 april 2019 heeft deze teamleider een brief gestuurd aan OCTA en de Europese Commissie, waarin hij hun meedeelde dat verzoekster hem zijn bezoldiging voor het tussen 2015 en 2018 verrichte werk, te weten een bedrag van 430 326,23 EUR niet had betaald.
6 In augustus 2019 heeft de Commissie een auditkantoor (hierna: „onafhankelijke auditor”) aangewezen om een onafhankelijk onderzoek uit te voeren naar de juistheid en de regelmatigheid van de door verzoekster in de periode van 29 april 2014 tot en met 30 april 2019 toegezonden verslagen. Voorts heeft zij OLAF verzocht de onder zijn bevoegdheid vallende controles uit te voeren met betrekking tot het mogelijke bestaan van fraude, corruptie of elke andere onwettige activiteit die de financiële belangen van de Europese Unie kan schaden.
7 Op 15 juni 2020 heeft de onafhankelijke auditor zijn eindverslag uitgebracht, waarin staat dat een bedrag van 504 434,68 EUR niet voor financiering door het EOF in aanmerking kwam. Dit bedrag bestond uit 2 034,68 EUR voor verschillende kosten waarvoor de desbetreffende bewijsstukken ontbraken of ontoereikend waren en 502 400 EUR voor niet-gefactureerde honoraria van verzoeksters medewerkers en verschillen tussen het aantal door die medewerkers opgegeven werkuren en de door verzoekster bij OCTA opgegeven werkuren.
8 Op 1 juli 2020 heeft OLAF aangekondigd dat tegen verzoekster een onderzoek, met referentie OC/2019/0766/B4, zou worden geopend wegens de onregelmatigheden die bij de uitvoering van de overeenkomst zouden zijn begaan.
9 Bij brief van 4 december 2020 heeft OLAF verzoekster meegedeeld dat onderzoek OC/2019/0766/B4 was beëindigd en dat het eindverslag van dat onderzoek was toegezonden aan het openbaar ministerie van Venetië (Italië) en aan het directoraat-generaal (DG) Internationale Samenwerking en Ontwikkeling van de Commissie opdat de volgende maatregelen zouden worden genomen: respectievelijk de opening van een strafrechtelijk onderzoek naar mogelijke fraude door middel van onjuiste uitgavenverificatieverslagen om ten onrechte betalingen van OCTA te verkrijgen, en de terugvordering van het bedrag van 504 434,68 EUR, de opname van verzoekster in de gegevensbank van het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting (EDES) en de beoordeling van de opportuniteit van economische sancties overeenkomstig artikel 10 van de op de overeenkomst toepasselijke algemene voorwaarden.
10 Op 22 januari 2021 heeft verzoekster OLAF op grond van artikel 6 van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) verzocht om toegang tot het eindverslag van OLAF-onderzoek OC/2019/0766/B4 en de bijlagen erbij (hierna: „gevraagde documenten”).
11 Op 3 maart 2021 heeft OLAF de toegang tot de gevraagde documenten geweigerd.
12 Op 10 maart 2021 heeft verzoekster op grond van artikel 7 van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek om toegang tot de gevraagde documenten ingediend.
13 Bij vooraankondigingsbrief van 11 maart 2021 heeft de Commissie verzoekster ervan in kennis gesteld dat op basis van het eindverslag van de onafhankelijke auditor voor een bedrag van 417 234,68 EUR een invorderingsprocedure was ingeleid en heeft zij haar uitgenodigd eventuele opmerkingen binnen een termijn van dertig dagen in te dienen.
14 Op 26 april 2021 heeft OLAF het bestreden besluit vastgesteld, waarbij het in punt 12 hierboven genoemde confirmatief verzoek heeft afgewezen.
Conclusies van partijen
15 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te gelasten de gevraagde documenten over te leggen;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
16 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Vordering tot nietigverklaring
17 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster in wezen zes middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan een onjuiste toepassing van het recht ter zake van de gevolgen van de toegang tot de gevraagde documenten, het tweede aan schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 met betrekking tot de uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, het derde aan schending van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 betreffende de uitzondering inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, en aan schending van het evenredigheidsbeginsel, het vierde aan schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 betreffende de gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten, het vijfde aan niet-nakoming van de motiveringsplicht en het zesde aan een onjuiste toepassing van het recht doordat OLAF haar rechten van verdediging niet heeft erkend als een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001.
18 Aangezien het vaste rechtspraak is dat het ontbreken van of een ontoereikende motivering schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 263 VWEU oplevert en een middel van openbare orde vormt dat in voorkomend geval door de Unierechter ambtshalve moet worden onderzocht (zie arresten van 15 juni 2017, Spanje/Commissie, C‑279/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:461, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 mei 2018, Malta/Commissie, T‑653/16, EU:T:2018:241, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet het vijfde middel, ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht, worden onderzocht.
19 Met dit middel betoogt verzoekster dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, aangezien OLAF in de punten 4 en 5 van dat besluit verwijst naar de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 betreffende het besluitvormingsproces van de instelling, zonder uit te leggen waarom deze specifieke uitzondering gelet op de inhoud van het OLAF-verslag relevant is. Verzoekster is dan ook niet in staat haar recht om de relevantie van die uitzondering aan te vechten uit te oefenen, en evenmin is het Gerecht in staat zijn eigen toezicht uit te oefenen op de redenen die OLAF ertoe hebben gebracht zich op artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 te beroepen.
20 De Commissie betwist verzoeksters argumenten.
21 In dit verband moet volgens vaste rechtspraak de door artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vereiste motivering van handelingen van de instellingen van de Unie aangepast zijn aan de aard van de handeling in kwestie en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De motiveringsplicht moet worden beoordeeld aan de hand van alle omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet vereist dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen van die handeling, maar ook op de context waarvan zij deel uitmaakt en op het geheel van rechtsregels die de materie in kwestie regelen (zie in die zin arresten van 4 juni 2020, Hongarije/Commissie, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 mei 2018, Malta/Commissie, T‑653/16, EU:T:2018:241, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22 Niettemin kan zelfs wanneer het betrokken besluit bepaalde sporen van een motivering bevat, toch sprake zijn van een ontbrekende motivering. Een tegenstrijdige of onbegrijpelijke motivering wordt dan ook gelijkgesteld met het ontbreken van een motivering. Hetzelfde geldt wanneer de motivering in het betrokken besluit dermate onvolledig is dat ze de adressaat, in de context van de vaststelling ervan, op geen enkele wijze in staat stelt om de redenering van de opsteller ervan te begrijpen (zie in die zin arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 Met name wanneer een instelling, orgaan of instantie van de Unie waarbij een verzoek om toegang tot een document is ingediend, besluit om dit verzoek af te wijzen op grondslag van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, moet die instelling, dat orgaan of die instantie in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door die uitzondering, waarbij het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn en niet louter hypothetisch mag zijn (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 In dit verband zij opgemerkt dat een instelling van de Unie bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot documenten die zij bezit, meerdere in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde afwijzingsgronden in aanmerking mag nemen (arrest van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 113).
25 Zo zij eraan herinnerd dat wanneer er meerdere gronden zijn, maar een van de gronden van de bestreden handeling gebrekkig is gemotiveerd, dit gebrek niet kan leiden tot de nietigverklaring van die handeling indien de andere grond of gronden op zich een voldoende rechtvaardiging vormt of vormen (zie in die zin arrest van 5 maart 2019, Pethke/EUIPO, T‑169/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:135, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 In bepaalde gevallen mag de betrokken instelling, de betrokken instantie of het betrokken orgaan van de Unie zich evenwel baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking van documenten van gelijke aard (zie in die zin arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 Het doel van dergelijke aannames ligt dus in de mogelijkheid voor de betrokken instelling, de betrokken instantie of het betrokken orgaan van de Unie om ervan uit te gaan dat de openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten in beginsel het belang ondermijnt dat wordt beschermd door de uitzondering die de instelling, de instantie of het orgaan inroept, en zich daarbij op dergelijke overwegingen van algemene aard te baseren, zonder gehouden te zijn elk van de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Zo volgt uit de rechtspraak dat een besluit waarbij de openbaarmaking van een document wordt geweigerd op grond dat voor dat document een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt, rechtens genoegzaam is gemotiveerd wanneer de motivering van dat besluit de adressaat ervan in staat stelt te begrijpen dat, ten eerste, de betrokken instelling zich op de vertrouwelijkheid van het betrokken document beroept om de openbaarmaking ervan te weigeren, en, ten tweede, het gaat om een document dat onder dit algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid valt [zie in die zin arresten van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punt 55, en 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:845, punt 62].
29 Het onderhavige middel moet worden onderzocht in het licht van de in de punten 21 tot en met 28 hierboven in herinnering gebrachte beginselen en rechtspraak.
30 In casu is de voornaamste grond voor het bestreden besluit gebaseerd op het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat geldt voor documenten betreffende onderzoeken van OLAF, op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Uit het bestreden besluit blijkt namelijk dat OLAF van mening was dat de gevraagde documenten onder de in die bepaling neergelegde uitzondering vielen, volgens welke de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Aanvullend was OLAF tevens van mening dat de gevraagde documenten onder de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 geregelde uitzondering in verband met de bescherming van het besluitvormingsproces vielen en, ten dele, onder de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van die verordening, op grond waarvan de toegang wordt geweigerd wanneer de openbaarmaking zou leiden tot ondermijning van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu.
Motivering van het bestreden besluit voor zover deze is gebaseerd op de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits
31 Wat de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreft, deze bepaling schrijft voor dat de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits.
32 In dit verband volgt uit de rechtspraak dat OLAF zich mag beroepen op het algemene vermoeden van ondermijning van het doel van onderzoeken, inspecties en audits om de openbaarmaking van documenten betreffende een onderzoek te weigeren wanneer dit onderzoek nog loopt of net is beëindigd, en de bevoegde autoriteiten in dit laatste geval nog niet binnen een redelijke termijn hebben beslist over het gevolg dat aan zijn onderzoeksverslag moet worden gegeven. (zie arrest van 1 september 2021, Homoki/Commissie, T‑517/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:529, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 De verschillende onderzoeks- of inspectiehandelingen kunnen namelijk onder de uitzondering ter bescherming van inspecties, onderzoeken en audits blijven vallen zolang de inspectie- of onderzoekswerkzaamheden nog lopen, zelfs als het concrete onderzoek dat of de concrete inspectie die tot het opgevraagde verslag heeft geleid, is afgesloten (zie arrest van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, EU:T:2006:190, punt 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Aanvaarden dat de verschillende met inspecties, onderzoeken en audits verband houdende documenten onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen zolang niet is beslist over het aan deze procedures te geven gevolg, zou echter betekenen dat de toegang tot de genoemde documenten afhankelijk wordt van een onzekere, toekomstige en mogelijk in de verre toekomst liggende gebeurtenis, al naargelang van de snelheid en de zorgvuldigheid van de verschillende autoriteiten (arrest van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, EU:T:2006:190, punt 111).
35 Een dergelijke uitlegging zou indruisen tegen de doelstelling om het publiek de toegang te waarborgen tot documenten over mogelijke onregelmatigheden in het financiële beheer, zodat de burger de mogelijkheid heeft beter toe te zien op de regelmatigheid van de uitoefening van het overheidsgezag (zie arrest van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, EU:T:2006:190, punt 112 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 Aldus volgt uit de rechtspraak dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid van documenten betreffende de onderzoeken van OLAF van toepassing is totdat de autoriteiten voor wie een eindverslag van het onderzoek van OLAF bestemd is, beslissen over de aan dat verslag te verbinden consequenties, door kenbaar te maken dat zij de intentie hebben om voor de betrokken personen bezwarende handelingen vast te stellen, dan wel om geen dergelijke handelingen vast te stellen. Indien deze autoriteiten op de datum waarop de instelling waarbij een verzoek om toegang is ingediend op dat verzoek moet antwoorden, geen enkele intentie kenbaar hebben gemaakt, geldt het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid van de documenten betreffende de onderzoeken van OLAF slechts gedurende een redelijke termijn vanaf de datum waarop OLAF hun dit verslag heeft toegezonden (zie in die zin arresten van 26 mei 2016, International Management Group/Commissie, T‑110/15, EU:T:2016:322, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 1 september 2021, Homoki/Commissie, T‑517/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:529, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 In het licht van deze rechtspraak moet worden beoordeeld of het bestreden besluit, voor zover het is gebaseerd op een algemeen vermoeden in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, voldoende is gemotiveerd.
38 In het bijzonder moet overeenkomstig de in punt 28 hierboven aangehaalde rechtspraak worden nagegaan of de motivering van het bestreden besluit verzoekster in staat stelde te begrijpen, ten eerste, dat de Commissie zich op de vertrouwelijkheid van de gevraagde documenten beriep om de openbaarmaking ervan te weigeren en, ten tweede, dat het documenten betrof die onder dit algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vielen.
39 In casu moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat in het bestreden besluit is vermeld dat OLAF van mening was dat de gevraagde documenten onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen, op grond van een door de rechtspraak erkend algemeen vermoeden dat de documenten betreffende de onderzoeken van OLAF niet toegankelijk waren.
40 Verzoekster kon op basis van de motivering van het bestreden besluit dan ook begrijpen dat OLAF zich voor zijn weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten beriep op het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 kan gelden voor documenten betreffende de onderzoeken van OLAF.
41 In de tweede plaats is in het bestreden besluit weliswaar vermeld dat de gevraagde documenten deel uitmaken van onderzoeksdossier OC/2019/0766 van OLAF, maar moet worden opgemerkt dat OLAF in punt 3 van het bestreden besluit op feitelijk vlak enkel vaststelt, ten eerste, dat dit onderzoek in december 2020 is beëindigd en, ten tweede, dat zijn eindverslag aan het openbaar ministerie van Venetië en de Commissie is toegezonden, samen met aanbevelingen over eventuele vervolgmaatregelen. Evenzo wordt in punt 5 van het bestreden besluit aangegeven dat de uiteindelijke aanbeveling van OLAF aan de bevoegde instanties van de Commissie en de nationale gerechtelijke instanties is toegezonden en dat deze autoriteiten, indien zij voornemens zijn een persoon op wie het onderzoek betrekking heeft een sanctie op te leggen, hem toegang moeten verlenen tot het eindverslag van OLAF om hem in staat te stellen zijn rechten van verdediging uit te oefenen.
42 Ten eerste moet echter worden vastgesteld dat in de motivering van het bestreden besluit niet wordt vermeld dat, zoals in punt 13 hierboven in herinnering is gebracht, de Commissie verzoekster op 11 maart 2021, vóór de vaststelling van dat besluit, een vooraankondigingsbrief heeft gestuurd om een bedrag van 417 234,68 EUR terug te vorderen en haar heeft uitgenodigd om eventuele opmerkingen binnen een termijn van dertig dagen in te dienen.
43 Het feit dat de Commissie na de toezending van het verslag van OLAF ten aanzien van verzoekster de procedure heeft ingeleid om het grootste deel van de betaalde bedragen die op basis van het eindverslag van de onafhankelijke auditor werden geacht niet voor vergoeding in aanmerking te komen, terug te vorderen van verzoekster, kan worden beschouwd als een vervolgmaatregel van een van de aanbevelingen in het OLAF-verslag en dus als een besluit waaruit blijkt dat het onderzoek is beëindigd in de zin van de in punt 32 hierboven aangehaalde rechtspraak.
44 Aangezien hierover in het bestreden besluit niets is vermeld, kan worden aangenomen dat OLAF van mening was dat de op 11 maart 2021 aan verzoekster toegezonden vooraankondigingsbrief noch tot doel noch als gevolg had dat het onderzoek werd beëindigd.
45 De redenen voor een dergelijke uitlegging blijken evenwel niet uit de motivering van het bestreden besluit.
46 Zo heeft de Commissie in het bestreden besluit niet gepreciseerd of zij van mening was dat de aan verzoekster gerichte vooraankondigingsbrief een vervolgmaatregel van het onderzoeksverslag van OLAF vormde en, zo ja, waarom de toezending van dat verslag aan het openbaar ministerie van Venetië tot gevolg had dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat voor dat verslag gold, werd verlengd.
47 Ten tweede kan volgens de in punt 44 hierboven vermelde uitlegging van het bestreden besluit worden aangenomen dat OLAF van mening was dat op de datum van vaststelling van het bestreden besluit, de autoriteiten tot wie zijn eindverslag was gericht nog niet binnen een redelijke termijn hadden beslist over het gevolg dat aan dit onderzoeksverslag moest worden gegeven.
48 Opgemerkt zij dat OLAF in het bestreden besluit de precieze datum van toezending van zijn eindverslag aan de Commissie en het openbaar ministerie van Venetië niet heeft vermeld.
49 Het is juist dat verzoekster, zoals blijkt uit punt 9 hierboven, bij brief van de Commissie van 4 december 2020 van deze toezending in kennis is gesteld.
50 Overeenkomstig de in punt 32 hierboven aangehaalde rechtspraak geldt voor de documenten betreffende een net beëindigd OLAF-onderzoek weliswaar het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 wanneer de bevoegde autoriteiten nog niet hebben beslist over het aan het betrokken onderzoeksverslag te geven gevolg, maar mag er op het tijdstip waarop het besluit wordt vastgesteld waarbij de openbaarmaking van die documenten wordt geweigerd, niet kunnen worden aangenomen dat het onredelijk lang geleden is dat het OLAF-verslag aan de bevoegde autoriteiten is toegezonden.
51 Om verzoekster erop te wijzen dat de gevraagde documenten op de datum van vaststelling van het bestreden besluit onder het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid vielen dat voor documenten betreffende zijn onderzoeken kan gelden, had OLAF zich in casu in de motivering van dat besluit dan ook moeten uitspreken over de vraag of de tijd die is verstreken tussen de datum van toezending van zijn verslag aan de Commissie en het openbaar ministerie van Venetië en de datum van vaststelling van het bestreden besluit als redelijk moest worden beschouwd.
52 Bovendien kan weliswaar worden aangenomen dat OLAF in casu van mening was dat er geen onredelijk lange periode was verstreken sinds de toezending van zijn eindverslag aan de Commissie en het openbaar ministerie van Venetië, maar blijken de redenen voor een dergelijke uitlegging niet uit de motivering van het bestreden besluit.
53 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat verzoekster, bij gebreke van de in de punten 41 tot en met 52 hierboven vermelde informatie, bij lezing van het bestreden besluit niet kon begrijpen waarom OLAF op de datum van vaststelling van het bestreden besluit van mening was dat de gevraagde documenten onder het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid vielen dat voor documenten betreffende zijn onderzoeken kan gelden.
54 In de derde plaats kan het Gerecht, gelet op de ontoereikende motivering van het bestreden besluit, de gegrondheid van het tweede middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, niet beoordelen en bijgevolg zijn wettigheidstoetsing niet verrichten, aangezien die bepaling de doorslaggevende motivering voor het bestreden besluit vormt.
55 Met het tweede middel van het verzoekschrift betoogt verzoekster namelijk dat OLAF niet had aangetoond dat er op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 een vermoeden van vertrouwelijkheid van de gevraagde documenten bestond, en dat OLAF haar toegang tot de gevraagde documenten had moeten verlenen gelet op de in de vooraankondigingsbrief van 11 maart 2021 uitgedrukte intentie van de Commissie om het bedrag van 417 234,68 EUR terug te vorderen, volgens verzoekster op onregelmatige wijze.
56 In haar verweerschrift heeft de Commissie de beweringen van verzoekster betwist door onder meer aan te voeren dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid van de eindverslagen van OLAF gold zolang er uitvoering werd gegeven aan vervolgmaatregelen voor het onderzoek van OLAF en dat de Italiaanse gerechtelijke autoriteiten op de datum van vaststelling van het bestreden besluit ongetwijfeld uitvoering gaven aan dergelijke vervolgmaatregelen.
57 Zoals blijkt uit de punten 41 tot en met 46 hierboven, komt uit de motivering van het bestreden besluit echter niet naar voren dat OLAF bij de vaststelling van dat besluit van mening was dat de aanbevelingen van het eindverslag van het onderzoek aanleiding hadden gegeven tot het nemen van vervolgmaatregelen door de Commissie of het openbaar ministerie van Venetië. Het bestreden besluit vermeldt namelijk noch de vooraankondigingsbrief van 11 maart 2021, noch de eventuele inleiding van een onderzoek door het openbaar ministerie van Venetië.
58 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de instellingen van de Unie niet het recht hebben om hun ontoereikend gemotiveerde besluiten te regulariseren voor de rechter van de Unie en dat deze rechter, bij zijn onderzoek of de motiveringsplicht is geëerbiedigd, evenmin verplicht is om rekening te houden met de aanvullende toelichtingen die de auteur van de betrokken handeling pas in de loop van de procedure heeft verstrekt. Een dergelijke rechtsregel zou er namelijk toe kunnen leiden dat de bevoegdheidsverdeling tussen de administratie en de rechter van de Unie vervaagt, het rechtmatigheidstoezicht wordt verzwakt en de uitoefening van het recht van beroep in gevaar komt (arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 58).
59 Zelfs indien zou worden aanvaard dat de door de Commissie in de loop van de procedure verstrekte aanvullende toelichtingen weliswaar niet als aanvullende motivering van het bestreden besluit kunnen worden beschouwd, maar wel als de noodzakelijke verduidelijkingen om volledig inzicht te krijgen in de analyse die de basis vormt voor de redenering van OLAF, moet voorts, gelet op verzoeksters betoog, echter worden vastgesteld dat de Commissie geen standpunt heeft ingenomen over de vraag of de vooraankondigingsbrief van 11 maart 2021 een vervolgmaatregel vormde die de beëindiging van het onderzoek met zich meebracht en, indien dit het geval was, evenmin heeft uitgelegd waarom de loutere mededeling van het OLAF-verslag aan het openbaar ministerie van Venetië tot gevolg had dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid langer gold. Ten slotte heeft de Commissie in haar memories evenmin een standpunt ingenomen over de vraag of op de datum van vaststelling van het bestreden besluit een redelijke termijn was verstreken sinds de gevraagde documenten aan de Commissie en het openbaar ministerie van Venetië waren toegezonden.
60 Bijgevolg kan het Gerecht niet beoordelen of OLAF zich op de datum van vaststelling van het bestreden besluit rechtmatig kon beroepen op het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid waaronder documenten betreffende zijn onderzoeken krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 kunnen vallen.
61 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd voor zover het is gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
Motivering van het bestreden besluit voor zover deze is gebaseerd op de bescherming van het besluitvormingsproces
62 Inzake de uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces bepaalt artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 dat „[d]e toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt”.
63 Artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat „[d]e toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt”.
64 Slechts voor bepaalde documenten voor intern gebruik, te weten documenten met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling, kan op grond van de artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 de toegang dus ook worden geweigerd nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van die instelling ernstig zou ondermijnen (zie arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 15 januari 2013, Strack/Commissie, T‑392/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:8, punt 235).
65 Voor de toepassing van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 door een instelling waarbij een verzoek om toegang tot een document is ingediend, is derhalve vereist dat die instelling specifiek uitlegt waarom de afsluiting van de administratieve procedure volgens haar niet wegneemt dat die weigering van toegang nog steeds gerechtvaardigd is vanwege het gevaar van ernstige ondermijning van haar besluitvormingsproces (zie naar analogie arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66 In de onderhavige zaak wordt in het bestreden besluit aangegeven dat het Gerecht in zijn recente rechtspraak een algemeen vermoeden van niet-toegankelijkheid van documenten uit de dossiers van OLAF heeft erkend en heeft geoordeeld dat het feit dat documenten betreffende onderzoeken van OLAF op grond van verordening nr. 1049/2001 voor het publiek toegankelijk werden gemaakt, het doel van onderzoeken en het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig in gevaar kon brengen.
67 Volgens de motivering van het bestreden besluit zou openbaarmaking van de gevraagde documenten het besluitvormingsproces van OLAF dus ernstig ondermijnen, aangezien zij de volledige onafhankelijkheid van zijn toekomstige onderzoeken en de doelstellingen ervan ernstig in gevaar zou brengen door zijn strategie en werkmethodes te onthullen.
68 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat in de motivering van het bestreden besluit niet wordt vermeld op grond van welk besluit van de Commissie kan worden aangenomen dat de administratieve procedure waarop de gevraagde documenten betrekking hebben, was beëindigd.
69 In het bestreden besluit wordt in het bijzonder niet aangegeven of tot beëindiging van de procedure voor het opstellen van de gevraagde documenten werd besloten bij brief van 4 december 2020, waarbij OLAF verzoekster in kennis heeft gesteld dat die documenten aan het openbaar ministerie van Venetië en het DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling van de Commissie werden toegezonden, dan wel bij de vaststelling door de Commissie van een van de in het eindverslag van OLAF aanbevolen vervolgmaatregelen, zoals de inleiding van de procedure tot terugvordering van het bedrag van 504 434,68 EUR, of de opname van verzoekster in de gegevensbank EDES.
70 Ten tweede zij vastgesteld dat de in de punten 66 en 67 hierboven weergegeven motivering van het bestreden besluit geenszins wordt gestaafd met uitvoerige informatie over de concrete inhoud van de gevraagde documenten op basis waarvan kan worden achterhaald waarom de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou kunnen hebben ondermijnd.
71 Ten slotte is het mogelijk aan te nemen dat de Commissie zich op de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 heeft willen beroepen vanwege van het uit artikel 4, lid 2, derde streepje, van die verordening voortvloeiende algemene vermoeden van vertrouwelijkheid waaronder documenten in verband met de onderzoeksprocedures van OLAF kunnen vallen.
72 In een dergelijke hypothese zou echter moeten worden vastgesteld dat het bestreden besluit, aangezien het ontoereikend is gemotiveerd voor zover het is gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, zoals blijkt uit punt 61 hierboven, evenmin voldoende zou zijn gemotiveerd voor zover het is gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van deze verordening.
73 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd voor zover het is gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
Motivering van het bestreden besluit voor zover deze is gebaseerd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu
74 Inzake de in artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu blijkt uit het bestreden besluit dat deze grond bijkomend en beperkt is ten opzichte van de voornaamste grond in dat besluit, en berust op het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid waaronder documenten betreffende de onderzoeken van OLAF kunnen vallen. Hoewel deze grond het standpunt van OLAF rechtvaardigt dat de gevraagde documenten niet volledig openbaar konden worden gemaakt, maakt hij het niet mogelijk te beoordelen waarom OLAF gedeeltelijke toegang tot die documenten heeft geweigerd.
75 Bijgevolg volstaat de grond van het bestreden besluit die is gebaseerd op de in artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, op zichzelf niet als grondslag voor de weigering van toegang tot de gevraagde documenten.
76 Uit het voorgaande volgt dat geen van de gronden van het bestreden besluit een voldoende rechtvaardiging bevat die de nietigverklaring van dat besluit kan voorkomen, zodat het onderhavige middel moet worden aanvaard zonder dat de andere door verzoekster aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht.
Vordering tot overlegging door de Commissie van de gevraagde documenten
77 Verzoekster verzoekt het Gerecht om de Commissie krachtens artikel 91, onder c), en artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te gelasten om het eindverslag van OLAF over te leggen, teneinde met name na te gaan of de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 de weigering van – al was het maar gedeeltelijke – toegang tot de gevraagde documenten rechtvaardigde.
78 In dit verband bepaalt artikel 91, onder c), van het Reglement voor de procesvoering dat de maatregelen van instructie onder andere bestaan in het verzoeken om overlegging van documenten waartoe de toegang door een instelling is geweigerd in het kader van een beroep over de wettigheid van die weigering.
79 Bovendien bepaalt artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering dat indien een document waarvan de kennisneming door een instelling is geweigerd, na een maatregel van instructie als bedoeld in artikel 91, onder c), van datzelfde Reglement aan het Gerecht is overgelegd in het kader van een beroep betreffende de wettigheid van die weigering, dat stuk niet aan de andere partijen wordt meegedeeld.
80 In dit verband zij er tevens aan herinnerd dat het uitsluitend ter beoordeling van het Gerecht staat of de gegevens waarover het beschikt betreffende de voorgelegde zaken eventueel aanvulling behoeven (zie arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en dat het aan het Gerecht staat om te beoordelen of een verzoek om een maatregel van instructie relevant is voor het voorwerp van het geding en of het noodzakelijk is tot een dergelijke maatregel over te gaan [zie in die zin arrest van 3 juli 2019, PT/EIB, T‑573/16, EU:T:2019:481, punt 111 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].
81 Het is juist dat wanneer de verzoekende partij de rechtmatigheid ter discussie stelt van een besluit waarbij haar de toegang tot een document is geweigerd op basis van een van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, door te betogen dat de door de betrokken instelling aangevoerde uitzondering niet op het gevraagde document toepasselijk was, het Gerecht, met inachtneming van de rechterlijke bescherming van die partij, in principe de overlegging van dit document dient te gelasten en het dient te onderzoeken. Alleen wanneer het Gerecht dit document zelf heeft ingezien, zal het immers in staat zijn in concreto te beoordelen of deze instelling op grond van de aangevoerde uitzondering de toegang ertoe geldig mocht weigeren, en, bijgevolg, de rechtmatigheid te beoordelen van een besluit houdende weigering van toegang tot dit document (zie in die zin arrest van 28 november 2013, Jurašinović/Raad, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82 In het onderhavige geval blijkt evenwel uit de door verzoekster aangevoerde argumenten dat het Gerecht het verzoek om een maatregel van instructie zou moeten gelasten teneinde na te gaan of de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 rechtvaardigde dat de – al was het maar gedeeltelijke – toegang tot de gevraagde documenten op grond van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, werd geweigerd.
83 Volgens artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 worden, indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, de overige delen ervan wel vrijgegeven.
84 Uit de rechtspraak volgt evenwel dat wanneer algemene vermoedens van vertrouwelijkheid gelden voor bepaalde categorieën documenten, voor de documenten waarvoor deze vermoedens gelden geen verplichting tot volledige of gedeeltelijke openbaarmaking van de inhoud ervan geldt (zie in die zin arresten van 13 maart 2019, AlzChem/Commissie, C‑666/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:196, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 april 2016, Strack/Commissie, T‑221/08, EU:T:2016:242, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85 Alleen indien verzoekster zou hebben aangetoond dat het tweede middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, gegrond is, zou het Gerecht zich dienen uit te spreken over de vraag of de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van deze verordening de weigering van – al was het maar gedeeltelijke – toegang tot de gevraagde documenten rechtvaardigde.
86 Zoals uit punt 60 hierboven blijkt, kan het Gerecht, gelet op de ontoereikende motivering van het bestreden besluit, echter niet beoordelen of OLAF zich al dan niet kon beroepen op het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
87 Aangezien het Gerecht geen uitspraak kan doen over de vraag of de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 rechtvaardigde dat de – al was het maar gedeeltelijke – toegang tot de gevraagde documenten werd geweigerd, zou het gelasten van de door verzoekster gevraagde maatregel van instructie frustratoir zijn en moet de onderhavige vordering worden afgewezen.
Kosten
88 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
89 Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van 26 april 2021 waarbij het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) Eurecna SpA na afloop van onderzoek OC/2019/0766/B4 toegang heeft geweigerd tot zijn eindverslag en tot de bijlagen erbij, wordt nietig verklaard.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 juli 2023.
ondertekeningen