A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (első tanács)
2023. július 12.(*)
„EMGA és EMVA – Finanszírozásból kizárt kiadások – Magyarország által kifizetett kiadások – A kettős finanszírozás tilalma – Az 1306/2013/EU rendelet 30. cikke – A 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontja – Erdősítési támogatás – Az 1305/2013/EU rendelet 22. cikke – Zöldítési támogatás – Az 1307/2013/EU rendelet 43. cikke – Támogatások halmozódása”
A T‑491/21. sz. ügyben,
Magyarország (képviselik: Fehér M. Z. és Koós G., meghatalmazotti minőségben)
felperes
az Európai Bizottság (képviselik: J. Aquilina, A. Sauka és Teleki Zs., meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
A TÖRVÉNYSZÉK (első tanács),
tagjai: D. Spielmann elnök, V. Valančius (előadó) és I. Gâlea bírák,
hivatalvezető: Juhász‑Tóth A. tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára,
tekintettel a 2023. január 23‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott keresetével Magyarország az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2021. június 16‑i (EU) 2021/988 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2021. L 218., 9. o.) megsemmisítését kéri annyiban, amennyiben e határozat 1 887 692,57 euró összegű egyszeri pénzügyi korrekciót alkalmazott Magyarország tekintetében a 2016‑tól 2019‑ig terjedő pénzügyi évekre vonatkozóan (a továbbiakban: megtámadott határozat).
A jogvita előzményei
2 A 2017. október 23‑i levelében a Bizottság arról tájékoztatta a magyar hatóságokat, hogy vizsgálatot indít bizonyos erdősített területek esetleges kettős finanszírozása tárgyában a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.) 52. cikke és az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, az ellenőrzési szabályok, a biztosítékok és az átláthatóság tekintetében történő alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2014. augusztus 6‑i 908/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 255., 59. o.; helyesbítés: HL 2015. L 114., 25. o.) 34. cikke alapján.
3 Ebben a levélben a Bizottság emlékeztetett arra, hogy a magyar hatóságok úgy határoztak, hogy az erdősített területek ökológiai jelentőségű területnek minősülhetnek annak érdekében, hogy a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 608. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 8. o.) 43. cikke alapján az ilyen területekkel rendelkező mezőgazdasági termelők az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokra nyújtott éves kifizetésekre (a továbbiakban: zöldítési támogatás) legyenek jogosultak.
4 Márpedig a Bizottság rámutatott arra, hogy az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1305/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 487. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 1. o.) 21. és 22. cikke alapján a köztulajdonban és magántulajdonban álló területen gazdálkodók, valamint azok társulásai az erdősített területek után erdősítési és fásítási támogatásra (a továbbiakban: erdősítési támogatás) lehetnek jogosultak.
5 Az 1305/2013 rendelet 22. cikkének (1) bekezdése alapján az erdősítési támogatás a köztulajdonban és magántulajdonban álló területen gazdálkodók, valamint társulásaik számára nyújtható, a közvetlen telepítési költségek, valamint legfeljebb tizenkét éven át, hektáronkénti éves támogatás formájában az elmaradt mezőgazdasági bevételek és a fenntartási költségek – beleértve a fiatalos ápolásokat és tisztításokat is – fedezése céljából.
6 Ennek megfelelően a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a kettős finanszírozás elkerülése érdekében a zöldítési támogatást le kell vonni az erdőtelepítési támogatásból, mivel ez utóbbi támogatás elmaradt mezőgazdasági bevételek fedezésére szolgáló összetevőt foglal magában. A Bizottság arra kérte a magyar hatóságokat, hogy tájékoztassák az e kettős finanszírozás elkerülése érdekében esetlegesen alkalmazott ellenőrzési mechanizmusokról, és ellenőrzési rendszer hiányában bocsássák rendelkezésére azon kedvezményezettek listáját, akik 2015‑től egyidejűleg részesültek zöldítési és erdősítési támogatásban.
7 2017. november 30‑án a magyar hatóságok jelezték a Bizottságnak, hogy nem értenek vele egyet.
8 Közelebbről, a magyar hatóságok lényegében arra hivatkoztak, hogy a kettős finanszírozás 1306/2013 rendelet 30. cikkében rögzített tilalma nem alkalmazandó azokra az erdősített területekre, amelyek egyszerre jogosítanak zöldítési támogatásra és erdősítési támogatásra, mivel e két támogatás nem ugyanazon célt szolgálja, nem ugyanazon támogatható költséghez kapcsolódik, és azokat nem ugyanazon támogathatósági kritériumok alapján nyújtották.
9 2018. február 23‑án a Bizottság tájékoztatta a magyar hatóságokat következtetéseiről, amelyek értelmében 10%‑os átalánykorrekciót kíván alkalmazni a 2015‑től (igénylési év) kezdődően folyósított mezőgazdasági alapok tekintetében, mivel a magyar hatóságok nem végeztek el egy kulcsfontosságú ellenőrzést, amely lehetővé tette volna azon erdősített területek kettős finanszírozásának kizárását, amelyek egyidejűleg jogosítottak zöldítési támogatásra és erdősítési támogatás címén járó éves jövedelemkompenzációra.
10 Közelebbről, a Bizottság a megállapításaiban nemcsak az 1306/2013 rendelet 30. cikkére hivatkozott, hanem az 1306/2013 rendelet alkalmazási szabályainak az integrált igazgatási és kontrollrendszer, a vidékfejlesztési intézkedések és a kölcsönös megfeleltetés tekintetében történő megállapításáról szóló, 2014. július 17‑i 809/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 227., 69. o.) 28. cikke (1) bekezdésének b) pontjára is, amelynek értelmében a tagállamok által elvégzendő adminisztratív ellenőrzéseknek biztosítaniuk kell, hogy elkerülhető legyen a más európai uniós rendszerek révén nyújtott kettős finanszírozás.
11 A Bizottság felhívta továbbá a magyar hatóságok figyelmét a vidékfejlesztési támogatások összegének a kettős finanszírozás kiküszöbölését szolgáló számítási módszereiről szóló magyarázó dokumentum (a továbbiakban: magyarázó dokumentum) 2017. februári változatának 3.4.2 pontjára, amelyből kitűnik, hogy jóllehet az erdősítési támogatás azon összetevői, amelyek célja az erdősített területekhez kapcsolódó telepítési, illetve fenntartási költségek kompenzálása, nem tartozhatnak a kettős finanszírozás esetkörébe, ugyanez nem vonatkozik arra az összetevőre, amely a mezőgazdasági termelő számára abból származó jövedelemkiesés ellentételezésére irányul, hogy jövedelmezőbb mezőgazdasági kultúrák helyett erdei fajokat termesztenek, mivel a vidékfejlesztési támogatás ezen összetevője a zöldítési támogatással azonos jellegű.
12 Így a Bizottság szerint e dokumentumból kitűnik, hogy az erdősítési és zöldítési támogatások tekintetében fennálló kettős finanszírozás megállapítása három feltétel teljesülésétől függ, nevezetesen, először is, az erdősítési támogatásra jogosító erdősített területnek mezőgazdasági területen kell elhelyezkednie, másodszor, ezen erdősített területnek az 1307/2013 rendelet keretében közvetlen kifizetésre való jogosultságot kell keletkeztetnie, harmadszor pedig ezen erdősített területnek az e rendeletben szintén előírt zöldítési támogatásra kell jogosítania.
13 A 2018. április 23‑i levélben a magyar hatóságok megismételték, hogy nem értenek egyet a Bizottság értelmezésével.
14 2018. szeptember 20‑án a Bizottság és a magyar hatóságok a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti kétoldalú találkozón vettek részt.
15 2019. december 5‑én a Bizottság jelezte a magyar hatóságoknak, hogy fenntartja a fenti 9. és 10. pontban összegzett álláspontját, és hogy következésképpen a 2016–2019‑es pénzügyi évek tekintetében 1 887 692,57 euró összeg uniós finanszírozásból való kizárását javasolja.
16 2020. január 20‑án a magyar hatóságok a 908/2014 rendelet 40. cikkével összhangban egyeztetési kérelmet nyújtottak be.
17 2020. szeptember 28‑án az egyeztető testület elfogadta a jelentését.
18 Jelentésében az egyeztető testület megállapította az egyeztetési eljárás sikertelenségét. Leszögezte, hogy jóllehet az erdősítési és zöldítési támogatás pénzügyi következményei azonosak lehetnek, e két támogatás céljai és összefüggései teljesen eltérnek egymástól. Az egyeztető testület szerint a két támogatástípus céljai közötti eltérés és az erdősítési támogatással kapcsolatos szerződéses helyzetek fennállása magyarázattal szolgálhatott arra, hogy miért nem került sor az erdősítési és zöldítési támogatások halmozódása miatt az esetleges kettős finanszírozásra vonatkozó különleges ellenőrzések bevezetésére. Annak megállapítását követően, hogy a magyarázó dokumentum 3.4.2. pontját csak 2017‑ben vezették be, az egyeztető testület azt javasolta, hogy a Bizottság korlátozza a javasolt korrekció időbeli hatályát, és a korrekciós időszak kezdetét 2017 áprilisában határozza meg.
19 A 2021. február 22‑i következtetései értelmében a Bizottság fenntartotta azon álláspontját, amely szerint a 2016‑tól 2019‑ig terjedő pénzügyi évek tekintetében 10%‑os egyszeri pénzügyi korrekciót kell alkalmazni az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapnak (EMVA) az erdészeti intézkedésekkel összefüggésben folyósított kiadásaira.
20 A Bizottság különösen azért nem követte az egyeztető testület arra irányuló javaslatát, hogy a pénzügyi korrekciót a 2017‑es és 2018‑as igénylési évekre korlátozzák, mert az 1306/2013 rendelet 30. cikke egyértelműen kimondja a kettős finanszírozás általános tilalmát, és ezért – függetlenül attól, hogy a Bizottság 2017‑ben külön iránymutatásokat fogadott el az erdősítési támogatásról – azt a tagállamoknak a 2014–2020‑as programozási időszak kezdetétől alkalmazniuk kellett.
21 Az összefoglaló jelentés szerint a Bizottság fenntartotta az 1 887 692,57 euró összegű egyszeri pénzügyi korrekció alkalmazásával kapcsolatos álláspontját.
22 2021. június 16‑án a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot.
A felek kérelmei
23 Magyarország azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
24 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
25 Keresete alátámasztása érdekében Magyarország egyetlen, az 1306/2013 rendelet 30. cikkének és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított jogalapra hivatkozik. E jogalap lényegében három részre oszlik, amelyek az erdősítési támogatás és a zöldítési támogatás céljai között fennálló különbségekre, az e két támogatás összefüggései tekintetében fennálló különbségekre, valamint az 1306/2013 rendelet 30. cikkének és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának a Bizottság általi állítólagosan téves értelmezésére vonatkoznak.
26 Az egyetlen jogalap vizsgálatát a harmadik résszel kell kezdeni.
Az egyetlen jogalapnak az 1306/2013 rendelet 30. cikke és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontja hatályára vonatkozó harmadik részéről
27 Magyarország lényegében arra hivatkozik, hogy a Bizottság helytelenül értelmezi az 1306/2013 rendelet 30. cikkében és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt általános kettős finanszírozási tilalom terjedelmét.
28 Az egyetlen jogalap harmadik részének alátámasztása érdekében Magyarország lényegében két kifogást hoz fel:
– az első kifogás az 1306/2013 rendelet 30. cikkének és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának a Bizottság általi téves értelmezésén alapul;
– a második kifogás, amely az elsőhöz képest másodlagos jellegű, azon alapul, hogy még ha feltételezzük is, hogy a Bizottság helyesen értelmezi az 1306/2013 rendelet 30. cikkét és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontját, e rendelkezések – a Bizottság által azok végrehajtása érdekében elfogadott normatív és kötelező erejű végrehajtási rendelkezés hiányában – a jelen ügyben nem alkalmazhatók.
29 A harmadik rész első kifogása keretében Magyarország azt állítja, hogy a Bizottság helytelenül értelmezi az 1306/2013 rendelet 30. cikkében és a 809/2014 rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt, a kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó általános kikötés terjedelmét.
30 Először is, Magyarország lényegében arra hivatkozik, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikkében a kettős finanszírozásra vonatkozóan rögzített tilalomnak általános és feltétlen jelleget tulajdonító értelmezés ellentétes lenne az 1307/2013 rendelet 43. cikkével, amely lehetővé teszi, hogy az alaptámogatási rendszer vagy az egységes területalapú támogatási rendszer keretében támogatásra jogosult mezőgazdasági termelők további kifizetésben részesüljenek az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokra.
31 Másodszor, Magyarország az 1307/2013 rendelet 43. cikkének (4) bekezdésére hivatkozik, amellyel az uniós jogalkotó nem az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok tekintetében – amelyek magukban foglalják, hogy a mezőgazdasági termelő a mezőgazdasági területen ökológiai jelentőségű területtel rendelkezik –, hanem kizárólag az ugyanezen cikk (3) bekezdésében említett egyenértékű gyakorlatok tekintetében írta elő a kettős finanszírozás tilalmát.
32 Harmadszor, Magyarország úgy véli, hogy ezt az értelmezést megerősíti az 1305/2013, az 1306/2013, az 1307/2013, a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról szóló 1308/2013/EU rendelet és az élelmiszerlánccal, az állatok egészségével és jólétével, valamint a növényegészségüggyel és a növényi szaporítóanyagokkal kapcsolatos kiadások kezelésére vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 652/2014/EU rendelet módosításáról szóló, 2017. december 13‑i (EU) 2017/2393 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2017. L 350., 15. o.) 1. cikkének 10., 11. és 12. pontja.
33 Magyarország ugyanis pontosítja, hogy e rendelkezésekkel az uniós jogalkotó különös rendelkezéseket fogadott el az 1307/2013 rendelet 43. cikkében említett, az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok, illetve az 1305/2013 rendelet 28., 29. és 30. cikkében szabályozott, az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetések, az ökológiai gazdálkodás keretében nyújtott támogatás és a Natura 2000 kifizetések halmozódásának megtiltása érdekében.
34 Magyarország tehát azt állítja, hogy a 2017/2393 rendelet elfogadásának folyamata során sem a Bizottság, sem az uniós jogalkotó nem tekintette úgy, hogy az erdősítési és zöldítési támogatások az 1306/2013 rendelet 30. cikkében előírt kettős finanszírozás tilalmának hatálya alá tartozhatnak.
35 Az egyetlen jogalap harmadik része keretében kifejtett második kifogás alátámasztása érdekében Magyarország azt állítja, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikke és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontja nem határozza meg az EMVA keretében finanszírozott kiadások kettős finanszírozása tilalmának hatálya alá tartozó helyzetek kezelésére vonatkozó részletes szabályokat, és különösen az azon támogatások levonására vonatkozó részletes szabályokat, amelyeknek a halmozódására sor kerülhet.
36 Magyarország állítása szerint tehát az uniós jog normatív és kötelező erejű rendelkezése hiányában e tilalom érvényesen nem alkalmazható. Így a Bizottság nem alapíthatta volna a megtámadott határozatot a magyarázó dokumentum 2017‑ben módosított változatára, mivel e dokumentum csupán értelmező jellegű, nem bír kötelező erővel, és nem pótolhatja az uniós jogalkotó beavatkozásának hiányát.
37 A Bizottság vitatja Magyarország érveit.
Az egyetlen jogalap harmadik részének első kifogásáról
38 Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, valamint annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi. Valamely uniós jogi rendelkezés értelmezése szempontjából annak keletkezése is relevánsnak bizonyulhat (lásd: 2022. június 9‑i IMPERIAL TOBACCO BULGARIA ítélet, C‑55/21, EU:C:2022:459, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
39 Először is, az 1306/2013 rendelet 30. cikke értelmében „[a]z EMVA keretében finanszírozott kiadások az Unió költségvetéséből semmilyen más finanszírozásban nem részesülhetnek”.
40 A kettős finanszírozás kizárására vonatkozó kikötés tiltja, hogy az EMVA keretében finanszírozott „kiadások” az Unió költségvetéséből más finanszírozásban részesüljenek.
41 Így e rendelkezés szövegéből kitűnik, hogy annak ellenőrzése érdekében, hogy alkalmazni kell‑e ezen szabályt, meg kell határozni mind a kedvezményezett személyét, mind pedig az EMVA keretében már finanszírozott kiadások tárgyát, annak vizsgálata érdekében, hogy ugyanazon kiadások részesülnek‑e más finanszírozásban az Unió költségvetéséből.
42 Következésképpen az olyan helyzet, amelyben az EMVA és valamely másik uniós finanszírozásban részesülő kiadások azonosak abban az értelemben, hogy tárgyuk és kedvezményezettjük egyaránt megegyezik, az 1306/2013 rendelet 30. cikkében rögzített, a kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó kikötés hatálya alá tartozik.
43 Másodszor, a rendszertani értelmezés megerősíti ezt a szó szerinti értelmezést.
44 Mindenekelőtt, az 1306/2013 rendelet az 1. cikke szerint megállapítja többek között a Közös Agrárpolitika (KAP) keretében felmerülő „kiadások” – beleértve a vidékfejlesztésre vonatkozó „kiadásokat” is – finanszírozására vonatkozó szabályokat.
45 Az 1306/2013 rendelet 2. cikke, amely az e rendeletben „használt fogalmak[ra]” vonatkozik, nem határozza meg az „EMVA keretében finanszírozott kiadások” fogalmát. Ezzel szemben az (1) bekezdésének e) pontjában hivatkozik az 1307/2013 rendelet 1. cikke értelmében vett „közvetlen kifizetések[re]”.
46 Az 1306/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja úgy rendelkezik, hogy az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) „finanszírozza [a KAP keretében a mezőgazdasági termelők részére teljesített közvetlen kifizetésekhez kapcsolódó kiadásokat]”.
47 Az 1306/2013 rendeletnek az „EMVA‑kiadások” címet viselő 5. cikke úgy rendelkezik, hogy az EMVA végrehajtása a tagállamok és az Unió között fennálló megosztott irányítás keretében történik, és az „uniós pénzügyi hozzájárulást biztosít a vidékfejlesztési támogatásra vonatkozó uniós jogszabályoknak megfelelően végrehajtott vidékfejlesztési programokhoz”.
48 Hasonlóképpen, e rendelet IV. címe I. fejezetének 1. szakasza az EMGA „kiadások finanszírozására” vonatkozik.
49 Így az uniós jogalkotó a „kiadások” kifejezést általános jelleggel az EMGA‑kiadások (ideértve a közvetlen kifizetéseket is) és az EMVA‑ból nyújtott pénzügyi hozzájárulás megjelölésére használta, anélkül hogy különbséget tett volna a tekintetben, hogy az ezen alapok által finanszírozott kiadások a felmerült költségekkel összefüggő kompenzációs vagy pusztán ösztönző jelleggel rendelkeznek‑e.
50 Továbbá meg kell állapítani, hogy az 1305/2013 rendelet a kettős finanszírozás kizárására vonatkozó rendelkezések három csoportját foglalja magában.
51 Először is, e rendelet (22) preambulumbekezdése kimondja:
„Az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetéseknek a jövőben is kiemelkedő szerepet kell betölteniük a vidéki térségek fenntartható fejlődésének támogatásában és a társadalom környezeti szolgáltatások iránti növekvő igényének kielégítésében. […] A kifizetéseknek hozzá kell járulniuk a vállalt kötelezettségek nyomán felmerülő többletköltségek és elmaradó bevételek ellentételezéséhez, ugyanakkor indokolt, hogy – a »szennyező fizet« elvének megfelelően – csak azokra a kötelezettségvállalásokra terjedjenek ki, amelyek túlmutatnak a vonatkozó kötelező előírásokon és követelményeken. A tagállamoknak arról is gondoskodniuk kell, hogy a mezőgazdasági termelők számára teljesített kifizetések ne vezessenek mind az e rendelet, mind az 1307/2013/EU rendelet szerinti kettős finanszírozáshoz. […]”
52 Ennek megfelelően az 1305/2013 rendelet 28. cikke (6) bekezdésének második albekezdése úgy rendelkezik, hogy az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetések kiszámításakor a tagállamok az „1307/2013/EU rendelet 43. cikkében említett gyakorlatok” finanszírozásának kizárása érdekében levonják a szükséges összeget.
53 Hasonlóképpen, az 1305/2013 rendelet (23) és (24) preambulumbekezdése ugyanazt a mondatot ismétli meg, mint amelyet a fenti 51. pont a mezőgazdasági termelőknek az ökológiai gazdálkodásra történő áttéréshez vagy az ökológiai termelés fenntartásához biztosított kifizetésekkel, illetve a mezőgazdasági termelők és az erdőgazdálkodók részére az egyes uniós jogszabályok (Natura 2000 területek, 2000/60 irányelv [a továbbiakban: vízkeretirányelv]) végrehajtásából eredő különös hátrányok ellensúlyozása érdekében nyújtott támogatásokkal kapcsolatban hangsúlyoz.
54 Így az 1305/2013 rendelet ökológiai gazdálkodásról szóló 29. cikkének (4) bekezdése, valamint az ugyanezen rendelet Natura 2000 kifizetésekre és a vízkeretirányelvhez kapcsolódó kifizetésekre vonatkozó 30. cikke ugyanazon, a fenti 52. pontban szereplő rendelkezést ismétli meg.
55 Másodszor, az 1305/2013 rendelet (62) preambulumbekezdése azt is kimondja, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadása céljából a Bizottságnak adott felhatalmazásnak „[k]i kell terjednie azon számítási módszerre is, amelyet annak érdekében kell alkalmazni, hogy a[z] 1307/2013/EU rendelet 43. cikkében említett, az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal, valamint az ökológiai gazdálkodással kapcsolatos gyakorlatok, továbbá a Natura 2000 és a vízkeretirányelv szerinti intézkedések esetében elkerülhető legyen a kettős finanszírozás”.
56 Következésképpen az 1305/2013 rendeletnek az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetésekre vonatkozó 28. cikke (11) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] (6) bekezdés második albekezdésében említett kettős finanszírozás kizárásának biztosítása érdekében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a[z 1305/2013 rendelet 83. cikkének] megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az alkalmazandó kiszámítási mód megállapítására, az 1306/2013/EU rendelet 43. cikke szerinti egyenértékű intézkedések esetére vonatkozóan is”.
57 Hasonlóképpen, az 1305/2013 rendelet ökológiai gazdálkodásról szóló 29. cikkének (6) bekezdése, valamint az ugyanezen rendelet Natura 2000 kifizetésekre és a vízkeretirányelvhez kapcsolódó kifizetésekre vonatkozó 30. cikkének (8) bekezdése a kettős finanszírozás kizárásának biztosítása érdekében felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az alkalmazandó kiszámítási mód megállapítására.
58 Harmadszor, az 1305/2013 rendelet 48. cikke úgy rendelkezik, hogy „[f]elülvizsgálati záradékról kell rendelkezni a 28., 29., 33. és 34. cikk alapján végzett műveletek vonatkozásában annak biztosítására, hogy az érintett műveletek kiigazításra kerüljenek, amennyiben módosulnak azok a szóban forgó cikkekben említett vonatkozó kötelező előírások, követelmények vagy kötelezettségek, amelyeken a kötelezettségvállalásoknak túl kell mutatniuk”, valamint hogy „[a] felülvizsgálati záradék alkalmazandó azokra a kiigazításokra is, amelyek az 1307/2013/EU rendelet 43. cikkében említett gyakorlatok kettős finanszírozásának elkerülése érdekében szükségessé válnak az említett gyakorlatok módosítása esetén”.
59 Mivel az 1305/2013 rendelet 28. és 29. cikke már tartalmaz olyan kikötéseket, amelyek az 1307/2013 rendelet 43. cikkében említett gyakorlatok kettős finanszírozásának megelőzésére irányulnak, az 1305/2013 rendelet 48. cikke első bekezdésének utolsó mondata azt jelenti, hogy e felülvizsgálati záradék elfogadásával az uniós jogalkotó lehetővé kívánta tenni az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetések, valamint az ökológiai gazdálkodás keretében nyújtott támogatás vonatkozásában fennálló, halmozódás megakadályozására előírt kikötések kiigazítását arra az esetre, ha az 1307/2013 rendelet 43. cikkében változás állna be, és adott esetben halmozódás megakadályozására előírt kikötéseket kívánt elfogadni az 1305/2013 rendelet 33. cikkében említett állatjóléti kifizetések, valamint az ugyanezen rendelet 34. cikkében említett erdő‑környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos szolgáltatásokra és erdővédelemre irányuló támogatásra vonatkozóan arra az esetre, ha az 1307/2013 rendelet 43. cikkében változás történne. Az 1305/2013 rendelet elfogadásakor ugyanis az uniós jogalkotó az állatjóléti kifizetések, valamint az erdő‑környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos szolgáltatásokra és erdővédelemre irányuló támogatás tekintetében nem írt elő a halmozódás megakadályozására irányuló különös kikötéseket, szemben az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetésekkel, valamint az ökológiai gazdálkodás keretében nyújtott támogatással, amelyek vonatkozásában erre sor került.
60 Márpedig az erdővédelmi szolgáltatásokra irányuló támogatás hasonlóságokat mutat az 1305/2013 rendelet 22. cikke által szabályozott erdősítési támogatással, mivel azt erdőterület‑hektáronként ítélik oda azoknak a magán‑ és közjogi erdőgazdálkodóknak, valamint egyéb olyan magán‑ és közjogi szervezeteknek és társulásaiknak, akik, illetve amelyek önkéntes alapon vállalják olyan műveletek végrehajtását, amelyek egy vagy több erdő‑környezetvédelmi és éghajlati kötelezettségvállalás teljesítéséből állnak, a kifizetések pedig ellentételezést biztosítanak a kedvezményezettek számára a vállalt kötelezettségek következtében felmerülő többletköltségek és elmaradt bevétel egy része vagy egésze tekintetében.
61 E tekintetben meg kell állapítani: annak, hogy a jogalkotó bevezette a halmozódás megakadályozására előírt különös rendelkezéseket a KAP ágazati rendeleteibe, nincs más célja, mint azon rendelkezések igazolása és alátámasztása, amelyek felhatalmazzák a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a kettős finanszírozási helyzet miatt levonandó összegek kiszámítására vonatkozó részletes szabályok meghatározása érdekében.
62 Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése lehetőséget biztosít arra, hogy az uniós jogalkotó felhatalmazást adjon a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják.
63 Márpedig az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének második albekezdése arra kötelezi az uniós jogalkotót, hogy amikor felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására hatalmazza fel a Bizottságot, „kifejezetten [határozza meg] a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát”.
64 Az ítélkezési gyakorlat ily módon többek között megköveteli, hogy az átruházott hatáskör körülhatárolása pontos legyen abban az értelemben, hogy egyértelműen fel kell tüntetnie e hatáskör korlátait, és annak a Bizottság általi jövőbeli gyakorlását az uniós jogalkotó által meghatározott objektív feltételek betartását illetően kontrollnak kell alávetnie (lásd: 2017. július 26‑i Cseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, 49. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
65 Így a halmozódás megakadályozására előírt azon különös kikötések 1305/2013 rendeletbe való bevezetése, amelyek megismétlik az 1306/2013 rendelet 30. cikkében foglalt kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó kikötést, arra irányul, hogy kifejezetten körülhatárolja a Bizottság azon hatáskörének céljait, tartalmát és alkalmazási körét, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az olyan kettős finanszírozási helyzet miatt levonandó összegek kiszámítására vonatkozó részletes szabályok meghatározása érdekében, amely bizonyos, az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokkal egyenértékű gyakorlatokhoz kapcsolódó zöld kifizetések, továbbá az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetések, az ökológiai gazdálkodás keretében nyújtott támogatás, valamint a Natura 2000 kifizetések és a vízkeretirányelvhez kapcsolódó kifizetések következtében állhatnak elő.
66 Ezt az értelmezést megerősíti a Magyarország által hivatkozott 2017/2393 rendelet, amely módosította többek között az 1305/2013 rendeletet.
67 Magyarország állításával ellentétben ugyanis a 2017/2393 rendelet pusztán kiegészítette az 1305/2013 rendelet 28., 29. és 30. cikkét abból a célból, hogy a tagállamok kiszámíthassák az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetésekre, valamint a Natura 2000 kifizetésekre és a vízkeretirányelvhez kapcsolódó kifizetésekre eső levonást annak érdekében, hogy bizonyos, az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokkal egyenértékű gyakorlatokhoz kapcsolódó zöld kifizetésekkel összefüggésben elkerüljék az összes érintett kedvezményezettre alkalmazott átalányösszeg formájában megvalósuló kettős finanszírozási helyzetet.
68 E tekintetben e rendelet (5) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a]nnak érdekében, hogy a kettős finanszírozás tilalmának a környezetbarátabbá válás tekintetében való érvényesítéséhez kapcsolódóan csökkenjen az adminisztratív teher, a tagállamok számára biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy rögzített, átlagos levonást alkalmazzanak az érintett művelet‑ vagy alintézkedés‑típust végrehajtó valamennyi érintett kedvezményezett esetében”.
69 Így e módosítás, amely kiegészíti és pontosítja a Bizottságnak eredetileg adott felhatalmazást, arról tanúskodik, hogy az 1305/2013 rendeletbe bevezetett, halmozódás megakadályozására előírt különös kikötések valójában kizárólag az EUMSZ 290. cikkben rögzített, a Bizottságnak adott felhatalmazás céljainak, tartalmának, hatályának és időtartamának meghatározására vonatkozó követelmények tiszteletben tartására irányulnak annak érdekében, hogy a Bizottság meghatározza egyes, e rendeletben kifejezetten felsorolt EMVA‑támogatásokra eső levonások kiszámítására vonatkozó szabályokat.
70 Másfelől, amint arra Magyarország hivatkozik, az uniós jogalkotó az 1307/2013 rendeletben a halmozódás megakadályozására előírt különös rendelkezéseket fogadott el.
71 Először is, e rendelet (50) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a]z uniós források hatékony és célzott felhasználása, valamint az egyéb hasonló támogatási eszközök keretében való kettős finanszírozás elkerülése érdekében a Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy bizonyos jogi aktusokat fogadjon el a termeléstől függő önkéntes támogatás odaítélésére vonatkozó feltételek megállapításának tekintetében, valamint az egyéb uniós intézkedésekkel való összeegyeztethetőségre és a támogatáshalmozásra vonatkozó szabályok tekintetében”.
72 Így e preambulumbekezdés az uniós jogalkotó azon szándékára utal, hogy megakadályozza az abból eredő kettős finanszírozást, hogy a tagállamok kiegészítő támogatást, termeléstől függő önkéntes támogatást nyújthatnak egyes kimerítően felsorolt ágazatokban működő mezőgazdasági termelők számára olyan régiókban, ahol e mezőgazdasági ágazatok gazdasági, társadalmi vagy környezeti okokból kiemelt fontosságúak, és ahol azok nehézségekbe ütköznek.
73 Másodszor, az 1307/2013 rendelet 43. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] (3) bekezdésben említett egyenértékű gyakorlatok nem képezhetik kettős finanszírozás tárgyát”.
74 Ugyanezen cikk (3) bekezdése értelmében az egyenértékű gyakorlatok olyan gyakorlatokat foglalnak magukban, amelyek az éghajlat és a környezet tekintetében olyan előnyöket eredményeznek, amelyek egyenértékűek az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok közül egy vagy több által biztosított előnyökkel, vagy meghaladják azokat, és amelyeket ugyanezen cikk (2) bekezdése sorol fel.
75 Harmadszor, az 1307/2013 rendelet 43. cikke (12) bekezdésének c) pontja alapján a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadjon el az 1305/2013 rendelet 28. cikkének (6) bekezdésében említett agrár‑környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos kifizetések összegének kiszámítására vonatkozó részletes szabályok megállapítása céljából az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokkal egyenértékű bizonyos gyakorlatok, valamint bármely egyéb az e rendelet 43. cikke (12) bekezdésének a) pontjával összhangban az e mellékletbe illesztett egyenértékű gyakorlat tekintetében, „amelyre vonatkozóan a kettős finanszírozás elkerülése érdekében konkrét számításra van szükség”.
76 Következésképpen az a körülmény, hogy az uniós jogalkotó különös rendelkezéseket fogadott el annak megakadályozása érdekében, hogy az agrár‑környezetvédelmi és az éghajlattal kapcsolatos kifizetések, valamint bizonyos, az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokkal egyenértékű gyakorlatokhoz kapcsolódó zöld kifizetések halmozódására kerüljön sor, Magyarország állításával ellentétben nem jelenti azt, hogy a zöldítési és erdősítési támogatások halmozódása az 1306/2013 rendelet 30. cikkétől való hallgatólagos eltérés útján engedélyezett.
77 Meg kell ugyanis állapítani, hogy az uniós jogalkotó az agrár‑környezetvédelmi és éghajlati kifizetéseket, valamint bizonyos egyenértékű gyakorlatokat illetően pusztán megerősítette a kettős finanszírozás tilalmának az 1306/2013 rendelet 30. cikkében már rögzített szabályát annak érdekében, hogy kifejezetten alátámassza és körülhatárolja azon későbbi rendelkezés céljait, tartalmát és alkalmazási körét, amely felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el azon levonások kiszámításának részletes szabályaira vonatkozóan, amelyeket az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokkal egyenértékű bizonyos gyakorlatokhoz kapcsolódó zöld kifizetések miatt az agrár‑környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos kifizetések után kell megállapítani.
78 Végül ezen értelmezést a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról, és a 922/72/EGK, a 234/79/EK, az 1037/2001/EK és az 1234/2007/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 671. o.; helyesbítések: HL 2014. L 189., 261. o.; HL 2014. L 232., 25. o.; HL 2016. L 130., 9. o.; HL 2017. L 262., 16. o.) olvasata is megerősíti.
79 E rendelet, amely a KAP egyik alaprendelete, a halászati és akvakultúra‑termékek kivételével létrehozza a mezőgazdasági termékek piacának közös szervezését, 2. cikkének megfelelően pedig az 1308/2013 rendeletben meghatározott intézkedésekkel kapcsolatban az 1306/2013 rendelet alkalmazandó.
80 Márpedig e rendelet olyan különös kikötéseket is tartalmaz, amelyek felhatalmazzák a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a kettős finanszírozási helyzeteknek a gyümölcs‑ és zöldségágazatban, a borágazatban és a méhészeti ágazatban való megelőzése érdekében, olyan intézkedésekkel összefüggésben, amelyek szerepelhetnek a vidékfejlesztési tervekben, és amelyeket ebből következően az EMVA keretében finanszírozhatók.
81 Ezen túlmenően a jogalkotó csak a gyümölcs‑ és zöldségágazat tekintetében, az 1308/2013 rendelet 33. cikke (2) bekezdésének c) pontjában erősítette meg bármilyen módon az 1306/2013 rendelet 30. cikkében rögzített, a kettős finanszírozás kizárására vonatkozó kikötést, előírva a tagállamok számára, hogy az ezen ágazatban működő termelői szervezetek társulásai operatív programjainak vizsgálata során gondoskodjanak arról, hogy ne kerüljön sor kettős finanszírozásra.
82 Márpedig a jogalkotó nem tartotta szükségesnek e szabálynak a borágazat és a méhészeti ágazat tekintetében való megerősítését.
83 Így az 1308/2013 rendelet szövege az uniós jogalkotó változó gyakorlatáról tanúskodik, mivel ez utóbbi nem mindig tartotta szükségesnek a kettős finanszírozás általános tilalmának ismételt kimondását azon rendelkezések alátámasztása érdekében, amelyek felhatalmazzák a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a bizonyos támogatások összegei utáni levonások kiszámítása érdekében.
84 Következésképpen Magyarország azon kontextuális érvét, amely szerint az 1306/2013 rendelet 30. cikkében előírt, a kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó kikötés nem általános hatályú, mivel a KAP ágazati rendeletei tartalmaznak a halmozódás megakadályozására előírt különös kikötéseket, el kell utasítani.
85 Harmadsorban, az 1306/2013 rendelet 30. cikkének célkutató értelmezése megerősíti azt a megközelítést, amely szerint a kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó kikötés tág hatállyal bír.
86 Az 1306/2013 rendelet (3) preambulumbekezdéséből ugyanis kitűnik, hogy e rendelet célja, hogy a szabályok egyazon csoportja keretében rögzítse a KAP finanszírozására vonatkozó rendelkezéseket, egyaránt fenntartva az EMGA‑t és az EMVA‑t, valamint a finanszírozható intézkedés jellegétől függően lehetővé téve az eltérő bánásmódot.
87 Ennek keretében az 1306/2013 rendelet (4) preambulumbekezdése többek között a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvére hivatkozik.
88 Az 1306/2013 rendelet (24) preambulumbekezdése a jogi egyértelműség és az 1306/2013 rendelet hatálya alá tartozó alapok – köztük az EMVA – közötti összhang céljaira hivatkozik.
89 Ezenkívül az 1306/2013 rendelet (48) preambulumbekezdése hivatkozik a tagállamok azon kötelezettségére, hogy biztosítsák az uniós költségvetés pénzügyi érdekeinek hatékony védelmét.
90 Következésképpen e rendelkezésekből azt a következtetést kell levonni, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikkének célja a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének és az Unió pénzügyi érdekei védelmének tiszteletben tartása mellett az EMVA és az egyéb uniós költségvetési programok közötti összhang biztosítása.
91 E célt másfelől az ítélkezési gyakorlat is megerősíti, amely szerint a KAP finanszírozása keretében a költségek Unió általi viselésére vonatkozó feltételeket szigorúan kell értelmezni, mivel e politika közös szervezésével – a tagállamok gazdasági szereplői közötti egyenlőség feltételei mellett – ellentétes, hogy valamely uniós jogi rendelkezés tág értelmezése révén egyes tagállamok hatóságai e tagállam gazdasági szereplőit kedvezőbb helyzetbe hozzák (lásd ebben az értelemben: 2020. február 12‑i Magyarország kontra Bizottság ítélet, T‑505/18, nem tették közzé, EU:T:2020:56, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
92 Negyedsorban, a történeti értelmezés csak megerősíti a kettős finanszírozás kizárására vonatkozó kikötés általános hatályát.
93 A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról szóló, 2011. október 12‑i európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló eredeti javaslat (COM(2011) 628 végleges – (2011) 288 [COD]) 29. cikke ugyanis kettős finanszírozás kizárására vonatkozó kikötést tartalmazott, amelynek szövege a következő volt:
„Az [EMVA‑ból nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló] rendelet 30. cikkének (2) bekezdése szerinti támogathatóság sérelme nélkül az EMVA keretében finanszírozott kiadások az Unió költségvetéséből semmilyen más finanszírozásban nem részesülhetnek.”
94 A Bizottság által ugyanazon a napon elfogadott, az EMVA‑ból nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló eredeti javaslat (COM(2011) 627 végleges – (2011) 282 [COD]) 30. cikkének (2) bekezdése az EMVA egyik egyedi intézkedésére, az ökológiai termelés támogatására vonatkozott.
95 Így e rendelkezés azt írta elő, hogy „[c]sak azok a kötelezettségvállalások támogathatók, amelyek túlmutatnak a [KAP finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról szóló] rendelet VI. címének I. fejezete alapján meghatározott vonatkozó kötelező előírásokon, a műtrágya és a növényvédő szerek használatára vonatkozó kapcsolódó minimumkövetelményeken, valamint a nemzeti jogszabályokban meghatározott egyéb vonatkozó kötelező követelményeken”, és hogy „[a] programban minden ilyen követelményt azonosítani kell”.
96 Következésképpen az EMVA keretében finanszírozott kiadások kettős finanszírozásból való kizárására vonatkozó kikötés eredeti szövege valamennyi ilyen kiadásra alkalmazandó volt, az ökológiai termeléshez nyújtott támogatás kivételével, amelyet e rendelkezés nem érinthetett hátrányosan.
97 Ugyanakkor a Parlament a KAP finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendelettervezetről szóló jogalkotási állásfoglalás‑tervezetben (COM(2011) 628 – C7 0341(2011) – COM(2012) 551 – C7‑0312(2012) – (2011) 288[COD]) azt javasolta, hogy töröljék az EMVA‑ból nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló rendelet 30. cikkének (2) bekezdésére történő hivatkozást, ami az uniós jogalkotó által elfogadott megfogalmazáshoz vezetett.
98 Következésképpen e szabályozástörténeti előzmények megerősítik azt az álláspontot, amely szerint a kettős finanszírozás kizárására vonatkozó kikötés általános hatállyal bír, amennyiben azt az 1305/2013 rendeletben előírt valamennyi intézkedésre alkalmazni kell.
99 Így a különböző értelmezési szempontokból az következik, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikke általános hatállyal bír, és azt minden olyan esetben alkalmazni kell, amikor ugyanaz a kedvezményezett ugyanazon parcella után valamely más, az uniós költségvetésből származó és ugyanazon célra irányuló finanszírozásban részesülhet, függetlenül attól, hogy a szóban forgó finanszírozás kompenzációs vagy ösztönző jellegű‑e.
100 A 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának értelmezését illetően meg kell jegyezni, hogy e rendelet egyedüli célja az 1306/2013 rendelet alkalmazási szabályainak megállapítása.
101 Következésképpen, és amint azt a felek a tárgyaláson elismerték, a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontját, amelynek értelmében a tagállamoknak adminisztratív ellenőrzéseik révén biztosítaniuk kell, hogy elkerülhető legyen a más uniós rendszerek révén nyújtott kettős finanszírozás, nem lehet az 1306/2013 rendelet 30. cikkétől eltérő módon értelmezni.
102 Ennélfogva a harmadik rész első kifogását, amelyben Magyarország az 1306/2013 rendelet 30. cikkének és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdése b) pontjának általános hatályára vonatkozó bizottsági értelmezést kifogásolja, mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az egyetlen jogalap harmadik részének második kifogásáról
103 Az egyetlen jogalap harmadik részének második kifogása keretében Magyarország arra hivatkozik, hogy az uniós szabályozás nem tette lehetővé az azon levonások kiszámítására vonatkozó részletes szabályok megállapítását, amelyet az erdősítési támogatás tekintetében kell alkalmazni, amennyiben a mezőgazdasági termelő egyidejűleg zöldítési támogatásban is részesül.
104 Ebből következően az erdősítési és a zöldítési támogatások halmozódása esetén nem alkalmazható sem az 1306/2013 rendelet 30. cikke, sem pedig a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontja.
105 Amint az az egyetlen jogalap harmadik része első kifogásának elemzéséből kitűnik, az uniós jogalkotó az erdősítési és zöldítési támogatások halmozódása esetére nem ruházott hatáskört a Bizottságra a levonás kiszámítására vonatkozó részletes szabályok pontosítása érdekében. Hasonlóképpen, az uniós jogalkotó e tekintetben nem ruházta fel a Bizottságot végrehajtási hatáskörrel.
106 Következésképpen a tagállamok feladata, hogy arra az esetre, ha a támogatások halmozódása beigazolódik, az e levonás kiszámítására szolgáló módszertant dolgozzanak ki.
107 Ebben az összefüggésben az arra alapított kifogás, hogy az uniós jogalkotó nem ruházta fel a Bizottságot arra vonatkozó hatáskörrel, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat vagy végrehajtási aktusokat fogadjon el annak érdekében, hogy pontosan meghatározza az erdősítési támogatásból történő levonás számítására vonatkozó részletes szabályokat abban az esetben, ha a kedvezményezett ugyanazon erdősített parcella után egyidejűleg zöldítési támogatásban részesül, jogilag megalapozatlan.
108 Az EUMSZ 291. cikk (1) bekezdésének megfelelően ugyanis főszabály szerint a tagállamok feladata, hogy a nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. E cikk (2) bekezdése értelmében a Bizottság a különleges esetek kivételével kizárólag akkor fogadhat el végrehajtási aktusokat, ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, és az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra.
109 Így az uniós intézményrendszer, valamint az Unió és a tagállamok közötti kapcsolatokra vonatkozó szabályok alapján eltérő uniós jogi rendelkezés hiányában a tagállamok feladata az uniós jog végrehajtásának a területükön való biztosítása (lásd analógia útján: 1995. november 23‑i Nutral kontra Bizottság ítélet, C‑476/93 P, EU:C:1995:401, 14. pont).
110 Ami közelebbről az e politika keretében elhatározott finanszírozási intézkedéseket illeti, az 1306/2013 rendelet 58. cikke szerint a tagállamok feladata, hogy meghozzanak minden olyan intézkedést, amely az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, különösen pedig a szabálytalanság vagy gondatlanság következtében elvesztett összegek visszatéríttetése érdekében szükséges (lásd analógia útján: 2019. január 30‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, 66. pont).
111 Így az 1306/2013 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése azáltal, hogy előírja a tagállamoknak, hogy gondoskodjanak az Unió pénzügyi érdekeinek védelméről, és téríttessék vissza a jogosulatlanul kifizetett összegeket, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt általános gondossági kötelezettségnek a KAP finanszírozása tekintetében való kifejeződése. E kötelezettség, amely az ezen összegek behajtására irányuló eljárás alatt végig fennáll, azt jelenti, hogy a nemzeti hatóságok gyorsan és időben elvégzik a behajtást, és ezen érdekek védelmének a biztosítása céljából igénybe veszik a rendelkezésükre álló ellenőrzési és visszatéríttetési eszközöket (lásd ebben az értelemben: 2019. január 30‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, 67. pont).
112 Ennélfogva nem tekinthető úgy, hogy önmagában az a körülmény, hogy az uniós jog rendelkezései nem határozzák meg pontosan azokat a konkrét intézkedéseket, amelyeket az Unió pénzügyi érdekeinek védelme és különösen a zöldítési és erdősítési támogatások halmozódása esetén a jogalap nélkül kifizetett összegek visszatéríttetése érdekében el kell fogadni, a megtámadott határozat jogellenességét eredményezné.
113 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy mivel az EMGA finanszírozási rendszere alapvetően az uniós szabályok szigorú betartásának biztosításával megbízott és az e célból szükséges földrajzi közelséggel rendelkező nemzeti hatóságokon alapul, a tagállamok vannak a legjobb helyzetben ahhoz, hogy a jogosulatlanul kifizetett, illetve szabálytalanság vagy gondatlanság következtében elvesztett összegeket visszatéríttessék, és megállapítsák az e tekintetben meghozandó legmegfelelőbb intézkedéseket (2019. január 30‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, 69. pont).
114 Így a nemzeti hatóságok feladata – a gondossági kötelezettség tiszteletben tartására figyelemmel – azon eszközök kiválasztása, amelyeket az ügy sajátos körülményeire tekintettel a legmegfelelőbbnek tartanak a szóban forgó összegek visszatéríttetéséhez (lásd analógia útján: 2019. január 30‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, 68. és 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
115 Végül az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak valamely uniós szöveg értelmezésével összefüggő nehézségekre abból a célból, hogy annak végrehajtását egyoldalúan elhalasszák, hanem éppen ellenkezőleg, az érintett tagállamok feladata, hogy a többek között az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének alapját képező azon szabály értelmében, amely a tagállamok és az intézmények lojális együttműködésének kölcsönös kötelezettségét írja elő, e nehézségeket mérlegelés céljából a Bizottság elé terjesszék (lásd: 2017. július 12‑i Észtország kontra Bizottság ítélet, T‑157/15, nem tették közzé, EU:T:2017:483, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
116 Ennélfogva e kifogást szintén el kell utasítani, ahogyan az egyetlen jogalap harmadik részét is teljes egészében el kell utasítani.
Az egyetlen jogalapnak a zöldítési támogatás és az erdősítési támogatás között fennálló különbségekre vonatkozó első és második részéről
117 Az egyetlen jogalap első részének alátámasztása érdekében Magyarország arra hivatkozik, hogy az erdősítési és zöldítési támogatás eltérő jellegű kiadásokat finanszíroz, és következésképpen eltérő célokat követ.
118 Az 1305/2013 rendelet 22. cikkéből így az következik, hogy az erdősítési támogatás a kiadások két csoportja, nevezetesen egyrészt a közvetlen telepítési költségek, másrészt az elmaradt mezőgazdasági bevételek és a fenntartási költségek fedezésére szolgál, amely utóbbiak hektáronkénti éves támogatásra jogosítanak. Így a Bizottság a hektáronkénti éves támogatás keretében tévesen választotta külön a kizárólag az elmaradt mezőgazdasági bevételek kompenzációjára irányuló összetevőt, miközben az erdősítési támogatás egyúttal és elsődlegesen az erdők éves megőrzési és fenntartási költségeit fedezi.
119 Magyarország különösen azt hangsúlyozza, hogy az erdősítési támogatásnak az a célja, hogy a földterületek betelepítésével és megőrzésével az erdőben önmagában rejlő értékeket teremtsen, míg a zöldítési támogatás célja az erdősített területeknek a termőterület kíméletével való megtartására korlátozódik, anélkül hogy az szükségszerűen olyan költséges végrehajtási módokat vonna maga után, mint az erdősítés.
120 Ezt az értelmezést véleménye szerint az 1305/2013 rendelet (28) preambulumbekezdése, az 1305/2013 rendelet kiegészítéséről és átmeneti rendelkezések bevezetéséről szóló, 2014. március 11‑i 807/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2014. L 227., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 259., 40. o.; HL 2017. L 166., 82. o.) 6. cikke, valamint a magyarázó dokumentum 2017. februári változatának 3.4.2. pontja is megerősíti.
121 Magyarország álláspontja szerint az 1307/2013 rendelet (37)–(39) preambulumbekezdése hasonlóképpen megerősíti az uniós jogalkotó arra irányuló szándékát, hogy ösztönző, nem pedig kompenzáló jelleggel ruházza fel a zöldítési támogatást, amit végeredményben az a körülmény is alátámaszt, hogy e támogatás összege hektáronként kerül megállapításra, figyelmen kívül hagyva a kieső jövedelmet vagy a felmerült többletköltségeket.
122 Magyarország emellett arra hivatkozik, hogy az 1307/2013 rendelet 32. cikke (2) bekezdése b) pontja ii. alpontjának és 46. cikke (2) bekezdése h) pontjának – amelyek az 1305/2013 rendelet 22. cikke értelmében vett erdősített területekre vonatkoznak – szó szerinti értelmezése szerint semmi sem zárja ki, hogy az erdősített terület az erdősítési támogatáson felül zöldítési támogatásban is részesüljön.
123 Az egyetlen jogalap második részének alátámasztása érdekében Magyarország azt állítja, hogy az erdősítési és zöldítési támogatásokra eltérő számítási szabályok és eltérő jogosultsági kritériumok vonatkoznak.
124 Magyarország egyrészt arra hivatkozik, hogy nem áll fenn nyilvánvaló kapcsolat a zöldítési támogatás és az erdősített terület között. Ily módon azt állítja, hogy a zöldítési támogatás összege, amelyet az érintett gazdaság teljes hektárszáma alapján számítanak ki, nem igazodik az ökológiai jelentőségű területek hektárszámához, és az erdősített terület akkor is zöldítési támogatásra jogosít fel, ha nem számolják el ökológiai jelentőségű területként.
125 Magyarország másrészt arra hivatkozik, hogy nem áll fenn közvetlen kapcsolat a zöldítési támogatás és az erdősített terület kapcsán felmerült jövedelemkiesés között. Ily módon azt állítja, hogy a zöldítési támogatás összege nem veszi figyelembe az abból fakadóan elmaradt bevétel területenként eltérő, tényleges nagyságát, hogy egy adott területen a termelő mezőgazdasági növény helyett erdőt telepít. Ezért nem lehet meghatározni, hogy a zöldítési támogatás mekkora hányadát kell egy esetleges kettős finanszírozás fennállásának mérlegelésekor figyelembe venni.
126 A Bizottság vitatja az egyetlen jogalap első és második részének alátámasztására felhozott érveket.
127 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a fenti 99. pontban megállapításra került – az 1306/2013 rendelet 30. cikkét és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontját a támogatás kompenzációs vagy ösztönző jellegétől függetlenül alkalmazni kell, ha a mezőgazdasági termelő ugyanazon erdősített terület után egyidejűleg részesül a két támogatásban.
128 A zöldítési támogatás és az erdősítési támogatás kétségtelenül nem ugyanazon támogatható költségcsoport megtérítésére irányul, és azokat nem ugyanazon támogathatósági kritérium alapján nyújtják, mivel az előbbi – amennyiben a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetések rendszerének részét képezi – a mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatásának minősül, míg az utóbbi célja az erdősített terület létesítéséhez és fenntartásához kapcsolódó költségek, valamint az elmaradt mezőgazdasági bevételek fedezése. Ugyanakkor a két támogatás olyan összetevőt foglal magában, amely ugyanazt a tevékenységet, nevezetesen a mezőgazdasági termelő azon döntését honorálja, hogy egy adott földterületen nem mezőgazdasági növényeket termeszt, aminek következtében szükségszerűen elmaradt haszon merül fel.
129 Ugyanis az 1305/2013 rendelet 22. cikkének (1) bekezdésében előírt hektáronkénti éves támogatás, amelynek célja részben az elmaradt mezőgazdasági bevételek fedezése, valamint az erdősített terület ökológiai jelentőségű területként való bejelentése által eredményezett elmaradt haszon fedezésére szolgáló támogatás között átfedés van, mivel a jövedelemkiesés mindkét esetben abból ered, hogy az ökológiai jelentőségű területként bejelentett területen már nem zajlik a „zölden tartásnál” jövedelmezőbb mezőgazdasági növénytermesztés.
130 Másfelől, amint arra a Bizottság rámutat, az 1305/2013 rendelet 22. cikke értelmében az erdősítési támogatás nyújtására legfeljebb tizenkét éves időszakra szóló hektáronkénti éves támogatás formájában kerül sor, és mind a mezőgazdasági, mind pedig a nem mezőgazdasági földterület támogatható.
131 Márpedig az 1307/2013 rendelet 46. cikke alapján – a tagállam ilyen értelmű döntésétől függően – az erdősített terület akkor minősülhet ökológiai jelentőségű területnek, ha egy mezőgazdasági üzem szántóterülete több mint 15 hektárt tesz ki, és ha ezen erdősített terület a mezőgazdasági üzem szántóterülete legalább 5%‑ának felel meg.
132 Ezenkívül a zöldítési támogatás nyújtása bejelentett támogatható hektáronkénti éves támogatás formájában történik.
133 Következésképpen a zöldítési támogatás és az erdősítési támogatás halmozódása az 1306/2013 rendelet 30. cikkében előírt, a kettős finanszírozás tilalmára vonatkozó kikötés hatálya alá tartozik, mivel ugyanazon erdősített terület ugyanazon időszak tekintetében szolgál e két támogatás kifizetésének alapjául.
A pénzügyi korrekcióval érintett időszak túlzott jellegére vonatkozó érvről
134 Magyarország a válaszában jelzi, hogy az EMVA‑ból kizárt kiadásoknak a megtámadott határozatban megállapított összegét is vitatni kívánja. E tekintetben úgy véli, hogy az egyeztető testület javaslatával összhangban az uniós jogszabályok és a Bizottság által 2017 áprilisa előtt képviselt álláspont egyértelműségének hiánya miatt indokolt lett volna ezen összeg mérséklése.
135 Meg kell azonban állapítani, hogy e kérelem nem szerepel a keresetlevélben.
136 A Törvényszék azon kérdésére, hogy ez az érvelés a Törvényszék eljárási szabályzata 84. cikkének (1) bekezdése értelmében vett új jogalapnak minősül‑e, és elfogadható‑e, Magyarország előadja, hogy a keresetlevél már tartalmazott érvelést arra vonatkozóan, hogy a Bizottság nem megfelelően számította ki a korrekcióval érintett időszakot. Egyrészt rámutat arra, hogy azon érvelését, amely szerint az uniós jogalkotó szándéka nem terjedt ki arra, amit a Bizottság e szándéknak annak állításával tulajdonított, hogy a zöldítéshez és erdősítéshez nyújtott támogatások esetében felmerülhet a kettős finanszírozás kockázata, alátámasztja az a körülmény, hogy csak a magyarázó dokumentumban került sor pontosításokra. Másrészt Magyarország emlékeztet arra, hogy keresetlevelében jelezte, hogy az egyeztető testület azt javasolta a Bizottságnak, hogy kizárólag 2017‑től számítsa a korrekciós időszakot. Így ez az érvelés csupán a keresetlevélben felhozott érvek kiterjesztése.
137 A Bizottság a maga részéről lényegében úgy véli, hogy a szóban forgó érvelés új jogalapnak minősül, és az elfogadhatatlan.
138 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése szerint az eljárás további részében semmilyen új jogalapot nem lehet felhozni, kivéve, ha az olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel. Az ítélkezési gyakorlat szerint ez a rendelkezés a kifogásokra vagy az érvekre is alkalmazandó (lásd: 2021. július 14‑i AQ kontra eu‑LISA ítélet, T‑164/19, nem tették közzé, EU:T:2021:456, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
139 Így elfogadhatónak kell nyilvánítani azt a jogalapot, amely a keresetlevélben közvetlen vagy hallgatólagos módon már hivatkozott jogalap kiterjesztésének tekintendő, és ahhoz szorosan kapcsolódik. (2021. november 11‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑106/20 P, nem tették közzé, EU:C:2021:914, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
140 A jelen ügyben Magyarország a keresetlevelében azt állította, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikke és a 809/2014 végrehajtási rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontja önmagában nem teszi lehetővé az erdőtelepítési támogatás összegére eső levonás összegének kiszámítását, amennyiben a mezőgazdasági termelő e támogatáson kívül és azzal egyidejűleg ugyanazon erdősített parcella után zöldítési támogatásban részesült.
141 Ez az érvelés, amelynek célja annak bizonyítása, hogy a hivatkozott rendelkezések egész egyszerűen alkalmazhatatlanok voltak, a szóban forgó időszak egészére vonatkozó korrekció megsemmisítésére irányul.
142 Kétségtelen, hogy Magyarország említést tett az egyeztető testület arra irányuló javaslatáról, hogy a korrekciós időszak kiszámítására csak 2017 áprilisától kerüljön sor, amit a Bizottság elutasított. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy Magyarország ennek során ezen információ megemlítésére szorítkozott, anélkül hogy azt a pénzügyi korrekciók által lefedett időszak meghatározását illetően a hivatkozott rendelkezések megsértésére alapított érvelésben felhasználta volna.
143 Ezzel szemben a válaszban kifejtett érvelés annak megállapításából áll, hogy az 1306/2013 rendelet 30. cikke nem volt kellően világos mindaddig, amíg a Bizottság 2017 februárjában nem módosította a magyarázó dokumentumát, és az ennélfogva a korrekciónak a korrekciós időszak eltúlzott jellege miatt való csökkentésére irányul.
144 Következésképpen az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése értelmében vett új jogalapról, nem pedig a keresetlevélben felhozott érv kiterjesztéséről van szó. Mivel az utóbbi rendelkezés értelmében e jogalap nem az eljárás során felmerült valamely körülményen alapul, és mivel az nem minősül imperatív jogalapnak, azt mint késedelmes, ebből következően pedig elfogadhatatlan jogalapot el kell utasítani.
145 A fenti megállapítások összességéből az következik, hogy a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
146 Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Magyarországot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (első tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2) A Törvényszék Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.
Kihirdetve Luxembourgban, a 2023. július 12‑i nyilvános ülésen.
V. Di Bucci | | S. Papasavvas |