Language of document : ECLI:EU:C:2014:2095

A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)

2014. július 17.(*)

„A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2008/115/EK irányelv – A harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatos, a tagállamokban alkalmazandó közös normák és eljárások – 16. cikk, (1) bekezdés – Kitoloncolás céljából elrendelt őrizet – Büntetés‑végrehajtási intézetben történő őrizet – A harmadik országbeli állampolgárok különleges idegenrendészeti fogdában történő elhelyezésének lehetetlensége – Az ilyen fogda hiánya abban a szövetségi tartományban, ahol a harmadik országbeli állampolgárt fogva tartják”

A C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyekben,

az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek tárgyában, amelyeket a Bundesgerichtshof (Németország), illetve a Landgericht München I (Németország) a Bírósághoz 2013. szeptember 3‑án, illetve 2013. október 8‑án érkezett, 2013. július 11‑i és 2013. szeptember 26‑i határozataival terjesztett elő az előttük

Adala Bero

és

a Regierungspräsidium Kassel (C‑473/13),

valamint

Ettayebi Bouzalmate

és

a Kreisverwaltung Kleve (C‑514/13)

között folyamatban lévő eljárásokban,

A BÍRÓSÁG (nagytanács),

tagjai: V. Skouris elnök, K. Lenaerts elnökhelyettes, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, A. Borg Barthet és M. Safjan tanácselnökök, A. Rosas, G. Arestis (előadó), J. Malenovský, D. Šváby, C. Vajda és S. Rodin bírák,

főtanácsnok: Y. Bot,

hivatalvezető: K. Malacek tanácsos,

tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2014. április 8‑i tárgyalásra,

figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:

–        A. Bero képviseletében P. Fahlbusch Rechtsanwalt,

–        E. Bouzalmate képviseletében G. Meyer és H. Habbe Rechtsanwälte,

–        a német kormány képviseletében T. Henze, meghatalmazotti minőségben,

–        a holland kormány képviseletében M. de Ree, M. Bulterman és H. Stergiou, meghatalmazotti minőségben,

–        a svéd kormány képviseletében L. Swedenborg és A. Falk, meghatalmazotti minőségben,

–        a svájci kormány képviseletében D. Klingele, meghatalmazotti minőségben,

–        az Európai Bizottság képviseletében G. Wils és M. Condou‑Durande, meghatalmazotti minőségben,

a főtanácsnok indítványának a 2014. április 30‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1        Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 348., 98. o.) 16. cikke (1) bekezdésének értelmezésére vonatkoznak.

2        E kérelmeket egyrészt A. Bero és a Regierungspräsidium Kassel (Kassel város kormányzósága), másrészt pedig E. Bouzalmate és a Kreisverwaltung Kleve (Kleve járása) között az A. Beróval és E. Bouzalmatéval szemben meghozott, kitoloncolás céljából elrendelt őrizetbe vételre vonatkozó határozatok jogszerűsége tárgyában folyamatban lévő jogviták keretében terjesztették elő.

 Jogi háttér

 Az uniós jog

3        A 2008/115 irányelv (2), (6), (16) és (17) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:

„(2)      Az Európai Tanács 2004. november 4–5‑i brüsszeli ülése sürgette egy közös normákon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozását annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és emberi jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza.

[...]

(6)      A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodását tisztességes és átlátható eljárással szüntessék meg. Az EU általános jogelveinek megfelelően az ezen irányelv értelmében meghozott határozatokat eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint kell elfogadni, ami azt vonja maga után, hogy az illegális [helyesen: a jogellenes] tartózkodás puszta tényén kívül egyéb szempontokat is figyelembe kell venni. [...]

[...]

(16)      A kitoloncolás céljából elrendelt őrizet alkalmazását korlátozni kell, és az arányosság elvét kell rá alkalmazni a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. Az őrizetet [helyesen: őrizet] kizárólag abban az esetben indokolt, ha az a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárás végrehajtását szolgálja, és a kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása nem bizonyulna elegendőnek.

(17)      Az őrizetben lévő harmadik országbeli állampolgárokkal emberséges és méltó módon, alapvető jogaikat, valamint a nemzetközi és nemzeti jogot betartva kell bánni. A nemzeti jog által szabályozott, a bűnüldöző szervek által alkalmazott előzetes letartóztatás sérelme nélkül az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani.”

4        Az említett irányelv „Tárgy” című 1. cikke a következőket írja elő:

„Ez az irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban a közösségi jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket.”

5        A 2008/115 irányelv 4. cikkének (3) bekezdése értelmében az irányelv nem sérti a tagállamok jogát arra, hogy olyan rendelkezéseket fogadjanak el vagy tartsanak fenn, amelyek kedvezőbbek azokra a személyekre nézve, akikre ezen irányelv vonatkozik, feltéve, hogy az ilyen rendelkezések összeegyeztethetőek az említett irányelvvel.

6        Ugyanezen irányelv „Őrizet” című 15. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)      A tagállamok – kivéve, ha a konkrét esetben más elégséges, de kevésbé kényszerítő intézkedés is hatékonyan alkalmazható – kizárólag a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából őrizetben tarthatják a kitoloncolási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgárt, különösen, ha:

a)      fennáll a szökés veszélye, vagy

b)      a harmadik ország érintett állampolgára meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárást.

Az őrizetnek a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak, és kellő körültekintéssel végrehajtásra kerülnek.

[...]

(5)      Az őrizetet mindaddig fenn kell tartani, ameddig az (1) bekezdésben megállapított feltételek fennállnak, és az őrizet a kitoloncolás biztosításához szükséges. Valamennyi tagállam korlátozott, hat hónapot nem meghaladó őrizetben tartási időszakot határoz meg.

(6)      A tagállamok az (5) bekezdésben említett időszakot kizárólag korlátozott, további tizenkét hónapot nem meghaladó időszakkal hosszabbíthatják meg a nemzeti jogszabályoknak megfelelően, azokban az esetekben, ha a kiutasítás végrehajtása minden ésszerű erőfeszítésük ellenére várhatóan tovább tart:

a)      az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya miatt, vagy

b)      a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme miatt.”

7        A 2008/115 irányelvnek „Az őrizet körülményei” című 16. cikke (1) bekezdésében a következőket mondja ki:

„Az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben egy tagállam nem tud különleges idegenrendészeti fogdákban helyet biztosítani, és kénytelen büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezéshez folyamodni, az őrizet alatt álló harmadik országbeli állampolgárokat a többi fogvatartottól elkülönítve kell tartani.”

 A német jog

8        A módosított (BGBl. 2011 I, 2258. o.), a külföldiek szövetségi területen történő tartózkodásáról, szakmai tevékenységéről és integrációjáról szóló 2004. július 30‑i német törvény (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (BGB1. 2004 I, 1950. o.) 62a. §‑ának (1) bekezdése – amely a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdését ülteti át – a következőképpen rendelkezik:

„A kitoloncolás céljából elrendelt őrizetet általában különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben egy szövetségi tartomány nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdával, az őrizet e tartomány egyéb büntetés‑végrehajtási intézeteiben is végrehajtható; ilyen esetben a kitoloncolásukra váró személyeket el kell különíteni a többi fogvatartottól.”

 Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

 C‑473/13. sz. ügy

9        A. Bero – aki a kérdést előterjesztő bíróság szerint valószínűleg szíriai állampolgár – menedékjog iránti kérelmet nyújtott be Németországban. Mivel e kérelmet elutasították, az idegenrendészeti hatóság az Amtsgericht Frankfurt am Maintól a német területről történő kitoloncolását kérte. E bíróság 2011. január 6‑án elrendelte A. Bero 2011. február 17‑ig tartó őrizetét e kitoloncolás érdekében. Az A. Bero által e határozattal szemben előterjesztett keresetet a Landgericht Frankfurt am Main elutasította.

10      Tekintettel arra, hogy Németországban a szövetségi tartományok feladata a kitoloncolás céljából elrendelt őrizet végrehajtása, Hessen tartomány A. Berót a frankfurti büntetés‑végrehajtási intézetben helyezte el, amely egy közönséges büntetés‑végrehajtási intézet. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy az e tagállam egyéb szövetségi tartományaiban fennálló helyzettel ellentétben Hessen tartományban nincs a 2008/115 irányelv értelmében vett különleges idegenrendészeti fogda.

11      2011. február 2‑án a Hessen tartomány méltányossági bizottságához benyújtott kérelem alapján A. Berót szabadon bocsátották. A kérdést előterjesztő bíróság előtti felülvizsgálati kérelmével A. Bero annak a megállapítását kéri, hogy az Amtsgericht Frankfurt am Main A. Bero őrizetének elrendelésére vonatkozó határozata, valamint az azt követő fellebbezésnek a Landgericht Frankfurt am Main által történt elutasítása jogsérelmet okozott számára.

12      A Bundesgerichtshof szerint az előtte folyamatban lévő jogvita kimenetele a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének értelmezésétől függ.

13      Következésképpen e körülmények között a Bundesgerichtshof úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

„Akkor is az a tagállami kötelezettség következik a [2008/115] irányelv […] 16. cikkének (1) bekezdéséből, hogy a kitoloncolás céljából foganatosított őrizetet általában különleges idegenrendészeti fogdákban hajtsák végre, ha ilyen fogdák csak az adott tagállam szövetségi alegységeinek egy részében állnak rendelkezésre, más szövetségi alegységeiben azonban nem?”

 C‑514/13. sz. ügy

14      E. Bouzalmate marokkói állampolgár, aki 2010. szeptember 24‑én utazott be jogellenesen Németországba, és ugyanezen év október 8‑án menekült jogállást kért.

15      A Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (szövetségi migrációs és menekültügyi hivatal) 2012. január 12‑i határozatával – amely 2012. január 25‑én jogerőssé és végrehajthatóvá vált – elutasította e kérelmet, és felszólította az érintettet arra, hogy az e határozat közlését követő héten hagyja el a német területet, ellenkező esetben kitoloncolják származási országába. 2012. március 2‑án Geldern városa (Kleve járása) – amelyet E. Bouzalmate tartózkodására jelöltek ki ‑ úgy vélte, hogy utóbbi ismeretlen helyre távozott.

16      E. Bouzalmatét 2013. március 25‑én letartóztatták, az Amtsgericht München pedig 2013. április 9‑én jogellenes tartózkodás miatt öt hónapos, próbaidőre felfüggesztett szabadságvesztésre ítélte. Előzetes letartóztatásából való szabadon bocsátását követően az érintett nem jelent meg sem a Landratsamt Kleve (klevei járási közigazgatási hivatal) idegenrendészeti hatósága, sem más hatóság előtt.

17      2013. július 13‑án E. Bouzalmatét ismét letartóztatták Münchenben, és az Amtsgericht München 2013. július 26‑i határozatával elrendelte az érintett őrizetét – a kitoloncolásáig – 2013. július 14‑től legfeljebb tíz hetes időtartamra, azaz legkésőbb 2013. szeptember 21‑ig.

18      E. Bouzalmatét öngyilkossági kísérletét követően 2013. szeptember 12‑én egy pszichiátriai klinikára helyezték át. E helyzetre tekintettel a Landratsamt Kleve idegenrendészeti hatósága törölte az E. Bouzalmate kitoloncolására – azaz 2013. szeptember 16‑ára – meghatározott időpontot.

19      Miután E. Bouzalmate pszichiátriai kezelése 2013. szeptember 20‑án véget ért, az Amtsgericht München – amelyhez a Landratsamt Kleve egy újabb kérelemmel fordult – ugyanezen a napon meghozott határozatával elrendelte, hogy E. Bouzalmate a müncheni büntetés‑végrehajtási intézet kitoloncolásra várók őrizeti részlegében maradjon őrizetben a lehetséges kitoloncolásáig, legkésőbb 2013. október 19‑ig.

20      E. Bouzalmate az Amtsgericht München említett határozatával szemben keresetet terjesztett elő a Landgericht München I előtt.

21      A Landgericht München I a 2008/115 irányelv által említett személyeknek különleges idegenrendészeti fogdákban történő, a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében előírt elhelyezésére vonatkozó kérdést vizsgálva úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást és a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

„A [2008/115] irányelv […] 16. cikkének (1) bekezdéséből akkor is következik‑e a tagállam azon kötelezettsége, hogy a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetet általában különleges idegenrendészeti fogdában hajtsa végre, ha az ilyen létesítmények a tagállam szövetségi tagozódásának csak egy részében találhatók, egy másik részében, ahol a tagállam szövetségi tagozódására vonatkozó előírások értelmében az őrizet végrehajtására sor kerül, azonban nem?”

22      A kérdést előterjesztő bíróság kérelmére a kijelölt tanács megvizsgálta ezen ügynek a Bíróság eljárási szabályzatának 107. cikke szerinti sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban történő elbírálásának szükségességét. Az említett tanács a főtanácsnok meghallgatását követően úgy határozott, hogy nem ad helyt e kérelemnek.

23      A Bíróság elnöke a 2013. október 22‑i határozatával az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑473/13. és a C‑514/13. sz. ügyeket.

 Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről

24      Kérdéseikkel a kérdést előterjesztő bíróságok lényegében azt kérdezik, hogy a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdését akként kell‑e értelmezni, hogy a tagállamnak általában kitoloncolás céljából elrendelt őrizetbe kell helyeznie ezen állam különleges idegenrendészeti fogdájában a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat, akkor is, ha az említett tagállam szövetségi tagozódású, és a nemzeti jog értelmében az ilyen elhelyezésről való döntés és az elhelyezés végrehajtása tekintetében illetékes szövetségi tartomány nem rendelkezik ilyen idegenrendészeti fogdával.

25      Először is meg kell állapítani, hogy a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondata azt az elvet rögzíti, amely szerint a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolás céljából elrendelt őrizetét különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. E rendelkezés második mondata az ezen elv alóli eltérést ír elő, amelyet ilyenként szigorúan kell értelmezni (lásd ebben az értelemben: Kamberaj‑ítélet, C‑571/10, EU:C:2012:233, 86. pont).

26      Ahogy azt a német kormány megállapította, a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének ezen második mondata nem került azonos módon megfogalmazásra valamennyi nyelvi változatban. E rendelkezés ugyanis a német nyelvi változatában kimondja, hogy „amennyiben egy tagállam nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdákkal, és amennyiben az elhelyezést büntetés‑végrehajtási intézetben kell végrehajtani, az őrizet alatt álló harmadik országbeli állampolgárokat el kell különíteni a többi fogvatartottól”. Más nyelvi változatokban az említett rendelkezés nem a különleges idegenrendészeti fogdák létezésének hiányára, hanem arra a körülményre utal, hogy a tagállam „nem tudja” az említett állampolgárokat ilyen fogdákban elhelyezni.

27      Ugyanezen kormány szerint a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondatának utóbbi nyelvi változatai szélesebb mérlegelési mozgásteret engednek a nemzeti hatóságok számára, mint a német nyelvi változatból eredő mérlegelési mozgástér esetében, ezért az érintett harmadik országbeli állampolgárok különleges idegenrendészeti fogdákban történő elhelyezésének lehetetlensége azon körülménnyel is összefügghet, hogy a tagállam szövetségi tartományában – amely a nemzeti jog értelmében az őrizet végrehajtásáért felelős – nincsenek különleges idegenrendészeti fogdák.

28      E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatában előírt azon kötelezettség, amely szerint az őrizetet általában különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani, a tagállamokra ilyenként, nem pedig a tagállamokra közigazgatási vagy alkotmányos felépítésüktől függően érvényes.

29      A 2008/115 irányelv 16. cikkét átültető nemzeti jogszabályok alkalmazásáért felelős nemzeti hatóságoknak következésképpen képesnek kell lenniük arra, hogy az őrizetet különleges idegenrendészeti fogdákban hajtsák végre.

30      Ezért, amennyiben valamely tagállamban a 2008/115 irányelvet átültető nemzeti jogszabályok alkalmazása a szövetségi tartomány hatóságainak a feladata, nem tekinthető a 2008/115 irányelv érintett tagállam általi kellő átültetésének az, ha bizonyos szövetségi tartományokban az illetékes hatóságoknak lehetőségük van az ilyen elhelyezés foganatosítására, ugyanezen tagállam más szövetségi tartományainak illetékes hatóságai pedig nem rendelkeznek ezzel a lehetőséggel.

31      A 2008/115 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének ezen értelmezése ugyanakkor nem jelenti azt, hogy egy szövetségi tagozódású tagállamnak – mint a Németországi Szövetségi Köztársaság – valamennyi szövetségi tartományban különleges idegenrendészeti fogdákat kellene kialakítania. Biztosítania kell azonban – különösen közigazgatási együttműködési megállapodások értelmében – azt, hogy az ilyen fogdákkal nem rendelkező szövetségi tartomány illetékes hatóságai a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat a más szövetségi tartományokban található különleges idegenrendészeti fogdákban helyezhessék el.

32      Ilyen körülmények között az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 2008/115 irányelv 16. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy a tagállam akkor is köteles a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolás céljából elrendelt őrizetének általában ezen állam különleges idegenrendészeti fogdájában történő végrehajtására, ha az említett tagállam szövetségi tagozódású, és a nemzeti jog értelmében az ilyen elhelyezésről való döntés és az elhelyezés végrehajtása tekintetében illetékes szövetségi tartomány nem rendelkezik ilyen idegenrendészeti fogdával.

 A költségekről

33      Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 16. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy a tagállam akkor is köteles a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolás céljából elrendelt őrizetének általában ezen állam különleges idegenrendészeti fogdájában történő végrehajtására, ha az említett tagállam szövetségi tagozódású, és a nemzeti jog értelmében az ilyen elhelyezésről való döntés és az elhelyezés végrehajtása tekintetében illetékes szövetségi tartomány nem rendelkezik ilyen idegenrendészeti fogdával.

Aláírások


* Az eljárás nyelve: német.