WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 18 grudnia 2014 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Artykuł 4 – Budżet ogólny Unii – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1605/2002 – Artykuł 53b ust. 2 – Decyzja 2004/904/WE – Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na okres 2005–2010 – Artykuł 25 ust. 2 – Podstawa prawna obowiązku odzyskania dotacji w wypadku nieprawidłowości
W sprawie C‑599/13
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (Niderlandy) postanowieniem z dnia 20 listopada 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 listopada 2013 r., w postępowaniu:
Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Somvao)
przeciwko
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: M. Ilešič, prezes izby, A. Ó Caoimh, C. Toader (sprawozdawca), E. Jarašiūnas i C.G. Fernlund, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M. Bulterman, M. Noort oraz J. Langera, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu estońskiego przez N. Grünberg, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Maidani, B.R. Killmanna oraz G. Wilsa, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 1, s. 340), art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 4, s. 74), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. L 390, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1605/2002”), a także art. 25 ust. 2 decyzji Rady 2004/904/WE z dnia 2 grudnia 2004 r. ustanawiającej Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na okres 2005–2010 (Dz.U. L 381, s. 52).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (somalijskim stowarzyszeniem Amsterdamu i okolic, zwanym dalej „Somvao”), stowarzyszeniem z siedzibą w Amsterdamie (Niderlandy), a Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie (sekretarzem stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zwanym dalej „Staatssecretaris”), w przedmiocie decyzji tego ostatniego o obniżeniu i odzyskaniu części kwoty dotacji przyznanej temu stowarzyszeniu z rzeczonego Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (EWG) nr 4253/88
3 Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 20) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 4253/88”), ma następujące brzmienie:
„1. W celu zapewnienia pomyślnej realizacji działań prowadzonych przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu:
– regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane we właściwy sposób,
– zapobiegania nieprawidłowościom i ich ścigania,
– żądania zwrotu kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbania. Jeżeli państwo członkowskie lub pośrednik, lub projektodawca wykażą, że nie ponoszą oni odpowiedzialności za nieprawidłowości lub zaniedbanie, państwo członkowskie jest subsydiarnie odpowiedzialne za zwrot bezprawnie wypłaconych kwot. W odniesieniu do globalnych dotacji pośrednik może, za zgodą państwa członkowskiego i Komisji, skorzystać z gwarancji bankowej lub innego zabezpieczenia obejmującego to ryzyko.
[…]”.
Rozporządzenie nr 2988/95
4 Motywy od trzeciego do piątego rozporządzenia nr 2988/95 są sformułowane w następujący sposób:
„szczegółowe zasady regulujące […] zdecentralizowane zarządzanie [finansami] oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot;
skuteczność zwalczania oszustw wymierzonych w interesy finansowe Wspólnot wymaga ustalenia wspólnych zasad prawnych we wszystkich obszarach polityki Wspólnot;
nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.
5 Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:
„1. W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
6 Artykuł 4 rozporządzenia nr 2988/95, zawarty w tytule II zatytułowanym „Środki i kary administracyjne”, przewiduje:
1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
– poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
[…].
2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
[…]
4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.
Rozporządzenie nr 1605/2002
7 Tytuł IV rozporządzenia nr 1605/2002, który znajduje się w jego pierwszej części, brzmi „Wykonanie budżetu”. Rozdział 2 tego tytułu IV dotyczy metod wykonania budżetu. Obejmuje on art. 53–57 owego rozporządzenia. Jego art. 53 przewiduje:
„Komisja wykonuje budżet zgodnie z przepisami art. 53a–53d według jednej z następujących metod:
a) na zasadzie scentralizowanej;
b) poprzez podział lub decentralizację zarządzania;
c) poprzez wspólne zarządzanie z organizacjami międzynarodowymi”.
8 Artykuł 53b rzeczonego rozporządzenia stanowi:
„1. W przypadku wykonywania przez Komisję budżetu przy podziale zarządzania zadania wykonawcze przekazywane są państwom członkowskim. Metoda ta ma szczególnie zastosowanie do działań, o których mowa w części drugiej tytuł[y] I i II.
2. Bez uszczerbku dla przepisów uzupełniających zawartych w odnośnych przepisach sektorowych oraz, w przypadku podziału zarządzania, dla zapewnienia wykorzystania środków finansowych zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, państwa członkowskie przyjmują przepisy ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne lub wszelkie inne środki konieczne dla ochrony interesów finansowych Wspólnot. W tym celu państwa członkowskie w szczególności:
[…]
c) odzyskują środki finansowe, które zostały nienależnie wypłacone, nieodpowiednio wykorzystane lub utracone w wyniku nieprawidłowości lub błędów;
[…]
W tym celu państwa członkowskie przeprowadzają kontrole i ustanawiają efektywny i skuteczny system kontroli wewnętrznej […]. O ile jest to konieczne i właściwe, państwa członkowskie wszczynają odpowiednie postępowanie sądowe.
[…]”.
9 Artykuł 53b rozporządzenia nr 1605/2002 został uchylony z dniem 31 grudnia 2013 r. przez art. 212 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298, s. 1).
Decyzja 2004/904
10 Pod tytułem „Kontrola ksiąg i korekty finansowe państw członkowskich” art. 25 decyzji 2004/904 stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla obowiązków Komisji związanych z wykonaniem budżetu ogólnego Unii Europejskiej państwa członkowskie są odpowiedzialne za kontrolę finansową działań. W tym celu podejmują one następujące środki:
[…]
b) zapobiegają, wykrywają i usuwają nieprawidłowości oraz powiadamiają o nich Komisję zgodnie z przepisami oraz informują ją o przebiegu postępowań administracyjnych i sądowych;
[…]
2. Państwa członkowskie dokonują w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezbędnych korekt finansowych, z uwzględnieniem faktu, czy jest to przypadek pojedynczy, czy powtarzający się. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na wycofaniu całości lub części wkładu wspólnotowego; w przypadku gdy kwota nie zostanie zwrócona w terminie określonym przez dane państwo członkowskie, nalicza się odsetki za opóźnienie w wysokości określonej w art. 26 ust. 4.
[…]”.
11 Artykuł 32 tej decyzji, zatytułowany „Adresaci”, stanowi:
„Niniejsza decyzja skierowana jest do państw członkowskich zgodnie z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską”.
Decyzja Komisji 2006/399/WE
12 Decyzją 2006/399/WE z dnia 20 stycznia 2006 r. ustanawiającą szczegółowe zasady wykonania decyzji Rady 2004/904/WE w odniesieniu do warunków uprawniających do wydatków w kontekście działań współfinansowanych przez Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców wdrażany w państwach członkowskich (Dz.U. L 162, s. 1) Komisja przyjęła warunki uprawniające do rzeczonych wydatków.
13 W szczególności, zgodnie z zasadą nr 6 w załączniku do decyzji 2006/399 koszty muszą być rzeczywiście poniesione, odpowiadać płatnościom uiszczonym przez beneficjenta, być zarejestrowane w księgach rachunkowych lub dokumentach podatkowych beneficjenta oraz musi istnieć możliwość ich identyfikacji i kontroli. Co do zasady płatności beneficjenta są potwierdzone pokwitowanymi fakturami. W przypadku gdy jest to niemożliwe, towarzyszą im dokumenty rachunkowe lub dokumenty towarzyszące o równoważnej mocy dowodowej.
Prawo niderlandzkie
14 Artykuł 4:49 Algemene wet bestuursrecht (ogólnej ustawy administracyjnej, zwanej dalej „Awb”) w ust. 1 stanowi:
„Organ może cofnąć decyzję o wypłacie dotacji lub zmienić ją na niekorzyść beneficjenta, jeżeli:
a) istnieją fakty lub okoliczności, które racjonalnie nie mogły być znane organowi w chwili wypłaty i na podstawie których wypłacona zostałaby dotacja w niższej wysokości niż określona w decyzji o przyznaniu dotacji;
b) decyzja o wypłacie dotacji była nieprawidłowa i beneficjent o tym wiedział lub powinien był wiedzieć;
c) po wypłacie dotacji beneficjent nie spełnił wymogów związanych z tą dotacją”.
15 Artykuł 4:57 ust. 1 Awb ma następujące brzmienie:
„Organ może odzyskać nieprawidłowo wypłacone kwoty dotacji”.
16 Uitvoeringskader Europees Vluchtelingenfonds Nederland, Meerjarenprogramma 2005–2007 (Ramy wykonawcze Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców dla Niderlandów, wieloletni okres programowania 2005–2007, zwane dalej „krajowymi ramami wykonawczymi”), które zostały przyjęte na podstawie decyzji 2006/399, w sekcji 2.1 przewidują, że beneficjent jest odpowiedzialny za rejestrowanie danych oraz za (zlecenie) przechowywania przejrzystej i możliwej do skontrolowania dokumentacji projektu.
17 Sekcja 2.2 krajowych ram wykonawczych, zatytułowana „Zarządzanie środkami”, odsyła do decyzji 2006/399 co do szczegółowych zasad dotyczących kosztów kwalifikowalnych.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18 Somvao jest stowarzyszeniem, które działa na rzecz wspólnoty somalijskiej mieszkającej w Amsterdamie i okolicach. W dniu 18 sierpnia 2005 r. złożyło ono wniosek o dotację na projekt pomocy uchodźcom pod nazwą „Tesfa Himilo II” (zwany dalej „projektem”) na okres od 1 maja 2005 r. do 30 maja 2008 r. W celu realizacji tego projektu Somvao współpracowało ze Stichting Dir, organizacją etiopską, również z siedzibą w Amsterdamie. Projekt miał na celu wspieranie integracji i uczestnictwa Etiopczyków i Somalijczyków w społeczeństwie niderlandzkim, w szczególności poprzez opracowanie i oferowanie specjalnych programów dla ich uczestnictwa w życiu społecznym i zawodowym, obejmujących młodzież, kobiety i osoby starsze.
19 Decyzją z dnia 27 kwietnia 2006 r. Staatssecretaris przyznał Somvao dotację dla pierwszej części projektu w wysokości 199 761,00 EUR, co odpowiada 45% kosztów kwalifikowalnych, podlegającą wpłacie na Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców.
20 W odniesieniu do warunków przyznania dotacji decyzja Staatssecretaris z dnia 27 kwietnia 2006 r. odsyłała do krajowych ram wykonawczych Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w Niderlandach.
21 Na podstawie złożonego ostatecznego rozliczenia dotacja została ustalona we wskazanej wysokości decyzją z dnia 27 lipca 2007 r. Sąd odsyłający wskazuje, że w celu ustalenia tej kwoty Staatssecretaris z jednej strony zadowolił się danymi dostarczonymi mu wraz z wnioskiem o ustalenie wysokości dotacji za pierwszą część projektu, a z drugiej strony nie skontrolował wszystkich dokumentów projektu.
22 W lutym 2009 r. na zlecenie Komisji spółka audytorska przeprowadziła kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji, w ramach której zostały zbadane rachunki dotyczące kosztów projektu złożone przez Somvao. Po uwzględnieniu uwag Somvao, w dniu 6 października 2009 r. spółka ta doszła do wniosku, że większość wykazanych przez Somvao pozycji wydatków i rachunków, w szczególności kosztów osobowych, nie była uzasadniona w sposób przejrzysty i akceptowalny, a zatem kwota dotacji w wysokości 188 675,87 EUR została przyznana niesłusznie.
23 Na podstawie końcowego sprawozdania z kontroli Staatssecretaris decyzją z dnia 12 listopada 2009 r. zmienił decyzję z dnia 27 lipca 2007 r. o ustaleniu wysokości dotacji, obniżając kwotę dotacji do 11 085,13 EUR i nakazując zwrot różnicy już wypłaconej dotacji w wysokości 188 675,87 EUR.
24 Ze względu na to, że w dniu 31 maja 2010 r. w wyniku sprzeciwu wniesionego przez Somvao Staatssecretaris utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 12 listopada 2009 r., stowarzyszenie to wniosło skargę na decyzję Staatssecretaris z dnia 12 listopada 2009 r. do Rechtbank Amsterdam. Sąd ten wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. uznał skargę za bezzasadną. Konkretniej, uznał on, że nawet jeśli Staatssecretaris nie mógł wywieść z prawa krajowego uprawnienia do zmiany na niekorzyść Somvao kwoty przyznanej mu dotacji, to jednak na podstawie art. 25 ust. 2 decyzji 2004/904 był zobowiązany do zmiany tej kwoty.
25 Somvao wniosło apelację od tego orzeczenia do Afdeling Bestuursrechtspraak (działu sporów administracyjnych) Raad van State.
26 Raad van State uważa, że stwierdzone przez Staatssecretaris uchybienie zobowiązaniu do właściwego zarządzania projektem stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Podobnie jak Rechtbank Amsterdam sąd odsyłający jest zdania, że okoliczność, iż Somvao nie prowadziło przejrzystej rachunkowości, nie może być uważana za stanowiącą jedną z hipotez wymienionych w art. 4:49 ust. 1 lit. a)–c) Awb pozwalających organowi administracyjnemu na uchylenie lub zmianę decyzji o ustaleniu kwoty dotacji na niekorzyść jej beneficjenta, ponieważ brak prawidłowej rachunkowości projektu jest okolicznością, o której Staatssecretaris powinien już był wiedzieć podczas wypłaty spornej dotacji. Raad van State dochodzi do wniosku, że decyzja zmieniająca wysokość dotacji i zarządzająca jej zwrot jest pozbawiona podstawy prawnej w prawie wewnętrznym.
27 W konsekwencji sąd ten zastanawia się, czy prawo Unii zezwala na prawne oparcie decyzji obniżającej kwotę już przyznanej dotacji i zarządzającej zwrot nienależnie otrzymanych kwot, w wypadku gdy zostały stwierdzone nieprawidłowości, takie jak w rozpatrywanej przezeń sprawie. Konkretniej zastanawia się on, czy art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia nr 1605/2002, czy też art. 25 ust. 2 decyzji 2004/904 mogą stanowić podstawę prawną decyzji o obniżeniu dotacji przyznanej z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców i o odzyskaniu znacznej części tej dotacji.
28 Opierając się na wyrokach Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in. (od C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165) oraz Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867), dotyczących rozporządzenia nr 4253/88, sąd odsyłający podnosi, iż z wyroków tych wydaje się wynikać, że uregulowanie ogólne dotyczące ochrony interesów finansowych Unii nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o obniżeniu i odzyskaniu dotacji. Tylko uregulowanie szczególne może służyć za podstawę prawną takiej decyzji. Zdaniem sądu odsyłającego oznacza to, że rozporządzenia nr 2988/95 i 1605/2002 nie mogą służyć za podstawę prawną decyzji zarządzającej obniżenie i odzyskanie dotacji.
29 Ponadto sąd odsyłający powątpiewa, czy art. 25 ust. 2 decyzji 2004/904 może służyć za podstawę prawną decyzji o obniżeniu dotacji, która została przyznana przy założeniu, iż owa decyzja, skierowana wyłącznie do państw członkowskich, sama w sobie nie może kreować obowiązków po stronie jednostki.
30 W tych okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 4 rozporządzenia [nr 2988/95] lub art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia [nr 1605/2002] oferuje władzom krajowym podstawę prawną do zmiany już ustalonej wysokości dotacji z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców na niekorzyść jej beneficjenta lub do odzyskania tej dotacji?
2) Czy art. 25 ust. 2 decyzji [2004/904] oferuje władzom krajowym podstawę prawną do zmiany już ustalonej wysokości dotacji z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców na niekorzyść jej beneficjenta lub do odzyskania tej dotacji bez konieczności umocowania na podstawie prawa krajowego?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
31 W swoim pierwszym pytaniu sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 lub art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia nr 1605/2002 należy interpretować w ten sposób, że w wypadku braku podstawy prawnej wynikającej z prawa wewnętrznego jeden albo drugi z tych przepisów dostarcza podstawy prawnej dla decyzji władz krajowych zmieniającej, na niekorzyść beneficjenta, kwotę dotacji przyznanej z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, w ramach podziału zarządzania pomiędzy Komisją Europejską a państwami członkowskimi i zarządzającej odzyskanie od tego beneficjenta części owej kwoty.
32 W odniesieniu do rozporządzenia nr 2988/95 należy przypomnieć, że zgodnie z jego art. 1 ust. 1 owo rozporządzenie wprowadza ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa Unii, i to – jak wynika z motywu trzeciego rzeczonego rozporządzenia – aby we wszystkich dziedzinach przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (zob. podobnie wyroki: FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo; a także Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, pkt 43).
33 Z motywu czwartego rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że skuteczność zwalczania oszustw wymierzonych w interesy finansowe Unii wymaga ustalenia wspólnych zasad prawnych we wszystkich obszarach polityki Unii. Ponadto zgodnie z motywem piątym tego samego rozporządzenia nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. W zakresie kontroli i kar w odniesieniu do nieprawidłowości popełnionych w dziedzinie prawa Unii prawodawca unijny, przyjmując rozporządzenie nr 2988/95, ustanowił szereg zasad oraz generalny wymóg, by wszystkie rozporządzenia sektorowe były z nimi zgodne (wyrok FranceAgriMer, EU:C:2012:807, pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Rozporządzenie nr 2988/95 ma regulować wszelkie sytuacje dotyczące „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 1 tego rozporządzenia, a mianowicie naruszenia przepisów prawa Unii wynikającego z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które to działanie lub zaniechanie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są przez nią zarządzane, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów ze środków własnych pobieranych bezpośrednio na rachunek Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (wyrok FranceAgriMer, EU:C:2012:807, pkt 44).
35 Artykuł 4 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje zatem, że każda nieprawidłowość z reguły powinna pociągać za sobą cofnięcie nienależnie uzyskanej korzyści, w szczególności poprzez obowiązek zapłaty należnych kwot lub zwrotu kwot nienależnie uzyskanych (wyrok FranceAgriMer, EU:C:2012:807, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 W odniesieniu do obowiązku zwrotu nienależnej korzyści, uzyskanej poprzez praktykę będącą naruszeniem prawa Trybunał wyjaśnił już, że ów obowiązek zwrotu nie jest sankcją, lecz jedynie konsekwencją ustalenia, iż warunki wymagane dla uzyskania korzyści wynikającej z przepisów Unii nie były przestrzegane, co spowodowało uznanie przyznanej korzyści za nienależną (zob. podobnie wyroki: Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo, a także Cruz & Companhia, EU:C:2014:2230, pkt 45).
37 Jednakże Trybunał stwierdził również, że rozporządzenie nr 2988/95 ogranicza się do ustanowienia ogólnych przepisów w dziedzinie kontroli oraz sankcji w celu ochrony finansowych interesów Unii. Odzyskanie niewłaściwie zastosowanych środków musi więc zostać przeprowadzone na podstawie innych przepisów, czyli w danym wypadku na podstawie przepisów sektorowych (zob. podobnie wyrok Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, EU:C:2011:867, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 Należy zatem zbadać, czy środek taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym może zostać podjęty na podstawie art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia nr 1605/2002.
39 Na wstępie należy przypomnieć, że art. 53b rozporządzenia nr 1605/2002 został włączony do prawa Unii rozporządzeniem nr 1995/2006. Mimo iż został on w międzyczasie uchylony, znajdował zastosowanie w dacie okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym.
40 Przyjęte na podstawie art. 279 WE, obecnie art. 322 TFUE, który umożliwiał przyjęcie zasad finansowych określających w szczególności warunki uchwalania i wykonywania ogólnego budżetu Unii, rozporządzenie nr 1605/2002 w art. 53 lit. a)–c) przewiduje, że Komisja wykonuje budżet ogólny albo na zasadzie scentralizowanej, albo poprzez podział lub decentralizację zarządzania, albo też poprzez wspólne zarządzanie z organizacjami międzynarodowymi.
41 Jak wynika z tytułu rozdziału 2 tytułu IV rozporządzenia nr 1605/2002, jego art. 53b ustanawia sposób wykonywania budżetu ogólnego Unii przy podziale zarządzania. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli Komisja współpracuje z państwami członkowskimi w celu wykonania budżetu przy podziale zarządzania w rozumieniu art. 53 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia, zadania wykonawcze przekazywane są państwom członkowskim.
42 Sam art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia nr 1605/2002 stanowi, że państwa członkowskie przyjmują przepisy ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne lub wszelkie inne środki konieczne dla ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności odzyskują środki finansowe, które zostały nienależnie wypłacone, nieodpowiednio wykorzystane lub utracone w wyniku nieprawidłowości lub błędów.
43 Należy zauważyć, że brzmienie tego przepisu jest zredagowane w sposób analogiczny do brzmienia art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88, które w odróżnieniu od rozporządzenia nr 1605/2002 stanowi rozporządzenie sektorowe.
44 W odniesieniu do art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88 Trybunał orzekł już, że przepis taki stwarza po stronie państw członkowskich obowiązek odzyskania funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub zaniedbania, bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego. Każde skorzystanie przez państwo członkowskie z uprawnień dyskrecjonalnych w ramach oceny stosowności żądania zwrotu niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób przyznanych funduszy wspólnotowych, byłoby niezgodne ze wspomnianym obowiązkiem odzyskania (zob. podobnie wyrok Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, EU:C:2011:867, pkt 34, 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 Jednoznaczne i bezwarunkowe sformułowanie art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia nr 1605/2002 nie może też być interpretowane w ten sposób, że pozostawia państwom członkowskim zakres uznania co do możliwości dokonania korekt finansowych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.
46 Zatem dokonując wyboru – po wejściu w życie art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 23 rozporządzenia nr 4253/88 – przyjęcia art. 53b rozporządzenia nr 1605/2002, prawodawca Unii zamierzał stworzyć w przepisach ogólnych zobowiązanie państw członkowskich do dokonywania, gdy wykonują one budżet przy podziale zarządzania, korekt finansowych, w szczególności do odzyskiwania środków utraconych w następstwie nadużycia lub zaniedbania, nie tylko bez konieczności istnienia w prawie krajowym uprawnienia, ale także bez konieczności przepisów sektorowych.
47 Interpretację tę potwierdza fakt, że zgodnie ze zdaniem wprowadzającym art. 53b ust. 2 znajduje zastosowanie „[b]ez uszczerbku dla przepisów uzupełniających zawartych w odnośnych przepisach sektorowych […]”. Sformułowanie „bez uszczerbku dla” wyraźnie wskazuje, że ów art. 53b jest sam w sobie wystarczający. Podobnie przymiotnik „uzupełniające”, który dotyczy przepisów sektorowych, wskazuje, że o ile one istnieją, nie zastępują art. 53b rozporządzenia nr 1605/2002, lecz ograniczają się do jego uzupełnienia.
48 Odmienne odczytanie tego artykułu mogłoby skutkować pozbawieniem rozporządzenia nr 1605/2002 skuteczności (effet utile) i szkodziłoby ochronie interesów finansowych Unii.
49 Wynika z tego, że zdanie wprowadzające art. 53b ust. 2 rzeczonego rozporządzenia stanowi podstawę prawną dla zmiany dotacji na niekorzyść beneficjenta, jeżeli zmiana ta ma na celu ochronę interesów finansowych Unii. Podobnie lit. c) rzeczonego przepisu stanowi podstawę prawną dla przyjęcia środków dotyczących odzyskania funduszy, które zostały nienależnie wypłacone, nieodpowiednio wykorzystane lub utracone w wyniku nieprawidłowości lub błędów.
50 Ponadto Trybunał wyjaśnił już, że cofnięcie nienależnie wypłaconych kwot może nastąpić tylko zgodnie z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyrok Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in., EU:C:2008:165, pkt 53).
51 Zatem zasada pewności prawa wymaga, aby dane uregulowanie Unii umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada (zob. wyrok ROM-projecten, C‑158/06, EU:C:2007:370, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 W odniesieniu do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań Trybunał orzekł już, że beneficjent dotacji nie może powołać się na taką ochronę, jeżeli nie spełnił jednego z warunków, od którego była uzależniona dotacja (zob. podobnie wyrok Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in., EU:C:2008:165, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
53 W sprawie głównej z akt przedstawionych Trybunałowi wynika, że decyzja o przyznaniu dotacji z dnia 27 kwietnia 2006 r. była uzależniona od przestrzegania przez Somvao zasad decyzji 2006/399, a w szczególności obowiązku rejestrowania danych oraz przechowywania przejrzystej i możliwej do skontrolowania dokumentacji projektu.
54 Na podstawie tych informacji do sądu odsyłającego należy ocena, czy – biorąc pod uwagę zachowanie zarówno beneficjenta funduszy, jak i administracji krajowej – zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, tak jak są one rozumiane w prawie Unii, były przestrzegane w odniesieniu do żądań zwrotu.
55 W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia nr 1605/2002 należy interpretować w ten sposób, że w wypadku braku podstawy prawnej wynikającej z prawa wewnętrznego przepis ten dostarcza podstawy prawnej dla decyzji władz krajowych zmieniającej, na niekorzyść beneficjenta, kwotę dotacji przyznanej z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, w ramach podziału zarządzania pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi i zarządzającej odzyskanie od tego beneficjenta części owej kwoty. Do sądu odsyłającego należy ocena, czy – biorąc pod uwagę zachowanie zarówno beneficjenta dotacji, jak i administracji krajowej – zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, tak jak są one rozumiane w prawie Unii, były przestrzegane w odniesieniu do żądania zwrotu.
W przedmiocie pytania drugiego
56 W związku z odpowiedzią udzieloną na pytanie pierwsze nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.
W przedmiocie kosztów
57 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 53b ust. 2 zdanie wprowadzające i lit. c) rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że w wypadku braku podstawy prawnej wynikającej z prawa wewnętrznego przepis ten dostarcza podstawy prawnej dla decyzji władz krajowych zmieniającej, na niekorzyść beneficjenta, kwotę dotacji przyznanej z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, w ramach podziału zarządzania pomiędzy Komisją Europejską a państwami członkowskimi i zarządzającej odzyskanie od tego beneficjenta części owej kwoty. Do sądu odsyłającego należy ocena, czy – biorąc pod uwagę zachowanie zarówno beneficjenta dotacji, jak i administracji krajowej – zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, tak jak są one rozumiane w prawie Unii, były przestrzegane w odniesieniu do żądania zwrotu.
Podpisy