Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTES
TAMARAS ČAPETAS [TAMARA ĆAPETA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2024. gada 18. janvārī (1)
Lieta C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
pret
Tiroler Landesregierung
(Landesverwaltungsgericht Tirol (Tiroles Administratīvā apgabaltiesa, Austrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Vide – Direktīva 92/43/EEK – Savvaļas dzīvnieku aizsardzība – Vilku medības – Spēkā esamība – 12. panta 1. punkts un IV pielikums – Atsevišķu dzīvnieku sugu stingras aizsardzības sistēma – 16. pants – Atbrīvojums – Vienlīdzīga attieksme pret dalībvalstīm – Tiesas atbildes ietekme uz strīdu pamatlietā – Šī jautājuma pieņemamība – Interpretācija – 16. panta 1. punkts – Nosacījumi atkāpei no stingras aizsardzības sistēmas – “Aizsardzības statusa” apgalvojuma teritoriālā piemērojamība – 16. panta 1. punkta b) apakšpunkts – “Nopietna kaitējuma” jēdziens – 16. panta 1. punkts – “Apmierinošas alternatīvas” jēdziens – Ekonomiskie apsvērumi
I. Ievads
1. Vilki bieži figurē dažādos stāstos (2). Mūsu stāsts ir par vilku vārdā 158MATK. Šis vilks tiek uzskatīts par vainīgu daudzu Tiroles (Austrija) Alpu ganībās audzētu aitu nāvē.
2. Pamatojoties uz to, Tiroler Landesregierung (Tiroles federālās zemes valdība, Austrija) pieņēma lēmumu atļaut nonāvēt šo vilku. Vairākas dzīvnieku un vides aizsardzības organizācijas iesniedzējtiesā Landesverwaltungsgericht Tirol (Tiroles Administratīvā apgabaltiesa, Austrija) cēla prasību atcelt šo lēmumu.
3. Vilks (canis lupus) ir suga, kurai saskaņā ar Dzīvotņu direktīvu vajadzīga stingra aizsardzība (3). Tāpēc iesniedzējtiesa ir lūgusi Tiesu precizēt vairākus no šīs direktīvas izrietošus jautājumus. Tas palīdzētu iesniedzējtiesai izlemt, vai Tiroler Landesregierung (Tiroles federālās zemes valdība) lēmumu var atstāt spēkā.
II. Pamatlietas rašanās fakti, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
4. Ekspertu komisija “Vilks, lācis, lūsis” (Tirole, Austrija) (4) savā 2022. gada 25. jūlija ekspertu atzinumā konstatēja, ka vilks 158MATK laika posmā no 2022. gada 10. jūnija līdz 2022. gada 2. jūlijam ierobežotā ģeogrāfiskā teritorijā bija atbildīgs par aptuveni 20 aitu saplosīšanu. Turklāt laika posmā no 2022. gada 22. jūlija līdz 24. jūlijam vēl 17 aitu saplosīšanas gadījumi, iespējams, arī esot saistīti ar vilku 158MATK
5. Tajā pašā ziņojumā konstatēts, ka attiecīgajā apgabalā mājlopu aizsardzība pašlaik nav iespējama. Tajā ir secināts, ka vilks 158MATK rada tūlītēju un būtisku apdraudējumu ganību dzīvniekiem.
6. Tiroles federālās zemes valdība 2022. gada 26. jūlija rīkojumā (turpmāk tekstā – “Rīkojums par vilku 158MATK”) ir paziņots, ka vilks ar apzīmējumu 158MATK rada tiešu būtisku apdraudējumu ganību dzīvniekiem, lauksaimniecības kultūrām un iekārtām. Rīkojums stājās spēkā 2022. gada 29. jūlijā, un ir spēkā nenoteiktu laiku.
7. Tajā pašā dienā Tiroles federālās zemes valdība pieņēma lēmumu (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”) izslēgt vilku 158MATK no aizlieguma medīt vilkus visu gadu (5). Lēmumā skaidrots, ka tas ir nepieciešams, lai novērstu nopietnu kaitējumu labībai un mājlopiem noteiktās medību platībās, kurās ir pamanīts vilks 158MATK. Atbrīvojums attiecībā uz vilku 158MATK bija spēkā līdz 2022. gada 31. oktobrim (kalnu ganību sezonas beigām) vai arī tas zaudē spēku pirms šā termiņa, ja vilks 158MATK atkārtoti tiek skaidri identificēts ar molekulārās bioloģijas metodēm ārpus pasākuma teritorijas.
8. Apstrīdētā lēmuma pamatā bija ekspertu komisijas “Vilks, lācis, lūsis” secinājumi, precīzāk, atbildes, ko bija snieguši dažādi eksperti medību, lauksaimniecības, veterinārajā un savvaļas dzīvnieku bioloģijas, kā arī medību pārvaldības jomā.
9. Ar apstrīdēto lēmumu vilka 158MATK nonāvēšana ir pamatota kā nepieciešama, lai izvairītos ne tikai no būtiska kaitējuma, ko veido tieši ekonomiskie zaudējumi, kas izriet no konkrētiem uzbrukumiem, bet arī ilgtermiņa kaitējums ekonomikai.
10. Turklāt ir paskaidrots, ka šā īpatņa nonāvēšanai nav apmierinošu alternatīvu pasākumu, jo mājlopu ganāmpulki Alpu ganībās esot mazi un to aizsardzība neesot iespējama. Ekspertu ziņojumā bija norādīts, ka 61 kalnu ganības, kas atrodas teritorijā, kurā ir konstatēts attiecīgais vilks, ir klasificējamas kā tādas, kurās nevar nodrošināt aizsardzību vai kurās aizsardzības nodrošināšana ir nesaprātīga un nesamērīga. Tajā pašā laikā vilka 158MATK notveršana un pastāvīga turēšana nebrīvē netika uzskatīta par piemērotu rīcības iespēju, tā kā vilki, kas iepriekš dzīvojuši brīvā dabā, nespēj pielāgoties dzīvei nebrīvē, bet tā viņiem rada ievērojamas ciešanas.
11. Saskaņā ar kāda eksperta viedokli šī vilka nonāvēšana neietekmēs Alpu vilku apakšpopulācijas labvēlīgo aizsardzības statusu kopumā. Tomēr Austrijā vilkiem labvēlīgs aizsardzības statuss pagaidām netiek nodrošināts. Tomēr ziņojumā ir secināts, ka, pat aplūkojot Austriju atsevišķi, nav pamata sagaidīt aizsardzības statusa pasliktināšanos vai labvēlīga aizsardzības statusa atjaunošanas kavēšanos.
12. Piecas vides aizsardzības organizācijas, proti, Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband un Wiener Tierschutzverein (turpmāk tekstā – “prasītājas NVO) šo lēmumu pārsūdzēja Landesverwaltungsgericht Tirol (Tiroles Administratīvā apgabaltiesa), kas ir iesniedzējtiesa šajā lietā. Būtībā tās apgalvoja, ka 2022. gada 29. jūlija lēmums neatbilstot Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta kritērijiem.
13. Dzīvotņu direktīvas 16 panta 1. punkta attiecīgajā daļā ir noteikts šādi:
“Ja nav apmierinošas alternatīvas un ja netiek kaitēts attiecīgo sugu populāciju saglabāšanai labvēlīgā aizsardzības statusā to dabiskās izplatības areālā, dalībvalstis drīkst atkāpties no 12., 13., 14. panta un 15. panta a) un b) punkta noteikumiem, lai:
[..]
b) lai novērstu nopietnu kaitējumu, jo īpaši labībai, mājlopiem, mežiem, zivsaimniecībai un ūdeņiem un citiem īpašuma veidiem”.
14. Papildus jautājumiem, kurus lietas dalībnieki ir izvirzījuši iesniedzējtiesā un kuri ir saistīti ar Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta interpretāciju, iesniedzējtiesa izvirza papildu jautājumu. Šķiet, tā uzskata, ka Dzīvotņu direktīvas 12. pants, kas ir vilku stingras aizsardzības juridiskais pamats, skatot to kopsakarā ar tās IV pielikumu, nav spēkā. Šādas spēkā neesamības iemesls ir nevienlīdzīgā attieksme pret Austriju, pretēji LES 4. panta 2. punktam, salīdzinājumā ar dalībvalstīm, kurām ir piešķirtas atkāpes no IV pielikumā paredzētās vilku stingras aizsardzības visā to teritorijā vai tās daļā, savukārt Austrijai šādas atkāpes nav piešķirtas.
15. Šādos apstākļos Landesverwaltungsgericht Tirol (Tiroles Administratīvā apgabaltiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
1) Vai ar [Dzīvotņu direktīvas] 12. pantu, skatot to kopsakarā ar [tās] IV pielikumu [..], saskaņā ar kuru uz vilku attiecas stingra aizsardzības sistēma, taču populācijas vairākās dalībvalstīs no tās ir atbrīvotas – savukārt Austrijai attiecīga atkāpe nav paredzēta –, tiek pārkāpts LES 4. panta 2. punktā noteiktais “vienlīdzīgas attieksmes pret dalībvalstīm princips”?
2) Vai [Dzīvotņu direktīvas] 16. panta 1. punkts, saskaņā ar kuru atkāpe no stingras vilka aizsardzības sistēmas ir pieļaujama tikai tad, ja, neraugoties uz atkāpi, tostarp netiek kaitēts attiecīgo sugu populāciju saglabāšanai “labvēlīgā aizsardzības statusā” to “dabiskās izplatības areālā”, ir jāinterpretē tādējādi, ka labvēlīgs aizsardzības statuss ir jāsaglabā vai jāatjauno nevis attiecībā uz dalībvalsts teritoriju, bet gan populācijas dabiskajā areālā, kas var ietvert ievērojami plašāku pārrobežu bioģeogrāfisko rajonu?
3) Vai [Dzīvotņu direktīvas] 16. panta 1. punkta b) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka papildus tiešajam kaitējumam, ko izraisījis konkrēts vilks, “nopietnajā kaitējumā” ir jāiekļauj arī netiešais (paredzamais) “ekonomiskais” kaitējums, kas nav saistīts ar konkrētu vilku?
4) Vai [Dzīvotņu direktīvas] 16. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka Tiroles federālajā zemē dominējošās topogrāfiskās, kalnu ganību apsaimniekošanas un saimniecību struktūras dēļ “apmierinošas alternatīvas” ir jāizvērtē, tikai pamatojoties uz faktisko izpildāmību, vai arī – izmantojot ekonomiskos kritērijus?”
16. Rakstiskus apsvērumus Tiesai iesniedza Umweltdachverband, ÖKÖBURO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, Tiroler Landesregierung, Austrijas un Dānijas valdības, Eiropas Savienības Padome un Eiropas Komisija.
17. Tiesas sēde notika 2023. gada 25. oktobrī, un tajā mutvārdu apsvērumus sniedza Umweltverband WWF Österreich, ÖKÖBURO – Allianz der Umweltbewegung un Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, Tiroles federālās zemes valdība, Austrijas, Francijas, Somijas un Zviedrijas valdības, Padome un Komisija.
III. Juridiskā analīze
A. Par pieņemamību
18. Pirms juridiskās analīzes veikšanas ir jāpievēršas procesa jautājumam par šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību.
19. Apstrīdētais lēmums šobrīd ir zaudējis spēku. Ar šo lēmumu vilka 158MATK nonāvēšana bija atļauta tikai līdz 2022. gada 30. oktobrim, tāpēc jautājumi par tā spēkā esamību varētu šķist hipotētiski.
20. Tomēr, kā tas ir skaidri izklāstīts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, šis lēmums ir pamatots ar rīkojumu par vilku 158MATK, kurā ir noteikts, ka attiecīgais vilks rada apdraudējumu ganību dzīvniekiem, bez beigu termiņa. Tādējādi, pamatojoties uz šo rīkojumu, jebkurā brīdī varētu tikt pieņemts cits lēmums, ar kuru tiktu atļauta konkrētā vilka nonāvēšana.
21. Tāpēc uzskatu, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir pieņemams.
B. Daži procesa apsvērumi un secinājumu struktūra
22. Dzīvotņu direktīvas mērķis ir saglabāt bioloģisko daudzveidību (6). Viens no veidiem, kā sasniegt šo mērķi ir uz noteiktām augu un dzīvnieku sugām attiecināt stingras aizsardzības sistēmu. Dzīvnieku sugas, kam saskaņā ar tās 12. pantu vajadzīga stingra aizsardzība, ir uzskaitītas minētās direktīvas IV pielikumā. Šī stingrās aizsardzības sistēma tostarp uzliek dalībvalstīm pienākumu visā to teritorijā aizliegt IV pielikumā uzskaitīto sugu īpatņu visu veidu apzinātu gūstīšanu vai nonāvēšanu savvaļā (7).
23. Vilki kā suga (canis lupus) ir iekļauti Dzīvotņu direktīvas IV pielikumā (8). Tomēr dažas dalībvalstis (vai to teritoriju daļa) ir atbrīvotas no vilku stingras aizsardzības nodrošināšanas, jo tām ir piešķirts tiešs atbrīvojums no IV pielikuma (9). Austrija nav starp šīm valstīm.
24. Saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punktu dalībvalstis izņēmuma kārtā var atkāpties no 12. pantā noteiktajām stingras aizsardzības prasībām.
25. Austrijā vilki ir sastopami divos bioģeogrāfiskajos rajonos: kontinentālajā un Alpu.
26. Kā ir norādījušas vides organizācijas, kas piedalās šajā lietā, lai izvairītos no pārpratumiem, ir jāpaskaidro, ka Alpu bioģeogrāfiskais rajons atšķiras no Alpu reģiona, kurā dzīvo vilku apakšpopulācija, kurā ietilpst vilks 158MATK. No vienas puses, Alpu reģions aptver kalnu grēdas, kas stiepjas caur Dienvidaustrumfrancijas, Monako, Ziemeļitālijas, Šveices, Lihtenšteinas, Dienvidvācijas, Austrijas un Slovēnijas teritoriju. No otras puses, Alpu bioģeogrāfiskais rajons ir viens no Eiropas bioģeogrāfiskajiem rajoniem Natura 2000 tīkla (10) ietvaros, kas ir plašāks nekā paši Alpi un aptver ne tikai Alpu kalnus, bet arī dažādas Savienības kalnu grēdas (11).
27. Attiecīgais vilks 158MATK ietilpst vilku apakšpopulācijā ar dabiskās izplatības areālu Alpu teritorijā. Saskaņā ar Austrijas valdības sniegto informāciju šajā lietā (12) 2022. gadā visā Austrijas teritorijā kopumā ir redzēti 57 vilki. Alpu reģiona Austrijas daļā esot tikai divi bari, lai gan, lai vilku apakšpopulācija Alpos būtu ilgtspējīga, Austrijā būtu jābūt vismaz 39 bariem (13). Tādējādi vilku aizsardzības statusu Austrijā pašlaik nevar uzskatīt par labvēlīgu.
28. Aplūkojamā lieta attiecas uz jautājumiem par vilka īpatņa stingru aizsardzību, kas Austrijai ir jānodrošina saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 12. pantu, un par iespēju atkāpties no šādas stingras aizsardzības saskaņā ar šīs direktīvas 16. pantu.
29. Iesniedzējtiesa ir uzdevusi Tiesai divu veidu jautājumus. Ar pirmo jautājumu tā apšauba, vai ir spēkā stingra aizsardzība, kas tiek prasīta vilkiem kā sugai, pamatojoties uz Dzīvotņu direktīvas 12. pantu, skatot to kopsakarā ar tās IV pielikumu. Iespējamais spēkā neesamības iemesls, uz ko atsaucas iesniedzējtiesa, ir nevienlīdzīga attieksme pret dalībvalstīm, kas ir pretrunā LES 4. panta 2. punktam. Ar pārējiem jautājumiem iesniedzējtiesa lūdz sniegt interpretāciju saistībā ar vai nu Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta vai 16. panta 1. punkta b) apakšpunkta vispārīgajiem piemērošanas nosacījumiem.
30. Šajos secinājumos es vispirms pievērsīšos jautājumam par spēkā esamību (C sadaļa).
31. Pēc tam es atgriezīšos pie jautājumiem par 16. panta 1. punkta interpretāciju (D sadaļa). Vispirms piedāvāšu rast atbildi uz jautājumu, vai iestāde, vērtējot, vai ir izpildīti nosacījumi atkāpes piešķiršanai saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punktu, var ņemt vērā vai tai ir jāņem vērā vilku situācija citās valstīs (1. apakšsadaļa). Pēc tam es interpretēšu nopietna kaitējuma jēdzienu kā attaisnojumu atkāpes piešķiršanai no stingras aizsardzības saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunktu, lai atbildētu, kādus kaitējuma veidus var ņemt vērā, izvērtējot, vai attiecīgais kaitējums ir nopietns (2. apakšsadaļa). Visbeidzot aplūkošu, kā novērtēt, vai pastāv apmierinoša alternatīva ierosinātajam atkāpes pasākumam un vai šādā novērtējumā var ņemt vērā ekonomiskus apsvērumus (3. apakšsadaļa).
C. Par Dzīvotņu direktīvas 12. panta, skatot to kopsakarā ar attiecīgās direktīvas IV pielikumu, spēkā esamību (pirmais jautājums)
32. Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai Dzīvotņu direktīvas 12. panta 1. punktu, skatot to kopsakarā ar tās IV pielikumu, ir jāuzskata par spēkā neesošu, ja ar to tiek pārkāpts LES 4. panta 2. punktā noteiktais vienlīdzīgas attieksmes pret dalībvalstīm princips. Nevienlīdzīga attieksme pastāvot tāpēc, ka IV pielikumā noteiktās vilku populācijas, kas atrodas citu dalībvalstu teritorijā, ir atbrīvotas no Direktīvas 12. pantā noteiktās stingras aizsardzības sistēmas, savukārt uz Austrijas vilku populāciju šāds atbrīvojums neattiecas.
33. Deviņas dalībvalstis ir atbrīvotas no vilku stingras aizsardzības. Spānijai un Grieķijai ir piešķirts daļējs atbrīvojums no Dzīvotņu direktīvas IV pielikuma šīs direktīvas pieņemšanas brīdī (14). Septiņas citas dalībvalstis pārrunāja savus atbrīvojumus pievienošanās brīdī Eiropas Savienībai (15). Kopš 2007. gada paplašināšanās Dzīvotņu direktīvas IV pielikums attiecībā uz vilkiem nav grozīts (16).
34. Tā kā Austrija nav atbrīvota no IV pielikuma, Austrijā ir spēkā vilku stingra aizsardzība visā tās teritorijā.
35. Pievienošanās brīdī Eiropas Savienībai Austrija nepieprasīja atbrīvojumu no IV pielikuma attiecībā uz vilkiem. Tas nav pārsteidzoši, jo tolaik – kā to norāda Tiroler Landesregierung (Tiroles federālās zemes valdība) un Austrijas valdība – ne Tirolē, ne Austrijā nebija vilku. Tomēr vilki šajās teritorijās atgriežas, un tas, kā to apliecina šī lieta, dažkārt ir pretrunā to lauksaimnieku interesēm un ieradumiem, kas audzē lopus Alpos.
36. Vai šādos apstākļos Austrija ir nevienlīdzīgā situācijā salīdzinājumā ar dalībvalstīm, kurām ir piešķirts IV pielikumā paredzētais atbrīvojums?
1. Par pieņemamību
37. Pirms tiek izskatīta šāda apgalvojuma pamatotība, īsumā aplūkosim jautājumu par pirmā jautājuma pieņemamību, kas ir apspriesta tiesas sēdē.
38. NVO prasītājas uzskata, ka atbilde uz pirmo jautājumu nekādi neietekmē pamatlietas izskatīšanu. Arī Padome uzskata, ka šis jautājums nav pieņemams. Tā uzskata, ka pamatlieta drīzāk attiecas uz Dzīvotņu direktīvas 16. pantu, nevis uz tās 12. pantu, un tādēļ šī pēdējā minētā tiesību norma pamatlietā nav piemērojama.
39. Turpretī Tiroles federālās zemes valdība, Austrijas, Somijas un Zviedrijas valdības, kā arī Komisija atbalstīja pirmā jautājuma pieņemamību.
40. Jo īpaši Austrijas valdība norādīja, ka iespējamais Tiesas konstatējums par Dzīvotņu direktīvas 12. panta, skatot to kopsakarā ar IV pielikumu, spēkā neesamību noteikti ietekmē iesniedzējtiesas izskatāmo lietu, jo tas nozīmētu, ka šī tiesību norma nav piemērojama.
41. Es šajā jautājumā piekrītu Austrijas valdībai. Tādējādi pirmais prejudiciālais jautājums ir pieņemams.
2. Argumenti saistībā ar tiesību uz vienlīdzīgu attieksmi neievērošana
42. Saskaņā ar LES 4. panta 2. punktu “Savienība respektē dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem [..]”.
43. Judikatūra par vienlīdzības principu attiecībā uz dalībvalstīm ir reti sastopama (17).
44. Manuprāt, dalībvalstu vienlīdzība saskaņā ar Savienības tiesībām ir jāsaprot kā vispārējā vienlīdzības principa īpaša izpausme, kas nosaka, ka līdzīgas situācijas nevar aplūkot atšķirīgi un atšķirīgas situācijas nevar aplūkot vienādi, ja vien tādai pieejai nav objektīva pamatojuma (18).
45. Vides politikas jomā, kā uzsver Komisija, LESD 191. panta 3. punkts paredz, ka Savienībai ir jāņem vērā atšķirīgie vides apstākļi dažādos Savienības reģionos. Tādējādi Savienības vides politikas mērķu sasniegšanai ir jāizvērtē katras dalībvalsts konkrētā situācija (19).
46. Tomēr, ja divas dalībvalstis atrodas līdzīgā situācijā, bet attieksme pret tām ir atšķirīga, tas nozīmētu vienlīdzības principa pārkāpumu (20).
47. Dzīvotņu direktīvas IV pielikumā paredzētie atbrīvojumi atbilst īpašai situācijai katrā no dalībvalstīm, kurām piešķirts šāds atbrīvojums (21). Turklāt vairumā gadījumu, kā paskaidrots šo secinājumu 33. punktā, atbrīvojumi ir panākti pievienošanās sarunu gaitā (22).
48. Lai konstatētu nevienlīdzīgu attieksmi, ir nepieciešams, lai dalībvalsts atrastos situācijā, kas ir salīdzināma ar citas dalībvalsts situāciju, bet attieksme pret to būtu atšķirīga.
49. Tomēr ne Austrijas valdība, ne Tiroles federālās zemes valdība nav iesniegušas nekādus pierādījumus, pamatojoties uz kuriem, Tiesa varētu uzskatīt, ka Austrijas situācija ir salīdzināma ar situāciju citā dalībvalstī, kas ir atbrīvota no IV pielikuma. Vienīgais arguments, ko šie lietas dalībnieki izvirzīja, bija tas, ka vilki ir sākuši atgriezties Austrijā, lai gan tas galu galā bija viens no Dzīvotņu direktīvas mērķiem.
50. Tādēļ neuzskatu, ka šajā gadījumā būtu pierādīta nevienlīdzīga attieksme pret Austriju salīdzinājumā ar citām dalībvalstīm.
3. Argumenti par Dzīvotņu direktīvas 19. panta pārkāpumu
51. Ir izvirzīts vēl viens arguments par vilku stingru aizsardzības prasības spēkā neesamību Austrijā, pamatojoties nevis uz vienlīdzības principa neievērošanu, bet pamatojoties uz Dzīvotņu direktīvas 19. pantu, un tāpēc tas ir jāaplūko šajos secinājumos.
52. Saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 19. pantu Padomei pēc Komisijas priekšlikuma šīs direktīvas pielikumi ir jāpielāgo tehnikas un zinātnes attīstībai. Austrijas valdība un Tiroles federālās zemes valdība uzskata, ka tas, ka šis process nav uzsākts un IV pielikums nav pielāgots Austrijas pašreizējai situācijai, izraisa šī pielikuma spēkā neesamību, un tas Tiesai šajā lietā būtu jākonstatē.
53. Jā, patiešām, pateicoties Dzīvotņu direktīvai (23), vilki atgriežas Austrijā. Mūsdienās tas rada problēmas Alpu lopkopībai, kur, kā apgalvots, efektīvu pasākumu īstenošana aitu un citu mājlopu aizsardzībai pret vilku uzbrukumiem esot sarežģīta vai pat neiespējama. Vai šādos apstākļos Komisijai, kā to apgalvo Austrijas valdība, ir pienākums uzsākt Dzīvotņu direktīvas 19. pantā paredzēto procedūru, lai Austrijai piešķirtu atbrīvojumu no IV pielikuma?
54. Šis arguments mani nepārliecina.
55. Ja arī sugas varētu tikt izslēgtas no pielikumiem, kas nodrošina to aizsardzību, šādu sugu aizsardzības statusam būtu jābūt labvēlīgam. Turklāt saskaņā ar piesardzības principu sugu izslēgšana no pielikumiem, kas nodrošina to aizsardzību, varētu notikt, ja to labvēlīgais aizsardzības statuss būtu neapšaubāms (t. i., nebūtu īstermiņa svārstību) un būtu pamatoti pierādījumi tam, ka faktori, kas radīja nelabvēlīgu statusu, vairs nav spēkā (24). Gluži pretēji, kā jau ir minēts iepriekš, vilku aizsardzības statuss Austrijā nebūt nav labvēlīgs (skat. secinājumu 27. punktu). Šādos apstākļos Komisija vienkārši varēja nebūt pamatota iemesla uzsākt Dzīvotņu direktīvas 19. pantā paredzēto procedūru Austrijas izslēgšanai no Direktīvas IV pielikuma.
56. Turklāt, kā apgalvo Komisija un Padome, ne Savienība, ne Austrija attiecībā uz vilkiem Austrijā nav izdarījušas atrunu attiecībā uz Bernes konvencijas II pielikumu (25), saskaņā ar kuru vilki tiek pakļauti stingrai aizsardzībai. Tā kā Eiropas Savienība ir šīs konvencijas līgumslēdzēja puse (26), Austrijas atbrīvojums no Dzīvotņu direktīvas IV pielikuma nozīmētu Savienības pienākumu neizpildi saskaņā ar starptautiskajām tiesībām.
57. Tāpēc, manuprāt, pašreizējos apstākļos Austrijai vai tās teritorijas daļai nevar piešķirt atbrīvojumu no Dzīvotņu direktīvas IV pielikuma.
58. Tomēr, ja dalībvalsts uzskata, ka Komisijai bija jāuzsāk Dzīvotņu direktīvas IV pielikuma grozīšanas procedūra, bet tā to nav izdarījusi, dalībvalsts rīcībā ir Līgumā paredzēts tiesību aizsardzības līdzeklis – LESD 265. pantā paredzētais tiesību aizsardzības līdzeklis, proti, prasība sakarā ar bezdarbību. Austrija šo procedūru nav uzsākusi.
59. Judikatūrā jau ir skaidrots, ka valsts tiesa prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā nevar lūgt Tiesu konstatēt iestādes bezdarbību (27).
60. Tādējādi tas, ka Komisija nav ierosinājusi Dzīvotņu direktīvas IV pielikuma grozījumus attiecībā uz Austriju, pamatojoties uz šīs direktīvas 19. pantu, nav pamatojums tam, lai prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā konstatētu šī pielikuma spēkā neesamību.
61. Varētu pastāvēt iemesls pārskatīt to, kā sadzīvo cilvēki un lielie plēsēji (28). Tomēr Tiesa tam nav pareizā iestāde. Šāds jautājums būtu jārisina likumdošanas procesā, un Komisija, šķiet, ir veikusi pirmo soli šajā virzienā (29).
62. Patlaban spēkā esošajā Dzīvotņu direktīvā paustā likumdošanas izvēle uzliek Austrijai pienākumu ievērot saistības, kas paredz vilku populācijas stingru aizsardzību visā Austrijas teritorijā. Tiesas kompetencē nav pārrakstīt tiesību normas, tostarp Dzīvotņu direktīvas pielikumus, vai apiet esošās procedūras, piemēram, 19. pantā paredzētās procedūras.
63. Tādēļ piedāvāju Tiesai uz pirmo jautājumu atbildēt šādi: atsevišķu dalībvalstu atbrīvošana no Dzīvotņu direktīvas IV pielikuma pati par sevi nerada nevienlīdzīgu attieksmi pret dalībvalsti, kurai nav piešķirts šāds atbrīvojums. Šajā lietā nav konstatēts neviens apstāklis, kas varētu ietekmēt Dzīvotņu direktīvas 12. panta 1. punkta, skatot to kopskatā ar tās IV pielikumu, spēkā esamību LES 4. panta 2. punkta pārkāpuma dēļ.
D. Dzīvotņu direktīvas 16. panta interpretācija
64. Ar otro, trešo un ceturto jautājumu iesniedzējtiesa lūdz izskaidrot Dzīvotņu direktīvas 16. pantu.
65. Šī tiesību norma paredz nosacījumus, ar kādiem dalībvalstis var atkāpties no Direktīvas 12. pantā paredzētās vilku stingrās aizsardzības (30).
66. Dzīvotņu direktīvas 16. pants ir izņēmums no attiecīgajā tiesību aktā paredzētās aizsardzības sistēmas. Tādēļ tas ir jāinterpretē šauri. Tiesa ir atzinusi, ka attiecīgo nosacījumu izpildes pierādīšanas pienākums tiek uzlikts iestādei, kura atļauj šādu atkāpi (31).
67. Pārējos iesniedzējtiesas jautājumus es izskatīšu, ņemot vērā iepriekš minēto.
1. Par sugu aizsardzības statusa to dabiskās izplatības areālā novērtējuma teritoriālo tvērumu saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punktu
68. Ar otro iesniedzējtiesas jautājumu tiek lūgts interpretēt Dzīvotņu direktīvas 16. pantā paredzēto vispatverošo nosacījumu atkāpes atļaušanai, saskaņā ar kuru atkāpes pasākumi ir iespējami tikai tad, ja tie nekaitē vilku populācijas labvēlīga aizsardzības statusa saglabāšanai to dabiskās izplatības areālā. Iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai, izvērtējot šī nosacījuma ievērošanu, tai ir jāņem vērā tikai attiecīgās dalībvalsts teritorija vai arī plašāks pārrobežu reģions, kurā mīt attiecīgā vilku populācija, šajā gadījumā Alpu reģions (skat. šo secinājumu 26. punktu).
69. Spriedumā LSL Tapiola Tiesa atzina, ka valsts iestādei, kas piešķir atkāpi, novērtējums ir jāveic divos posmos (32). Pirmajā posmā tiek novērtēts sugas aizsardzības statuss, un otrajā – kā atkāpe ietekmēs šīs sugas aizsardzības statusu (33).
70. Principā atkāpi var atļaut tikai tad, ja sugas aizsardzības statuss (kas konstatēts pirmajā posmā) ir labvēlīgs (34). Tomēr Tiesa ir arī atzinusi, ka izņēmuma kārtā atkāpi var piešķirt pat, ja sugas aizsardzības statuss nav labvēlīgs, ar nosacījumu, ka ir pienācīgi pierādīts, ka šī atkāpe nepasliktina šādu nelabvēlīgu statusu vai nekavē sugas labvēlīga aizsardzības statusa atjaunošanu (35). Tādējādi kompetentā iestāde izņēmuma kārtā var īstenot otro posmu, pat ja pirmajā posmā tā nekonstatē, ka sugas aizsardzības statuss ir labvēlīgs.
71. Iesniedzējtiesas uzdotais jautājums par teritoriju, kas ir jāņem vērā, vērtējot atkāpes pasākumu iespējamību, man šķiet attiecināms uz katru no abiem posmiem atsevišķi.
72. Attiecībā uz pirmo posmu Tiroles federālās zemes valdība, kā arī Austrijas un Somijas valdības apgalvo, ka, lai novērtētu vilku aizsardzības statusu Alpu reģionā, esot jāņem vērā tādu trešo valstu kā Šveices un Lihtenšteinas teritorijas. Ņemot vērā visu attiecīgās vilku apakšpopulācijas dabiskās izplatības areālu, kas ietver šajās abās valstīs mītošās populācijas, šīs apakšpopulācijas aizsardzības statuss esot labvēlīgs. Šāds konstatējums liktu secināt, ka nav nozīmes tam, ka Austrijā, aplūkojot to atsevišķi, šis statuss nav labvēlīgs.
73. Spriedumā LSL Tapiola Tiesa, manuprāt, ir paskaidrojusi, ka pat tad, ja ir jāņem vērā arī pārrobežu teritorija, secinājumu par labvēlīgu statusu nevar izdarīt, ja šāds statuss netiek noteikts valsts teritorijā (36). Citiem vārdiem sakot, labvēlīgajam statusam vispirms un neabšaubāmi ir jāpastāv valsts līmenī. Ja valsts līmenī pastāv labvēlīgs statuss, nelabvēlīgs statuss pārrobežu līmenī var likt vēl vairāk apšaubīt iespēju noteikt atkāpes pasākumu. Bet, otrādi, nelabvēlīgu statusu valsts teritorijā nevar labot ar labvēlīgu statusu pārrobežu līmenī.
74. Tādējādi mana šī sprieduma interpretācija, atšķirībā no iesniedzējtiesas, ir tāda, ka Tiesa nav vēlējusies pateikt, ka, ja labvēlīgais stāvoklis pastāv visā sugas dabiskās izplatības areālā, kas ietver vairākas valstis, nav nozīmes tam, ka aizsardzības statuss Austrijā joprojām ir nelabvēlīgs. Manuprāt, Tiesa nekādā ziņā nav vēlējusies paust uzskatu, ka labvēlīgs aizsardzības statuss, aplūkojot to lielākajā Alpu reģionā, varētu novērst vilku populācijas nelabvēlīgo statusu Austrijā (37).
75. Atšķirīga interpretācija varētu negatīvi ietekmēt dalībvalstu centienus noteikt atbilstošus pasākumus sugas aizsardzības statusa uzlabošanai to teritorijās. Tādējādi varētu tikt slēpts nelabvēlīgs statuss kādā dalībvalstī un radīts maldīgs iespaids, ka sugas saglabāšana ir nodrošināta.
76. Turklāt, kā tiesas sēdē uzsvēra Komisija, valsts līmenis ir vienīgais līmenis, kādā dalībvalstīm ir pieejami ticami dati (38). Komisija atzina, ka ideālā situācijā sugas aizsardzības statuss būtu jāvērtē tās dabiskās ģeogrāfiskās izplatības areālā, tomēr tas pagaidām nešķiet iespējami. Tas ir vēl viens iemesls, kādēļ labvēlīgajam statusam vispirms ir jāpastāv vietējā un valsts līmenī, pirms tiek vērtēta situācija plašākā mērogā.
77. Tādējādi novērtēšanu plašākā mērogā var veikt tikai pēc tam, kad, novērtējot situāciju valsts mērogā, aizsardzības statuss ir atzīts par labvēlīgu.
78. Aizsardzības statuss pārrobežu līmenī ir jāņem vērā, lai dalībvalstij šādā situācijā netiktu piešķirta atkāpe arī, ja sugas stāvoklis tās teritorijā ir labvēlīgs. Šajā ziņā tam, vai trešā valsts ir vai nav Bernes konvencijas līgumslēdzēja puse, nevajadzētu būt nozīmei. Dzīvotņu direktīvas interesēs ir saglabāt bioloģisko daudzveidību, un tas ir atkarīgs arī no dabas stāvokļa trešās valstīs un no tā, vai šīs valstis ir vai nav apņēmušās nodrošināt augstu dabas aizsardzības līmeni. Tādēļ kādas sugas nelabvēlīgs statuss trešā valstī varētu ietekmēt lēmumu par atkāpes pasākuma (ne)noteikšanu, lai gan valstī ir labvēlīgs sugas aizsardzības statuss. Šādos apstākļos nav skaidrs, kāpēc lai šādā nolūkā netiktu ņemti vērā Šveices un Lihtenšteinas dati, ja valsts iestādēm tie ir pieejami.
79. Tā kā Tiesai iesniegtie dati neliecina, ka vilku saglabāšana Austrijā būtu labvēlīgā līmenī (skat. šo secinājumu 27. punktu), otro posmu var īstenot tikai izņēmuma kārtā, kā pirmoreiz ir atzīts lietā Komisija/Somija un atkārtoti atzīts lietā LSL Tapiola (skat. šo secinājumu 69. punktu). Šāds izņēmums ļauj piešķirt dalībvalstij atkāpi no stingras vilku aizsardzības pat tad, ja vilku aizsardzības statuss attiecīgajā valstī ir nelabvēlīgs, ja šāds pasākums nemaina aizsardzības statusu, proti, ja tas ir neitrāls attiecībā uz vilku populāciju.
80. Otrkārt, piemērojot šo izņēmumu, otrajā posmā ir jānoskaidro, kura teritorija ir jānovērtē, lai secinātu, vai atkāpes ietekmē nepasliktināsies jau nelabvēlīgais statuss vai netiks traucēta sugas aizsardzības statusa atjaunošana nākotnē.
81. Dažas norādes par šo jautājumu Tiesa jau ir sniegusi iepriekš minētajā spriedumā LSL Tapiola. Pamatojoties uz ģenerāladvokāta H. Saugmandsgora Ēes [H. Saugmandsgaard Øe] (39) secinājumiem, Tiesa paskaidroja, ka novērtējums par atkāpes ietekmi uz vietējas populācijas teritoriju parasti ir nepieciešams, lai novērtētu ietekmi uz attiecīgās populācijas aizsardzības statusu plašākā mērogā (40).
82. Tāpēc vispirms ir jānovērtē atsevišķa vilka nonāvēšanas ietekme uz Tiroles vietējo Alpu populāciju. Atkāpes pasākuma pieņemšana ir iespējama tikai tad, ja tiek konstatēts, ka šāds pasākums ir neitrāls attiecībā uz vilku populācijas statusu Austrijas Alpos.
83. Vai ar to ir pietiekami? Vai arī, cik vien iespējams, ir jāvērtē šāda pasākuma ietekme uz vilka apakšpopulāciju visā tās dabiskās izplatības areālā? Galu galā atkāpes pasākumi, kas noteikti vienā jurisdikcijā, var kaitēt tai pašai sugai blakus jurisdikcijā (41).
84. Atbildot uz šo jautājumu, jāņem vērā pašreizējā situācija, un patreiz nav iespējams iegūt ticamu informāciju par vilku stāvokli citās valstīs. Šādos apstākļos, manuprāt, valsts iestādēm var uzlikt pienākumu novērtēt atkāpes pasākuma ietekmi tikai uz vietējiem/valsts iedzīvotājiem.
85. Tomēr, ja šo iestāžu rīcībā ir dati, kas tām ļauj secināt, ka ierosinātais pasākums varētu vēl vairāk pasliktināt apakšpopulācijas aizsardzības statusu citā valstī vai kopumā, pat ja šāda pasākuma ietekme attiecībā uz vietējo aizsardzības statusu būtu neitrāla, iestādes nedrīkst ignorēt šādus datus, bet tām ir jāņem tie vērā un jānoraida atkāpes pasākums.
86. Šajā gadījumā, ja pieejamie dati liecinātu, ka vilka 158MATK nonāvēšana nekādi neietekmēs Austrijas populāciju (jo, piemēram, vilks bija tikai ieklīdis šajā teritorijā), bet tai varētu būt negatīva ietekme uz vilku baru, kas dzīvo pārrobežu teritorijā, pamatojoties uz šādu informāciju, atkāpes pasākumu nedrīkstētu noteikt.
87. Aicinu Tiesu atbildēt, ka Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nosaka pienākumu izvērtēt, vai sugas aizsardzības statuss ir labvēlīgs un atkāpes pasākumi neradītu nelabvēlīgu ietekmi uz iespēju sasniegt vai saglabāt labvēlīgu aizsardzības statusu vietējā un valsts teritorijā, pat ja attiecīgās populācijas dabiskās izplatības areāls ietver plašāku pārrobežu bioģeogrāfisko rajonu. Tomēr, ja šo iestāžu rīcībā ir dati, kas tām ļauj secināt, ka ierosinātais pasākums varētu pasliktināt apakšpopulācijas aizsardzības statusu citā valstī vai kopumā, pat ja šāda pasākuma ietekme attiecībā uz vietējo aizsardzības statusu būtu neitrāla, iestādes nedrīkst ignorēt šādus datus, bet tie ir jāņem vērā un atkāpes pasākums ir jānoraida.
2. Vai nopietns kaitējums ietver arī netiešu kaitējumu ekonomikai (trešais jautājums)
88. Ar trešo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunktā minētais jēdziens “nopietns kaitējums” ietver turpmāku kaitējumu, ko nevar saistīt ar īpatņiem, uz kuriem attiecas atkāpe.
89. Vispirms ir jāatgādina, ka atkāpes pasākumu var noteikt tikai, lai sasniegtu vienu vai vairākus 16. panta 1. punkta a)–e) apakšpunktā paredzētos mērķus. Šajā lietā aplūkotais pasākums ir noteikts, lai novērstu būtisku kaitējumu, kā paredzēts b) apakšpunktā.
90. Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunktā ir paredzētas atkāpes, īpaši, lai “novērstu nopietnu kaitējumu, jo īpaši kultūraugiem, lopkopībai, mežiem, zivsaimniecībai, ūdeņiem un citiem īpašuma veidiem”.
91. Tātad uz jautājumu, vai nopietns kaitējums ietver arī kaitējumu nākotnē, ko nevar saistīt ar konkrētiem īpatņiem, ir jāatbild tieši šī mērķa kontekstā.
92. Judikatūrā jau ir skaidrots, ka, ņemot vērā to, ka šīs tiesību normas mērķis ir novērst kaitējumu, kaitējums b) apakšpunkta izpratnē varētu ietvert kaitējumu nākotnē (42). Šāds kaitējums nākotnē tomēr nevar būt tikai hipotētisks. Tādējādi es piekrītu Komisijas viedoklim, ka nepietiek tikai ar kaitējuma rašanās iespējamību. Gluži pretēji, kaitējuma rašanās iespējamībai ir jābūt lielai (43). Tādēļ jēdziens “nopietns kaitējums” Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunkta izpratnē ietver turpmāku kaitējumu, kam ir liela rašanās iespējamība.
93. Šajā lietā, kurā ir konstatēts, ka vilks 158MATK jau divos atsevišķos gadījumos ir uzbrucis un nogalinājis vai ievainojis aitas Alpu ganībās, var pieņemt, ka ir liela iespējamība, ka tas atkārtosies (44). Šāda nostāja, šķiet, ir pausta rīkojumā par vilku 158MATK, kurā ir noteikts, ka šie īpatņi rada tūlītēju un būtisku apdraudējumu ganību dzīvniekiem.
94. Vērtējot, vai aplūkojamais kaitējums ir nopietns, ir jāņem vērā tikai tāds turpmāks kaitējums, kura iespējamība ir augsta. Iesniedzējtiesa jautā, kāda veida turpmāks kaitējumu var ņemt vērā, lai izdarītu secinājumus par to, vai kaitējums ir nopietns. Iesniedzējtiesa lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir minējusi trīs dažādus kaitējuma veidus, no kuriem pirmais ir tiešs vai netiešs kaitējums īpašumam, ko izraisījusi konkrēta vilka plēsonība (zaudētas aitas, ar kalnu ganību priekšlaicīgas aizvākšanas organizēšanu saistītās izmaksas vai dzīvnieku barības izmaksu pieaugums pēc ganību aizvākšanas). Nav šaubu, ka šāds kaitējums ir jāņem vērā.
95. Otrais kaitējuma veids ir ar konkrēta vilka uzbrukumiem saistīts nemantisks kaitējums, kas nodarīts lauksaimniekiem, kuri vairs nejūt prieku par nodarbošanos ar aitkopību vai piedzīvo psiholoģisku stresu. Kā uzsvērusi Komisija, attiecīgās tiesību normas b) apakšpunkta formulējums ļauj iekļaut šādu kaitējumu. Šīs tiesību normas galvenais mērķis ir novērst nopietnu kaitējumu. Kaitējums mājlopiem vai īpašumam, kas norādīts šī teikuma atlikušajā daļā, ir tikai ilustratīvs. Tāpēc nav izslēgta citu kaitējuma veidu, piemēram, nemateriāla kaitējuma, novēršana. Tomēr šim kaitējumam ir jābūt konkrēti tā vilka uzbrukuma sekām, uz kuru attiecas attiecīgie atkāpes pasākumi.
96. Iesniedzējtiesa, šķiet, galvenokārt ir nobažījusies par trešo kaitējuma veidu, tas ir, turpmāku netiešo kaitējumu ekonomikai. Tā min makroekonomikas attīstību ilgtermiņā saistībā ar iespējamu alpu ganību izzušanu, kas var ietekmēt izklaides vai tūrisma nozari.
97. Kā uzsvēra Komisija, šādas sekas nevar uzskatīt par ļoti iespējamām (nebūt nav skaidrs, vai Alpu ganību uzturēšana tiks pārtraukta, ja vilki būs klātesoši un dažkārt būs sagaidāmi to uzbrukumi aitām (45), vai tūrisms drīzāk samazināsies vai palielināsies, ja kalnos mitināsies vilki (46)).
98. Ja šādas sekas radīsies, tās, ļoti iespējams, būs vairāku iemeslu un dažādu faktoru rezultāts. Man šķiet grūti iedomāties, ka Austrijas Alpu ganību nākotne būtu vilka 158MATK ķepās.
99. Tādējādi šādas netiešās ilgtermiņa makroekonomiskās tendences, ko nevar attiecināt uz konkrētu vilku, nevar ņemt vērā saistībā ar jēdzienu “nopietns kaitējums” Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunkta nozīmē, lai pamatotu lēmumu nogalināt vienu vilka īpatni.
100. Šīs bažas būtu jārisina ar sistēmisku pasākumu un plānu palīdzību, kas dalībvalstīm jāīsteno, lai izpildītu Dzīvotņu direktīvas 12. panta prasības (47).
101. Atbildot uz trešo jautājumu, aicinu Tiesai interpretēt Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunktā minēto jēdzienu “nopietns kaitējums” tādējādi, ka tajā nav jāiekļauj netiešais (paredzamais) ekonomiskais kaitējums, ko nevar saistīt ar vienu atsevišķu vilku.
3. Par ekonomisku apsvērumu ņemšanu vētrā, lemjot, vai ir pieejama apmierinoša alternatīva (ceturtais jautājums)
102. Ar ceturto jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai “apmierinošu alternatīvu” esamība Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta izpratnē ir jāvērtē, pamatojoties tikai uz pasākuma faktisko iespējamību vai arī to, kāda nozīme ir ekonomiskajiem kritērijiem.
103. Vērtējot, vai pastāv apmierinoša alternatīva, vispirms ir jānosaka pieejamās iespējas sasniegt atkāpes mērķi. Ja lēmējiestāde izvēlas kādu no šīm iespējām, tai sava izvēle ir jāpaskaidro, tostarp, minot iemeslus, kāpēc citas iespējas ir noraidītas.
104. Šajā gadījumā atkāpes mērķis ir izvairīties no būtiskiem zaudējumiem, ko var izraisīt vilka 158MATK atkārtoti uzbrukumi. Tiroles federālās zemes valdība nolēma, ka atbilstošs pasākums būtu atļaut nonāvēt konkrēto īpatni un ka citi pieejamie pasākumi nav apmierinoši. Ar ceturto jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai ekonomiskās izmaksas var kalpot kā pamatojums citu tehniski iespējamu iespēju noraidīšanai.
105. Manuprāt, vērtējot, vai tehniski pieejams pasākums ir apmierinoša alternatīva, var ņemt vērā ekonomiskās izmaksas kā vienu no šāda vērtējuma elementiem. Šo secinājumu var izdarīt no Dzīvotņu direktīvas teksta un sistēmas. Piemēram, Direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunkts aplūkojamās lietas kontekstā ļauj ņemt vērā ekonomiska rakstura apsvērumus, jo tas pieļauj atkāpes, kuru mērķis ir novērst būtisku kaitējumu. Dzīvotņu direktīvas 2. panta 3. punktā ir arī paredzēts, ka “veicot pasākumus saskaņā ar šo direktīvu, ņem vērā ekonomiskās, sociālās un kultūras prasības, kā arī reģionālās un vietējās īpatnības” (48).
106. Tomēr, pat ja ekonomiska rakstura apsvērumus var ņemt vērā, alternatīvus pasākumus nevar uzreiz noraidīt, pamatojoties uz to, ka to izmaksas ir pārāk augstas (49).
107. Lai pamatotu izvēlēto risinājumu, jāveic samērīguma pārbaude, kuras gaitā stricto sensu (50) ir jāizvērtē visas attiecīgās intereses: gan lopkopju intereses, gan daudzveidības saglabāšana, kā noteikts Dzīvotņu direktīvā, tostarp arī konkrētu sugu stingra aizsardzība.
108. Šajā ziņā jāatgādina, ka saskaņā ar Dzīvotņu direktīvu, it īpaši tās 12. pantu, dalībvalstīm ir pienākums izstrādāt preventīvas programmas, kas ļautu sasniegt labvēlīgu aizsardzības statusu aizsargājamām sugām (skat. šo secinājumu 100. punktu). Ja ekonomiskās izmaksas saistībā ar mājlopu sargsuņu (turpmāk tekstā – “MS”) vai ganu suņu audzēšanu tiek vērtētas attiecībā uz katru atsevišķo lēmumu par viena īpatņa radīto apdraudējumu, tās vienmēr tiks uzskatītas par pārāk lielām (51). Gluži pretēji varētu būt situācijā, ja šādas izmaksas ir iekļautas valsts preventīvā plānā. Tāpēc, vērtējot, vai ir apmierinoša alternatīva, ekonomiskās izmaksas ir jāskata kontekstā ar dalībvalstu pienākumu ieviest pasākumus un plānus, kas vajadzīgi vilku stingrai aizsardzībai.
109. Ekspertu ziņojumā, uz kuru ir balstīts apstrīdētais lēmums, ir secināts, ka trīs alternatīvas, kas tika ņemtas vērā – žoga būvēšana, MS izmantošana vai ganu piesaistīšana ganāmpulku pavadīšanai – nav ne saprātīgas, ne samērīgi pieejamas (52). Šis secinājums tika izdarīts, pamatojoties uz vispārīgajiem noteikumiem (53), kuros sākotnēji bija noteikts, kādi ganību veidi nevarēja tikt saprātīgi aizsargāti ne tikai tāpēc, ka tas nebija tehniski iespējams, bet arī tāpēc, ka izmaksas ir uzskatītas par pārāk augstām (54). Ekspertu ziņojumā ir pārbaudītas 61 ganības, kurās vilks 158MATK radot apdraudējumu mājlopiem, un konstatēts, ka visās no tām ir spēkā vismaz viens kritērijs, kas nosaka, ka šos ganāmpulku aizsardzības pasākumus nav saprātīgi izmantot. Tajā pašā laikā apstrīdētajā lēmumā šāds secinājums nebija aplūkots ne saistībā ar Tiroles federālās zemes valdības, ne Austrijas valdības plāniem, kas ir pieņemti, lai risinātu problēmu par mājlopu aizsardzību pret vilka uzbrukumiem Alpu ganībās.
110. Tas, ka nav pārvaldības plānu, lai pārvaldītu vilku atgriešanās radīto jauno situāciju, kā arī iepriekš noteiktie vispārīgie kritēriji attiecībā uz ganībām, kurās nevar izmantot lauksaimniecības dzīvnieku aizsardzības pasākumus, rada iespēju aizstāvēt katru lēmumu, ar ko atļauj nošaut vientuļu vilku, aizbildinoties ar ekonomiski pamatotas alternatīvas neesamību. Tā ir vispārēja atļauja nonāvēt ikvienu vilku, kas parādās teritorijā, pirms tie ir oficiāli pasludināti par izņēmumu no stingras aizsardzības režīma, kas piemērojams vilkiem kopumā.
111. Tāds nebija Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta mērķis. Atkāpes ir paredzētas kā ārkārtas pasākumi, un tām nevajadzētu kļūt par instrumentu, kas ļauj izvairīties no vilku klātbūtnes konkrētos apgabalos. Dzīvošanai līdzās vilkiem ir nepieciešamas noteiktas izmaiņas un attiecīgām izmaksām arī jārodas no Alpu audzētāju puses (55). Šīs neizbēgamās izmaksas nevar neņemt vērā, vērtējot alternatīvo pasākumu samērīgumu.
112. Tiesa jau ir nospriedusi, ka Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punkta b) apakšpunkts neļauj iestādēm atkāpties no šīs direktīvas 12. pantā paredzētajiem aizliegumiem tikai tādēļ, ka šo aizliegumu ievērošana izraisa izmaiņas lauksaimniecībā, mežsaimniecībā vai zivsaimniecībā (56). Šīs izmaiņas nav atbrīvotas no izmaksām. Tādēļ noteiktas izmaksas, kas saistītas ar vilku atgriešanos, ir jāuzskata par raksturīgām Dzīvotņu direktīvas mērķiem. Tās ir daļa no tā, ko Tiesas sēdē Austrijas valdība nosauca par procesu, kādā tiek atkārtoti apgūts veids, kā dzīvot līdzās vilkiem.
113. Šajā gadījumā, piemēram, ar ganāmpulka samazināšanās izmaksām vienā gadā varētu nebūt pietiekami, lai secinātu, ka pasākums nav apmierinoša alternatīva. Aizsardzības pasākumu organizācija, cik vien iespējams, būvējot žogus vai apmācot MS un, iespējams, apvienojot šos pasākumus, lai tos pielietotu vairākiem ganāmpulkiem (57), ir laikietilpīgs process un var nebūt pieejams tajā gadā, kad kāds vilks šķērso noteiktas Alpu ganības. Tomēr, ja pastāvētu šādu pasākumu ieviešanas plāni, tie, iespējams, varētu būt ieviesti nākamajā Alpu ganību gadā. Šādu pasākumu izmaksas varētu pat samazināt, izmantojot dažādus publiskus finansējuma avotus, tostarp Savienības līmenī (58).
114. Tādēļ pieejamo pasākumu ekonomiskās izmaksas nevar vērtēt izolēti no profilakses plāniem, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu stingru aizsardzību saskaņā ar Dzīvotņu direktīvas 12. pantu. Iestādei, kas piešķir atkāpi, ir skaidri jāizskaidro, kā ekonomiskie faktori ir ietekmējuši lēmuma pieņemšanu par to, ka citi pasākumi nav uzskatāmi par apmierinošu alternatīvu, aplūkojot iestādes lēmumu plašākā kontekstā saistībā ar dalībvalstu pienākumiem saskaņā ar Dzīvotņu direktīvu.
115. Spriedumā Komisija/Somija Tiesa atzina, ka “šādi lēmumi, kas, [..] neietver precīzu un atbilstošu pamatojumu, ka nepastāv apmierinoša alternatīva, ir pretēji Dzīvotņu direktīvas 16. panta 1. punktam” (59). Iesniedzējtiesai ir jāpārbauda, vai apstrīdētajā lēmumā ir skaidri paskaidrots, kādā veidā ekonomiskie faktori ietekmējuši tās secinājumu par to, ka nepastāv apmierinošas alternatīvas vilka nonāvēšanai.
116. Tādēļ es ierosinu Tiesai uz ceturto jautājumu atbildēt šādi: novērtējot citas apmierinošas alternatīvas pieejamību, var ņemt vērā alternatīvu pasākumu ekonomiskās izmaksas. Vērtējot pieejamo pasākumu ekonomisko izmaksu ietekmi, ir jālīdzsvaro visas iesaistītās intereses. Vērtējot to, kā ekonomiskie faktori ietekmē secinājumu, ka nav citas apmierinošas alternatīvas, ir jāņem vērā, ka, lai sasniegtu šīs direktīvas mērķus, noteiktas izmaksas un izmaiņas ir neizbēgamas. Šāds novērtējums ir jāveic katrā atsevišķā gadījumā, un tas nevar būt balstīts uz kritērijiem, kas noteikti vispārīgi un iepriekš, un tas ir jāveic plašākā dalībvalsts pasākumu un plānu, kuru mērķis ir nodrošināt vilku stingru aizsardzību, kontekstā.
IV. Secinājumi
117. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, aicinu Tiesai uz Landesverwaltungsgericht Tirol (Tiroles Administratīvā apgabaltiesa, Austrija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Dažu dalībvalstu atbrīvojums no Padomes Direktīvas 92/43/EEK (1992. gada 21. maijs) par dabisko dzīvotņu, savvaļas faunas un floras aizsardzību IV pielikuma pats par sevi nerada nevienlīdzīgu attieksmi pret dalībvalsti, kurai nav piešķirts šāds atbrīvojums. Šajā lietā nav konstatēts neviens apstāklis, kas varētu ietekmēt Direktīvas 92/43 12. panta 1. punkta, skatot to kopsakarā ar tās IV pielikumu, spēkā esamību LES 4. panta 2. punkta pārkāpuma dēļ.
2) Direktīvas 92/43 16. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nosaka pienākumu izvērtēt, vai sugas aizsardzības statuss ir labvēlīgs un atkāpes pasākumi neradītu nelabvēlīgu ietekmi uz iespēju sasniegt vai saglabāt labvēlīgu aizsardzības statusu vietējā un valsts teritorijā, pat ja attiecīgās populācijas dabiskās izplatības areāls ietver plašāku pārrobežu bioģeogrāfisko rajonu. Tomēr, ja šo iestāžu rīcībā ir dati, kas tām ļauj secināt, ka ierosinātais pasākums varētu pasliktināt apakšpopulācijas aizsardzības statusu citā valstī vai kopumā, pat ja šāda pasākuma ietekme attiecībā uz vietējo aizsardzības statusu būtu neitrāla, iestādes nedrīkst ignorēt šādus datus, bet tie ir jāņem vērā un atkāpes pasākums ir jānoraida.
3) Direktīvas 92/43 16. panta 1. punkta b) apakšpunktā minētais jēdziens “nopietns kaitējums” ir jāinterpretē tādējādi, ka tajā nav jāiekļauj netiešais (paredzamais) ekonomiskais kaitējums, ko nevar saistīt ar vienu atsevišķu vilku.
4) Vērtējot apmierinošas alternatīvas esamību saskaņā ar Direktīvas 92/43 16. panta 1. punktu, var ņemt vērā alternatīvu pasākumu ekonomiskās izmaksas. Vērtējot pieejamo pasākumu ekonomisko izmaksu ietekmi, ir jālīdzsvaro visas iesaistītās intereses. Vērtējot to, kā ekonomiskie faktori ietekmē secinājumu, ka nav citas apmierinošas alternatīvas, ir jāņem vērā, ka, lai sasniegtu šīs direktīvas mērķus, noteiktas izmaksas un izmaiņas ir neizbēgamas. Šāds vērtējums ir jāveic katrā atsevišķā gadījumā, un tas nevar būt balstīts uz kritērijiem, kas noteikti vispārīgi un iepriekš, un tas ir jāveic dalībvalsts pasākumu un plānu, kuru mērķis ir nodrošināt vilku stingru aizsardzību, plašākā kontekstā.