CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 23 de septiembre de 2010 (1)
Asunto C‑266/09
Stichting Natuur en Milieu
Vereniging Milieudefensie
Vereniging Goede Waar & Co.
contra
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
[Petición de decisión prejudicial planteada por el College van beroep voor het bedrijfsleven (Países Bajos)]
«Directiva 2003/4/CE – Acceso a la información en materia de medio ambiente – Información en materia de medio ambiente – Directiva 91/414/CEE – Productos fitosanitarios – Procedimiento de aprobación»
I. Introducción
1. El presente procedimiento se refiere al acceso a la información sobre residuos de un pesticida en lechugas, aportada en el procedimiento de aprobación de dicho producto. En particular, procede aclarar si se trata de información medioambiental en el sentido de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (2) (en lo sucesivo, «Directiva 2003/4/CE») y en qué medida influye la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (3) (en lo sucesivo, «Directiva 91/414/CEE») en la aplicación de la Directiva 2003/4/CE.
II. Marco jurídico
A. Normativa internacional
2. El derecho de acceso a información medioambiental viene recogido en el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (4) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), firmado por la Comunidad el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca). (5)
3. En el artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio se regula la negativa a divulgar información medioambiental por constituir ésta secreto comercial o industrial:
«Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre:
[…]
d) el secreto comercial o industrial cuando ese secreto esté protegido por la ley con el fin de defender un interés económico legítimo. En ese marco deberán divulgarse las informaciones sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente;
[…]»
4. La protección de los secretos comerciales es, al propio tiempo, objeto del artículo 39 del Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, que constituye el anexo 1 C del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), firmado el 15 de abril de 1994 en Marrakech y aprobado mediante la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986- 1994) (6) (en lo sucesivo, «Acuerdo ADPIC»):
«1. Al garantizar una protección eficaz contra la competencia desleal, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 bis del Convenio de París (1967), los Miembros protegerán la información no divulgada de conformidad con el párrafo 2, y los datos que se hayan sometido a los gobiernos o a organismos oficiales, de conformidad con el párrafo 3.
2. Las personas físicas y jurídicas tendrán la posibilidad de impedir que la información que esté legítimamente bajo su control se divulgue a terceros o sea adquirida o utilizada por terceros sin su consentimiento de manera contraria a los usos comerciales honestos […], en la medida en que dicha información:
a) sea secreta en el sentido de que no sea, como cuerpo o en la configuración y reunión precisas de sus componentes, generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza el tipo de información en cuestión; y
b) tenga un valor comercial por ser secreta; y
c) haya sido objeto de medidas razonables, en las circunstancias, para mantenerla secreta, tomadas por la persona que legítimamente la controla.
3. Los Miembros, cuando exijan, como condición para aprobar la comercialización de productos farmacéuticos o de productos químicos agrícolas que utilizan nuevas entidades químicas, la presentación de datos de pruebas u otros no divulgados cuya elaboración suponga un esfuerzo considerable, protegerán esos datos contra todo uso comercial desleal. Además, los Miembros protegerán esos datos contra toda divulgación, excepto cuando sea necesario para proteger al público, o salvo que se adopten medidas para garantizar la protección de los datos contra todo uso comercial desleal.»
B. Normativa de la Unión
1. Directiva 2003/4/CE
5. El derecho de acceso a información medioambiental venía recogido, en un primer momento, en la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (7) (en lo sucesivo, «Directiva 90/313/CEE»). Ésta fue derogada una vez transcurrido el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 2003/4/CE, a saber, el 14 de febrero de 2005. La nueva Directiva adapta el derecho de acceso a información medioambiental al Convenio de Aarhus.
6. En el artículo 2 se define, entre otros, el concepto de información medioambiental:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1. Información medioambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma material sobre:
a) la situación de elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente, y la interacción entre estos elementos;
b) factores como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a);
c) medidas (incluidas las medidas administrativas) como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos;
d) informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental;
e) análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en el marco de las medidas y actividades citadas en la letra c); y
f) el estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, emplazamientos culturales y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c).
[…]»
7. El derecho de acceso a información medioambiental viene recogido en el artículo 3, apartado 1:
«Los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Directiva, a poner la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre a disposición de cualquier solicitante, a petición de este, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés determinado.»
8. Las excepciones vienen reguladas en el artículo 4. En el presente asunto tienen especial interés las letras d), e) y g), del apartado 2:
«Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a:
[…]
d) la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial cuando dicha confidencialidad esté contemplada en la legislación nacional o comunitaria a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal;
e) los derechos de propiedad intelectual;
[…]
g) los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello por la ley o sin que la ley pueda obligarle a ello, salvo si esta persona ha consentido en su divulgación;
[…]
Los motivos de denegación mencionados en los apartados 1 y 2 deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. En cada caso concreto, el interés público atendido por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Los Estados miembros no podrán, en virtud de la letras a), d), f), g) y h) del presente apartado, disponer la denegación de una solicitud relativa a información sobre emisiones en el medio ambiente.
[…]»
2. Directiva 91/414/CEE
9. En la Directiva 91/414/CEE se regula la autorización, comercialización, utilización y control de productos fitosanitarios y la comercialización en la Comunidad y el control de tales sustancias. Los productos fitosanitarios requieren, en particular, una autorización por parte de los Estados miembros. Dicha autorización exige un análisis de sus efectos.
10. En el artículo 14 se regula la protección de la información presentada en el procedimiento de aprobación:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libre acceso a la información en materia de medio ambiente los Estados miembros y la Comisión velarán por que la información facilitada por los solicitantes que constituya secreto industrial o comercial sea tratada de modo confidencial, si así lo pidieren el solicitante de la inclusión de una sustancia activa en el Anexo I o el solicitante de la autorización de un producto fitosanitario y si el Estado miembro o la Comisión aceptaran la justificación alegada por el solicitante.
La confidencialidad no se aplicará:
– a la denominación y contenido de la sustancia o sustancias activas, ni a la denominación del producto fitosanitario;
– a la denominación de otras sustancias que se consideren peligrosas con arreglo a lo dispuesto en las Directivas 67/548/CEE y 78/631/CEE;
– a los datos fisicoquímicos relativos a la sustancia activa y al producto fitosanitario;
– a los métodos utilizados para dejar inofensivos la sustancia activa o el producto fitosanitario;
– al resumen de los resultados de las pruebas para determinar la eficacia del producto y su inocuidad para el hombre, los animales, los vegetales y el medio ambiente;
– a los métodos y precauciones recomendados para reducir los riesgos de manipulación, almacenamiento, transporte, incendio y de otro tipo;
– a los métodos de análisis que establecen las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 4 y el apartado 1 del artículo 5;
– a los métodos de eliminación del producto y de sus envases;
– a las medidas de descontaminación que deberán adoptarse en caso de derrame o fuga accidental;
– a los primeros auxilios y al tratamiento médico que deberán dispensarse en caso de que se produzcan daños corporales.
Si el solicitante revelare posteriormente información que antes era confidencial, deberá informar de ello a la autoridad competente.»
11. La sustancia activa propamocarb está autorizada en la Unión como fungicida desde el 1 de octubre de 2007. (8) Sin embargo, la petición de decisión prejudicial se refiere a medidas adoptadas sobre la base de la aprobación nacional neerlandesa vigente con anterioridad.
3. Directiva 90/642/CEE
12. Por lo demás, es relevante para el caso de autos la Directiva 90/642/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, relativa a la fijación de los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas. (9) Según el artículo 5 bis, apartado 2, los Estados miembros fijarán sus propios contenidos máximos de residuos cuando no existan valores aplicables en toda la Unión.
13. El duodécimo considerando de dicha Directiva dispone:
«Considerando, además, que la observancia de los contenidos máximos garantizará la libre circulación de los productos, protegiendo al mismo tiempo de manera adecuada la salud de los consumidores y de los animales»
C. Normativa de los Países Bajos
14. Los Países Bajos han adaptado su normativa interna a la Directiva 2003/4/CE, no obstante, las referidas disposiciones no se aplicaron al supuesto de hecho. Por el contrario, la resolución impugnada se basó en el artículo 22, apartado 2, de la Ley neerlandesa de plaguicidas:
«Si en un documento presentado, de conformidad o en virtud de lo dispuesto en esta Ley, a nuestro Ministro competente, o en su caso al College o a otra persona o institución, que contenga datos o del que se puedan extraer datos cuya confidencialidad esté justificada por razones de secreto industrial, el Ministro competente o en su caso el College, a petición escrita al efecto formulada por quien presente el documento, decidirá que dichos datos se mantengan en secreto. Semejante solicitud deberá ser motivada.»
III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15. En 1999, las autoridades neerlandesas competentes modificaron el límite máximo de residuos de la sustancia activa propamocarb sobre la lechuga y dentro de ella, fijándolo en 15 mg/kg. Dicha cifra se determinó en el marco de una solicitud de ampliación de la autorización de la sustancia «Previcur N». Bayer CropScience B.V. (en lo sucesivo, «Bayer») es la sucesora del titular de dicha autorización.
16. Mediante escrito de 31 de enero de 2005, las demandantes en el litigio principal, Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie y Vereniging Goede Waar & Co., solicitaron al demandado, el College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (Consejo para la aprobación de plaguicidas; en lo sucesivo, «College»), que les transmitiera toda la información que había servido de base a su decisión relativa a la fijación del límite máximo de residuos antes citado.
17. Con base en el artículo 22 de la Ley neerlandesa de plaguicidas, el College denegó la solicitud de la demandante mediante resolución de 8 de marzo de 2005. Declaró que la referida disposición tenía preferencia sobre las normas relativas al acceso a la información medioambiental.
18. Mediante escrito de 14 de abril de 2005, las demandantes formularon reclamación contra esta resolución. Después de que el College hubiese dado a Bayer la posibilidad de presentar sus observaciones, el 22 de junio de 2007 adoptó la resolución por la que se resolvía el recurso, impugnada en el litigio principal, que fue corregida el 17 de julio de 2007.
19. Mediante dicha resolución, el College denegó el acceso a estudios sobre residuos y protocolos de pruebas sobre el terreno, que fueron aportados en el procedimiento para determinar el límite máximo de residuos y que, según Bayer, constituyen secretos comerciales.
20. Contra dicha resolución, las demandantes presentaron el 6 de agosto de 2007 una demanda ante el órgano jurisdiccional remitente.
21. En el referido procedimiento, el College van beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal Administrativo de Comercio e Industria) planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe entenderse el concepto de “información medioambiental” del artículo 2 de la Directiva 2003/4/CE en el sentido de que comprende la información que se suministra en el marco de un procedimiento nacional para (ampliar) la autorización de un producto fitosanitario con el fin de determinar la cantidad máxima de un pesticida, componente de éste o productos de transformación que puede haber en los alimentos o bebidas?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿cuál es la relación entre el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE y la Directiva 2003/4/CE, por lo que importa para la aplicación a la información descrita en la cuestión anterior y, en particular, implica esta relación que sólo puede aplicarse el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE siempre y cuando con ello no se menoscaben las obligaciones resultantes del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE?
3) Si de la respuesta a las anteriores cuestiones primera y segunda resulta que, en el presente caso, el apelado está obligado a aplicar el artículo 4 de la Directiva 2003/4/CE, ¿implica el artículo 4 de esta Directiva que la ponderación prescrita del interés público atendido por la divulgación con el interés específico atendido por la denegación de la divulgación debe efectuarse a nivel de aplicación o dicha ponderación puede realizarse en la legislación nacional?»
22. En el procedimiento escrito participaron, además de Stichting Natuur en Milieu, demandante en el procedimiento principal, la coadyuvante en el procedimiento principal, Bayer CropScience B.V., así como la República Helénica, el Reino de los Países Bajos y la Comisión Europea. En la vista oral de 9 de septiembre de 2010 presentaron sus observaciones Vereniging Milieudefensie, Bayer, los Países Bajos, Grecia y la Comisión.
IV. Apreciación jurídica
A. Sobre la aplicabilidad ratione temporis de la Directiva 2003/4/CE
23. En primer lugar, procede dilucidar si ha de aplicarse la Directiva 90/313/CEE o la Directiva 2003/4/CE. Por lo tanto, abordaré, en primer lugar, los principios generales de la aplicabilidad ratione temporis de los actos jurídicos del Derecho de la Unión (véase el apartado 1.) y, a continuación, la remisión del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE a la Directiva 90/313/CEE (véase el apartado 2).
1. Sobre los principios generales de la aplicabilidad ratione temporis
24. El órgano jurisdiccional remitente plantea la cuestión de si puede resultar aplicable la Directiva 2003/4/CE a información que, como ocurre en el presente asunto, se había presentado a las autoridades competentes antes de que transcurriera el plazo para adaptar el Derecho interno a la referida Directiva.
25. Según reiterada jurisprudencia, se considera que, en general, las normas de procedimiento son aplicables a todos los litigios pendientes en el momento en que entran en vigor, a diferencia de las normas sustantivas, que habitualmente se interpretan en el sentido de que no afectan a las situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor. (10) En efecto, en general, el principio de seguridad jurídica se opone a que el punto de partida de la aplicación temporal de un acto comunitario se fije en una fecha anterior a la de su publicación. Además, con el fin de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, las normas comunitarias de Derecho sustantivo deben interpretarse en el sentido de que sólo contemplan situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor en la medida en que de sus términos, finalidad o sistema, se desprenda claramente que debe atribuírseles dicho efecto. (11)
26. No obstante, una norma nueva se aplica, en principio, inmediatamente a los efectos futuros de una situación nacida bajo el imperio de la antigua norma. (12) El principio de protección de la confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, la aplicación de una nueva normativa a los efectos futuros de situaciones nacidas durante la vigencia de la norma antigua. (13)
27. Es cierto que el acceso a información recibida en el pasado en una administración no es, como se define en la Directiva 2003/4/CE, una cuestión de Derecho procesal, sino que pertenece al ámbito del Derecho sustancial. El derecho de información en el proceso tiene otro objetivo, por ejemplo, permitir que se dé audiencia en relación con una medida que constituye una carga, mientras que el derecho de acceso a información medioambiental se concede con independencia formal de cualquier otra finalidad. Por lo tanto, en principio no puede aplicarse la Directiva 2003/4/CE con carácter retroactivo.
28. No obstante, en el caso de la decisión sobre el acceso a información que ha llegado anteriormente a una administración, se trata de los efectos futuros de un supuesto de hecho anterior, la cuestión de si ha de facilitarse la información únicamente se plantea en el momento de la decisión sobre la solicitud de acceso.
29. La especial dependencia temporal del derecho de acceso viene recogida expresamente en el artículo 4, apartado 7, primera frase, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. (14) Según dicho artículo, las excepciones al derecho de acceso sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. Esta es la consecuencia necesaria del principio, que también es aplicable a la Directiva 2003/4/CE, de que, en principio, el acceso únicamente puede denegarse cuando los efectos negativos sobre un bien protegido prevalecen sobre el interés del público general en que se divulgue la información. Tanto los efectos negativos como el interés del público en general pueden modificarse a lo largo del tiempo y conducir a un resultado distinto de la ponderación.
30. Por lo tanto, las disposiciones de la Directiva 2003/4/CE no permiten concluir que el momento en el que la información ha llegado a conocimiento de la administración sea relevante para la aplicación del derecho de acceso. El artículo 3, apartado 1 comprende sin distinción alguna toda la información de que se dispone; no se prevén disposiciones especiales para información más antigua. En la medida en que al aportarse información antes de la entrada en vigor de disposiciones sobre el acceso a información medioambiental cupiera esperar que ésta iba a tratarse de modo confidencial de manera duradera, este dato no tendría que tenerse en cuenta al determinar el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/4/CE, sino al aplicar las excepciones.
31. Por lo tanto, no resulta decisivo el momento en que las autoridades competentes reciben la información de que se trate. (15)
32. No obstante, la Comisión y los Países Bajos consideran que resulta aplicable al caso de autos la Directiva 90/313/CEE, puesto que la primera solicitud de acceso fue presentada antes de que finalizara el plazo para adaptar el Derecho interno a la nueva Directiva. (16) A estos efectos, la Comisión invoca el principio tempus regit actum, conforme al cual la apreciación de las consecuencias jurídicas de los hechos concretos debe realizarse con arreglo a la norma jurídica vigente en el momento en que éstos ocurrieron. (17)
33. En determinadas circunstancias puede ser necesario examinar una solicitud a la luz del Derecho vigente en el momento de su solicitud, o incluso tener en cuenta hechos más anteriores. Esto puede resultar de las disposiciones aplicables en cada caso, posiblemente en relación con el principio de seguridad jurídica, antes citado, o con la protección de la confianza legítima. (18)
34. Sin embargo, en el caso de la Directiva 2003/4/CE el hecho determinante para la aplicación de la norma es la decisión sobre el acceso a la información. Muestra de ello es que el solicitante, una vez agotado el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 2003/4/CE, podía haber presentado una nueva solicitud en cualquier momento, sin que normalmente hubiera podido oponérsele una resolución firme relativa a una solicitud anterior. (19)
35. En el caso de autos concurre, además, la circunstancia de que la solicitud se presentase tan sólo dos semanas antes de que expirara el plazo para adaptar el Derecho interno a la Directiva 2003/4/CE y la primera resolución recayese una vez expirado el plazo. La resolución administrativa final, impugnada en el litigio principal, se adoptó incluso más de dos años después. En este contexto, parece casi abusivo basarse en la Directiva 90/313/CEE, más restrictiva.
36. Por lo tanto, según los principios generales de aplicabilidad ratione temporis de los actos jurídicos del Derecho de la Unión, resulta aplicable al caso de autos la Directiva 2003/4/CE.
2. Sobre la aplicabilidad de la Directiva 2003/4/CE en relación con el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE
37. Sin embargo, en el presente asunto se trata de información facilitada en el marco de un procedimiento para ampliar la autorización de un producto fitosanitario. Su trato confidencial es objeto del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE. Dicha disposición es aplicable expresamente sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 90/313/CEE. Por lo tanto, procede examinar si dicha disposición se remite necesariamente a la Directiva 90/313/CEE (remisión estática) o si la Directiva 2003/4/CE la ha sustituido en el ámbito de aplicación de dicha disposición (remisión dinámica).
38. En contra de la aplicación de la Directiva 2003/4/CE cabría señalar que, en la adopción de la Directiva 91/414/CEE, el legislador tuvo en cuenta las disposiciones de la Directiva 90/313/CEE. Por lo que concierne a la protección de secretos comerciales e industriales, se supone que queda prácticamente excluido todo conflicto entre la Directiva 91/414/CEE y la Directiva 90/313/CEE, puesto que el artículo 3, apartado 2, cuarto guión, de la Directiva 90/313/CEE permite a los Estados miembros denegar el acceso a la información cuando ésta afecte a los secretos comerciales e industriales.
39. Por el contrario, la Directiva 2003/4/CE restringe la protección de los secretos comerciales e industriales. Según el artículo 4, apartado 2, letra d), una denegación únicamente es posible si la divulgación de la información puede, en primer lugar, afectar negativamente a los secretos comerciales o industriales protegidos por la ley, en segundo lugar, si prevalece el interés en proteger dichos secretos frente al interés público en la divulgación y, en tercer lugar, si no se trata de información sobre emisiones en el medio ambiente. Por lo tanto, cabe bien entender que la Directiva 2003/4/CE permite el acceso a información que con arreglo a la Directiva 90/313/CEE recibía un trato confidencial.
40. No obstante, el artículo 11 de la Directiva 2003/4/CE deroga la Directiva 90/313/CEE y establece que todas las referencias a la Directiva derogada se entenderán hechas a la nueva Directiva. Por lo tanto, el texto de la Directiva 2003/4/CE excluye la continuidad aislada de la Directiva 90/313/CEE en lo relativo a la protección de los secretos comerciales en el ámbito fitosanitario.
41. Además, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión disfrutan de primacía sobre las disposiciones del Derecho comunitario derivado. (20) Por esta razón, en la medida de lo posible han de interpretarse las disposiciones del Derecho derivado de la Unión de conformidad con las obligaciones contraídas por ésta a escala internacional. (21) Las disposiciones de la Directiva 2003/4/CE relativas a la protección de los secretos comerciales o industriales se corresponden con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio de Aarhus, aplicable también al ámbito fitosanitario, mientras que, en este punto, las disposiciones de la Directiva 90/313/CEE no adaptaban suficientemente la normativa comunitaria al Convenio.
42. Por lo tanto, procede interpretar el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE en el sentido de que es aplicable sin perjuicio de la Directiva 2003/4/CE, procediendo analizar la petición de decisión prejudicial a la luz de la Directiva 2003/4/CE.
B. Sobre la primera cuestión
43. Mediante la primera cuestión se pretende que se dilucide si la información que se suministra en el marco de un procedimiento nacional para ampliar la autorización de un producto fitosanitario con el fin de determinar la cantidad máxima de un pesticida que puede haber en los alimentos o bebidas es información medioambiental.
44. En relación con la Directiva 90/313/CEE, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el legislador comunitario deseaba dar al concepto de «información en materia de medio ambiente» un sentido amplio, por lo que se abstuvo de definir tal concepto de modo que pudiera quedar excluida del ámbito de aplicación de la mencionada Directiva alguna de las actividades que ejerce la autoridad pública. (22) La Directiva 2003/4/CE contiene una definición más amplia y más exacta. (23) Sin embargo, ni la Directiva 90/313/CEE ni la Directiva 2003/4/CE tienen por objeto garantizar un derecho de acceso general e ilimitado a la totalidad de la información que obre en poder de las autoridades públicas y que guarde relación, aun cuando sea mínima, con alguno de los elementos del medio ambiente. En efecto, para quedar amparada por el derecho de acceso que instaura, tal información debe hallarse comprendida en al menos una de las tres categorías enumeradas en una de las disposiciones de la Directiva. (24) Por lo tanto, procede examinar si la información controvertida está comprendida en una de las categorías.
45. En opinión de esta Sala, los estudios de que se trata contienen, por una parte, la determinación de la cantidad admisible de propamocarb que (como máximo) puede haber en la lechuga desde el punto de vista de las buenas prácticas agrícolas y de la salud pública y, por otra parte, la constatación de que el producto Previcur N cumple esta norma cuando es utilizado de conformidad con las prescripciones legales de uso y con el modo de empleo legal.
46. Bayer alega que los estudios y protocolos contienen, esencialmente, información relativa a estudios sobre el terreno con el producto fitosanitario y un análisis estadístico. Por lo tanto, dichos documentos únicamente muestran las cantidades residuales que permanecen en las plantas tras el uso correcto. Por el contrario, los efectos del producto y los posibles riesgos para la salud se analizan en otros estudios.
1. Sobre el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Directiva 2003/4/CE – Información relativa a la salud
47. Habida cuenta de que la información de que se trata tiene por objeto determinar un límite máximo de residuos y éste ha de proteger (entre otros) la salud de las personas, las partes discuten, sobre todo, si se trata de información medioambiental relacionada con la salud, como la prevista en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Directiva 2003/4/CE. En virtud de dicha disposición es información medioambiental toda información relativa al estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, emplazamientos culturales y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en el artículo 2, apartado 1, letra a) o a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c).
48. Dicha definición es muy amplia en lo relativo a los aspectos de la vida humana a que se refiere. No obstante, únicamente comprende información sobre efectos que se manifiestan a través de elementos del medio ambiente, factores medioambientales, medidas o actividades que guarden relación con el medio ambiente. De este modo se pretende evitar que estén comprendidos una serie de datos que no guardan relación con el medio ambiente. (25)
49. La información sobre residuos de un producto fitosanitario en alimentos se refiere claramente a la contaminación de la cadena alimentaria y, por lo tanto, también a la salud y seguridad de las personas. Sin embargo, Bayer y los Países Bajos niegan que la información controvertida se refiera a la comunicación de efectos sobre elementos del medio ambiente. Por lo tanto, antes de decidir definitivamente sobre la aplicación del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Directiva 2003/4/CE, resulta conveniente examinar las letras a), b) y c) de dicha disposición.
2. Sobre el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2003/4/CE – Situación de elementos del medio ambiente
50. Según el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2003/4/CE, se entenderá por el término información medioambiental toda información sobre la situación de elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente, y la interacción entre estos elementos.
51. La información de que se trata se refiere a la situación de lechugas tratadas, en concreto, a los residuos de un plaguicida que permanecen en dichas plantas, cuando dicho producto se aplica de manera correcta. Si dichas plantas son elementos del medio ambiente, se tratará de información medioambiental.
52. La enumeración de elementos del medio ambiente no es exhaustiva sino que se hace meramente a título de ejemplo. Desde un punto de vista conceptual, cabría considerar elemento del medio ambiente todo lo que se encuentra en el medio ambiente. Por lo tanto, las lechugas tratadas con productos fitosanitarios también serían elementos del medio ambiente.
53. Sin embargo, los elementos del medio ambiente señalados no describen objetos o ejemplos particulares, sino medios naturales más bien abstractos: el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, así como la diversidad biológica y sus elementos. Se trata de elementos estructurales que caracterizan el medio ambiente o determinados ámbitos de éste.
54. Es cierto que las lechugas como tales no encuentran cabida en dicha enumeración, pero sí el concepto genérico de los cultivos agrícolas. Por ellos se caracteriza gran parte de nuestro medio ambiente por lo que han de calificarse de elemento del medio ambiente. En ese caso, la información sobre lechugas tratadas se referiría a la situación de una parte de dicho elemento del medio ambiente.
55. A ello cabría oponer que los cultivos agrícolas no forman parte del medio ambiente natural sino que pertenecen a un proceso de producción creado por el hombre. Por lo tanto, no forman parte del medio ambiente natural, sino más bien del medio ambiente que se caracteriza por la intervención del hombre.
56. Un indicio para entender que el concepto de medio ambiente del Derecho de la Unión comprende únicamente elementos naturales o elementos próximos a ellos, se encuentra en el concepto de los «espacios naturales», que se enumera como uno de los elementos del medio ambiente en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2003/4/CE, y en otros actos jurídicos. (26) En particular, el artículo 2, apartado 12, de la Directiva 91/414/CE no extiende el concepto de medio ambiente a los cultivos agrícolas sino que lo limita a las especies silvestres de la fauna y la flora. Lo mismo ocurre cuando tan sólo las especies silvestres de la fauna y flora disfrutan de la protección especial del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente, (27) mientras que los cultivos agrícolas están comprendidos dentro de la normativa en materia agrícola.
57. Sin embargo, el concepto de medio ambiente del Derecho de la Unión no está siempre limitado al medio ambiente natural. Así, el examen de las repercusiones sobre el medio ambiente se extiende, entre otros, a los efectos para la población y los bienes materiales, incluidos los edificios de valor arquitectónico y los tesoros arqueológicos. (28) Además, la Directiva 2000/60/CE establece normas de calidad ambiental para masas de agua artificiales. (29) Como señala la Comisión en último lugar, la Directiva 90/313/CEE consideraba información medioambiental la información sobre el estado de la fauna y de la flora, independientemente de si se trataba de la fauna y la flora naturales.
58. De este modo, una posible limitación del concepto de medio ambiente al medio ambiente natural no es expresión de principio general alguno, sino que resulta de cada objetivo de la definición. La Directiva 2003/4/CE no contiene indicio alguno de que existe tal objetivo limitado. Antes bien ha de entenderse que la Directiva 2003/4/CE no ha pretendido limitar el concepto de información medioambiental frente a la Directiva 90/313/CEE. (30) Por lo tanto, la mención de los espacios naturales en la enumeración no exhaustiva de elementos del medio ambiente no ha de entenderse de manera restrictiva. Antes bien, los demás ejemplos precisamente no se califican por el término «natural».
59. En la práctica tampoco podría delimitarse de manera acertada el medio ambiente natural del artificial, puesto que en Europa apenas existen ámbitos del medio ambiente que no estén bajo la influencia mayor o menor del hombre. Así, según esta lógica la información sobre montes de producción, por ejemplo sobre deterioro de bosques, no sería información medioambiental.
60. Por lo que respecta a los cultivos agrícolas, ha de entenderse que éstos pertenecen al medio ambiente siempre que interactúen con elementos naturales del medio ambiente. Así es en el caso de las lechugas cultivadas al aire libre, puesto que éstas pueden entrar en contracto, en particular, con el suelo y animales silvestres, pero que también pueden tener efectos sobre las masas de agua, en particular, las aguas subterráneas.
61. Por lo tanto, la información controvertida sobre residuos en lechugas es información medioambiental en forma de información sobre elementos del medio ambiente en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2003/4/CE.
3. Sobre el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2003/4/CE – Información sobre factores medioambientales
62. También hay que pensar en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2003/4/CE. Esta categoría comprende información sobre factores como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a).
63. Stichting Natuur en Milieu y la Comisión alegan que los estudios y protocolos contienen información sobre factores que afectan o pueden afectar a los elementos del medio ambiente.
64. Esto es cierto, puesto que la sustancia propamocarb y el producto fitosanitario Previcur N son sustancias cuya liberación tiene, de conformidad con su finalidad, efectos sobre elementos del medio ambiente. Los referidos efectos no sólo se producen sobre las lechugas tratadas sino que afectan también a otros elementos del medio ambiente, en particular, a plantas, animales y hongos, pero también al agua, al suelo o al aire circundante.
65. Por tanto, aunque –en contra de la postura aquí defendida– se considere que los cultivos agrícolas no son elementos del medio ambiente, seguiría tratándose de información sobre factores medioambientales ya que la información sobre residuos en lechugas es información sobre la liberación de sustancias que afecta a los elementos del medio ambiente. En efecto, los propios residuos pueden afectar a los elementos del medio ambiente, por ejemplo, si son ingeridos por animales silvestres.
66. Por lo tanto, la información controvertida sobre el tratamiento de lechugas es información medioambiental en forma de información sobre factores medioambientales en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2003/4/CE.
4. Sobre el artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/4/CE – Información sobre medidas administrativas
67. Además, podría tratarse de información medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/4/CE. Dicha categoría comprende información sobre medidas (incluidas las medidas administrativas) como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b) del mismo artículo, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
68. Sin embargo, la información sobre medidas administrativas no destinadas a la protección del medio ambiente no es información medioambiental. (31) Cabe dudar de la existencia de información medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/4/CE, habida cuenta de que los estudios y protocolos se utilizaron para determinar un límite máximo de residuos. En opinión de Bayer y de los Países Bajos, dicho límite tiene por objeto la protección de los consumidores y la comercialización de los productos de que se trate y no primordialmente la protección del medio ambiente. El duodécimo considerando de la Directiva 90/642 y el segundo considerando del Reglamento nº 396/2005, (32) no aplicable ratione temporis al caso de autos, confirman esta tesis.
69. No obstante, Grecia señaló acertadamente en la fase escrita del procedimiento que, según la petición de decisión prejudicial, la información objeto del presente asunto se aportó en el procedimiento de ampliación de la autorización de un producto fitosanitario. La Comisión señala que tales estudios hechos de conformidad con el artículo 13, apartado 1, letra b), y anexo II, parte A, apartado 6.3, de la Directiva 91/414/CEE, tienen que aportarse en el procedimiento de autorización. Por lo tanto, ha de considerarse que los estudios y protocolos no sólo son relevantes para la determinación del límite máximo de residuos sino que forman parte de la base de la autorización. La resolución sobre la autorización de un producto fitosanitario es una medida administrativa en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/4/CE que puede afectar a la situación de los elementos del medio ambiente.
70. Para poder analizar la referida medida in extenso, resulta conveniente considerar, en principio, que toda la información relativa al procedimiento es información medioambiental. En la práctica parece que puede analizarse si la información de que se trate es pertinente para el medio ambiente en función del contexto de cada caso. Los estudios controvertidos objeto del litigio podrían aclarar, por ejemplo, si por el uso de la sustancia pueden quedar en los cultivos residuos en cantidades especialmente elevadas, que pueden ser relevantes no sólo para la protección de los consumidores sino también para el medio ambiente y, en su caso, en qué circunstancias.
71. Por lo tanto, la información aportada en el procedimiento de autorización es información sobre la referida medida administrativa, es decir, información medioambiental también en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 2003/4/CE. (33)
5. Conclusión
72. Debido a las consideraciones relativas al artículo 2, apartado 1, letras a), b) y c), de la Directiva 2003/4/CE, los estudios y protocolos controvertidos son al mismo tiempo información medioambiental en forma de información sobre la contaminación de la cadena alimentaria en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Directiva 2003/4/CE.
73. En resumen, procede interpretar el concepto de «información medioambiental» del artículo 2 de la Directiva 2003/4/CE, en el sentido de que también comprende la información que se suministra en el marco de un procedimiento nacional para (ampliar) la autorización de un producto fitosanitario con el fin de determinar la cantidad máxima de un pesticida, componente de éste o productos de transformación que puede haber en los alimentos o bebidas.
C. Sobre la segunda cuestión – Relación entre la Directiva 2003/4/CE y el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE
74. Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide cuál es la relación existente entre la Directiva 2003/4/CE y el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE y, en particular, si sólo puede aplicarse el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE cuando con ello no se menoscaben las obligaciones resultantes del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE.
75. Si bien es cierto que la determinación de los límites máximos de residuos se rige por disposiciones propias del Derecho de la Unión –en el momento de la resolución neerlandesa sobre el propamocarb, el artículo 5 bis, apartado 2, de la Directiva 90/642– que no contienen norma alguna sobre el trato dado a los secretos comerciales o industriales, el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE es, en principio, aplicable, puesto que la información controvertida fue aportada en el marco del procedimiento de autorización de un producto fitosanitario.
1. Sobre la aplicación del artículo 4, apartado 2, letra d), de la Directiva 2003/4/CE a la luz del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE
76. Habida cuenta de que el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE es aplicable sin perjuicio de la Directiva 2003/4/CE, una solicitud de información medioambiental aportada en un procedimiento de autorización de productos fitosanitarios ha de calificarse, en principio, según lo dispuesto en la Directiva 2003/4/CE. (34) Si las autoridades competentes pretenden denegar el acceso a la información medioambiental, previamente han de examinar, en particular, si una revelación tendría efectos perjudiciales sobre los secretos comerciales o industriales protegidos por la ley, si se trata de información sobre emisiones en el medio ambiente y, en su caso, ponderar en último lugar el interés público en la divulgación y el interés en que dicha divulgación se deniegue.
77. La protección por la ley de los secretos comerciales o industriales ya se ha reconocido en el Derecho de la competencia y en el ámbito de los contratos públicos como un principio general, (35) incluso como parte del derecho fundamental a la protección de la intimidad. (36) Al mismo tiempo es una obligación de Derecho internacional público en virtud del artículo 39 del acuerdo ADPIC, además de resultar, en el presente asunto, de la Directiva 91/414/CEE y del ordenamiento jurídico neerlandés.
78. El artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE ayuda además en la identificación de los secretos que, conforme a él, han de protegerse. Por una parte, la referida disposición menciona información diversa que no está comprendida dentro del ámbito de protección de los secretos comerciales o industriales. (37) No obstante, el presente asunto no se ve afectado por ello. Por otra parte, el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE establece un procedimiento en el que las autoridades competentes comprueban junto con las empresas interesadas cuál es la información que constituye secreto industrial o comercial. El trato confidencial exige que se haya presentado una solicitud cuya justificación tiene que ser aceptada por parte de las autoridades competentes.
79. Bayer y los Países Bajos consideran que la resolución de la autoridad competente sobre el reconocimiento de secretos, prevista en el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE, tiene que producir efectos en la resolución sobre una solicitud de acceso presentada con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 2003/4/CE. En este contexto, Bayer señala que la autoridad realiza una ponderación de intereses suficiente en el momento de presentarse la solicitud de la empresa. En definitiva, esto equivale a analizar la protección de los secretos comerciales o industriales únicamente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE.
80. Esta opinión no resulta convincente en todos los puntos. Si bien es cierto que hay muchos indicios a favor de analizar, sobre la base del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE, si los secretos comerciales o industriales son dignos de protección, esto no puede excluir la aplicación de los elementos adicionales de la Directiva 2003/4/CE. Así, en particular:
81. Si el procedimiento previsto en el artículo 14 de la Directiva 91/414/CE se desarrolla debidamente, ha de entenderse, en principio, que se identifica la información cuya divulgación tendría efectos negativos para los secretos comerciales o industriales. A estos efectos ha de tenerse en cuenta, en particular, la protección fundamental de dichos intereses, pero también su limitación admisible sobre la base de otros intereses de mayor importancia, sobre todo, por las normas sobre acceso a la información medioambiental.
82. Por lo tanto, una decisión adoptada correctamente con arreglo al artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE exige que no sólo se tenga en cuenta el tenor de dicha disposición, sino también lo exigido en la Directiva 2003/4/CE. Así, el artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva 2003/4/CE prohíbe calificar la información sobre emisiones en el medio ambiente de secreto comercial o industrial que ha de tratarse de manera confidencial. Por lo tanto, las autoridades competentes no pueden aceptar solicitud alguna que tenga por objeto tratar tal información de modo confidencial.
83. No obstante, aun aplicando el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE correctamente, no cabe excluir que la base para considerar digna de protección la información haya desaparecido hasta el momento de dictar una resolución sobre una solicitud de acceso. (38) En tal supuesto, el secreto dejaría de estar justificado y dejaría de poder oponerse al solicitante la resolución adoptada conforme al artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE.
84. También es posible que en la solicitud de acceso a información medioambiental se señalen otros intereses públicos en la divulgación de la información que la autoridad competente no tuvo en cuenta al adoptar la resolución original relativa a la protección del secreto. En ese supuesto, en la resolución a que se refiere el artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE no se habría ponderado en su totalidad el interés público en la divulgación y la protección del secreto. Procedería volver a ponderar los intereses.
85. De este modo, la resolución relativa a la protección de información que constituye secreto comercial o industrial adoptada correctamente con arreglo al artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE resulta decisiva para la resolución sobre la divulgación de información medioambiental adoptada de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra d), de la Directiva 2003/4/CE, (únicamente) con la salvedad de que se produzcan nuevas evoluciones o se aporte información adicional sobre el interés público en la divulgación.
2. Sobre la información relativa a las emisiones en el medio ambiente
86. Según el artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva 2003/4/CE, no puede denegarse la revelación de información medioambiental por constituir secreto comercial o industrial si la solicitud se refiere a información sobre emisiones en el medio ambiente. Si bien es cierto que la petición de decisión prejudicial no contiene cuestión alguna relativa a la definición de tal información, esta cuestión es de relevancia crucial manifiesta para el litigio principal, por lo que ha sido abordada por las partes.
87. En lo relativo al concepto de emisión, las directrices para la aplicación del Convenio de Aarhus (39) se remiten a la definición contenida en la Directiva 96/61/CE. (40) Según el artículo 2, apartado 5, de dicha Directiva, una emisión es la expulsión a la atmósfera, al agua o al suelo de sustancias, vibraciones, calor o ruido procedentes de forma directa o indirecta de fuentes puntuales o difusas de la instalación. Por lo tanto, los Países Bajos y la Comisión proponen limitar el concepto de emisión a las emisiones de las instalaciones en el sentido de la Directiva 96/61/CE, de modo que la liberación de productos fitosanitarios en la agricultura no constituiría emisión alguna.
88. En principio, las directrices son una ayuda adecuada para interpretar conceptos jurídicos indeterminados de la Directiva 2003/4/CE. (41) Es cierto que no pueden fijar de manera vinculante la interpretación del Convenio de Aarhus, pero al menos se elaboraron con el conocimiento y el apoyo de las partes del Convenio. (42) Además, se presume que el legislador conocía las directrices en el momento de adoptar la Directiva 2003/4/CE.
89. Sin embargo, resulta dudoso que, al remitirse a la Directiva 96/61/CE, las directrices pretendieran limitar el concepto de emisión a las instalaciones. El término instalación se usa tan sólo en la citada definición de emisión porque la Directiva 96/61/CE se refiere a las instalaciones. Por el contrario, ni de la Directiva 2003/4/CE ni del Convenio de Aarhus se desprende tal limitación del término emisión.
90. Al contrario: según el artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio de Aarhus, la información sobre emisiones pertinentes para la protección del medio ambiente ha de divulgarse. Sin embargo, saber si las emisiones proceden de instalaciones resulta irrelevante para determinar si son pertinentes para la protección del medio ambiente. Pensemos en las emisiones causadas por el transporte.
91. Aparte de la limitación a las instalaciones, la definición de emisiones de la Directiva 96/61/CE tiene perfecto sentido. Por consiguiente, puede trasladarse a la aplicación de la Directiva 2003/4/CE sin la referencia a las instalaciones. De este modo, el artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva 2003/4/CE se refiere a información sobre la expulsión a la atmósfera, al agua o al suelo de sustancias, vibraciones, calor o ruido procedentes de forma directa o indirecta de fuentes puntuales o difusas.
92. Entendido de este modo, el concepto de emisiones se corresponde, por lo demás, con la definición del artículo 2, apartado 8, de la Directiva 2004/35 sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, (43) que destaca Vereniging Milieudefensie. Según dicha Directiva, se entiende por emisiones la liberación en el medio ambiente, derivada de actividades humanas, de sustancias, preparados, organismos o microorganismos. Dicha Directiva, que no existía en el momento de redactarse las directrices, se corresponde, por lo que a su ámbito de aplicación respecta, más bien a la Directiva 2003/4/CE que a la Directiva 96/61/CE, puesto que no se limita a las instalaciones.
93. No obstante, según la referida Directiva, la información sobre emisiones no comprende información sobre sustancias expulsadas en algún momento. Como señala la Comisión de manera acertada, toda sustancia se libera en algún momento de su ciclo vital en el medio ambiente. Se trata más bien, de información sobre la expulsión en sí de sustancias, vibraciones, calor o ruido.
94. Según se puede apreciar, en el caso de autos la información sobre la expulsión de sustancias en sí únicamente se ve afectada con carácter marginal. Si bien ha de entenderse que los protocolos de ensayo indican qué cantidades del producto fitosanitario se utilizaron, éstos tienen interés sobre todo por la información sobre los residuos que quedan en las lechugas, que constituyen determinadas consecuencias de la expulsión.
95. Precisamente tales consecuencias son la razón para que normalmente se haga pública la información sobre emisiones en el medio ambiente. El público tiene gran interés en saber en qué medida puede verse afectado por una emisión. Antes de la emisión los efectos sobre las personas y el medio ambiente eran más bien improbables o se limitaban a la esfera del titular de los secretos comerciales. Por el contrario, las sustancias liberadas interactúan necesariamente con el medio ambiente y posiblemente también con las personas. Por lo tanto, las directrices para la aplicación del Convenio de Aarhus destacan que la protección de los secretos comerciales cesa cuando se liberan sustancias a las que se refiere la información confidencial. De este modo, se pretende que los posibles efectos sobre el medio ambiente no sean precisamente secretos comerciales. (44) Esta constelación de intereses justifica, en particular, que la protección fundamental de los secretos comerciales pase a un segundo plano por lo que a información sobre emisiones respecta, sin ponderación alguna en el caso concreto. También el artículo 39, apartado 3, del Acuerdo ADPIC permite la divulgación de tal información, cuando es necesaria para la protección del público.
96. Por consiguiente, ha de considerarse que la información sobre los residuos de emisiones en el medio ambiente también forma parte de la información sobre las emisiones en el sentido del Convenio de Aarhus.
97. Lo mismo cabe decir, con mayor motivo, respecto a la cláusula sobre emisiones de la Directiva 2003/4/CE, que es bastante más amplia que la cláusula sobre emisiones del Convenio de Aarhus.
98. El artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio únicamente prevé que los secretos comerciales o industriales no han de oponerse a la divulgación de información sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente. La referencia a dicha pertinencia puede entenderse como limitación de la cláusula sobre emisiones. (45)
99. Por el contrario, el artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva 2003/4/CE no contiene el pasaje relativo a la pertinencia para la protección del medioambiente sino que amplía el ámbito de aplicación de la cláusula de emisión a otros motivos para mantener la confidencialidad.
100. Dicha ampliación es el resultado de debates controvertidos durante el procedimiento legislativo. En la propuesta original, la Comisión renunció a exigir la pertinencia para la protección del medio ambiente, pero únicamente excluyó en el caso de la información sobre emisiones, la aplicación de secretos comerciales o industriales. (46) Por el contrario, la Posición Común del Consejo volvió a la redacción del Convenio. (47) No obstante, el Parlamento exigió incluso que en ningún caso se tratase de modo confidencial la información sobre emisiones en el medio ambiente. (48) En el Comité de Conciliación se llegó finalmente a la regulación actual, consistente en excluir la aplicación de la mayoría de los motivos para mantener el secreto a información sobre emisiones en el medio ambiente y de renunciar a la pertinencia para la protección del medio ambiente. Por lo tanto, la ampliación de la cláusula sobre emisiones se basa en una decisión consciente del legislador.
101. Por lo antes expuesto, los estudios y protocolos de ensayos objeto del litigio constituyen información sobre emisiones en el medio ambiente, cuya divulgación no puede denegarse por ser un secreto comercial o industrial.
D. Sobre la tercera cuestión – Ponderación del legislador
102. Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si la ponderación, prescrita en el artículo 4, apartado 2, tercera frase, de la Directiva 2003/4/CE, del interés público atendido por la divulgación con el interés específico atendido por la denegación de la divulgación debe efectuarse a nivel de aplicación o si dicha ponderación puede realizarse en la legislación nacional.
103. Según la referida disposición, se pondera en cada caso concreto el interés público en la divulgación y el interés en que se deniegue la divulgación.
104. Bayer subraya que el Convenio de Aarhus no exige ponderación alguna en cada caso concreto. En la adopción de la Directiva, Finlandia también presentó observaciones en este sentido, puesto que las ponderaciones en cada caso concreto hacen temer la limitación aleatoria del derecho de acceso. (49)
105. Sin embargo, como alegan Grecia y la Comisión, es incompatible con el tenor del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE sustituir la ponderación en cada caso concreto por una ponderación general del legislador nacional. En contra de la observación hecha por Finlandia, esto no es constitutivo de una limitación del derecho de acceso frente al Convenio de Aarhus, puesto que dicha ponderación permite divulgar información cuando predomine el interés público en la divulgación, aunque se vean afectados algunos bienes dignos de protección.
106. En opinión de los Países Bajos y de Bayer, ya se hace tal ponderación en la aplicación del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE. El reconocimiento de secretos comerciales o industriales presupone la ponderación. Los límites que establecen dicha disposición y la aplicación de la ponderación en cada Estado son necesarios dado que tienen por objeto crear seguridad jurídica.
107. Como ya se ha expuesto anteriormente, la referida ponderación del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE puede resultar incompleta. Por lo tanto, no puede sustituir en su totalidad la ponderación del artículo 4, apartado 2, tercera frase, de la Directiva 2003/4/CE.
108. Por consiguiente, según el artículo 4, apartado 2, tercera frase, de la Directiva 2003/4/CE procede efectuar la ponderación prescrita del interés público atendido por la divulgación con el interés específico atendido por la denegación de la divulgación a nivel de aplicación en cada caso concreto.
V. Conclusión
109. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones prejudiciales:
«1. El concepto de “información medioambiental” del artículo 2 de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que también comprende la información que se suministra en el marco de un procedimiento nacional para (ampliar) la autorización de un producto fitosanitario con el fin de determinar la cantidad máxima de un pesticida, componente de éste o productos de transformación que puede haber en los alimentos o bebidas.
2. Con la salvedad de posibles nuevas evoluciones e información adicional sobre el interés público en la divulgación, la resolución relativa a la protección de información que constituye secreto comercial o industrial adoptada correctamente con arreglo al artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, resulta decisiva para la resolución sobre la divulgación de información medioambiental adoptada de conformidad con el artículo 4, apartado 2, primera frase, letra d), de la Directiva 2003/4/CE. Sin embargo, los estudios y protocolos de ensayo objeto del litigio constituyen información sobre emisiones en el medio ambiente, cuya divulgación no puede denegarse por ser un secreto comercial o industrial.
3. Por consiguiente, según el artículo 4, apartado 2, tercera frase, de la Directiva 2003/4/CE, procede efectuar la ponderación prescrita del interés público atendido por la divulgación con el interés específico atendido por la denegación de la divulgación a nivel de aplicación en cada caso concreto.»