Věc T‑341/12

Evonik Degussa GmbH

v.

Evropská komise

„Hospodářská soutěž – Správní řízení – Evropský trh s peroxidem vodíku a perboritanem – Zveřejnění rozhodnutí, kterým se konstatuje porušení článku 81 ES – Zamítnutí žádosti o důvěrné zacházení s informacemi poskytnutými Komisi na základě jejího oznámení o spolupráci – Povinnost uvést odůvodnění – Důvěrnost – Profesní tajemství – Legitimní očekávání“

Shrnutí – Rozsudek Tribunálu (třetího senátu) ze dne 28. ledna 2015

1.      Hospodářská soutěž – Správní řízení – Profesní tajemství – Rozhodnutí úředníka pro slyšení týkající se zpřístupnění rozhodnutí Komise sankcionujícího porušení pravidel hospodářské soutěže – Povinnosti úředníka pro slyšení – Rozsah a meze

(Článek 81 ES; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 28 odst. 2; rozhodnutí Komise 2011/695, článek 8)

2.      Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Rozhodnutí úředníka pro slyšení, kterým se v rámci řízení podle pravidel hospodářské soutěže zamítá žádost o důvěrné zacházení s informacemi

(Článek 81 ES; článek 296 SFEU; rozhodnutí Komise 2011/695, článek 8)

3.      Hospodářská soutěž – Správní řízení – Profesní tajemství – Určení informací, na které se vztahuje profesní tajemství – Historické informace – Vynětí – Informace, které nelze považovat za tajné či důvěrné

(Článek 81 ES; článek 339 SFEU; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 30 odst. 2)

4.      Akty orgánů – Zveřejnění – Dodržování zásady otevřenosti – Rozsah – Možnost zveřejnit akty při neexistenci výslovné povinnosti za tímto účelem

(Článek 1 druhý pododstavec SEU; článek 15 SFEU)

5.      Hospodářská soutěž – Správní řízení – Profesní tajemství – Určení informací, na které se vztahuje profesní tajemství – Kritéria

(Článek 81 ES; článek 339 SFEU; nařízení Rady č. 1/2003, články 28 a 30)

6.      Hospodářská soutěž – Správní řízení – Profesní tajemství – Rozsah – Rozdílné zacházení mezi osobami, které mají právo být vyslechnuty a veřejností obecně

(Článek 81 ES; článek 339 SFEU; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 27 odst. 2 a čl. 28 odst. 2)

7.      Hospodářská soutěž – Správní řízení – Profesní tajemství – Určení informací, na které se vztahuje profesní tajemství – Kritéria – Zpřístupnění, které může způsobit vážnou škodu – Informace spočívající v popisu skutečností, jež zakládají porušení pravidel hospodářské soutěže – Zveřejnění uvedených informací umožňující snadněji prokázat občanskoprávní odpovědnost dotyčných podniků

(Článek 81 ES; článek 339 SFEU; nařízení Rady č. 1/2003, články 28 a 30)

8.      Hospodářská soutěž – Správní řízení – Profesní tajemství – Určení informací, na které se vztahuje profesní tajemství – Kritéria – Zájmy, jež by mohly být poškozeny zpřístupněním informací, hodné ochrany – Zvážení obecného zájmu na transparentnosti činnosti Unie a legitimních zájmů, které brání zpřístupnění – Zájem podniku na neodhalení některých informací týkajících se jeho jednání – Zájem nezasluhující si žádnou zvláštní ochranu stran podniků, které se účastnily na porušení unijních pravidel v oblasti hospodářské soutěže

(Článek 81 ES; článek 339 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 41; nařízení Rady č. 1/2003, články 28 a 30)

9.      Hospodářská soutěž – Správní řízení – Profesní tajemství – Určení informací, na které se vztahuje profesní tajemství – Zvážení obecného zájmu na transparentnosti činnosti Unie a legitimních zájmů, které brání zpřístupnění – Zveřejnění informací poskytnutých Komisi dobrovolně za účelem prospěchu z programu shovívavosti – Zvážení zájmů odůvodňujících sdělení uvedených informací a ochranu těchto informací

(Článek 81 ES; článek 339 SFEU; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 30 odst. 2; oznámení Komise 2002/C 45/03)

10.    Hospodářská soutěž – Správní řízení – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje protiprávní jednání – Zveřejnění informací dobrovolně poskytnutých Komisi podnikem, který se účastnil na protiprávním jednání, za účelem prospěchu z programu shovívavosti – Porušení práva uvedeného podniku na soukromí – Neexistence

(Článek 81 ES; nařízení Rady č. 1/2003, články 23 a 30)

11.    Hospodářská soutěž – Správní řízení – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje protiprávní jednání – Zveřejnění informací dobrovolně poskytnutých Komisi podnikem, který se účastnil na protiprávním jednání, za účelem prospěchu z programu shovívavosti – Posuzovací pravomoc Komise – Oznámení o spolupráci – Omezení posuzovací pravomoci, které si Komise sama stanovila – Rozsah – Zákaz zveřejňovat informace obsažené v žádostech o shovívavost – Neexistence

(Článek 81 ES; nařízení Rady č. 1/2003, článek 30; oznámení Komise 2002/C 45/03 a 2006/C 298/11)

12.    Hospodářská soutěž – Správní řízení – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje protiprávní jednání – Zveřejnění informací dobrovolně poskytnutých Komisi podnikem, který se účastnil na protiprávním jednání, za účelem prospěchu z programu shovívavosti – Posuzovací pravomoc Komise – Rozsah – Změna předchozí praxe – Porušení zásady legitimního očekávání – Neexistence

(Článek 81 ES; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 30 odst. 2)

13.    Hospodářská soutěž – Správní řízení – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje protiprávní jednání – Zveřejnění nedůvěrného znění obsahujícího informace dobrovolně poskytnuté Komisi za účelem prospěchu z programu shovívavosti – Porušení zásady účelnosti zakotvené v článku 28 nařízení č. 1/2003 – Neexistence

(Článek 81 ES; nařízení Rady č. 1/2003, článek 23, čl. 28 odst. 1 a článek 30)

1.      Článek 8 rozhodnutí 2011/695 o mandátu úředníka pro slyšení v určitých řízeních ve věcech hospodářské soutěže má na procesní úrovni zavést ochranu, kterou poskytuje čl. 28 odst. 2 nařízení č. 1/2003 uvádějící, že aniž je dotčena spolupráce mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států, jakož i možnost adresátů oznámení námitek, nahlížet do vyšetřovacího spisu, Komise a uvedené orgány, jejich úředníci, pracovníci a další osoby pracující pod dohledem těchto orgánů, jakož i úředníci a státní zaměstnanci ostatních orgánů členských států nesmějí sdělovat informace, které získali nebo vyměnili podle uvedeného nařízení, jež svou povahou podléhají profesnímu tajemství.

Uvedený článek 8 tak rozlišuje mezi ochranou důvěrnosti informací vůči třetím osobám, jež mají právo být vyslechnuty v rámci řízení podle pravidel hospodářské soutěže, a širší ochranou, na kterou je třeba dbát, je-li zamýšleno zveřejnění v Úředním věstníku Evropských společenství.

Pokud tedy úředník pro slyšení přijme rozhodnutí týkající se zpřístupnění rozhodnutí sankcionujícího porušení článku 81 ES zveřejněním v Úředním věstníku, je povinen nejen přezkoumat, zda znění rozhodnutí, které má zkoumat, obsahuje obchodní tajemství nebo jiné důvěrné informace požívající obdobné ochrany, nýbrž i ověřit, zda toto znění obsahuje jiné informace, které nemohou být zpřístupněny veřejnosti buď z důvodu pravidel unijního práva, které je specificky chrání, nebo z důvodu, že patří mezi informace, které svou povahou spadají pod závazek profesního tajemství.

Zásady legitimního očekávání a rovného zacházení však nepředstavují pravidla specificky chránící před zpřístupněním veřejnosti informací, které byly sděleny Komisi dobrovolně za účelem prospěchu z programu shovívavosti. Na rozdíl od pravidel uvedených v nařízení č. 45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů, nebo od článku 4 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, není totiž specifickým cílem takových zásad chránit důvěrnost informací nebo dokumentů. Jelikož tudíž tyto zásady nespadají jako takové pod ochranu, která se podle unijního práva vztahuje na informace, o nichž se Komise dověděla v rámci řízení podle pravidel hospodářské soutěže, překračují rámec poslání, které je úředníkovi pro slyšení svěřeno podle článku 8 rozhodnutí 2011/695.

(viz body 33, 41–43)

2.      Viz znění rozhodnutí.

(viz body 54–67)

3.      Viz znění rozhodnutí.

(viz body 84, 86, 162)

4.      Viz znění rozhodnutí.

(viz bod 89)

5.      Viz znění rozhodnutí.

(viz body 90, 94)

6.      Viz znění rozhodnutí.

(viz body 96–98)

7.      Aby informace svou povahou spadaly pod závazek profesního tajemství, a vztahovala se tak na ně ochrana před zpřístupněním veřejnosti, musí být zpřístupnění těchto informací s to zejména způsobit vážnou škodu osobě, která je poskytla, nebo třetím osobám.

Co se týče informací spočívajících v popisu skutečností zakládajících protiprávní jednání podle článku 81 ES, zpřístupnění takových informací může způsobit vážnou škodu podniku, který se účastnil na tomto protiprávním jednání, pokud by zaprvé toto zpřístupnění mohlo poškodit jeho dobré jméno a ovlivnit jeho postavení v obchodních stycích tím, že by ukazovalo jeho významnou úlohu při vzniku a v pokračování protiprávního jednání podle článku 81 ES, a zadruhé informace mohly usnadnit fyzickým nebo právnickým osobám, které se považují za poškozené protiprávním jednáním, prokázat občanskoprávní odpovědnost podniku.

(viz body 101–103, 105)

8.      Aby informace svou povahou spadaly pod závazek profesního tajemství, a vztahovala se tak na ně ochrana před zpřístupněním veřejnosti, zájmy, jež by mohly být poškozeny zpřístupněním takových informací, musejí být objektivně hodné ochrany. Tato podmínka znamená, že posouzení důvěrné povahy informace vyžaduje zvážení legitimních zájmů, které brání jejímu zpřístupnění, a obecného zájmu na tom, aby činnosti orgánů probíhaly co nejotevřeněji.

V této souvislosti zájem podniku, jemuž Komise uložila pokutu za porušení práva hospodářské soutěže, na tom, aby veřejnosti nebyly zpřístupněny podrobnosti o protiprávním jednání, jež mu je vytýkáno, nezasluhuje v zásadě žádnou zvláštní ochranu s ohledem na zájem veřejnosti znát co nejobšírněji důvody jakéhokoli jednání Komise, zájem hospodářských subjektů vědět, která jednání je mohou vystavit sankcím, a zájem osob poškozených protiprávním jednáním znát jeho podrobnosti, aby mohly případně uplatnit svá práva vůči sankcionovaným podnikům, a s ohledem na možnost tohoto podniku podrobit takové rozhodnutí soudnímu přezkumu. Stejně tak zájem společnosti, která se účastnila na protiprávním jednání podle článku 81 ES, na tom, aby se vyhnula žalobám na náhradu škody, přitom nepředstavuje zájem hodný ochrany s ohledem zejména na právo každého domáhat se u vnitrostátních soudů náhrady škody, jež mu byla způsobena jednáním, které je způsobilé omezovat nebo narušovat působení hospodářské soutěže. Z toho rovněž plyne, že výtky vycházející z případného porušení zásady nestrannosti stanovené v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie, jakož i zásady rovnosti zbraní v rámci vnitrostátních řízení, nejsou opodstatněné a musejí být zamítnuty.

(viz body 106, 107, 110, 111)

9.      Účinnost programů shovívavosti by mohla být dotčena zpřístupněním dokumentů týkajících se řízení o shovívavosti osobám, které chtějí podat žalobu na náhradu škody, i když vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž nebo Komise žadateli o shovívavost přiznají úplné nebo částečné osvobození od pokuty, kterou by mohly uložit. Osoba účastnící se porušení práva hospodářské soutěže by totiž s ohledem na takové případné zpřístupnění mohla být odrazena od využití možnosti, kterou nabízí takové programy shovívavosti, vzhledem zejména k tomu, že dokumenty sdělené Komisi nebo prohlášení, která u ní byla z tohoto důvodu učiněna, mohou mít sebe usvědčující povahu.

Právo domáhat se náhrady škody, jež byla způsobena smlouvou nebo jednáním, které jsou způsobilé omezovat nebo narušovat působení hospodářské soutěže, však může významně přispět k zachování účinné hospodářské soutěže v Unii, a přispívá tak k dosažení cíle veřejného zájmu.

Právě na základě těchto zásad Soudní dvůr, kterému byly položeny předběžné otázky v rámci sporů týkajících se žádostí podniků, které se považovaly za poškozené porušením práva hospodářské soutěže, o přístup k vyšetřovacím spisům v držení vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, vyzval vnitrostátní soudy, které tyto spory projednávaly, aby vyvážily zájmy odůvodňující sdělení informací dobrovolně poskytnutých žadateli o shovívavost a ochranu těchto informací.

Ve věci, která se netýká napadení odepření přístupu k dokumentům týkajícím se řízení ve věci hospodářské soutěže, nýbrž zveřejnění, které zamýšlí Komise, některých informací obsažených v dokumentech nebo prohlášeních, které jí podnik účastnící se porušení práva hospodářské soutěže dobrovolně předložil za účelem prospěchu z programu shovívavosti, a ve které bylo tvrzeno, že zveřejnění informací sdělených dobrovolně během vyšetřování v naději ve prospěch z programu shovívavosti porušuje cíl vyšetřování Komise, přitom toto tvrzení nepoukazuje na existenci právního pravidla, které by Komise porušila z důvodu pouhé skutečnosti, že zamýšlené zveřejnění informací poskytnutých v rámci shovívavosti může mít vliv na provádění uvedeného programu s ohledem na budoucí vyšetřování.

Mimoto tento konkrétní argument implikuje zájem veřejnosti znát co nejobšírněji důvody jakéhokoli jednání Komise, zájem hospodářských subjektů vědět, která jednání je mohou vystavit sankcím, a konečně zájem Komise zachovat užitečný účinek svého programu shovívavosti. Tyto specifické zájmy přitom nejsou vlastní dotyčnému podniku, takže přísluší pouze Komisi, aby vyvážila účinnost programu shovívavosti na straně jedné se zájmem veřejnosti a hospodářských subjektů znát obsah jejího rozhodnutí a jednat za účelem ochrany svých práv na straně druhé.

Tento závěr nemůže být zpochybněn argumentem, podle kterého v podstatě informace, ve vztahu ke kterým podnik požádal o důvěrné zacházení, nejsou podstatné pro pochopení výroku rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje porušení unijního práva v oblasti hospodářské soutěže, a nespadají tudíž do povinnosti zveřejnění, kterou má Komise na základě čl. 30 odst. 2 nařízení č. 1/2003. Účelem tohoto ustanovení totiž není omezit volnost Komise záměrně zveřejnit úplnější znění svého rozhodnutí, než je nezbytné minimum, a zahrnout do něj rovněž informace, jejichž zveřejnění není požadováno, pokud jejich zpřístupnění není neslučitelné s ochranou profesního tajemství.

(viz body 113–115, 117–120)

10.    I když je dodržení ustanovení článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech v zásadě závazné i pro Komisi, pokud získává informace od podniků v rámci vyšetřování týkajícího se porušení unijního práva ve věcech kartelových dohod, podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva se osoba nemůže dovolávat výše uvedeného článku 8, aby si stěžovala na poškození svého dobrého jména, které předvídatelně vyplývá z jejího jednání, které je protiprávní.

Z toho plyne, že právo na soukromí zaručené článkem 8 uvedené úmluvy nemůže bránit zpřístupnění informací dobrovolně poskytnutých Komisi za účelem prospěchu z programu shovívavosti, které se týkají účasti podniku na porušení unijního práva v oblasti kartelových dohod, jež bylo konstatováno v rozhodnutí Komise přijatém na základě článku 23 nařízení č. 1/2003 a má být zveřejněno v souladu s článkem 30 téhož nařízení.

(viz body 125, 126)

11.    Komise se přijetím takových pravidel chování, jako jsou pravidla obsažená v oznámeních o ochraně před pokutami a snížení pokut v případech kartelových dohod, a zveřejněním oznámení, že je bude napříště používat na případy jimi dotčené, omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci, a nemůže se od těchto pravidel odchýlit, aniž bude případně sankcionována z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení nebo ochrana legitimního očekávání. Z těchto oznámení však nevyplývá zákaz, aby Komise za všech okolností zveřejňovala informace obsažené v žádostech o shovívavost nebo v prohlášeních učiněných na základě programu shovívavosti. Jednotlivé závazky uvedené ve zmíněných oznámeních se totiž týkají pouze zpřístupnění dokumentů, které jí jsou předkládány dobrovolně podniky, které chtějí mít prospěch z programu shovívavosti, stejně jako zpřístupnění prohlášení učiněných z tohoto důvodu těmito podniky.

(viz body 134, 136, 138)

12.    I když je dodržování zásady legitimního očekávání součástí základních zásad unijního práva, hospodářské subjekty nemohou vložit své legitimní očekávání v zachování existující situace, která může být v rámci posuzovací pravomoci unijních orgánů změněna.

Podnik, který se účastnil na porušení unijních pravidel v oblasti hospodářské soutěže, nemůže v tomto ohledu nabýt jakéhokoli legitimního očekávání v zachování předchozí praxe Komise, která spočívala v nezveřejňování informací, které jí podniky dobrovolně sdělily v rámci žádostí o shovívavost a ve vztahu ke kterým uvedené podniky požádaly o důvěrné zacházení.

Komise totiž disponuje širokou posuzovací pravomocí při rozhodování o tom, zda takové informace zveřejnit, či nikoli. Článek 30 odst. 2 nařízení č. 1/2003 omezuje povinnost zveřejnění uloženou Komisi pouze na uvedení zúčastněných stran a na hlavní obsah rozhodnutí, na která je odkazováno v prvním odstavci tohoto ustanovení, za účelem zjednodušení úlohy Komise informovat veřejnost o existenci a obsahu těchto rozhodnutí, zejména s ohledem na jazyková omezení spojená se zveřejněním v Úředním věstníku Evropských společenství. Toto ustanovení naproti tomu neomezuje možnost Komise zveřejnit úplné znění nebo přinejmenším velmi podrobné znění svých rozhodnutí, považuje-li to za účelné a dovolují-li to její prostředky, s výhradou ochrany obchodního tajemství a jiných důvěrných informací.

Přestože tedy Komise podléhá obecné povinnosti zveřejňovat pouze nedůvěrná znění svých rozhodnutí, není k tomu, aby bylo zaručeno dodržování této povinnosti, nutné vykládat čl. 30 odst. 2 nařízení č. 1/2003 v tom smyslu, že přiznává osobám, jimž jsou určena rozhodnutí přijatá na základě článků 7 až 10 a článků 23 a 24 uvedeného nařízení, zvláštní právo, které by jim umožňovalo bránit tomu, aby Komise v Úředním věstníku a případně na internetové stránce tohoto orgánu zveřejňovala informace, byť nedůvěrné, které nejsou hlavní pro pochopení výroku těchto rozhodnutí. Účelem čl. 30 odst. 2 nařízení č. 1/2003 není omezení práva Komise záměrně zveřejnit úplnější znění svého rozhodnutí, než je nezbytné minimum, a zahrnout do něj rovněž informace, jejichž zveřejnění není požadováno, pokud jejich zpřístupnění není neslučitelné s ochranou profesního tajemství.

(viz body 153, 155–157)

13.    Zveřejnění rozhodnutí přijatých Komisí na základě článku 23 nařízení č. 1/2003 v zásadě představuje, jak potvrzuje článek 30 uvedeného nařízení, poslední fázi správního řízení, kterou Komise konstatuje a potlačuje jednání porušující článek 81 ES. Z toho plyne, že když Komise zveřejní nedůvěrné znění rozhodnutí obsahujících informace, které jí podniky dobrovolně sdělily za účelem prospěchu z programu shovívavosti, nemůže být toto zveřejnění kvalifikováno tak – aniž je dotčena ochrana, která musí být přiznána důvěrným informacím obsaženým ve vyšetřovacích spisech Komise – že nemá nic společného s účelem, pro který byly uvedené informace získány, ve smyslu čl. 28 odst. 1 výše uvedeného nařízení.

(viz body 170, 172, 173)