Language of document : ECLI:EU:C:2022:694

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 15 september 2022 (1)

Zaak C292/21

Administración General del Estado,

Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),

UTE CNAE-ITT-Formaster-ECT

tegen

Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),

Ministerio Fiscal

[verzoek van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Interne markt – Richtlijn 2006/123/EG – Bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid met het oog op het terugkrijgen van rijbewijspunten – Artikel 2, lid 2, onder d) – Werkingssfeer – Uitzondering – ‚Diensten op het gebied van vervoer’ – Vrijheid van vestiging – Concessieovereenkomst voor openbare diensten – Voorwaarden voor de gunning van de concessieovereenkomst voor openbare diensten – Artikel 15 – Dienst van algemeen economisch belang – Evenredigheid – Nationale eisen die verder gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te verwezenlijken”






I.      Inleiding

1.        Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing stelt de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) een vraag over de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale maatregel volgens welke bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid waarmee bestuurders rijbewijspunten kunnen terugkrijgen, moeten worden gegund in de vorm van concessieovereenkomsten voor openbare diensten. Er is slechts één concessieovereenkomst voor openbare diensten beschikbaar in elk van de vijf geografische zones die daartoe op het gehele nationale grondgebied zijn afgebakend (met uitzondering van twee gebieden, Catalonië en Baskenland, waarvoor een andere regeling geldt). Binnen elke zone is de succesvolle inschrijver de enige die daar dergelijke cursussen mag geven.

2.        Het geschil bij de Tribunal Supremo betreft in wezen de vraag of een dergelijke maatregel in strijd is met de dienstenrichtlijn(2), die algemene bepalingen stelt die de uitoefening van de door artikel 49 VWEU (vrijheid van vestiging) en artikel 56 VWEU (vrij verrichten van diensten) gewaarborgde fundamentele vrijheden beogen te vergemakkelijken.(3) Om die vraag te kunnen beantwoorden, moet om te beginnen worden bepaald of deze richtlijn van toepassing is op de onderhavige zaak.

3.        Kort gezegd geef ik het Hof om de hieronder uiteengezette redenen in overweging om deze voorvraag bevestigend te beantwoorden. Ik vrees echter dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel het vrije verkeer van diensten beperkt op een zodanige manier dat de eisen van die richtlijn niet volledig in acht worden genomen.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Dienstenrichtlijn

4.        In overweging 17 van de dienstenrichtlijn wordt in wezen aangegeven dat diensten van algemeen economisch belang (hierna: „DAEB’s”) binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, tenzij het gaat om diensten op het gebied van vervoer.

5.        In overweging 40 van de dienstenrichtlijn wordt uiteengezet dat het begrip „dwingende redenen van algemeen belang”, waarnaar in onder meer artikel 15, lid 3, van deze richtlijn wordt verwezen, „gaandeweg door het Hof van Justitie [is] ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de [artikelen 49 en 56 VWEU], en […] zich nog verder [kan] ontwikkelen”. Dat begrip omvat een aantal gronden, waaronder de verkeersveiligheid.

6.        Artikel 2 van de dienstenrichtlijn, met het opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt in lid 1 dat deze richtlijn van toepassing is op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, behoudens bepaalde uitzonderingen, die zijn neergelegd in artikel 2, lid 2. Volgens artikel 2, lid 2, onder d), is de richtlijn niet van toepassing op „diensten op het gebied van vervoer, […] die onder de werkingssfeer van [titel VI VWEU] vallen”.

7.        Artikel 15 van de dienstenrichtlijn, met het opschrift „Aan evaluatie onderworpen eisen”, bepaalt het volgende:

„1.      De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2.      De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a)      kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[…]

d)      eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder richtlijn 2005/36/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, L 255, blz. 22)] of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;

[…]

3.      De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a)      discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b)      noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c)      evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

4.      De leden 1, 2 en 3 zijn alleen van toepassing op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert.

[…]”

2.      Richtlijn 2014/23

8.        In artikel 5, punt 1, onder b), van richtlijn 2014/23/EU(4) wordt een „concessie voor diensten” gedefinieerd als „een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel waarbij een of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties de verrichting van diensten […] laten uitvoeren door een of meer ondernemers, waarvoor de tegenprestatie bestaat hetzij uitsluitend in het recht de diensten die het voorwerp van het contract vormen, te exploiteren, hetzij in dit recht en een betaling”.

9.        Artikel 8 van richtlijn 2014/23 bepaalde, in de versie die gold ten tijde van de feiten van de zaak, dat de richtlijn „van toepassing [is] op concessies waarvan de waarde gelijk is aan of groter is dan 5 186 000 EUR”.

B.      Nationaal recht

10.      De dienstenrichtlijn is bij Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (wet 17/2009 betreffende de vrije toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten), van 23 november 2009(5) omgezet in Spaans recht. In artikel 3 van die wet is „dienst” gedefinieerd als „elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding wordt verricht, zoals bedoeld in [artikel 57 VWEU]”. Volgens artikel 5 van die wet kan de toegang tot een dienstenactiviteit afhankelijk worden gesteld van de verkrijging van een vergunning onder drie voorwaarden: non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.

11.      Ingevolge Ley 17/2005, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (wet 17/2005 betreffende het puntenrijbewijs en tot wijziging van de wet inzake het verkeer, het verkeer van motorvoertuigen en de verkeersveiligheid) van 19 juli 2005(6) moeten cursussen met het oog op het terugkrijgen van rijbewijspunten worden gegund door middel van een concessieovereenkomst voor openbare diensten overeenkomstig de wetgeving inzake overheidsopdrachten.

12.      Orden INT/2596/2005, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (verordening INT/2596/2005 inzake bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid voor rijbewijshouders) van 28 juli 2005(7) geeft uitvoering aan wet 17/2005. Punt 12 van die verordening bepaalt dat „[d]e controle en het toezicht op bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid worden uitgeoefend overeenkomstig de technische voorschriften zoals vastgesteld in de concessieovereenkomst”.

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vraag

13.      In 2014 heeft de Dirección General de Tráfico (nationale verkeersdienst, Spanje) de volgende aanbestedingsprocedure uitgeschreven: „Concessie voor het beheer van bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid met het oog op het terugkrijgen van rijbewijspunten: vijf percelen”. Deze cursussen waren bedoeld voor bestuurders die als gevolg van verkeersovertredingen rijbewijspunten waren kwijtgeraakt.

14.      Ten behoeve van die aanbestedingsprocedure werd het nationale grondgebied (uitgezonderd Catalonië en Baskenland) onderverdeeld in vijf zones, die overeenkwamen met de percelen van de aanbesteding. Per perceel was slechts één overeenkomst beschikbaar, en elke overeenkomst diende te worden gegund in de vorm van een concessieovereenkomst voor openbare diensten. De inschrijver waaraan een perceel van de opdracht werd gegund, zou de betrokken cursussen als enige entiteit in de desbetreffende zone mogen geven.

15.      De Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (vereniging voor de behartiging van de gemeenschappelijke belangen van autoscholen, Spanje; hierna: „Audica”) heeft de aanbesteding aangevochten bij de Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (centrale bestuursrechter bevoegd voor zaken op het gebied van overheidsopdrachten, Spanje). Audica stelde dat de verplichting om de cursussen door middel van een concessieovereenkomst voor openbare diensten te gunnen, in strijd was met de vrijheid van dienstverrichting.

16.      De Abogado del Estado (landsadvocaat, Spanje) is namens de Dirección General de Tráfico in rechte verschenen als verweerder, naast – ook als verweerder – het samenwerkingsverband bestaande uit de Confederación Nacional de Autoescuelas (nationale confederatie van autoscholen, Spanje; hierna: „CNAE”) en drie andere entiteiten (Formaster, ECT en ITT) (hierna: „samenwerkingsverband” of „CNAE e.a.”). Aan dit samenwerkingsverband is in de aanbestedingsprocedure een perceel van de opdracht gegund.

17.      Bij beslissing van 23 januari 2015 heeft de Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de klacht van Audica afgewezen. Audica heeft tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij de bestuursrechtelijke kamer van de Audiencia Nacional (nationaal hof, Spanje).

18.      Bij arrest van 28 november 2018 heeft de bestuursrechtelijke kamer van de Audiencia Nacional het hoger beroep van Audica toegewezen en zowel de beslissing van de Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales als de aanbesteding nietig verklaard. Deze kamer was van oordeel dat het aanbieden van de betrokken cursussen de kenmerken had van een DAEB in de zin van artikel 14 VWEU.(8) Daarnaast oordeelde zij dat de eis dat die cursussen in de vorm van concessieovereenkomsten voor openbare diensten worden aangeboden, buitensporig en ongerechtvaardigd was, aangezien er andere manieren bestonden waarmee de overheid haar vastgestelde doelen kon verwezenlijken zonder de mededinging tussen de potentiële dienstverrichters onnodig te beperken.

19.      Tegen het arrest van de bestuursrechtelijke kamer van de Audiencia Nacional is door de landsadvocaat en door het samenwerkingsverband cassatieberoep ingesteld bij de Tribunal Supremo. Deze rechterlijke instantie, die twijfels heeft over de uitlegging van diverse bepalingen van Unierecht, heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is de nationale regeling volgens welke bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid met het oog op het terugkrijgen van rijbewijspunten moeten worden gegund door middel van een concessieovereenkomst voor openbare diensten verenigbaar met [de dienstenrichtlijn] of, in voorkomend geval, met andere bepalingen of beginselen van het Unierecht?”

20.      In de onderhavige procedure hebben CNAE e.a., Audica, de Tsjechische, de Spaanse en de Nederlandse regering en de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Tsjechische regering hebben die partijen ter terechtzitting van 1 juni 2022 ook mondelinge opmerkingen gemaakt.

IV.    Analyse

21.      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een maatregel volgens welke bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid voor bestuurders die als gevolg van verkeersovertredingen rijbewijspunten zijn kwijtgeraakt, moeten worden gegund in de vorm van concessieovereenkomsten voor openbare diensten, waarbij in elk van de vijf tevoren afgebakende geografische zones van het nationale grondgebied (uitgezonderd Catalonië en Baskenland) slechts één concessiehouder dergelijke cursussen mag aanbieden, verenigbaar is met de dienstenrichtlijn.

22.      Zoals ik in punt 2 hierboven heb aangegeven, stelt de dienstenrichtlijn algemene bepalingen die de uitoefening van de door de artikelen 49 en 56 VWEU beschermde fundamentele vrijheden beogen te vergemakkelijken. De betreffende twee vrijheden zien op verschillende aspecten van de uitoefening van een economische activiteit. De vrijheid van vestiging, zoals gedefinieerd in artikel 49 VWEU, is van toepassing wanneer een marktdeelnemer daadwerkelijk voornemens is om zijn economische activiteit door middel van een duurzame vestiging en voor onbepaalde tijd uit te oefenen, terwijl de in artikel 56 VWEU neergelegde vrijheid van dienstverrichting alle diensten dekt die niet op een dergelijke duurzame en ononderbroken wijze vanuit een centrum van werkzaamheid in de lidstaat van bestemming worden aangeboden.(9) In dat kader ziet hoofdstuk III (artikelen 9‑15) van de dienstenrichtlijn op de vrijheid van vestiging, terwijl in hoofdstuk IV (artikelen 16‑21) van deze richtlijn het vrije verkeer van diensten aan bod komt.

23.      Voor mij is het van meet af aan duidelijk dat een activiteit zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij het gaat om een „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van de dienstenrichtlijn(10), een duurzame vestiging betreft, en dat deze bedoeld is om voor onbepaalde tijd te worden verricht. De verenigbaarheid van de betreffende nationale maatregel met het Unierecht hoort dus niet te worden getoetst aan de regels betreffende het vrije verkeer van diensten (hoofdstuk IV van de dienstenrichtlijn), maar aan de regels betreffende de vrijheid van vestiging (hoofdstuk III van deze richtlijn), voor zover wordt vastgesteld dat die richtlijn van toepassing is op de onderhavige zaak.(11)

24.      Hieraan voeg ik toe dat een nationale regeling in een materie die op het niveau van de Unie volledig is geharmoniseerd, volgens de vaste rechtspraak van het Hof niet aan de bepalingen van het primaire recht maar aan die van de harmonisatiemaatregel moet worden getoetst.(12) Wat hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat de artikelen 9 tot en met 14 een uitputtende harmonisatie tot stand brengen met betrekking tot de binnen hun werkingssfeer vallende diensten.(13) Mijns inziens geldt dit ook voor artikel 15, dat eveneens tot dat hoofdstuk behoort.(14) Indien wordt vastgesteld dat de dienstenrichtlijn van toepassing is op de onderhavige zaak, zou het naar mijn mening dan ook volstaan dat de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel uitsluitend wordt getoetst aan die bepalingen, zonder dat de kwestie ook in het licht van artikel 49 VWEU behoeft te worden beoordeeld.(15)

25.      Niettemin twijfelt de verwijzende rechter er in twee opzichten aan of de dienstenrichtlijn, en met name de artikelen 9 tot en met 13 daarvan, van toepassing zijn op de onderhavige zaak.(16)

26.      Ten eerste verzoekt hij het Hof te verduidelijken of het aanbieden van de betreffende cursussen, hoewel dit een „dienst” vormt, niettemin van de materiële werkingssfeer van die richtlijn uitgesloten is op grond dat het onder de categorie „diensten op het gebied van vervoer” in de zin van artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn valt, zodat de verenigbaarheid van de nationale maatregel in kwestie uitsluitend aan artikel 49 VWEU kan worden getoetst (en de dienstenrichtlijn, met inbegrip van hoofdstuk III ervan, in de onderhavige zaak niet van toepassing is).(17)

27.      Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich af of het feit dat de overeenkomsten voor het aanbieden van de betreffende cursussen, ook al zou het hierbij niet gaan om een „dienst op het gebied van vervoer”, in de vorm van concessieovereenkomsten voor openbare diensten worden gegund, tot gevolg heeft dat zij van bepaalde artikelen van de dienstenrichtlijn, namelijk de artikelen 9 tot en met 13 ervan, uitgesloten zijn. Concessieovereenkomsten voor openbare diensten worden in artikel 2, lid 2, van de dienstenrichtlijn niet uitgesloten. In overweging 57 van deze richtlijn wordt echter in wezen uiteengezet dat de bepalingen over vergunningstelsels (te weten de artikelen 9‑13 ervan) geen „betrekking hebben op” het aangaan van overeenkomsten voor diensten waarop de regels inzake overheidsopdrachten die zijn vastgelegd in andere afgeleide Unierechtelijke instrumenten, zoals richtlijn 2014/23, reeds van toepassing zijn.

28.      In het volgende onderdeel bespreek ik beide kwesties (A). Daarbij geef ik aan waarom ik van mening ben dat de dienstenrichtlijn, inclusief de artikelen 9 tot en met 13 daarvan, van toepassing is op de onderhavige zaak. Vervolgens zet ik de redenen uiteen op grond waarvan een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is mijns inziens onverenigbaar is met de eisen die in hoofdstuk III (vrijheid van vestiging) van deze richtlijn zijn vastgelegd (B).

A.      Toepasselijkheid van de dienstenrichtlijn

1.      Uitsluiting van „diensten op het gebied van vervoer”

29.      Artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn bepaalt dat „diensten op het gebied van vervoer, […], die onder de werkingssfeer van [titel VI VWEU] vallen”, zijn uitgesloten van de materiële werkingssfeer van deze richtlijn. Dat is het geval omdat volgens artikel 58, lid 1, VWEU het vrije verkeer van diensten op het gebied van vervoer specifiek wordt geregeld door titel VI VWEU.(18) Derhalve kan de dienstenrichtlijn niet het vrije verkeer van diensten op dat gebied reguleren.(19)

30.      Het begrip „diensten op het gebied van vervoer” wordt niet uitdrukkelijk in de dienstenrichtlijn of in titel VI VWEU gedefinieerd.(20) Het is echter door het Hof aldus uitgelegd dat „niet alleen de fysieke activiteit van het verplaatsen van personen of goederen van de ene naar de andere plaats door middel van een voertuig, vaartuig of luchtvaartuig” daaronder valt, maar ook „de daaraan inherent verbonden diensten”.(21)

31.      Uit de relevante rechtspraak blijkt dat een dienst niet reeds onder artikel 2, lid 2, onder d), valt enkel omdat hij op een bepaalde wijze in verband wordt gebracht met vervoer.(22) Veeleer dient te worden onderzocht wat het hoofdbestanddeel van de betrokken dienst is.(23) Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, diensten die intrinsiek (of inherent) verbonden zijn aan de fysieke activiteit die erin bestaat personen of goederen van de ene naar de andere plaats te brengen met een vervoermiddel (zoals een taxi, ambulance of havendienst(24)), aangezien het hoofdbestanddeel daarvan het vervoeren van goederen of mensen is, en, anderzijds, diensten die daarvoor ondersteunend zijn, omdat zij een ander hoofddoel hebben.(25)

32.      Onder die laatste categorie vallen autoverhuurders, reisbureaus en consumentendiensten op het gebied van toerisme, daaronder begrepen reisleiders.(26) Tevens omvat die categorie diensten zoals boordservice, schoonmaak of treincatering, die weliswaar nevenactiviteiten van de dienst van personenvervoer per trein zijn, maar daarmee niet inherent verbonden zijn.(27) Dergelijke diensten zijn niet van de materiële werkingssfeer van de dienstenrichtlijn uitgesloten.(28)

33.      In zijn conclusie in de gevoegde zaken Trijber en Harmsen(29) heeft advocaat-generaal Szpunar uiteengezet dat de ratio van het opnemen van autoverhuurders of reisleiders binnen de materiële werkingssfeer van die richtlijn erin gelegen was dat het hoofdbestanddeel van die diensten er voor de afnemers in bestond om voertuigen te huren of om iets over een bepaalde plaats of gebied te leren en niet om te worden vervoerd. In diezelfde lijn heeft hij geconcludeerd dat het wezenlijke doel van een rijschool erin bestond de ontvanger van de dienst te leren autorijden en niet hem te vervoeren.(30)

34.      Mijns inziens vallen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde diensten ook onder die categorie. Net als bij rijscholen het geval is, is het hoofdbestanddeel van de bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid namelijk dat de afnemer ervan wordt geleerd hoe hij veilig en verantwoord kan rijden en niet dat hij wordt vervoerd.

35.      In dat licht ben ik het met de Commissie, de Tsjechische regering en Audica eens dat de betreffende cursussen niet kunnen worden geacht in de categorie „diensten op het gebied van vervoer” te vallen. Dergelijke cursussen mogen bijgevolg niet op basis van artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn worden uitgesloten van de materiële werkingssfeer ervan.(31)

36.      Mijn standpunt ter zake wordt niet gewijzigd, ten eerste, door het argument van de Nederlandse regering dat de betreffende cursussen moeten worden geacht onder het begrip „diensten op het gebied van vervoer” in de zin van artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn te vallen aangezien zij intrinsiek verbonden zijn aan het bezit van een rijbewijs, dat een juridisch vereiste vormt voor het verplaatsen van een voertuig. Ik ben het met die regering eens dat het Hof in ten minste één arrest, namelijk het arrest Grupo Itevelesa e.a.(32), een ruimere juridische toets lijkt te hebben aangelegd dan die welke ik in de punten 30 en 31 hierboven heb beschreven, en in het begrip „diensten op het gebied van vervoer” diensten lijkt te hebben opgenomen die een „randvoorwaarde” vormen voor de fysieke activiteit van het verplaatsen van een voertuig. Op basis van die definitie heeft het geoordeeld dat „diensten op het gebied van vervoer” de technische controle van voertuigen omvatten, waarbij het gaat om een noodzakelijk vereiste voor het verrichten van de hoofdactiviteit, namelijk het vervoer(33), aangezien de activiteit anders mogelijkerwijs onwettig is.

37.      Ook in het licht van dat arrest ben ik evenwel niet van mening dat het feit dat een dienst verband houdt met, of nog, „intrinsiek verbonden” is aan het bezit van een rijbewijs, bepalend kan zijn voor het antwoord op de vraag of die dienst moet worden geacht onder het begrip „dienst op het gebied van vervoer” te vallen. Mijns inziens is het behalen of behouden van een rijbewijs iets anders dan de technische controle die op een motorvoertuig wordt uitgevoerd. Het eerste betreft de wettelijke methode waarmee een individu zich een vervoermiddel kan verschaffen(34) en is als zodanig niet verbonden aan het voertuig zelf maar aan het individu, terwijl de werkzaamheden van stations voor de technische controle van voertuigen bestaan in het rechtstreeks op het voertuig uitvoeren van controles (als juridisch vereiste voor de fysieke verplaatsing daarvan).

38.      Op grond daarvan ben ik van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie verschilt van de situatie die tot het arrest Grupo Itevelesa e.a.(35) heeft geleid. De juridische oplossing waarvoor in dat arrest is gekozen, mag in de onderhavige zaak dan ook niet worden toegepast.

39.      Ten tweede kan de Spaanse regering mij niet overtuigen met haar argument dat het begrip „diensten op het gebied van vervoer” in het licht van artikel 91, lid 1, VWEU moet worden uitgelegd. Volgens die regering zijn de betreffende cursussen „diensten op het gebied van vervoer”, omdat het daarbij gaat om „maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren” in de zin van die bepaling. Het is mij echter tamelijk duidelijk dat artikel 91, lid 1, VWEU ten doel heeft om een overzicht op te stellen van de verschillende aspecten die bestanddeel zijn van het „kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid” (waarnaar wordt verwezen in artikel 90 VWEU) en om in die context de verschillende maatregelen te specificeren die de Uniewetgever kan vaststellen (teneinde onder andere „diensten op het gebied van vervoer” te reguleren). Anders dan de Spaanse regering stelt, is het doel van die bepaling dan ook niet om vast te stellen wat „diensten op het gebied van vervoer” zijn.

40.      In ieder geval meen ik dat de door de Spaanse regering voorgestelde uitlegging dat elke maatregel die de veiligheid van het vervoer beoogt te verbeteren noodzakelijkerwijs een „dienst op het gebied van vervoer” is, ver afstaat van de uitlegging die het Hof in zijn rechtspraak heeft gegeven en die, zoals ik hierboven heb uiteengezet, toegespitst is op de vraag of het vervoeren van goederen of mensen het „hoofdbestanddeel” van de betrokken dienst is.

41.      Nu deze verduidelijkingen zijn gegeven en ik heb uiteengezet waarom het aanbieden van de betrokken cursussen mijns inziens niet onder de uitsluiting van artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn („diensten op het gebied van vervoer”) valt, zal ik ingaan op de twijfels die de verwijzende rechter heeft over de vraag of het feit dat dergelijke cursussen moeten worden aangeboden door middel van een concessieovereenkomst voor openbare diensten gevolgen heeft voor de toepasselijkheid van de artikelen 9 tot en met 13 van de dienstenrichtlijn.

2.      Gevolgen van het verplicht aanbieden van de betreffende cursussen door middel van een concessieovereenkomst voor openbare diensten

42.      Ik breng in herinnering dat artikel 9, lid 3, van de dienstenrichtlijn in wezen bepaalt dat de artikelen 9 tot en met 13 van deze richtlijn „niet van toepassing [zijn] op elementen van vergunningstelsels die direct of indirect geregeld zijn bij andere [EU-]instrumenten”, zoals richtlijn 2014/23.(36) Indien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde cursussen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 zouden vallen, zouden zij derhalve zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de artikelen 9 tot en met 13 van de dienstenrichtlijn. Mijns inziens worden zij dan echter nog steeds geregeld door de overige relevante bepalingen van deze richtlijn(37) (dat wil zeggen: alle andere relevante bepalingen dan de artikelen 9‑13 van de dienstenrichtlijn).(38)

43.      Ik wijs erop dat richtlijn 2014/23 slechts van toepassing is als cumulatief aan verschillende voorwaarden is voldaan.

44.      Ten eerste moet de betreffende dienst in de vorm van een „concessie” zijn georganiseerd.(39) Een „concessie voor diensten” in de zin van die richtlijn wordt gedefinieerd als een „schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel waarbij een of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties de verrichting van diensten […] laten uitvoeren door een of meer ondernemers, waarvoor de tegenprestatie bestaat hetzij uitsluitend in het recht de diensten die het voorwerp van het contract vormen, te exploiteren, hetzij in dit recht en een betaling”.(40) Het Hof heeft verduidelijkt dat voor een dergelijke overeenkomst met name kenmerkend is dat enerzijds een recht om een bepaalde dienst te exploiteren door een aanbestedende dienst wordt overgedragen aan een concessiehouder, die anderzijds over een bepaalde economische vrijheid beschikt om te bepalen hoe hij dit recht exploiteert en parallel sterk blootstaat aan de risico’s van deze exploitatie.(41)

45.      In de onderhavige zaak zijn alle partijen en belanghebbenden, tezamen met de verwijzende rechter, van mening dat de betreffende cursussen dienen te worden aangeboden op grond van concessieovereenkomsten voor openbare diensten (één per geografische zone), zodat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie openbare concessies voor diensten in de zin van richtlijn 2014/23 betreft. Daar sluit ik mij bij aan. Uit de punten 13 en 14 hierboven volgt overigens ook dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomsten de verrichting van een bepaalde dienst betreffen en dat met die overeenkomsten wordt beoogd het recht tot aanbieding van de betreffende cursussen over te dragen (schijnbaar tezamen met de risico’s die met het exploiteren van die werkzaamheden gepaard gaan) van de aanbestedende dienst naar elke concessiehouder.

46.      Ten tweede moet de concessie na 17 april 2014 zijn aanbesteed of gegund, wil zij binnen de temporele werkingssfeer van richtlijn 2014/23 vallen.(42) Het staat aan de nationale rechters om op basis van de hun bekende feiten te evalueren of aan dat vereiste is voldaan.(43) Los daarvan merk ik op dat de Spaanse regering en CNAE e.a. om een andere (verschillende) reden van mening zijn dat richtlijn 2014/23 niet ratione temporis van toepassing is. Zij voeren aan dat de uiterste datum voor omzetting van richtlijn 2014/23 in nationaal recht februari 2016 was en dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde concessies vóór het verstrijken van die uiterste datum zijn aanbesteed, toen de eerder toepasselijke nationale wettelijke regeling nog van kracht was en deze richtlijn nog niet in nationaal recht was omgezet.

47.      In dat verband herinner ik eraan dat het Hof in een zaak betreffende overheidsopdrachten waarin een offerte werd uitgesloten van de procedure voor het plaatsen van een opdracht vóórdat de termijn voor omzetting van de betrokken richtlijn was verstreken en vóórdat die richtlijn in het nationale recht was opgenomen, reeds heeft geoordeeld dat het „in strijd zou zijn met het beginsel van rechtszekerheid” om die richtlijn toe te passen, aangezien de beslissing die beweerdelijk in strijd was met het Unierecht, is genomen vóór die datum.(44)

48.      Mijns inziens kan in de onderhavige zaak een vergelijkbare redenering worden toegepast. Daarom ben ik geneigd om (behoudens verificatie door de nationale rechter) mee te gaan met de zienswijze van de Spaanse regering en CNAE e.a. dat richtlijn 2014/23 niet ratione temporis van toepassing is op een situatie zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, aangezien de termijn voor de omzetting van deze richtlijn nog niet was verstreken en die richtlijn feitelijk nog niet in het nationale recht was opgenomen toen de desbetreffende feiten plaatsvonden.

49.      Ten derde moet de waarde van de concessieovereenkomst gelijk zijn aan of groter zijn dan een bepaald bedrag.(45) Die waarde was destijds bepaald op 5 186 000 EUR.(46) Het staat wederom aan de nationale rechter om op basis van de aan hem voorgelegde gegevens te bepalen of aan dat vereiste is voldaan. Volgens de gegevens die CNAE e.a., de Spaanse regering en de Commissie ter terechtzitting hebben verstrekt, lijkt de waarde van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst echter onder die drempelwaarde te liggen. De Spaanse regering heeft uiteengezet dat de waarde van de overeenkomst ten tijde van haar aankondiging 1 285 000 EUR bedroeg. Dat bedrag ligt duidelijk onder de drempel van 5 186 000 EUR.

50.      Gelet op die gegevens komt het mij voor dat de overeenkomsten voor het aanbieden van de betreffende cursussen uitgesloten zijn van zowel de temporele werkingssfeer van richtlijn 2014/23 als de materiële werkingssfeer ervan, omdat zij: i) vóór het verstrijken van de uiterste datum voor omzetting van dat instrument zijn aangegaan, en ii) onder de door deze richtlijn bepaalde drempelwaarde liggen. Mijns inziens volgt hieruit dat de toepassing van de artikelen 9 tot en met 13 van de dienstenrichtlijn op een situatie zoals die in het hoofdgeding niet kan worden uitgesloten op de grond dat een dergelijke situatie wordt geregeld bij richtlijn 2014/23.

51.      Rest mij om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de artikelen 9 tot en met 13 van de dienstenrichtlijn op een situatie zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is. Opgemerkt zij dat die bepalingen gelden voor een bijzonder soort procedure, namelijk procedures die kunnen worden aangemerkt als „vergunningstelsels”. Ik zal dus onderzoeken of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure onder die categorie valt.

52.      In dat verband breng ik in herinnering dat een „vergunningstelsel”, zoals gedefinieerd in artikel 4, punt 6, van de dienstenrichtlijn, verwijst naar elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt om bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit.

53.      Bovendien staat in overweging 39 van de dienstenrichtlijn te lezen dat het begrip „vergunningstelsel” op administratieve procedures voor de verlening van concessies duidt(47) (behalve die welke, anders dan de in het hoofdgeding onderzochte procedure, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 vallen).(48)

54.      Zoals ik in punt 45 hierboven reeds heb vastgesteld, betreft de zaak in het hoofdgeding concessieovereenkomsten voor openbare diensten die de bevoegde overheidsinstanties hebben verleend voor bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid voor bestuurders die rijbewijspunten zijn kwijtgeraakt. Die concessieovereenkomsten vormen formele beslissingen die dienstverrichters van de bevoegde nationale autoriteiten moeten verkrijgen om hun economische activiteit te kunnen uitoefenen.(49) Zij kunnen mijns inziens dus als „vergunningen” in de zin van de dienstenrichtlijn worden aangemerkt.

55.      Bijgevolg zijn de artikelen 9 tot en met 13 van de dienstenrichtlijn mijns inziens van toepassing op de onderhavige zaak.(50)

3.      Conclusie inzake de toepasselijkheid van de dienstenrichtlijn

56.      Gelet op een en ander is hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn, die de artikelen 9 tot en met 13 bevat, van toepassing op de situatie in het hoofdgeding. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde concessieovereenkomsten voor openbare diensten zijn bestanddeel van een „vergunningstelsel” in de zin van die bepalingen. Bovendien betreffen zij geen „diensten op het gebied van vervoer” die onder de uitzondering van artikel 2, lid 2, onder d), van deze richtlijn vallen.

B.      Beoordeling van de verenigbaarheid

57.      Nu ik mij ga richten op de beoordeling van de verenigbaarheid van een nationale maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is met de bepalingen van de dienstenrichtlijn, zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een dergelijke maatregel voorziet in een beperking van de vrijheid van vestiging voor dienstverrichters die niet verenigbaar is met de eisen van hoofdstuk III (artikelen 9‑15) van deze richtlijn.

58.      Alvorens mij daarin te verdiepen, wens ik twee opmerkingen vooraf te maken.

59.      Ten eerste wijs ik erop dat partijen en belanghebbenden ter terechtzitting hebben besproken of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde diensten een „grensoverschrijdend element” in zich dragen in de zin van de rechtspraak inzake artikel 49 VWEU.(51) In dit verband wens ik enkel op te merken dat weliswaar vaststaat dat de Verdragsbepalingen betreffende de fundamentele vrijheden „niet van toepassing zijn op activiteiten waarvan alle relevante elementen geheel in de interne sfeer van één enkele lidstaat liggen”(52), maar dat er niettemin is gediscussieerd over de vraag of er sprake moet zijn van een grensoverschrijdend element opdat het Hof een vraag over de uitlegging van de dienstenrichtlijn kan beantwoorden.(53) Het Hof heeft die discussie thans echter laten rusten, en heeft uiteengezet dat de bepalingen van hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.(54) Het bestaan van een grensoverschrijdend element is dus niet vereist voor het beoordelen van de verenigbaarheid van een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, met de bepalingen van hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn.

60.      Bijgevolg kan de verenigbaarheid van een maatregel in een situatie als die in het hoofdgeding mijns inziens worden getoetst aan de bepalingen van hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn, zelfs wanneer wordt vastgesteld dat een dergelijke maatregel een zuiver interne situatie betreft, hetgeen aan de nationale rechters staat om te verifiëren.(55)

61.      Ten tweede wens ik de verhouding tussen de artikelen 9 tot en met 13 en artikel 15 van de dienstenrichtlijn enigszins te verduidelijken. Zo belet artikel 9 van deze richtlijn de lidstaten om zich van „vergunningstelsels” te bedienen, tenzij dergelijke stelsels niet-discriminatoir zijn, gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig zijn met die reden van algemeen belang. Deze criteria worden weergegeven in artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn en samengevat in artikel 10, lid 4, ervan, hetgeen het Hof aldus heeft uitgelegd(56) dat vergunningstelsels in beginsel dienstverrichters in staat moeten stellen om hun werkzaamheden op het gehele nationale grondgebied uit te oefenen, tenzij een afbakening tot een bepaald gedeelte van dat grondgebied niet-discriminatoir is, gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig is. Naar deze drie voorwaarden wordt ook expliciet verwezen in artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn.

62.      De artikelen 9 tot en met 13 van de dienstenrichtlijn hebben specifiek betrekking op de voorwaarden waaraan een nationaal vergunningstelsel moet voldoen, terwijl artikel 15, lid 3, van deze richtlijn betrekking heeft op nationale eisen die aan dienstverrichters worden gesteld, waaronder territoriale en kwantitatieve beperkingen, en in ruimere zin de verenigbaarheid van deze eisen met de richtlijn ten doel heeft. Het is echter duidelijk dat die bepalingen tot op zekere hoogte samenvallen. In feite heeft het Hof in wezen geoordeeld dat artikel 10, lid 4, van die richtlijn zich ook verzet tegen een „vergunningstelsel” dat voorziet in een „territoriale beperking” voor dienstverrichters die trachten hun economische activiteit te vestigen en dat onverenigbaar is met artikel 15, lid 3, van die richtlijn(57), en vice versa.

63.      In de onderhavige zaak hebben partijen en belanghebbenden hun opmerkingen en memories toegespitst op de vraag of een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, verenigbaar is met artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn. In de hiernavolgende onderdelen zal ik mij dan ook richten op de vraag of een dergelijke maatregel al dan niet aan de voorwaarden van die bepaling voldoet.

64.      In dat kader begin ik met het noemen van de redenen op grond waarvan ik van mening ben dat die maatregel een „eis” vormt in de zin van artikel 15, lid 2, onder a), van die richtlijn die de vrijheid van vestiging beperkt (1). Vervolgens onderzoek ik of een dergelijke beperking: i) niet-discriminatoir is; ii) gerechtvaardigd is om een „dwingende reden van algemeen belang”, en iii) evenredig is, in lijn met de drie voorwaarden van artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn. Daarbij zet ik uiteen waarom er mijns inziens redenen zijn om eraan te twijfelen dat een dergelijke maatregel aan het vereiste inzake de „evenredigheid” voldoet (2). Tevens maak ik een aantal opmerkingen over het feit dat de cursussen in kwestie de kenmerken van een DAEB hebben (3).

1.      Bestaan van een beperking (artikel 15, lid 2)

65.      Om de verenigbaarheid van een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is te kunnen toetsen aan de criteria van artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn, moet eerst worden vastgesteld of een dergelijke maatregel valt onder een van de categorieën „eisen” van artikel 15, lid 2, van deze richtlijn, gelezen in het licht van artikel 4, punt 7, dat onder meer bepaalt dat „elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak” moet worden beschouwd als een „eis” in de zin van deze richtlijn.

66.      Op basis van de gegevens in het dossier betreft de voornaamste kritiek van Audica op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel mijns inziens niet louter het feit dat de overeenkomsten voor de verrichting van de betrokken diensten in de vorm van concessieovereenkomsten voor openbare diensten moeten worden geplaatst; veeleer gaat het om het feit dat in elk van de vijf geografische zones die eerder op het gehele nationale grondgebied (uitgezonderd Catalonië en Baskenland) zijn afgebakend, slechts één concessiehouder de betrokken diensten mag aanbieden.

67.      Artikel 15, lid 2, onder a), van de dienstenrichtlijn bepaalt uitdrukkelijk dat de „kwantitatieve of territoriale beperkingen” aan de uitoefening van een activiteit „eisen” zijn in de zin van artikel 4, punt 7, van die richtlijn, die nadelig zijn voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters.(58)

68.      Zoals in die bepaling staat te lezen, is er met name sprake van dergelijke beperkingen wanneer een nationale maatregel het aantal marktdeelnemers beperkt dat zich in een bepaalde lidstaat (of een specifiek gebied binnen een lidstaat) mag vestigen (kwantitatieve beperkingen), of wanneer die maatregel vereist dat een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters in acht wordt genomen (territoriale beperkingen).(59) Het Hof heeft uiteengezet dat er ook sprake is van een „territoriale beperking” wanneer een nationale wettelijke regeling een vergunning, in haar geheel beschouwd, beperkt tot een bepaald geografisch district(60) of de handel in bepaalde geografische zones verbiedt.(61)

69.      In de onderhavige zaak verklaart de verwijzende rechter (en zijn alle partijen en belanghebbenden het erover eens) dat het Spaanse grondgebied (uitgezonderd Catalonië en Baskenland) op grond van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel onderverdeeld is in vijf zones, waarbij per zone slechts één entiteit (de aannemer waaraan in de gunningsprocedure voor concessieovereenkomsten voor openbare diensten een perceel van de opdracht is gegund) bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid mag aanbieden.(62) Die entiteit heeft de exclusieve zeggenschap over het gebied waarvoor zij een concessieovereenkomst voor openbare diensten houdt, terwijl het andere dienstverrichters effectief verboden wordt om de betrokken diensten in die zone te verrichten.

70.      Zelfs wanneer een maatregel, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, een dienstverrichter niet belet om deel te nemen aan de gunningsprocedure voor de openbare concessie voor het aanbieden van bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid op de markt, beperkt deze toch het aantal dienstverrichters dat dit recht kan uitoefenen (één in elk van de vijf eerder afgebakende geografische zones) en de plaatsen waar zij dat kunnen doen.

71.      Hieruit volgt dat een dergelijke maatregel mijns inziens zowel een kwantitatieve als een territoriale beperking in de zin van artikel 15, lid 2, onder a), van de dienstenrichtlijn vormt.(63) Die maatregel beperkt derhalve de vrijheid van vestiging en is slechts toelaatbaar indien deze voldoet aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3, van die richtlijn. Daarop ga ik nu in.

2.      Voorwaarden waaraan een beperking moet voldoen om toelaatbaar te zijn (artikel 15, lid 3)

72.      Artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn stelt drie voorwaarden waaraan moet worden voldaan wil een „beperking” toelaatbaar zijn. Die bepaling verlangt, concreter gezegd, dat een dergelijke beperking: i) geen onderscheid maakt op grond van nationaliteit [artikel 15, lid 3, onder a)]; ii) noodzakelijk is (dat wil zeggen: gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang) [artikel 15, lid 3, onder b)], en iii) evenredig is [artikel 15, lid 3, onder c)].

73.      In de onderhavige zaak levert de vraag of aan de eerste twee voorwaarden is voldaan mijns inziens niet veel moeilijkheden op.

74.      Ten eerste lijkt het mij immers duidelijk dat een beperking zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is zonder discriminatie op grond van nationaliteit [artikel 15, lid 3, onder a)] van toepassing is (eerste voorwaarde).

75.      Ten tweede is een dergelijke beperking mijns inziens gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang in de zin van artikel 15, lid 3, onder b), van de dienstenrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 4, punt 8, ervan (tweede voorwaarde).

76.      Zo luidt de rechtvaardiging die de Spaanse autoriteiten bij de nationale rechter hebben aangedragen voor het feit dat het slechts één entiteit wordt toegestaan om de betrokken diensten in elk van de vijf afgebakende geografische zones aan te bieden, dat een dergelijke beperking noodzakelijk is om te waarborgen dat er op het gehele betrokken grondgebied bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid beschikbaar zijn. Door de geografische toegang tot die cursussen te vergemakkelijken, draagt een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is volgens de Spaanse autoriteiten bij aan het effectief opleiden van bestuurders die verkeersovertredingen hebben begaan. In het algemeen gesteld vergroot een dergelijke maatregel dus de verkeersveiligheid.

77.      Ingevolge artikel 4, punt 8, van de dienstenrichtlijn, gelezen in het licht van overweging 40 ervan, is „verkeersveiligheid” een van de dwingende redenen van algemeen belang die beperkingen van de vrijheid van vestiging kunnen rechtvaardigen. Mijns inziens voldoet een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is en die tot doel heeft om de verkeersveiligheid te verbeteren dan ook aan de tweede voorwaarde, als neergelegd in artikel 15, lid 3, onder b), van deze richtlijn.

78.      Uitdagender is de vraag of een dergelijke maatregel aan de derde voorwaarde voldoet [die van artikel 15, lid 3, onder c), van de dienstenrichtlijn] (evenredigheid). In dit verband breng ik in herinnering dat een maatregel, om aan die voorwaarde te voldoen, twee vereisten moet vervullen. De maatregel moet ten eerste geschikt zijn, dat wil zeggen, volgens de bewoordingen van artikel 15, lid 3, onder c), van de dienstenrichtlijn: geschikt om het nagestreefde doel te bereiken. Ten tweede mag de maatregel niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Ten derde dient het te kiezen middel, wanneer er keuze bestaat tussen verschillende maatregelen om het doel in kwestie te bereiken, het minst beperkend te zijn voor de in de richtlijn verankerde vrijheid van vestiging.(64)

79.      Zoals het Hof consequent heeft geoordeeld, staat het uiteindelijk aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten in het hoofdgeding te beoordelen, om te bepalen of een maatregel voldoet aan deze twee vereisten.(65) Om de verwijzende rechter van nuttige antwoorden te kunnen voorzien, is het Hof wel bevoegd om op basis van de stukken van het hoofdgeding en de ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven die de nationale rechterlijke instantie in staat kunnen stellen uitspraak te doen.(66)

80.      Wat het eerste vereiste betreft, wijs ik erop dat het Hof al eerder ten aanzien van maatregelen die een territoriale beperking vormen, heeft geoordeeld dat deze geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen wanneer de bedoeling ervan is tegemoet te komen aan de behoeften van de bevolking, het gehele grondgebied te bestrijken of rekening te houden met geografisch geïsoleerde of anderszins benadeelde gebieden.(67)

81.      Gelet op de relevante rechtspraak ben ik het met CNAE e.a. en de Spaanse regering eens dat een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is ervoor helpt te zorgen dat bestuurders op het gehele betrokken grondgebied, waaronder in benadeelde of minder aantrekkelijke zones, toegang hebben tot opleidingscentra voor zover hij garandeert dat in elk van de vijf zones op het gehele betrokken grondgebied ten minste één marktdeelnemer verantwoordelijk is voor het verrichten van de activiteit. Een dergelijke maatregel is dus geschikt om het nagestreefde doel te verwezenlijken (te weten het verbeteren van de „verkeersveiligheid” door de toegang tot opleidingscentra te vergemakkelijken voor bestuurders die rijbewijspunten zijn kwijtgeraakt).

82.      Wat betreft het tweede vereiste (dat wil zeggen: de vraag of een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te verwezenlijken), moet ik echter bekennen dat ik mijn twijfels heb.

83.      In de context van het hoofdgeding dient het gehele Spaanse grondgebied, uitgezonderd Catalonië en Baskenland, immers in slechts vijf zones onderverdeeld te worden. In elk van die vijf zones kan er slechts één dienstverrichter zijn. Alles samen mogen de betrokken diensten dus door maximaal vijf dienstverrichters worden aangeboden.

84.      Mijns inziens is dat een tamelijk significante beperking van het aantal dienstverrichters, waarbij het tegelijkertijd niet duidelijk is hoe een onderverdeling van het betrokken grondgebied in slechts vijf (grote) zones de minst beperkende manier is om een passende geografische verdeling van de opleidingscentra te verwezenlijken. Zonder aanvullende eisen inzake onder meer de geografische minimum- of maximumafstand tussen twee centra of het aantal te exploiteren centra, afhankelijk van de bevolkingsomvang, blijft het mijns inziens voor elke concessiehouder goed mogelijk om de betrokken diensten enkel aan te bieden in die gedeelten van de aan hem toegekende zone die het rendabelst zijn, met uitsluiting van minder aantrekkelijke gedeelten van de zone.

85.      Uit het dossier, en met name uit de schriftelijke opmerkingen van Audica, leid ik af dat de aanbestedingsdocumenten en -specificaties (cahier des charges) wel degelijk dergelijke aanvullende eisen bevatten, aangaande onder meer het aantal op basis van de bevolkingsomvang in elke zone te vestigen centra. Meer nog dan de onderverdeling van het betrokken grondgebied in vijf zones en de bijbehorende beperking van het aantal dienstverrichters, zijn het mijns inziens die eisen die marktdeelnemers beletten om hun werkzaamheden uitsluitend in aantrekkelijk geachte plaatsen te concentreren, ten gunste van de inwoners van die plaatsen en ten nadele van de inwoners van minder aantrekkelijke plaatsen, die zodoende geconfronteerd worden met een slechtere toegang tot die diensten.(68)

86.      Een onderverdeling van het betrokken grondgebied in een groter aantal (kleinere) geografische zones (meer dan vijf) waarborgt mijns inziens per saldo niet alleen voldoende toegang tot bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid op het gehele betrokken grondgebied, maar leidt ipso facto ook tot meer houders van concessieovereenkomsten voor openbare diensten die de betrokken diensten op dat gehele grondgebied zouden mogen aanbieden. Ik meen dan ook dat er minder beperkende maatregelen zijn waarmee het nagestreefde doel van algemeen belang kan worden bereikt in de zin van artikel 15, lid 3, onder c), van de dienstenrichtlijn.

87.      Gelet op een en ander ben ik van mening dat een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is niet voldoet aan de derde voorwaarde van artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn, voor zover deze maatregel verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te verwezenlijken.

88.      Mijns inziens dient een dergelijke maatregel dan ook onverenigbaar te worden verklaard met die bepaling van de dienstenrichtlijn. Gelet op de overwegingen die ik in punt 62 hierboven heb uiteengezet, meen ik dat artikel 10, lid 4, van deze richtlijn zich ook tegen een dergelijke maatregel verzet.

89.      Nu ik tot deze conclusie ben gekomen, wil ik benadrukken dat het mijns inziens te ver zou gaan om te stellen dat de betrokken diensten niet door middel van een concessieovereenkomst voor openbare diensten zouden mogen worden aangeboden. Ik denk dat het mogelijk is om de verplichting om de betrokken overeenkomsten in de vorm van concessieovereenkomsten voor openbare diensten te plaatsen, als grondbeginsel in stand te houden en tegelijkertijd meer concessiehouders tot de activiteit toe te laten.

90.      Specifiek ben ik van mening dat het rechtskader dat voor het aanbieden van de betreffende cursussen is ingevoerd, anders dan Audica stelt, niet vergelijkbaar hoeft te zijn met het bestaande rechtskader voor cursussen voor het behalen van een rijbewijs, waarvoor een vergunningstelsel geldt, maar niet is voorzien in concessieovereenkomsten voor openbare diensten.

91.      Wat dat betreft sta ik open voor de argumenten van de Spaanse regering waarmee zij heeft uiteengezet waarom die twee activiteiten verschillend zouden moeten worden behandeld. De Spaanse regering stelt (mijns inziens op overtuigende wijze) dat cursussen die worden gegeven met het doel om een rijbewijs te behalen in twee opzichten verschillen van cursussen waarmee bestuurders rijbewijspunten kunnen terugkrijgen: ten eerste zijn die cursussen niet bedoeld voor individuen die verkeersovertredingen hebben begaan en ten tweede worden zij gegeven in de aanloop naar een examen dat rechtstreeks door de betrokken overheidsinstanties wordt afgenomen, hetgeen betekent dat die instanties in ieder geval zeggenschap kunnen uitoefenen over de vraag of een rijbewijs al dan niet kan worden afgegeven. Voor het terugkrijgen van rijbewijspunten die als gevolg van verkeersovertredingen zijn kwijtgeraakt, bestaat geen gelijkwaardig examen. Daarom moeten de overheidsinstanties meer zeggenschap uitoefenen over het aanbieden van die cursussen.

92.      Hieraan dien ik toe te voegen dat de manier waarop twee verschillende diensten binnen een lidstaat kunnen worden georganiseerd, mijns inziens in ieder geval voornamelijk betrekking heeft op de samenhang van de nationale regelingen. Dat zegt niets over de kwestie of een maatregel inzake slechts een van die twee diensten verenigbaar is met de voorwaarden van artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn.

3.      Specifieke norm die van toepassing is op DAEB’s (artikel 15, lid 4)

93.      Ten slotte zet ik nog uiteen waarom het feit dat het aanbieden van de betreffende cursussen als DAEB in de zin van artikel 14 en artikel 106, lid 2, VWEU(69) kan worden aangemerkt, mijns inziens geen afbreuk doet aan mijn conclusie van zojuist aangaande de verenigbaarheid van een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is met artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn.

94.      Op dat punt herinner ik er ten eerste aan dat in het kader van de dienstenrichtlijn diensten alleen als DAEB’s mogen worden beschouwd wanneer zij worden verricht uit hoofde van een „speciale taak van algemeen belang die door de betrokken lidstaat aan de dienstverrichter is toevertrouwd”.(70) De bewijslast met betrekking tot het bestaan van een dergelijke „speciale taak” rust op de lidstaten. De lidstaten hebben daarbij een ruime discretionaire bevoegdheid om de reikwijdte en de organisatie van hun DAEB’s vast te stellen, waarbij zij met name rekening houden met de doelstellingen van hun nationale beleid.(71)

95.      Ten tweede wijs ik erop dat indien de nationale rechters zouden oordelen dat het aanbieden van de betrokken cursussen een DAEB vormt, een dergelijke dienst onder artikel 15, lid 4, van de dienstenrichtlijn zou vallen(72), zodat de verenigbaarheid met het Unierecht van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel dient te worden getoetst aan de specifieke, in die bepaling vervatte regel.

96.      Die specifieke regel bepaalt in wezen dat artikel 15, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn alleen van toepassing is op wetgeving inzake DAEB’s voor zover zulks de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert.(73)

97.      Het Hof heeft uiteengezet dat uit de bewoordingen van die bepaling zelf volgt dat DAEB’s niet automatisch van de werkingssfeer van artikel 15 van de dienstenrichtlijn zijn uitgesloten.(74) Het heeft echter ook geoordeeld dat, wanneer lid 4 van die bepaling van toepassing is, de eerste drie leden ervan aldus dienen te worden verstaan dat deze zich niet verzetten tegen een nationale maatregel die voorziet in een beperking op een DAEB, indien die beperking: i) noodzakelijk is voor de uitoefening van de bijzondere taak onder economisch haalbare voorwaarden, en ii) evenredig is met die uitoefening.(75)

98.      Ik vat de eerste van die twee vereisten aldus op dat de voorwaarden van artikel 15, leden 1 tot en met 3, van de dienstenrichtlijn niet kunnen worden toegepast wanneer als gevolg daarvan de uitoefening van de als DAEB aangemerkte taak onder economisch haalbare voorwaarden zou worden belemmerd.

99.      Indien in de onderhavige zaak zou komen vast te staan dat het aanbieden van de betrokken cursussen een DAEB betreft, staat het aan de nationale rechter om zulks te beoordelen. Ik ben echter geneigd de zienswijze van de Tsjechische regering te onderschrijven dat de toepassing van artikel 15, leden 1 tot en met 3, van de dienstenrichtlijn de vervulling van de in de context van het hoofdgeding toegewezen bijzondere taak niet belemmert.

100. Zoals ik in punt 86 hierboven heb aangegeven, ben ik namelijk van mening dat een onderverdeling van het betrokken grondgebied in een groter aantal (kleinere) zones dan de huidige vijf geografische zones (hetgeen potentieel zou leiden tot een navenant hoger aantal concessiehouders op het gehele betrokken grondgebied) feitelijk zou bijdragen aan de vergemakkelijking van de verrichting van de betrokken diensten in minder aantrekkelijke gebieden. Ik concludeer derhalve dat de territoriale onderverdeling en de kwantitatieve beperking waarin wordt voorzien door een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, niet noodzakelijk is voor de uitoefening van de betreffende bijzondere taak onder economisch haalbare voorwaarden, wel integendeel.

101. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteit als DAEB kan worden aangemerkt, geenszins afbreuk zou mogen doen aan de toepassing van artikel 15, leden 1 tot en met 3, van de dienstenrichtlijn op de onderhavige zaak.

V.      Conclusie

102. Concluderend geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Tribunal Supremo te beantwoorden als volgt:

„1)      Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt:

moet aldus worden uitgelegd dat zij in alle opzichten van toepassing is op het aanbieden van bewustmakings- en herscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid voor bestuurders die als gevolg van verkeersovertredingen rijbewijspunten zijn kwijtgeraakt.

2)      Artikel 15, lid 1, lid 2, onder a), en lid 3, van richtlijn 2006/123:

moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling volgens welke: i) het aanbieden van dergelijke cursussen wordt vormgegeven als concessieovereenkomst voor openbare diensten; ii) in een bepaalde geografische zone slechts één marktdeelnemer dergelijke cursussen mag aanbieden, en iii) het totale aantal dienstverrichters het aantal door de bevoegde instantie afgebakende geografische zones niet mag overschrijden, voor zover die wettelijke regeling verder gaat dan nodig is om het doel van verkeersveiligheid te verwezenlijken. Het staat aan de nationale rechter om deze kwestie te beoordelen.

3)      Artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123:

moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een dergelijke nationale wettelijke regeling voor zover taken die verband houden met het aanbieden van cursussen worden aangemerkt als taken in het kader van een dienst van algemeen economisch belang, mits de opgelegde beperking noodzakelijk is en evenredig is met de uitoefening van die taken onder economisch haalbare voorwaarden. Het staat aan de nationale rechter om dat te beoordelen.”


1      Oorspronkelijke taal: Engels.


2      Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).


3      Zie artikel 1, lid 1, en de overwegingen 5‑7 van de dienstenrichtlijn.


4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94, blz. 1).


5      BOE nr. 283 van 24 november 2009.


6      BOE nr. 172 van 20 juli 2005.


7      BOE nr. 190 van 10 augustus 2005.


8      Artikel 14 VWEU bepaalt in wezen dat de Europese Unie en de lidstaten er zorg voor dragen dat DAEB’s functioneren op basis van beginselen en voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen.


9      Zie arrest van 23 februari 2016, Commissie/Hongarije (C‑179/14, EU:C:2016:108, punten 148‑150). Zie ook overweging 77 van de dienstenrichtlijn.


10      In die bepaling wordt de term „dienst” gedefinieerd als „elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in [artikel 57 VWEU]”. In artikel 57 VWEU wordt nader aangegeven dat „diensten” met name werkzaamheden van industriële of commerciële aard en werkzaamheden van het ambacht en van de vrije beroepen omvatten. Zie voor nadere informatie over hoe die term dient te worden uitgelegd voor de toepassing van de dienstenrichtlijn ook de overwegingen 33 en 34 van deze richtlijn.


11      De verwijzende rechter verwijst hoofdzakelijk naar bepalingen van hoofdstuk III (artikelen 9‑15) van de dienstenrichtlijn en lijkt daarmee ook van zijn kant van oordeel te zijn dat niet de regels betreffende diensten maar die betreffende de vestiging van toepassing zijn op de onderhavige zaak (zie evenzo conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:472, punten 21 en 22).


12      Zie in dat verband arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


13      Ibidem, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Zie ook arrest van 11 juni 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punt 32).


14      Hiervoor verwijs ik naar de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Commissie/Hongarije (C‑179/14, EU:C:2015:619, punten 69‑73). Tevens wens ik erop te wijzen dat, zoals advocaat-generaal Szpunar in zijn conclusie in de gevoegde zaken Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:122, punt 41) heeft opgemerkt, het Hof in ten minste twee arresten enkel uitlegging heeft gegeven aan de artikelen 10, 11 en 15 van de dienstenrichtlijn, zonder zich uit te spreken omtrent de bepalingen van het VWEU (zie arresten van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen, C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, en 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843).


15      Hoe dan ook is het mijns inziens duidelijk dat een maatregel die onverenigbaar zou worden verklaard met de dienstenrichtlijn, ook onverenigbaar is met artikel 49 VWEU. Zo worden de rechtvaardigingsgronden van artikel 52 VWEU (voor „beperkingen” die onder meer worden gesteld aan de door artikel 49 VWEU beschermde vrijheid van vestiging) alle vermeld als „dwingende redenen van algemeen belang” in de zin van artikel 15, lid 3, van deze richtlijn (gelezen in het licht van artikel 4, punt 8, daarvan).


16      De verwijzende rechter verwijst in het verzoek om een prejudiciële beslissing ook naar het feit dat het aanbieden van de betreffende cursussen een DAEB kan zijn. Ik ga hieronder in onderdeel B op dat begrip in. In dit stadium kan worden volstaan met de opmerking dat het aanbieden van de betreffende cursussen, zelfs wanneer dat als een DAEB zou worden beschouwd, nog steeds binnen de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn zou vallen (zie dienaangaande overweging 17, artikel 1, leden 2 en 3, en artikel 15, lid 4, van deze richtlijn).


17      „[D]iensten op het gebied van vervoer” zijn weliswaar expliciet uitgesloten van de materiële werkingssfeer van die richtlijn, maar zijn niet uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 49 VWEU. Het Hof heeft namelijk uitdrukkelijk verklaard dat de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging „rechtstreeks van toepassing [zijn] op vervoer” (zie arrest van 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, punt 33). Indien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteit als een „dienst op het gebied van vervoer” zou worden beschouwd, zou de verenigbaarheid van de betreffende maatregel dus aan artikel 49 VWEU moeten worden getoetst.


18      Wat dat betreft geeft artikel 2, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn in feite de regel weer die in artikel 58, lid 1, VWEU is verankerd (zie in dat verband arrest van 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa e.a., C‑168/14, EU:C:2015:685, punt 44).


19      Voor „diensten op het gebied van vervoer” gelden in plaats daarvan afzonderlijke regels, die zijn neergelegd in titel VI VWEU (zie in dat verband conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de gevoegde zaken Trijber en Harmsen, C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:505, punt 28).


20      Ibid., punt 29.


21      Zie arresten van 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa e.a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, punt 46), en 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, punt 41).


22      Wat dat betreft sluit ik mij volledig aan bij de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Grupo Itevelesa e.a. (C‑168/14, EU:C:2015:351, punt 28).


23      Zie arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, punt 51).


24      Zie overweging 21 van de dienstenrichtlijn.


25      Zie dienaangaande advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst EU-Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 61). Zie in dat verband ook conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Grupo Itevelesa e.a. (C‑168/14, EU:C:2015:351, punt 31).


26      Zie overweging 33 van de dienstenrichtlijn.


27      Zie arrest van 19 december 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, punt 26).


28      Volgens overweging 21 van de dienstenrichtlijn omvatten „diensten op het gebied van vervoer” vervoerdiensten zoals „stadsvervoer, taxi’s, ambulances en havendiensten”, maar zijn zij daartoe niet beperkt. Dat biedt mijns inziens echter onvoldoende aanleiding om aan artikel 2, lid 2, onder d), van deze richtlijn een te ruime werkingssfeer toe te kennen.


29      C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:505, punten 36‑38.


30      Volgens het niet-bindende, maar niettemin verhelderende Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn van de Europese Commissie strekt de uitzondering van artikel 2, lid 2, onder d), van deze richtlijn zich niet uit tot „rijscholen, verhuisbedrijven, autoverhuurders, begrafenisondernemingen of bedrijven voor luchtfotografie”, en evenmin tot „commerciële activiteiten in havens of luchthavens, waaronder winkels en restaurants” (zie Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2007, blz. 11, beschikbaar in het Nederlands op het volgende internetadres: https://op.europa.eu/nl/publication-detail/-/publication/a4987fe6-d74b-4f4f-8539-b80297d29715).


31      Uiteraard staat het aan de nationale rechter om dit te verifiëren (zie arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen, C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, punt 54).


32      Zie arrest van 15 oktober 2015, C‑168/14, EU:C:2015:685.


33      Ibidem, punten 47 en 50. Het Hof heeft derhalve geoordeeld dat de werkzaamheden van keuringsstations uitgesloten zijn van de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn (zie punt 52 van dat arrest).


34      Zie conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Grupo Itevelesa e.a. (C‑168/14, EU:C:2015:351, punt 31).


35      Zie arrest van 15 oktober 2015, C‑168/14, EU:C:2015:685.


36      Die gevolgtrekking volgt ook uit overweging 57 van de dienstenrichtlijn, waarin in wezen wordt vermeld dat de bepalingen van deze richtlijn over vergunningstelsels (artikelen 9‑13) niet van toepassing kunnen zijn op concessies voor openbare diensten die met name onder richtlijn 2014/23 kunnen vallen (zie arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a., C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 45). Daarentegen wordt in overweging 14 van richtlijn 2014/23 vermeld dat „machtigingen of vergunningen” niet als „concessies” worden aangemerkt in de zin van deze richtlijn en onder de regels van de dienstenrichtlijn blijven vallen.


37      Anders dan CNAE e.a. ter terechtzitting hebben gesteld, ben ik van mening dat richtlijn 2014/23 en de dienstenrichtlijn elkaar op zich niet uitsluiten.


38      Indien de betreffende cursussen daarentegen niet onder richtlijn 2014/23 zouden vallen, zijn de artikelen 9‑13 van de dienstenrichtlijn eventueel toepasbaar op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie, mits de nationale maatregel in kwestie echter als „vergunningstelsel” in de zin van die bepalingen kan worden beschouwd (zie in dat verband de punten 51‑55 hieronder).


39      Zie artikel 1, lid 1, van richtlijn 2014/23.


40      Zie artikel 5, punt 1, onder b), van richtlijn 2014/23.


41      Zie in dat verband arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


42      Zie artikel 54, lid 2, van richtlijn 2014/23.


43      Alle partijen en belanghebbenden in de onderhavige zaak lijken het erover eens dat de aanbesteding in het hoofdgeding gepubliceerd is in november 2014, na de afsluitingsdatum van 17 april 2014.


44      Zie arrest van 15 oktober 2009, Hochtief en Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627, punt 30).


45      Zie overweging 23 van richtlijn 2014/23.


46      Zie artikel 8, lid 1, van richtlijn 2014/23.


47      Zie in die zin arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 39).


48      In zoverre volg ik dan ook niet de redenering van CNAE e.a. volgens welke het verplicht aanbieden van de betreffende cursussen door middel van een „concessie” de toepasselijkheid van de dienstenrichtlijn uitsluit.


49      Die factor vormde ook de bepalende factor in Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 41). Zie ook punt 6.1.1 (blz. 24) van het Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn (waarnaar in voetnoot 30 hierboven wordt verwezen).


50      Volledigheidshalve wens ik hieraan toe te voegen dat, mochten noch richtlijn 2014/23 noch de artikelen 9‑13 van de dienstenrichtlijn van toepassing zijn op de onderhavige zaak, de overheidsinstanties mijns inziens dan de fundamentele regels van het VWEU in het algemeen en het non-discriminatiebeginsel in het bijzonder in acht zouden moeten nemen (zie arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a., C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Met andere woorden: de flankerende voorwaarden voor het plaatsen van de openbare concessieovereenkomst in het hoofdgeding zouden dan moeten voldoen aan artikel 49 VWEU.


51      Zie onder meer arrest van 11 maart 2010, Attanasio Group (C‑384/08, EU:C:2010:133, punt 23).


52      Zie onder meer arrest van 22 december 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808, punt 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


53      Zie bijvoorbeeld ter ondersteuning van het standpunt dat er geen dergelijk vereiste geldt, conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de gevoegde zaken Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:505, punten 49‑57). Zie voor een afwijkend standpunt conclusie van advocaat-generaal Wahl in de gevoegde zaken Venturini e.a. (C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:529, punten 26‑63).


54      Zie arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 110). Dit geldt niet voor het vrije verkeer van diensten (zie punt 102 van dat arrest).


55      Zie arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, punt 41). In dat arrest werd de constatering van de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing dat de betrokken regeling een belemmering voor de toegang tot de markt kan vormen voor alle dienstverrichters, ook voor die welke afkomstig zijn uit andere lidstaten, geacht te volstaan voor de vaststelling dat de in de prejudiciële vragen bedoelde situaties niet zuiver intern van aard waren.


56      Zie arrest van 23 december 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 53).


57      Ibidem, punt 55 e.v.


58      Zie arrest van 23 december 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 51).


59      Zie artikel 15, lid 2, onder a), en de uitleg die wordt gegeven in het Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn (punt 6.3.1, op blz. 33) (zie de verwijzing in voetnoot 30 hierboven).


60      Zie arrest van 23 december 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punten 48 en 49).


61      Zie arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 131).


62      Volgens CNAE e.a. was die entiteit in de context van het hoofdgeding in feite de inschrijver waaraan voor elk van de vijf zones een perceel van de opdracht was gegund.


63      Mijns inziens is het ook mogelijk dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel wordt bestempeld als een „eis, […], die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan [voorbehoudt] aan bepaalde dienstverrichters” [zie artikel 15, lid 2, onder d), van de dienstenrichtlijn], aangezien een dergelijke maatregel, zoals Audica stelt, effectief gericht is op het tot stand brengen van vijf monopolies (één in elke zone).


64      Zie arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


65      Ibidem, punt 71.


66      Ibidem, punt 55.


67      Zie arresten van 1 juni 2010, Blanco Pérez en Chao Gómez (C‑570/07 en C‑571/07, EU:C:2010:300, punt 70), en 26 september 2013, Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591, punten 36 en 37), inzake territoriale beperkingen op de vestiging van optiekzaken en apotheken. Zie ook arrest van 23 december 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 60), inzake vergelijkbare beperkingen aan de uitoefening van het beroep van schoorsteenveger.


68      Zie naar analogie arrest van 1 juni 2010, Blanco Pérez en Chao Gómez (C‑570/07 en C‑571/07, EU:C:2010:300, punt 73).


69      Volgens die bepaling vallen DAEB’s „onder de regels van de Verdragen […] voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert”.


70      Zie overweging 70 van de dienstenrichtlijn.


71      Ibidem. In de context van de dienstenrichtlijn heeft de Uniewetgever die discretionaire bevoegdheid herbevestigd in de tweede alinea van artikel 1, lid 3, van deze richtlijn, waarin wordt bepaald dat de richtlijn geen afbreuk doet aan de vrijheid van de lidstaten om in overeenstemming met het Unierecht vast te stellen wat zij als DAEB’s beschouwen.


72      Zie punt 7 hierboven.


73      Zie ook overweging 72 van de dienstenrichtlijn.


74      Zie arrest van 7 november 2018, Commissie/Hongarije (C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 62).


75      Zie arrest van 23 december 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 73).