SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Seconda Sezione)
2 aprile 2009 (*)
«Funzione pubblica – Funzionari – Assunzione – Scelta della procedura – Capo di Rappresentanza – Posto vacante – Comando nell’interesse del servizio – Incompetenza – Ambito di applicazione della procedura di comando»
Nella causa F‑128/07,
avente ad oggetto il ricorso proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA,
Andreas Menidiatis, funzionario della Commissione delle Comunità europee, residente in Rhode-Saint-Genèse (Belgio), rappresentato dall’avv. S.A. Pappas,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. G. Berscheid e dalla sig.ra K. Herrmann, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto dai sigg. H. Kanninen, presidente, H. Kreppel e S. Van Raepenbusch (relatore), giudici
cancelliere: sig. R. Schiano, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 ottobre 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con ricorso pervenuto via fax nella cancelleria del Tribunale il 31 ottobre 2007 (depositato in originale il 7 novembre successivo), il sig. Menidiatis chiede l’annullamento della decisione del 21 dicembre 2006 con la quale è respinta la sua candidatura al posto vacante di capo della Rappresentanza della Commissione delle Comunità europee ad Atene (Grecia) ed è nominato a tale posto il sig. P.
Contesto normativo
Il comando nell’interesse del servizio
2 Ai sensi dell’art. 35 dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee (in prosieguo: lo «Statuto»):
«Il funzionario è collocato in una delle seguenti posizioni:
a) attività di servizio,
b) comando,
c) aspettativa per motivi personali,
d) disponibilità,
e) congedo per servizio militare,
f) congedo parentale o congedo per motivi familiari».
3 L’art. 36 dello Statuto precisa quanto segue:
«Per attività di servizio si intende la posizione del funzionario che esercita, alle condizioni previste dal titolo IV, le funzioni corrispondenti all’impiego al quale è stato assegnato o che occupa ad interim».
4 L’art. 37, primo comma, dello Statuto così dispone:
«Per comando s’intende la posizione del funzionario titolare che, con decisione dell’autorità che ha il potere di nomina,
a) nell’interesse del servizio:
– viene designato ad occupare temporaneamente un impiego fuori della sua istituzione
– o è incaricato di svolgere temporaneamente funzioni presso persona che assolva un mandato previsto dai trattati o presso un presidente eletto di un’istituzione o di un’organo delle Comunità o di un gruppo politico del Parlamento europeo o del Comitato delle regioni [dell’Unione europea] o di un gruppo del Comitato economico e sociale europeo;
– o viene designato ad occupare temporaneamente un impiego compreso nella tabella dell’organico retribuito in base agli stanziamenti per la ricerca e gli investimenti, al quale le autorità di bilancio hanno conferito carattere temporaneo.
(…)».
5 Secondo l’art. 38 dello Statuto:
«Il comando per esigenze di servizio è disciplinato dalle norme seguenti:
a) è disposto dall’autorità che ha il potere di nomina, sentito l’interessato;
b) la durata è fissata dall’autorità che ha il potere di nomina;
c) allo scadere di ogni periodo di sei mesi, l’interessato può chiedere che sia posto fine al comando;
d) il funzionario comandato ai sensi delle disposizioni dell’articolo 37, [primo comma,] lettera a), primo trattino, che percepisca una retribuzione complessiva inferiore a quella corrispondente al suo grado e scatto nell’istituzione di origine, ha diritto alla differenza di retribuzione; ha ugualmente diritto al rimborso di tutte le spese supplementari conseguenti al comando;
e) il funzionario comandato ai sensi delle disposizioni dell’articolo 37, [primo comma,] lettera a), primo trattino, continua a versare i contributi al regime delle pensioni in base allo stipendio di attività corrispondente al suo grado e scatto nell’istituzione di origine;
f) il funzionario comandato conserva l’impiego, il diritto ad avere gli aumenti periodici di stipendio e ad essere scrutinato per la promozione;
g) al termine del periodo di comando, il funzionario è reintegrato immediatamente nell’impiego che occupava in precedenza».
6 Infine, la tabella rappresentativa delle autorità che hanno il potere di nomina per il personale retribuito sul bilancio di esercizio, che figura all’allegato I della decisione della Commissione 16 giugno 2005, modificata da ultimo dalla decisione della Commissione 13 giugno 2006, C(2006)2318, relativa all’esercizio dei poteri devoluti dallo Statuto all’autorità che ha il potere di nomina (APN) e dal Regime applicabile agli altri agenti (RAA) all’autorità abilitata a concludere contratti di assunzione (AACC) (pubblicata nelle Informazioni amministrative del 24 giugno 2005, n. 47‑2005; in prosieguo: la «decisione APN»), prevede, al punto 5 della sua parte III, «Svolgimento della carriera», per quanto riguarda il comando nell’interesse del servizio, in particolare:
«Per il capo di gabinetto, il capo di gabinetto aggiunto ed il capo di Rappresentanza: detto potere [di nomina] è delegato, in accordo con il presidente, al membro della Commissione responsabile delle questioni del personale e dell’amministrazione, qualora si tratti di un comando presso un membro della Commissione. La direzione generale d’origine ne è informata».
La decisione relativa al personale direttivo di livello intermedio
7 La Commissione ha adottato, il 28 aprile 2004, la decisione C(2004)1597, relativa al personale direttivo di livello intermedio, pubblicata nelle Informazioni amministrative del 23 giugno 2004, n. 73‑2004 (in prosieguo: la «decisione PEI»).
8 L’art. 2, n. 1, della decisione PEI così prevede:
«Funzioni e personale direttivo di livello intermedio
La funzione direttiva di livello intermedio si definisce secondo due criteri cumulativi:
– essa consiste nella direzione permanente e continua di un’unità amministrativa, e
– figura nell’organigramma ufficiale della Commissione.
Rientra nel personale direttivo di livello intermedio il funzionario che soddisfi contemporaneamente i due criteri suddetti.
Conseguentemente, le funzioni di capo unità, capo delegazione (…), capo d’ufficio o di Rappresentanza negli Stati membri, nonché quella di capo delegazione aggiunto di grado AD 13/AD 14 (…) sono funzioni direttive intermedie (…) e rientrano nell’ambito di applicazione della presente decisione.
Tali funzioni possono essere assegnate ai gradi AD 9/AD 12, oppure ai gradi AD 13/AD 14».
9 L’art. 14, n. 2, della decisione PEI così dispone:
«Capi d’ufficio o di Rappresentanza negli Stati membri
2.1 Selezione
I colloqui finali previsti all’art. 8, [n. 1, punto] 3 ed all’art. 10, [n.] 1, sono condotti dal direttore generale della direzione stampa e comunicazione, dal direttore generale del personale e dal segretario generale o, su domanda di quest’ultimo, da un relatore designato (v. art. 8, n. [1, punto] 3).
2.2 Nomina
Per i posti di grado AD 9/AD 12, l’APN è costituita dal direttore generale della direzione stampa e comunicazione.
Per i posti di grado AD 13/AD 14, l’APN è costituita dal direttore generale della direzione stampa e comunicazione, in accordo con il presidente e con i membri della Commissione competenti per il personale e per il servizio stampa e comunicazione.
(…)».
10 Il punto 9.2 della guida amministrativa del 10 dicembre 2004, relativa a: ruolo, mansioni, selezione e nomina del personale direttivo di livello intermedio della Commissione (A*9/A*12 e A*13/A*14; in prosieguo: la «guida amministrativa»), così prevede:
«Selezione: i colloqui finali con i capi d’ufficio o di Rappresentanza negli Stati membri sono condotti dal direttore generale della direzione stampa e comunicazione, dal direttore generale della direzione personale e amministrazione, dal segretario generale o, su sua domanda, da un relatore designato (…).
Nomina: per i posti di grado AD 9/AD 12, l’[APN] è costituita dal direttore generale della direzione stampa e comunicazione.
Per i posti di grado AD 13/AD 14, l’[APN] è costituita dal direttore generale della direzione stampa e comunicazione, in accordo con il presidente e con i membri della Commissione competenti per il personale e per il servizio stampa e comunicazione».
La decisione relativa alle modalità di assegnazione delle funzioni di capo di Rappresentanza
11 La Commissione ha del pari adottato, il 7 luglio 2004, la decisione C(2004)2662 relativa alle modalità di assegnazione delle funzioni di capo di Rappresentanza (in prosieguo: la «decisione PCR»), il cui art. 1 dispone quanto segue:
«Le funzioni di capo di Rappresentanza della Commissione negli Stati membri saranno assegnate mediante il comando di un funzionario (a norma dell’art. 37[, primo comma, lett. a), secondo trattino, e dell’art.] 38 dello Statuto), oppure con l’assunzione mediante contratto di un agente temporaneo [ai sensi dell’art. 2, lett. c),] del RAA, al grado A*/AD 12».
12 La procedura applicabile alle decisioni di comando di un funzionario in qualità di capo di Rappresentanza è stata stabilita dal direttore generale della direzione generale (DG) «Personale e amministrazione» con note del 20 aprile e del 26 maggio 2005. Tale procedura è articolata nelle seguenti fasi:
« – Designazione di un relatore da parte della DG [“Personale e amministrazione”];
– invio delle candidature alla DG [“Comunicazione”];
– fase di preselezione, adozione di un elenco ristretto;
– colloquio con il direttore generale della DG [“Comunicazione”] e con il relatore;
– trasmissione della relazione di selezione alla DG [“Personale e amministrazione”;] tale relazione dovrebbe riguardare anche la fase di preselezione, la scelta di cui all’elenco ristretto;
– fase scritta del [comitato consultivo di nomina (CCN)];
– scelta finale ad opera del direttore generale della DG [“Comunicazione”];
– procedura semplificata (accordo dei gabinetti del presidente nonché del vice presidente Wallström e del vice presidente Kallas);
– decisione del vice presidente Kallas». (Traduzione dall’inglese)
Fatti
13 Il 9 marzo 2006 la Commissione ha pubblicato l’avviso di posto vacante COM/2006/961 riguardante il comando di un funzionario o l’impiego di un agente temporaneo per l’esercizio delle funzioni di capo della Rappresentanza della Commissione in Grecia.
14 Da tale avviso di posto vacante risulta, in particolare, quanto segue:
«Il posto è disponibile per i funzionari e agenti temporanei del gruppo di funzioni A* in attività alla Commissione al momento del termine ultimo di presentazione delle candidature. I candidati devono soddisfare i seguenti requisiti d’ammissione:
1. avere almeno dieci anni di esperienza professionale [postuniversitaria] preferibilmente nel settore dell’informazione, della comunicazione, dei media e/o degli affari politici ed economici, di cui almeno cinque anni con funzioni di coordinamento o di direzione d’équipe,
2. possedere una conoscenza approfondita della lingua greca scritta e orale e una conoscenza soddisfacente di un’altra lingua ufficiale dell’Unione europea. Una buona padronanza del francese e/o dell’inglese costituisce un titolo preferenziale.
Le funzioni di capo di Rappresentanza della Commissione sono attribuite o mediante il comando di un funzionario (ai sensi dell’art. 37, [primo comma, lett. a), secondo trattino, e dell’art. ] 38 dello Statuto), oppure con assunzione mediante contratto di un agente temporaneo [ai sensi dell’art. 2, lett. c),] del RAA, al grado A*12. La durata del mandato iniziale (…) è di tre anni, rinnovabile una sola volta per un massimo di due anni.
Se il candidato prescelto è un funzionario con un grado effettivo superiore al grado A*12, sarà comandato con il suo grado e scatto attuali».
15 Il ricorrente nonché undici altri candidati hanno depositato la loro candidatura per il posto di capo della Rappresentanza della Commissione ad Atene. Nel corso della prima fase della selezione, in seguito all’esame dei fascicoli di candidatura, una commissione di preselezione ha ammesso sette candidati ai colloqui preselettivi. Il nome del ricorrente non compariva tra quelli dei candidati prescelti.
16 I colloqui preliminari con la commissione di preselezione hanno avuto luogo il 15 e il 18 maggio 2006. Sui sette candidati intervistati, la commissione ha proposto al direttore generale della DG «Comunicazione» di ammetterne quattro ai colloqui finali.
17 I quattro candidati preselezionati sono stati invitati ad un colloquio con una commissione di selezione, composta dal sig. Sørensen, direttore generale della DG «Comunicazione», dal sig. K., in qualità di relatore, e dal sig. R., quale segretario. I colloqui hanno avuto luogo il 7 luglio 2006.
18 All’atto dei colloqui finali, il sig. P. ha ottenuto un voto di 82/100 e i tre altri candidati rispettivamente di 65/100, 69/100 e 74/100.
19 Il CCN, nel suo parere del 6 settembre 2006, è giunto alla conclusione che, «tenuto conto dell’atto di candidatura di ciascun candidato a norma dell’art. 37, [primo comma, lett. a), e dell’art. 38 dello Statuto], nonché del loro fascicolo personale, (…) le candidature dei sigg. Y, K. e P. potrebbero essere prese in considerazione». Esso ha tuttavia ritenuto che «più in particolare potrebbe essere presa in considerazione la candidatura del sig. P.».
20 Con decisione del vice presidente della Commissione, sig. Kallas, del 20 dicembre 2006, il sig. P. è stato comandato nell’interesse del servizio in qualità di capo della Rappresentanza della Commissione ad Atene, con effetto dal 1° gennaio 2007 per un periodo di tre anni. Con la stessa decisione, per il periodo del comando, il sig. P. è stato inquadrato nel grado AD 12.
21 Con nota del 21 dicembre 2006, il ricorrente è stato informato che la sua candidatura era stata respinta e che il sig. P. era stato nominato al posto di capo della Rappresentanza della Commissione ad Atene (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
22 Il 28 febbraio 2007, il ricorrente ha inviato al direttore generale della DG «Comunicazione» un reclamo ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto avverso la decisione impugnata. Tale reclamo è stato trasmesso al servizio competente della DG «Personale e amministrazione» e registrato il 17 aprile 2007.
23 Con decisione 25 settembre 2007, notificata al ricorrente il 1° ottobre successivo, la Commissione ha respinto il reclamo suddetto.
Conclusioni delle parti e procedimento
24 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso ricevibile e fondato;
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
25 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– statuire sulle spese come di diritto.
26 Al termine dell’udienza, il Tribunale ha invitato la Commissione a trasmettergli informazioni in merito alle circostanze in fatto idonee a distinguere il nesso personale che, a suo avviso, lega i capi di Rappresentanza al membro della Commissione responsabile per la strategia della comunicazione e giustifica il ricorso all’art. 37 dello Statuto, come previsto dalla decisione PCR. La Commissione ha ottemperato a tale domanda con lettera del 31 ottobre 2008, pervenuta nella cancelleria del Tribunale via fax lo stesso giorno (depositata in originale il 3 novembre 2008), lettera che è stata trasmessa al ricorrente per osservazioni il 4 novembre successivo. Con lettera del 14 novembre 2008, pervenuta nella cancelleria del Tribunale lo stesso giorno via fax (depositata in originale il 19 novembre 2008), il ricorrente ha presentato osservazioni scritte. A quest’ultima data si è conclusa la fase orale del procedimento e si è disposto il passaggio in decisione della presente causa.
27 Con ordinanza del 1° dicembre 2008, il Tribunale ha riaperto la fase orale ed ha invitato la Commissione a presentare, all’occorrenza, brevi osservazioni sulla detta lettera del ricorrente del 14 novembre 2008. La Commissione ha soddisfatto tale invito depositando osservazioni scritte il 15 dicembre 2008.
In diritto
28 A sostegno del ricorso il ricorrente solleva diversi motivi vertenti, in primo luogo, sull’illegittimità e sull’inosservanza della procedura di selezione, in secondo luogo, sull’illegittimità dell’avviso di posto vacante, in terzo luogo, sul mancato rispetto dell’avviso di posto vacante, in quarto luogo, sulla violazione dell’art. 11 bis dello Statuto, in quinto luogo, sull’illegittimità dell’abbassamento del livello del posto di capo della Rappresentanza ad Atene e sull’illegittimità della decisione PCR, in sesto luogo, sulla tardività della pubblicazione dell’avviso di vacanza, in settimo luogo, sulla violazione delle norme relative alla rotazione del personale che occupa posti sensibili, in ottavo luogo, sull’assenza di motivazione della decisione che nega l’accesso ai documenti richiesti dal ricorrente nel reclamo e infine, in nono luogo, su uno sviamento di potere.
29 Occorre specificamente esaminare il primo motivo, vertente sull’illegittimità e sull’inosservanza della procedura di selezione del capo di Rappresentanza.
Argomenti delle parti
30 Il ricorrente suddivide il suo primo motivo di ricorso in due parti.
31 Nell’ambito della prima parte, il ricorrente sostiene che l’intervento dei membri della Commissione nella procedura di nomina dei capi di Rappresentanza è illegittimo. Esso constata che, nella fattispecie, il capo della Rappresentanza della Commissione ad Atene è stato nominato con decisione del vice presidente Kallas dopo aver ricevuto l’accordo dei gabinetti del presidente della Commissione, del vice presidente Wallström e del vice presidente Kallas.
32 Orbene, tale coinvolgimento dei membri della Commissione nella procedura di selezione di cui trattasi non sarebbe obiettivamente giustificato, in quanto questi ultimi non avrebbero competenze o responsabilità manageriali e non sarebbero tenuti ad avere rapporti diretti con i capi di Rappresentanza, che conserverebbero il loro posto indipendentemente dalla durata del mandato dei commissari. Le Rappresentanze costituirebbero unità decentrate della DG «Comunicazione», senza status politico. La scelta intuitu personae dei capi di Rappresentanza, secondo una procedura identica a quella relativa alla selezione dei membri dei gabinetti dei commissari, non sarebbe basata su alcun fondamento giuridico.
33 Nelle sue osservazioni del 14 novembre 2008, il ricorrente afferma che il comando allo scopo «di svolgere temporaneamente funzioni presso persona che assolva un mandato», come disposto dall’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, presuppone la presenza fisica del funzionario comandato presso tale persona. Comunque, la Commissione non avrebbe dimostrato l’esistenza di contatti frequenti, regolari e strutturati atti a riflettere un rapporto di fiducia tra il capo di Rappresentanza e, in particolare, il commissario responsabile per la strategia della comunicazione. Il ricorrente sottolinea al riguardo il collegamento organico e gerarchico del capo di Rappresentanza ai servizi della DG «Comunicazione».
34 La Commissione ribatte che si tratta, nella fattispecie, non di un’assunzione, ma di un comando, a norma dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, che sarebbe giustificato dalla natura delle funzioni.
35 Anzitutto, la Rappresentanza avrebbe, da una parte, un compito di informazione e di comunicazione con i media nazionali, regionali e il grande pubblico in merito alla politica della Commissione e, dall’altra, fornirebbe alla Commissione analisi sulla situazione politica nello Stato membro interessato. Essa costituirebbe così un’intermediaria tra la Commissione e le autorità nazionali, regionali e locali dello Stato membro interessato e in tale contesto il capo di Rappresentanza agirebbe come portavoce della Commissione nello Stato membro interessato, svolgendo tale funzione in stretta collaborazione con il commissario responsabile per la comunicazione.
36 Tali funzioni avrebbero indiscutibilmente carattere politico e sensibile, il che spiegherebbe il limite di tre anni della durata del mandato del capo di Rappresentanza.
37 In tal contesto, la selezione del capo di Rappresentanza non può essere svolta come quella di un capo unità di grado AD 12 che eserciti le sue funzioni a Bruxelles. La Commissione avrebbe per questo motivo deciso di comandare, nell’interesse del servizio, «l’esercizio delle funzioni di capo della Rappresentanza presso il membro della Commissione responsabile per la strategia della comunicazione». Si tratterebbe di un comando funzionale dei capi di Rappresentanza, anche se le Rappresentanze stesse dal punto di vista organizzativo fanno parte della DG «Comunicazione».
38 La Commissione aggiunge che l’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto non richiede l’esistenza di un posto specifico, che appartenga al gabinetto del commissario e che rientri dal punto di vista organizzativo in un organigramma distinto da quello dei servizi della Commissione. Il testo di tale disposizione metterebbe espressamente l’accento sulle funzioni da esercitare che richiederebbero, nella fattispecie, l’esistenza di un nesso particolare tra il funzionario comandato e il membro della Commissione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale di primo grado 16 luglio 1998, causa T-162/96, Forcheri/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑421 e II‑1203, punto 65).
39 L’intervento di tre gabinetti di commissari nel contesto della procedura di comando di un funzionario ai fini dell’esercizio delle funzioni di capo di Rappresentanza sarebbe esattamente giustificato dalle responsabilità specifiche di quest’ultimo.
40 Il fatto che la durata del comando del capo della Rappresentanza ad Atene possa non corrispondere alla durata del mandato del commissario sarebbe privo di rilievo, in quanto soltanto l’APN deciderebbe in merito alla durata del comando in funzione dell’interesse del servizio (v., in tal senso, sentenze del Tribunale di primo grado 23 gennaio 2002, causa T-237/00, Reynolds/Parlamento, Racc. pag. II‑163, punti 51‑53, e 8 dicembre 2005, causa T-237/00, Reynolds/Parlamento, Racc. PI pagg. I‑A‑385 e II‑1731, punti 64‑66).
41 Infine, nelle sue osservazioni depositate il 31 ottobre 2008, in risposta al quesito posto dal Tribunale, come indicato al punto 26 della presente sentenza, la Commissione fa valere ancora, per giustificare il ricorso all’art. 37 dello Statuto, che l’intensità dei contatti tra il commissario responsabile per la strategia della comunicazione e i capi di Rappresentanza varia in funzione degli eventi politici e dell’agenda del collegio dei commissari. Sarebbe impossibile, vista la lontananza geografica tra la sede della Commissione e le sedi delle sue 27 Rappresentanze, intrattenere incontri diretti tra il commissario interessato e i 27 capi di Rappresentanza su base settimanale, o anche mensile. Tuttavia, la frequenza dei contatti diretti tra la persona presso la quale il comando ha luogo e il comandato non costituirebbe di per sé una condizione di applicazione dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, in quanto la valutazione dell’esistenza di rapporti di reciproca fiducia non riposa necessariamente su parametri quantificabili, come il numero di incontri diretti o un numero di chiamate telefoniche. L’importante sarebbe il contenuto di tali rapporti, il quale, nella maggior parte dei casi, avrebbe carattere riservato.
42 I contatti diretti tra i capi di Rappresentanza e il commissario responsabile per la strategia della comunicazione assumerebbero forme diverse. In via generale, si tratterebbe di:
– contatti telefonici o postali tra il commissario e i membri del suo gabinetto, da una parte, e i capi di Rappresentanza, dall’altra; tali contatti varierebbero in funzione degli eventi sul piano nazionale e sul piano comunitario e si intensificherebbero prima delle visite del commissario nello Stato membro interessato;
– visite del commissario nello Stato membro interessato durante le quali egli sarebbe accompagnato dal capo di Rappresentanza;
– missioni del capo di Rappresentanza a Bruxelles, durante le quali sarebbe obbligatorio un incontro con il commissario;
– partecipazione del commissario alle riunioni dei capi di Rappresentanza a Bruxelles almeno due volte all’anno;
– relazioni redatte dai capi di Rappresentanza e inviate direttamente al commissario.
43 Nel contesto della seconda parte del suo primo motivo, il ricorrente contesta la competenza in quanto APN del vice presidente della Commissione, sig. Kallas, in materia di comando di un funzionario in quanto capo di Rappresentanza. Egli invoca al riguardo l’art. 14, n. 2, della decisione PEI dal quale risulterebbe che è il direttore generale della DG «Comunicazione» ad avere la qualità di APN per nominare un capo di Rappresentanza di grado AD 12. Orbene, nella fattispecie, tale direttore generale avrebbe soltanto proposto la nomina del sig. P., mentre la decisione di nomina sarebbe stata da ultimo adottata dal vice presidente Kallas.
44 Secondo il ricorrente, l’ambito di applicazione della decisione PEI non può essere circoscritto ai soli casi di trasferimento interno e di nomina ai sensi degli artt. 7 e 29 dello Statuto. Infatti, detta decisione, che riguarderebbe la totalità del personale direttivo di livello intermedio e si applicherebbe, come risulta dal suo art. 1, a tutti i servizi della Commissione e ai servizi ad essa amministrativamente collegati, avrebbe portata ampia e generale: essa disciplinerebbe la procedura di selezione e di nomina dei capi di ufficio e di Rappresentanza, indipendentemente dalla questione se la procedura di cui trattasi «riguardi» una nomina, un trasferimento interno, un trasferimento, una promozione o una selezione esterna. L’art. 2, n. 1, della decisione PEI preciserebbe anche che i capi di Rappresentanza sono interessati da detta decisione, ma non specificherebbe le modalità della loro designazione.
45 La decisione PCR non osterebbe all’applicabilità della decisione PEI. Tra i due testi non esisterebbe alcuna contraddizione. Sarebbe dunque priva di rilievo la circostanza che la decisione PCR sia successiva alla decisione PEI.
46 Il ricorrente sottolinea, peraltro, che, ai sensi del punto 9 della guida amministrativa, posteriore alla decisione PCR, le regole di selezione e di nomina dei capi di Rappresentanza coincidono in generale con quelle applicabili agli altri posti di personale direttivo di livello intermedio, pur se qualche differenza esisterebbe tuttavia con riferimento all’APN e alla partecipazione di comitati diversi dal CCN che intervengono in forza dell’art. 14, n. 2, della decisione PEI.
47 Peraltro, il punto 5 della parte III della tabella rappresentativa delle APN per il personale retribuito in base al bilancio di esercizio, che compare all’allegato I della decisione APN, non potrebbe corroborare la tesi della Commissione, in quanto da tale testo risulterebbe che il commissario responsabile per le questioni del personale e dell’amministrazione avrebbe la qualità di APN soltanto qualora il comando di cui trattasi abbia luogo presso un membro della Commissione, il che non è quanto avviene nella fattispecie.
48 Infine, il ricorrente osserva che la decisione di rigetto del suo reclamo è stata adottata dal collegio dei commissari, il quale non costituiva l’APN cui spettava adottarla. Tale irregolarità rispecchierebbe l’inaccettabile politicizzazione dell’insieme della procedura di assunzione di un funzionario ritenuto essere di grado AD 12. Tale violazione delle regole di ripartizione dei poteri devoluti all’APN pregiudicherebbe il principio di imparzialità del procedimento e metterebbe in dubbio l’esistenza di un reale esame comparativo dei meriti dei candidati ad un posto vacante, esame che costituirebbe nondimeno la garanzia del rispetto della parità di trattamento dei funzionari e del principio dell’aspettativa di carriera.
49 La Commissione osserva, in primo luogo, che la decisione PEI, a termini del suo secondo ‘considerando’, si basa sugli artt. 2, 4, 5, 7 e 29 dello Statuto e che il suo ambito di applicazione concerne, di conseguenza, l’assegnazione dei posti del personale direttivo di livello intermedio mediante trasferimento interno nell’interesse del servizio ai sensi dell’art. 7 dello Statuto o mediante la nomina di un funzionario in forza dell’art. 29 dello Statuto. L’applicazione degli artt. 37 e 38 dello Statuto non vi sarebbe contemplata.
50 In secondo luogo, la Commissione sottolinea che la procedura controversa non poteva essere assoggettata alla decisione PEI in quanto, secondo la tabella rappresentativa delle APN per il personale retribuito sul bilancio di esercizio, allegata alla decisione APN, l’autorità competente ad adottare la decisione di comandare nell’interesse del servizio un funzionario ai fini dell’espletamento delle funzioni di capo di Rappresentanza è il membro della Commissione responsabile per le questioni del personale e dell’amministrazione. Sarebbe stato dunque indispensabile prevedere una procedura di selezione distinta, il che è avvenuto con l’adozione delle decisioni del direttore generale della DG «Personale e amministrazione» del 20 aprile e del 26 maggio 2005.
51 L’argomento del ricorrente desunto dalla guida amministrativa e dalla decisione PEI sarebbe in tal contesto inefficace, in quanto il membro della Commissione non potrebbe comunque vigilare sull’osservanza di una procedura di selezione che si conclude con l’adozione di una decisione per la quale esso stesso non costituisce l’APN competente.
52 In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento del ricorrente vertente sull’intervento che si asserisce ingiustificato di tre gabinetti di commissari nel contesto della nomina del capo di Rappresentanza ad Atene, la Commissione ribatte che l’intervento dei commissari interessati nel corso della penultima fase della procedura di selezione deriva dalla natura delle funzioni del capo di Rappresentanza e dalla qualità di APN spettante in merito al vice presidente Kallas.
53 In ultimo luogo, quanto all’asserita incompetenza del collegio dei commissari ad adottare la decisione di rigetto del reclamo, la Commissione osserva che la nota in fondo a pag. 2, relativa al punto 12, recante il titolo «Reclamo», della parte V della tabella rappresentativa delle APN per il personale retribuito sul bilancio di esercizio, allegata alla decisione APN, sancisce quanto segue:
«(…) se la decisione contestata è stata adottata dal commissario responsabile per il personale e per l’amministrazione o dalla Commissione: l’APN è la Commissione (…)».
54 Poiché, nella fattispecie, la decisione impugnata è stata adottata dal vice presidente della Commissione, sig. Kallas, il provvedimento in merito al reclamo diretto contro detta decisione doveva essere adottato dal collegio dei commissari.
55 In ogni caso, la Commissione ritiene che il primo motivo di ricorso sia stato sollevato nell’interesse della legge e sia pertanto irricevibile.
56 Infatti, poiché il ricorrente era stato escluso dal procedimento di selezione nella fase dell’esame dei fascicoli di candidatura da parte della commissione di preselezione, la questione se il procedimento atto a condurre al comando del sig. P. dovesse svolgersi ai sensi della decisione PEI o di altre decisioni non potrebbe incidere sulla sua situazione personale in quanto, anche in caso di applicazione della decisione PEI, la decisione adottata nei confronti del ricorrente sarebbe stata identica, dato che la composizione della commissione di preselezione sarebbe rimasta invariata qualunque fosse la procedura seguita.
57 Nel corso dell’udienza, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità contro il motivo vertente sull’inapplicabilità alla fattispecie dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, in quanto esso non sarebbe stato dedotto né nel reclamo né nel ricorso, bensì per la prima volta soltanto all’udienza, in risposta ai quesiti del Tribunale.
58 La Commissione, nel corso dell’udienza, ha anche sottolineato la possibilità che il capo di Rappresentanza torni ad occupare immediatamente, alla scadenza del suo comando, il posto che occupava anteriormente, in conformità all’art. 38, lett. g), dello Statuto. Simile eventualità risponderebbe perfettamente alle esigenze del posto, alla luce del nesso personale che esiste tra l’interessato e il membro della Commissione responsabile per la strategia della comunicazione, considerato che la fine del mandato di quest’ultimo potrebbe implicare la fine del comando. La Commissione ha, da ultimo, rilevato la difficoltà di organizzare una procedura di mobilità tra Rappresentanze della Commissione negli Stati membri paragonabile a quella che esiste tra delegazioni, tenuto conto delle esigenze vincolanti di natura linguistica che gravano sulla funzione di capo della Rappresentanza, ragion per cui, del resto, quest’ultimo è, il più delle volte, della nazionalità del paese ospitante.
Giudizio del Tribunale
59 Occorre, anzitutto, esaminare la ricevibilità della censura vertente sull’inapplicabilità dell’art. 37 dello Statuto e, successivamente, la questione se la Commissione abbia legittimamente fatto applicazione, nella fattispecie ai fini dell’assunzione del capo della Rappresentanza ad Atene, delle disposizioni dello Statuto in materia di comando nell’interesse del servizio presso persona che assolva un mandato previsto dai Trattati.
Sulla ricevibilità della censura vertente sull’inapplicabilità dell’art. 37 dello Statuto
60 La Commissione, nel corso dell’udienza, ha sollevato un’eccezione di irricevibilità avverso la censura vertente sull’inapplicabilità alla fattispecie dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, in quanto tale censura non sarebbe stata sollevata nel ricorso.
61 Simile eccezione non può essere accolta. Infatti, la Commissione ha fatto valere l’argomento secondo cui essa è stata tenuta ad applicare nel corso del procedimento di selezione l’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, proprio in risposta alla censura che il ricorrente ha dedotto, in base agli artt. 7 e 29 dello Statuto, nonché all’art. 14, n. 2, della decisione PEI, dall’illegittimità del procedimento di selezione del capo di Rappresentanza posto in essere nella fattispecie, in modo tale che è alla luce di detta disposizione, piuttosto che degli artt. 7 e 29 dello Statuto, che occorre, secondo la Commissione, valutare la legittimità del procedimento di selezione controverso.
62 In tal contesto, l’esame della fondatezza del primo motivo di ricorso presuppone necessariamente che il Tribunale valuti, anzitutto, l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 37 dello Statuto.
63 In ogni caso, gli argomenti del ricorrente vanno nel senso di porre in discussione la competenza del commissario responsabile per le questioni del personale e dell’amministrazione a designare il capo della Rappresentanza ad Atene, nonché l’ambito d’applicazione dell’art. 37 dello Statuto, applicato dalla Commissione, e costituiscono motivi d’ordine pubblico che possono essere sollevati d’ufficio in qualsiasi fase del procedimento dinanzi al Tribunale.
64 Occorre, conseguentemente, respingere l’eccezione di irricevibilità diretta contro la censura vertente sull’inapplicabilità dell’art. 37 dello Statuto.
Sulla fondatezza della censura vertente sull’inapplicabilità dell’art. 37 dello Statuto
65 Occorre preliminarmente ricordare che, ai sensi dell’art. 35 dello Statuto, il funzionario è collocato in una delle seguenti posizioni: attività di servizio, comando, aspettativa per motivi personali, disponibilità, congedo per servizio militare, congedo parentale o congedo per motivi familiari. È chiaro che l’attività di servizio, la quale, ai sensi dell’art. 36 dello Statuto, è «la posizione del funzionario che esercita, alle condizioni previste dal titolo IV [relativo alle condizioni di lavoro], le funzioni corrispondenti all’impiego al quale è stato assegnato o che occupa ad interim», costituisce la posizione ordinaria del funzionario, mentre le altre posizioni hanno carattere straordinario. D’altra parte, per essere collocato in una di queste altre posizioni, il funzionario deve soddisfare le specifiche condizioni previste a tal effetto dallo Statuto.
66 Quindi, ai sensi dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, il funzionario può essere comandato, nell’interesse del servizio, allo scopo «di svolgere temporaneamente funzioni presso persona che assolva un mandato previsto dai Trattati», come un membro della Commissione.
67 Pertanto, come ha sottolineato la Corte nella sua sentenza 11 luglio 2006, causa C‑432/04, Commissione/Cresson (Racc. pag. I‑6387, punto 137), la finalità del comando presso un commissario consiste, in linea generale, nel permettere a persone precedentemente assunte in virtù dei loro meriti, spesso mediante concorso, che hanno dato prova di competenza, di mettere le loro competenze al servizio dei gabinetti. La Corte ha del pari constatato che l’assunzione di tali collaboratori viene effettuata intuitu personae, ossia in modo ampiamente discrezionale, in quanto gli interessati vengono scelti sia per le loro qualità professionali e morali, sia per la loro capacità di adattarsi ai metodi di lavoro propri del commissario interessato e a quelli dell’insieme del suo gabinetto (sentenza Commissione/Cresson, cit., punto 130; v. anche, in tal senso, a proposito della designazione dei referendari nei gabinetti dei giudici della Corte di giustizia, sentenza del Tribunale 4 settembre 2008, causa F-103/07, Duta/Corte di giustizia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 26, che è oggetto di un ricorso di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee, causa T-475/08 P).
68 Il potere discrezionale della persona o del servizio che beneficia del comando, nonché la reciproca fiducia che deve presiedere ai rapporti instaurati tra detta persona o tale servizio e il funzionario comandato durante tutto il periodo del comando, sono stati posti in evidenza dalla Corte e dal Tribunale di primo grado anche a proposito dell’assunzione di un funzionario presso un gruppo politico del Parlamento europeo, il che consente all’APN di porre fine in qualsiasi momento a tale comando qualora i rapporti di reciproca fiducia abbiano cessato di esistere (sentenza della Corte 29 aprile 2004, causa C-111/02 P, Parlamento/Reynolds, Racc. pag. I‑5475, punti 54‑56; sentenza del Tribunale di primo grado 8 dicembre 2005, Reynolds/Parlamento, cit., punto 66). Nello stesso senso, l’art. 38 dello Statuto consente al funzionario comandato di chiedere, alla scadenza di ciascun periodo di sei mesi, che venga posto fine al suo comando, il che dimostra la precarietà che caratterizza il rapporto di lavoro tra l’interessato e la persona presso la quale esso è comandato.
69 Nella fattispecie la Commissione afferma, in primo luogo, che la natura stessa delle funzioni esercitate dal capo di Rappresentanza, che fungerebbe da intermediario tra la Commissione e le autorità nazionali, regionali e locali dello Stato membro ospitante, giustifica il ricorso al comando nell’interesse del servizio, a norma dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto.
70 Tale giustificazione non può essere accolta. Infatti, il «carattere politico e sensibile» che, secondo la Commissione, le funzioni esercitate dai capi di Rappresentanza rivestono, per quanto possa essere effettivo, non può in quanto tale essere sufficiente a giustificare il ricorso alla posizione di comando di un funzionario. Una siffatta interpretazione dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto, equivarrebbe a consentire il comando presso i rispettivi commissari di tutti i funzionari che esercitano funzioni «politiche e sensibili» in seno all’istituzione e che rientrano normalmente nella categoria del personale direttivo di livello superiore, pregiudicando quindi la stessa struttura della funzione pubblica europea, come fissata dall’art. 35 dello Statuto, in quanto porrebbe in particolare in discussione la trasparenza dei rapporti gerarchici.
71 Del resto, la decisione PEI include, all’art. 2, n. 1, i capi di Rappresentanza nel personale direttivo di livello intermedio.
72 In secondo luogo, la Commissione afferma che l’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto non richiede che il funzionario comandato presso un membro di un’istituzione eserciti effettivamente le sue funzioni in seno al suo gabinetto o appartenga all’organigramma di quest’ultimo.
73 Al riguardo occorre ricordare, come sottolineato ai punti 68 e 69 della presente sentenza, che un comando nell’interesse del servizio «presso persona che assolva un mandato previsto dai Trattati» presuppone l’esistenza di una relazione di fiducia intuitu personae tra tale persona e il funzionario comandato, la quale implica che rapporti stretti e diretti possano essere istituiti permanentemente tra gli interessati, in funzione dei metodi di lavoro propri del membro interessato e del suo gabinetto complessivamente considerato.
74 Anche supponendo che la distanza fisica non renda, in linea di principio, impossibile o particolarmente difficile l’istituzione di rapporti personali tra i capi di Rappresentanza e il commissario responsabile per la strategia della comunicazione, occorre constatare che la Commissione non ha, nella fattispecie, dimostrato l’esistenza di siffatti rapporti.
75 Al contrario, risulta dal fascicolo e, in particolare, dall’organigramma della DG «Comunicazione» che gli interlocutori diretti dei capi di Rappresentanza appartengono, principalmente, alla direzione B «Rappresentanze» di detta direzione generale, sotto l’autorità del suo direttore generale. La Commissione stessa ha sottolineato, nelle sue memorie scritte, che l’intensità dei contatti con il commissario responsabile per la comunicazione o i membri del suo gabinetto varia in funzione di eventi politici di natura congiunturale, quali una visita del commissario nello Stato membro interessato. Le circostanze che rapporti stabiliti dal capo di Rappresentanza siano direttamente rivolti al commissario responsabile, che contatti telefonici, scambi di corrispondenza o riunioni abbiano luogo tra il capo di Rappresentanza e il commissario o i membri del suo gabinetto, o ancora che il contenuto di tali scambi sia riservato, non consentono di per sé di dimostrare il carattere intuitu personae del rapporto di lavoro tra il commissario responsabile per la comunicazione e il capo di Rappresentanza interessato. Simili circostanze possono anche caratterizzare i rapporti istituiti tra un direttore generale della Commissione e un commissario, senza che il direttore generale sia comandato nell’interesse del servizio presso quest’ultimo. Inoltre, risulta dal fascicolo che i capi di Rappresentanza sono in realtà tenuti a dover prestare assistenza a tutti i commissari, in particolare quando questi ultimi si recano nello Stato membro ospitante.
76 Infine, anche se è vero che la durata del comando del capo della Rappresentanza della Commissione ad Atene è limitata a tre anni, come risulta dall’avviso di posto vacante controverso, tale durata, rinnovabile una sola volta per un massimo di due anni, non corrisponde necessariamente a quella del mandato del commissario responsabile per la strategia della comunicazione; inoltre, non è stato dimostrato che, alla scadenza del mandato di quest’ultimo, i capi di Rappresentanza concludano, in via generale, il loro periodo di comando.
77 In terzo luogo, la Commissione ha fatto valere che la disposizione enunciata all’art. 38, lett. g), dello Statuto, secondo cui, al termine del periodo di comando, il funzionario è reintegrato immediatamente nell’impiego che occupava in precedenza, consentirebbe di risolvere le difficoltà derivanti dall’impossibilità di organizzare una procedura di mobilità paragonabile a quella prevista per i funzionari assegnati a sedi di lavoro in paesi terzi. Senza che siano poste in dubbio le difficoltà pratiche collegate alla mobilità dei capi di Rappresentanza, non si può far dipendere l’applicabilità del regime di comando dall’interesse operativo rappresentato dall’applicazione di tale regime a una determinata categoria di funzionari. In altri termini, l’applicabilità dell’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto dipende esclusivamente dai presupposti enunciati in tale disposizione, ma non dipende in alcun modo dalle conseguenze amministrative che deriverebbero dalla sua applicazione. Ogni altra interpretazione equivarrebbe a consentire il ricorso all’art. 37 dello Statuto per uno scopo diverso da quello per il quale esso è stato previsto e quindi a legittimare uno sviamento di procedura.
78 In quarto luogo, è necessario constatare, come peraltro la Commissione ha ammesso nel corso dell’udienza, che la procedura di selezione dei capi di Rappresentanza, comandati presso il commissario responsabile per la strategia della comunicazione, come organizzata con le note del direttore generale della DG «Personale e amministrazione» del 20 aprile e del 26 maggio 2005, non è talmente distante per la sua complessità dalla procedura di selezione del personale direttivo di livello intermedio, come prevista dagli artt. 8 e 14, n. 2, della decisione PEI, poiché la differenza fondamentale riguarda la designazione dell’APN. Nel primo caso, per quanto riguarda la nomina di un capo di Rappresentanza di grado AD 12, si tratta del commissario responsabile per il personale e l’amministrazione, in accordo con i gabinetti del presidente della Commissione e del commissario responsabile per la strategia della comunicazione; nel secondo caso, si tratta, in conformità all’art. 14, n. 2, della decisione PEI, del direttore generale della direzione «stampa e comunicazione».
79 Orbene, l’organizzazione sistematica di una procedura di selezione per il comando di un funzionario presso un commissario, paragonabile a quella che viene organizzata per l’assegnazione dei posti direttivi di livello intermedio, si concilia con difficoltà con il carattere discrezionale che in linea di principio caratterizza la scelta che il commissario effettua dei propri collaboratori, comandati presso il suo ufficio.
80 In quinto ed ultimo luogo, la Commissione rileva che, comunque, il ricorrente, essendo stato escluso dal procedimento di selezione a partire dalla fase dell’esame dei fascicoli di candidatura da parte della commissione di preselezione, non avrebbe interesse a chiedere l’annullamento della decisione impugnata, in quanto la composizione della commissione sarebbe stata identica anche in caso di applicazione della decisione PEI.
81 Al riguardo, occorre osservare che la Commissione ha affermato, sia nel suo controricorso sia all’udienza, che tutte le candidature sono state sottoposte al CCN e alla valutazione dei tre gabinetti dei commissari interessati, anche dopo l’intervento delle commissioni di preselezione e di selezione, di modo che la valutazione di dette commissioni non poteva pregiudicare la valutazione finale dell’APN. In tali circostanze, il fatto che la candidatura del ricorrente sia stata esclusa nella fase di preselezione non priva quest’ultimo di ogni interesse a contestare la regolarità del procedimento svolto, in ragione del passaggio per i tre gabinetti dei commissari prima dell’adozione della decisione di nomina. Inoltre, il ricorrente conserva l’interesse ad agire affinché l’illegittimità in esame non si riproduca nel contesto di un procedimento di selezione dello stesso tipo (v., in tal senso, sentenza della Corte 7 giugno 2007, causa C‑362/05 P, Wunenburger/Commissione, Racc. pag. I‑4333, punto 50; sentenza del Tribunale di primo grado 5 luglio 2005, T‑370/03, Wunenburger/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑189 e II‑853, punto 20).
82 Dall’insieme delle considerazioni che precedono e senza che vi sia bisogno di esaminare le altre censure rientranti nel primo motivo di ricorso né gli altri motivi di ricorso invocati dal ricorrente, risulta che la Commissione ha, nella fattispecie, illegittimamente applicato l’art. 37, primo comma, lett. a), secondo trattino, dello Statuto in luogo degli artt. 7 e 29 del medesimo ai fini dell’assunzione del capo della Rappresentanza ad Atene e che, conseguentemente, la decisione impugnata deve essere annullata per essere stata adottata sulla base di un procedimento anch’esso illegittimo, in particolare, per vizio di incompetenza.
Sulle spese
83 Ai sensi dell’art. 122 del regolamento di procedura del Tribunale, le disposizioni del capo VIII del titolo II di detto regolamento, relative alle spese, si applicano esclusivamente alle cause intentate dinanzi al Tribunale a partire dalla data dell’entrata in vigore di detto regolamento di procedura, che è il 1° novembre 2007. Le disposizioni del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado pertinenti in materia restano applicabili mutatis mutandis alle cause pendenti dinanzi al Tribunale anteriormente a tale data.
84 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare l’integralità delle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione delle Comunità europee 21 dicembre 2006, con la quale è respinta la candidatura del sig. Menidiatis al posto vacante di capo della Rappresentanza della Commissione ad Atene (Grecia) ed è nominato a tale posto il sig. P., è annullata.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata a sopportare l’integralità delle spese.
Kanninen | Kreppel | Van Raepenbusch |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 2 aprile 2009.
Il cancelliere | | Il presidente |
I testi della presente decisione e delle decisioni dei giudici comunitari in essa citate non ancora pubblicate nella Raccolta sono disponibili nel sito Internet della Corte di giustizia: www.curia.europa.eu