CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 31 de enero de 2018 (1)
Asunto C‑527/16
Salzburger Gebietskrankenkasse,
Bundesminister für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz
con intervención de:
Alpenrind GmbH,
Martin‑Meat Szolgáltató és Kereskedelmi Kft,
Martimpex‑Meat Kft,
Pensionsversicherungsanstalt,
Allgemeine Unfallversicherungsanstalt
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Trabajadores migrantes — Seguridad social — Trabajadores enviados a un Estado miembro distinto del de establecimiento del empresario — Reglamento (CE) n.o 987/2009 — Artículos 5, apartado 1, y 19, apartado 2 — Documento portátil A1 — Efecto vinculante — Decisión adoptada por la Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social sobre la retirada del documento portátil A1 — Efecto retroactivo del documento portátil A1 — Expedición del documento portátil A1 tras la sujeción del trabajador al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida — Reglamento (CE) n.o 883/2004 — Artículo 12, apartado 1 — Requisito de no sustitución de las personas enviadas»
I. Introducción
1. La petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) versa sobre la interpretación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 883/2004 (2) y de los artículos 5, apartado 1, y 19, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 987/2009. (3)
2. Esta petición ha sido planteada en el marco de un litigio seguido entre la Salzburger Gebietskrankenkasse (Caja regional de enfermedad del Land de Salzburgo, Austria; en lo sucesivo, «Caja de enfermedad de Salzburgo») y el Bundesminister für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (Ministro federal de trabajo, asuntos sociales y protección de los consumidores, Austria), por un lado, y, por el otro, en el primero de los casos una empresa austriaca y en el segundo de los casos dos empresas húngaras, en relación con la determinación de la legislación aplicable en materia de seguridad social a trabajadores enviados a Austria.
3. Mediante las cuestiones prejudiciales primera y segunda planteadas por el órgano jurisdiccional remitente se solicita al Tribunal de Justicia que precise los efectos derivados de un documento portátil A1, (4) expedido de conformidad con el artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009, para acreditar la legislación aplicable a una persona en virtud de una disposición del título II del Reglamento n.o 883/2004. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, mediante su primera cuestión prejudicial, si el documento portátil A1 puede hacerse valer ante un órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 267 TFUE, del Estado miembro de acogida. En caso afirmativo, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, mediante su segunda cuestión prejudicial, en esencia, si el documento portátil A1 también puede hacerse valer cuando la Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social (en lo sucesivo, «Comisión Administrativa») (5) ha adoptado una decisión sobre la retirada de dicho documento, pero la institución emisora no ha procedido a la retirada del citado documento. El órgano jurisdiccional remitente se interroga, asimismo, sobre el efecto vinculante del documento portátil A1 en caso de que éste haya sido expedido después de que el trabajador de que se trate haya quedado sujeto al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida y, en su caso, sobre sus eventuales efectos retroactivos.
4. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se interroga sobre la interpretación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, en virtud del cual la persona que haya sido enviada por su empresario para realizar un trabajo en otro Estado miembro sigue estando sujeta, en determinadas condiciones, a la legislación en materia de seguridad social del Estado miembro de origen. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el requisito previsto en dicha disposición que exige que la persona enviada «no sea enviada en sustitución de otra persona enviada» (en lo sucesivo, «requisito de no sustitución») se incumple cuando la sustitución se efectúa en forma de envío ordenado, no ya por el mismo empresario, sino por otro, y si es necesario determinar, en ese contexto, si ambos empresarios tienen su domicilio social en el mismo Estado miembro o si existen entre ambos vínculos personales u organizativos.
II. Derecho de la Unión
A. Reglamento n.o 883/2004
5. Recogido en el título II del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Determinación de la legislación aplicable», el artículo 11, rubricado «Normas generales», dispone, en su apartados 1 y 3, letra a), lo siguiente:
«1. Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título.
[…]
3. A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16:
a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro;
[…]».
6. El artículo 12, contenido en el mismo título del Reglamento n.o 883/2004 y rubricado «Normas particulares», establecía, en su versión inicial, en su apartado 1, lo siguiente:
«La persona que ejerza una actividad asalariada en un Estado miembro por cuenta de un empleador que ejerce normalmente en él sus actividades y a la que este empleador envíe para realizar un trabajo por su cuenta en otro Estado miembro seguirá sujeta a la legislación del primer Estado miembro, a condición de que la duración previsible de dicho trabajo no exceda de veinticuatro meses y de que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona.»
7. Durante el período controvertido en el litigio principal, es decir, entre el 1 de febrero de 2012 y el 13 de diciembre de 2013, el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 fue modificado por el Reglamento n.o 465/2012 con efectos a partir del 28 de junio de 2012. (6) En particular, la expresión «que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona», que figura en la última parte de esa disposición, fue sustituida por la expresión «quedicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona enviada». (7)
8. El artículo 76, titulado «Cooperación», que figura en el título V del Reglamento n.o 883/2004, rubricado «Disposiciones varias», establece, en su apartado 6, lo siguiente:
«En caso de dificultades de interpretación o de aplicación del presente Reglamento que pudieran poner en peligro los derechos de una persona cubierta por él, la institución del Estado miembro competente o del Estado miembro de residencia de la persona en cuestión se pondrá en contacto con las instituciones de los demás Estados miembros afectados. Si no se encontrara una solución en un plazo razonable, las autoridades interesadas podrán acudir a la Comisión [A]dministrativa.»
B. Reglamento n.o 987/2009
9. Recogido en el título I del Reglamento n.o 987/2009, rubricado «Disposiciones generales», el artículo 5, que lleva por título «Valor jurídico de los documentos y justificantes emitidos en otro Estado miembro», tiene el siguiente tenor:
«1. Los documentos emitidos por la institución de un Estado miembro que acrediten la situación de una persona a los efectos de la aplicación del Reglamento de base y del Reglamento de aplicación, y los justificantes sobre cuya base se hayan emitido dichos documentos, podrán hacerse valer ante las instituciones de los demás Estados miembros mientras no sean retirados o invalidados por el Estado miembro en el que hayan sido emitidos.
2. En caso de duda sobre la validez del documento o la exactitud de los hechos en que se basa su contenido, la institución del Estado miembro que lo reciba se dirigirá a la institución emisora para pedirle las aclaraciones necesarias y, si procede, la retirada de dicho documento. La institución emisora reconsiderará los motivos de emisión del documento y en su caso lo retirará.
3. De conformidad con el apartado 2, en caso de duda sobre la información facilitada por los interesados, la validez de un documento o justificante o la exactitud de los hechos en que basa su contenido, la institución del lugar de residencia o estancia llevará a cabo, en la medida de lo posible, a petición de la institución competente, la necesaria verificación de dicha información o documento.
4. A falta de acuerdo entre las instituciones afectadas, podrá elevarse el asunto a la Comisión Administrativa, por conducto de las autoridades competentes, una vez transcurrido al menos un mes desde la fecha en que la institución que recibió el documento haya presentado su solicitud. La Comisión Administrativa tratará de conciliar las posturas de las instituciones en los seis meses siguientes a la fecha en que haya sido consultada.»
10. Contenido en el título II del Reglamento n.o 987/2009, que lleva por título «Determinación de la legislación aplicable», el artículo 19, rubricado «Información del interesado y del empleador», establece, en su apartado 2:
«A petición del interesado o del empleador, la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable en virtud de una disposición del título II del Reglamento de base proporcionará un certificado de que esa legislación es aplicable e indicará, si procede, hasta qué fecha y en qué condiciones.»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
11. Alpenrind GmbH, con domicilio social en Austria, es una sociedad que se dedica a la comercialización de ganado y carne. Desde 1997 explota en Salzburgo un matadero arrendado.
12. En 2007, Alpenrind (o la sociedad S GmbH, su predecesora) celebró un contrato con la sociedad Martin-Meat Szolgáltató es Kereskedelmi Kft (en lo sucesivo, «Martin-Meat»), con domicilio en Hungría, por el cual esta última se comprometía a efectuar labores de despiece y envasado de carne. Dichas labores las realizaban trabajadores enviados a Austria, en las instalaciones de Alpenrind. (8) Martin-Meat llevó a cabo esas tareas hasta el 31 de enero de 2012.
13. El 24 de enero de 2012, Alpenrind celebró un contrato con la sociedad Martimpex-Meat Kft, con domicilio social en Hungría, por el cual esta última se comprometía a realizar labores de despiece y envasado de carne entre el 1 de febrero de 2012 y el 31 de enero de 2014. Dichas labores las realizaban trabajadores enviados a Austria, en las instalaciones de Alpenrind.
14. A partir del 1 de febrero de 2014, Alpenrind volvió a encomendar a Martin-Meat la ejecución de las mencionadas labores de despiece en las referidas instalaciones y con sus trabajadores.
15. Para los más de 250 trabajadores empleados por Martimpex-Meat durante el período controvertido, es decir, del 1 de febrero de 2012 al 13 de diciembre de 2013, la institución húngara competente expidió documentos portátiles A1 que acreditaban la aplicación a dichos trabajadores del régimen húngaro de seguridad social, con arreglo a los artículos 11 a 16 del Reglamento n.o 883/2004 y al artículo 19 del Reglamento n.o 987/2009. El órgano jurisdiccional remitente señala que dichos documentos fueron expedidos «en algunos casos con efectos retroactivos y en [casos de] trabajadores para los que la institución austriaca de la seguridad social ya había determinado, mediante resolución (no definitiva), la sujeción al seguro obligatorio con arreglo a la legislación austriaca». (9) Cada uno de esos documentos designaba a Alpenrind como empresario en el lugar en que se desarrollaba la actividad profesional.
16. Mediante decisión de 13 de diciembre de 2013, la Caja de enfermedad de Salzburgo determinó que los trabajadores antes citados estaban sujetos al seguro obligatorio en Austria durante el período controvertido, de conformidad con la legislación austriaca en materia de seguridad social.
17. Mediante sentencia de 7 de marzo de 2016, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria) anuló la decisión de la Caja de enfermedad de Salzburgo, alegando que ésta última no era competente. El órgano jurisdiccional remitente señala que dicha sentencia se basó en la circunstancia de que «para cada persona sujeta al seguro obligatorio austriaco se había expedido un documento [portátil] A1 de la institución húngara de la seguridad social competente, conforme al cual dicha persona, desde una determinada fecha, estaba empleada en Hungría en [Martimpex-Meat] y cubierta por el seguro obligatorio y era enviada a [Alpenrind], en Austria, previsiblemente por toda la duración de los períodos indicados en los respectivos formularios, entre los cuales figuraban los períodos aquí controvertidos».
18. La Caja de enfermedad de Salzburgo y el Ministro federal de trabajo, asuntos sociales y protección de los consumidores interpusieron un recurso de casación contra dicha sentencia ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), impugnando el efecto vinculante absoluto de los documentos portátiles A1. Según dichas partes, ese efecto vinculante se basa en el cumplimiento del principio de cooperación leal entre los Estados miembros, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. Pues bien, en su opinión, la institución húngara competente incumplió ese principio en el presente asunto. A este respecto, el Ministro federal de trabajo, asuntos sociales y protección de los consumidores aportó, en el marco del procedimiento de casación, documentos de los que se desprende que la Comisión Administrativa llegó a la conclusión, el 20 y 21 de junio de 2016, de que Hungría había declarado indebidamente su propia competencia respecto a los trabajadores interesados y que, por consiguiente, procedía retirar los documentos portátiles A1.
19. Mediante sus conclusiones alcanzadas el 20 y el 21 de junio de 2016, la Comisión Administrativa aprobó, por unanimidad de las delegaciones no involucradas en la controversia, el dictamen del Comité de Conciliación de la Comisión Administrativa (en lo sucesivo, «Comité de Conciliación») de 9 de mayo de 2016 sobre una controversia entre la República de Austria y Hungría. (10) De dicho dictamen se desprende que el procedimiento ante la Comisión Administrativa traía causa de una controversia de años entre la República de Austria y Hungría sobre la determinación de la legislación aplicable a los trabajadores enviados a Austria por Martin-Meat y Martimpex-Meat en el marco de los contratos celebrados por dichas empresas con Alpenrind. Dicha controversia se inscribe en el marco de un debate más general abierto en el seno de la Comisión Administrativa relativo a la interpretación del requisito de no sustitución previsto en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. (11)
20. En su dictamen de 9 de mayo de 2016, el Comité de Conciliación acogió la tesis formulada por la República de Austria, y consideró, en esencia, que la circunstancia de que la persona sea enviada por un empresario distinto al del trabajador previamente enviado no puede excluir que la situación pueda calificarse de «sustitución» en el sentido del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. (12) Sobre esta base, el Comité de Conciliación estimó que, en el caso que nos ocupa, los documentos portátiles A1 expedidos en relación con los trabajadores sustitutos habían sido emitidos indebidamente y debían ser retirados, en principio, a partir de la fecha en la que la institución húngara competente había sido informada y había recibido las pruebas relativas a la situación en el Estado miembro de acogida. Reconociendo, no obstante, que la retirada retroactiva de los documentos portátiles A1 generaría dificultades administrativas importantes y tendría efectos desfavorables para los trabajadores afectados, el Comité de Conciliación aludió a la posibilidad de que la República de Austria y Hungría llegaran a un acuerdo sobre esta cuestión. (13)
21. Ha quedado acreditado que los documentos portátiles A1 expedidos en relación con los trabajadores afectados no fueron retirados o anulados por la institución húngara competente tras concluirse el procedimiento ante la Comisión Administrativa. A este respecto, se desprende de las observaciones presentadas por los Gobiernos húngaro y austriaco que ha habido un diálogo entre las autoridades de ambos Estados miembros sobre los términos de la retirada de dichos documentos, pero que este diálogo se encuentra actualmente en suspenso a la espera de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la presente petición de decisión prejudicial.
22. Mediante resolución de 14 de septiembre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de octubre de 2016, el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Es también de aplicación el efecto vinculante de los documentos, a que se refiere el artículo 19, apartado 2, del [Reglamento n.o 987/2009], establecido en el artículo 5 del mismo Reglamento, en un procedimiento ante un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE?
2) En caso de que no se dé ya una respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial:
a) ¿Es también de aplicación dicho efecto vinculante cuando previamente ha tenido lugar un procedimiento ante la Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social que no ha dado lugar ni a un acuerdo ni a la retirada de los documentos controvertidos?
b) ¿Es también de aplicación dicho efecto vinculante cuando se expida únicamente un documento “A1” después de que el Estado miembro de acogida haya determinado formalmente la sujeción al seguro obligatorio con arreglo a su legislación? ¿Es también de aplicación retroactiva en ese caso el efecto vinculante?
3) En caso de que, en determinadas circunstancias, los documentos a que se refiere el artículo 19, apartado 2, del [Reglamento n.o 987/2009] tengan un efecto vinculante limitado:
¿Es contrario a la prohibición de sustitución establecida en el artículo 12, apartado 1, del [Reglamento n.o 883/2004] que las sustituciones no se produzcan mediante el envío por el mismo empleador, sino por un empleador diferente? ¿Tiene alguna relevancia a este respecto:
a) si este empleador está domiciliado en el mismo Estado miembro que el primero, o
b) si entre el primer y el segundo empleador existen vínculos personales y/u organizativos?»
23. Han presentado observaciones escritas la Caja de enfermedad de Salzburgo, Alpenrind, Martin-Meat y Martimpex-Meat, (14) los Gobiernos austriaco, belga, checo, alemán, irlandés, húngaro y polaco y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 28 de septiembre de 2017, la Caja de enfermedad de Salzburgo, Alpenrind, Martin-Meat y Martimpex-Meat, los Gobiernos austriaco, checo, irlandés, francés, húngaro y polaco, así como la Comisión, formularon observaciones orales.
IV. Análisis
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
24. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009 debe interpretarse en el sentido de que un documento portátil A1 expedido por la institución competente de un Estado miembro de conformidad con el artículo 19, apartado 2, de dicho Reglamento, que acredita la afiliación del trabajador al régimen de seguridad social de dicho Estado miembro, en virtud de una disposición del título II del Reglamento n.o 883/2004, puede hacerse valer ante un órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 267 TFUE, de otro Estado miembro. (15)
25. Al igual que todas las partes interesadas que han presentado observaciones al Tribunal de Justicia sobre este extremo, a excepción de la Caja de enfermedad de Salzburgo, (16) considero, por los siguientes motivos, que esta cuestión debe recibir respuesta afirmativa. (17)
26. Procede señalar, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, mientras no sea retirado o no invalidado, el certificado E 101 (antecesor del documento portátil A1) (18) se puede hacer valer en el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro al que el trabajador por cuenta ajena se desplaza para efectuar un trabajo y, por tanto, vincula a las instituciones de dicho Estado miembro. De ello se deduce que un órgano jurisdiccional del Estado miembro de acogida no está habilitado para comprobar la validez de un certificado E 101 en lo que se refiere a los datos sobre cuya base fue expedido. (19)
27. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, el Reglamento n.o 987/2009, actualmente vigente, ha codificado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, consagrando, en particular, el carácter vinculante del certificado E 101 y la competencia exclusiva de la institución emisora en cuanto a la apreciación de la validez de dicho certificado. (20) En efecto, el artículo 5, apartado 1, del citado Reglamento prevé que los documentos emitidos por la institución de un Estado miembro que acrediten la situación de una persona a los efectos de la aplicación de los Reglamentos n.os 883/2004 y 987/2009, y los justificantes sobre cuya base se hayan emitido dichos documentos, podrán hacerse valer ante las instituciones de los demás Estados miembros mientras no sean retirados o invalidados por el Estado miembro en el que hayan sido emitidos. (21)
28. En mi opinión, ningún elemento permite suponer que, al realizar dicha codificación, el legislador de la Unión pretendiera limitar el efecto vinculante de los documentos mencionados en el artículo 5 del Reglamento n.o 987/2009 únicamente a las instituciones de seguridad social de los Estados miembros y, por ende, apartarse de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia según la cual el certificado E 101 puede hacerse valer igualmente ante los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros. (22)
29. Es cierto que el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009 no alude a los órganos jurisdiccionales de los demás Estados miembros. No obstante, debe señalarse que dicha disposición está redactada en términos que se corresponden, en gran medida, con los empleados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa al certificado E 101. Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que el certificado E 101 es vinculante para la institución competente del Estado miembro en el que dicho trabajador realiza un trabajo y que, hasta tantono se declare la invalidez de dicho certificado, esa institución debe tener en cuenta el hecho de que el trabajador ya está sometido a la legislación de seguridad social del Estado donde está establecida la empresa que lo emplea y, por consiguiente, no puede someter al trabajador en cuestión a su propio régimen de seguridad social. (23) Además, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009 dispone expresamente que los documentos contemplados en esa disposición se pueden hacer valer, mientras no sean retirados ni invalidados por el Estado miembro en el que hayan sido emitidos, lo que corrobora la conclusión de que esta disposición no permite a otro Estado miembro cuestionar, a través de sus órganos jurisdiccionales, la validez de dichos documentos.
30. Los trabajos preparatorios relativos al Reglamento n.o 987/2009 tampoco contienen indicaciones que pongan de manifiesto la voluntad del legislador de la Unión de apartarse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto vinculante del certificado E 101 para los órganos jurisdiccionales nacionales. Por el contrario, de la propuesta que dio lugar a la adopción de dicho Reglamento se desprende que ésta tenía únicamente por objeto simplificar y modernizar las disposiciones del Reglamento n.o 574/72. (24)
31. Asimismo, procede señalar que del considerando 12 del Reglamento n.o 987/2009 resulta que las medidas y procedimientos que prevé «son el resultado de la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia], de las decisiones de la Comisión Administrativa y de más de treinta años de experiencia en la aplicación de la coordinación de los sistemas de seguridad social en el marco de las libertades fundamentales consagradas en el Tratado». (25) Esta manifestación apunta a que, si el legislador de la Unión hubiera tenido la intención de apartarse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto vinculante del certificado E 101, lo habría indicado expresamente.
32. Por último, en lo tocante al artículo 6 del Reglamento n.o 987/2009, al que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente, debe señalarse que esta disposición prevé la aplicación provisional de una legislación en materia de seguridad social, en caso de discrepancia entre las instituciones o las autoridades de dos o más Estados miembros en cuanto a la determinación de la legislación aplicable. (26) Pues bien, desde mi punto de vista, nada permite considerar que el legislador de la Unión haya querido limitar, mediante esta disposición, el efecto vinculante de los documentos contemplados en el artículo 5 de dicho Reglamento. A este respecto, procede observar que en virtud de su apartado 1, dicho artículo 6 se aplica «salvo disposición en contrario del Reglamento [n.o 987/2009]». (27)
33. Sobre la base de lo anterior, en mi opinión ha de entenderse que al adoptar el Reglamento n.o 987/2009 y, en particular, su artículo 5, apartado 1, el legislador de la Unión simplemente deseó codificar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto vinculante del certificado E 101. Por esa razón considero que esa jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis a los documentos portátiles A1.
34. Conviene añadir, además, que una interpretación del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009 que limite el efecto vinculante del documento portátil A1 únicamente a las instituciones de seguridad social de los Estados miembros podría privar de efecto útil a esta disposición. Como declaró el Tribunal de Justicia respecto del certificado E 101, de admitirse que la institución nacional competente puede conseguir, recurriendo ante un órgano jurisdiccional del Estado miembro de acogida del trabajador de que se trate, del que ella depende, que se declare la invalidez de un certificado E 101, quedaría en entredicho el sistema basado en la cooperación leal entre las instituciones competentes de los Estados miembros. (28)
35. A este respecto, procede subrayar que, si bien el antiguo marco normativo regulado por los Reglamentos n.os 1408/71 y 574/72 no incluía una disposición equivalente al artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009, el Tribunal de Justicia ha sustentado no obstante su jurisprudencia sobre el efecto vinculante del certificado E 101, en particular, en el respeto del principio de unicidad de la legislación aplicable en materia de seguridad social, enunciado en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 1408/71 (actualmente, artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004) (29) y del principio de seguridad jurídica de las personas que se desplazan dentro de la Unión y sobre las obligaciones derivadas del principio de cooperación leal entre los Estados miembros establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3. (30) A mi juicio, estas consideraciones siguen siendo plenamente válidas en el marco de los Reglamentos n.os 883/2004 y 987/2009.
36. Habida cuenta de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009 debe interpretarse en el sentido de que mientras no sea retirado o invalidado, el documento portátil A1 expedido por la institución competente de un Estado miembro de conformidad con el artículo 19, apartado 2, de dicho Reglamento, que acredita la afiliación del trabajador al régimen de seguridad social de dicho Estado miembro, en virtud de una disposición del título II del Reglamento n.o 883/2004 se puede hacer valer ante un órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 267 TFUE, de otro Estado miembro. (31)
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
37. La segunda cuestión prejudicial, que sólo se plantea en caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, se articula en dos partes que hacen referencia a dos supuestos muy específicos. Mediante la primera parte, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre el efecto vinculante del documento portátil A1 en caso de que se haya iniciado un procedimiento ante la Comisión Administrativa [segunda cuestión prejudicial, letra a)]. Mediante la segunda parte, dicho órgano jurisdiccional pregunta si el documento portátil A1 tiene efecto vinculante en caso de que se haya expedido después de que el trabajador haya quedado sujeto al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida y, en caso afirmativo, si el documento tiene en tal supuesto efecto retroactivo [segunda cuestión prejudicial, letra b)]. Abordaré esos dos aspectos de forma sucesiva.
1. Primer supuesto: procedimiento ante la Comisión Administrativa [segunda cuestión prejudicial, letra a)]
38. Mediante su segunda cuestión prejudicial, letra a), el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre el efecto vinculante del documento portátil A1, en el supuesto de que un procedimiento anterior desarrollado ante la Comisión Administrativa no haya dado lugar a un acuerdo o a la retirada de los documentos controvertidos.
39. En su motivación, el órgano jurisdiccional remitente señala que esta cuestión tiene por objeto determinar si, «al menos, tras un procedimiento ante la Comisión Administrativa en que no se haya llegado a un acuerdo (en el sentido de que ahora las instituciones de los dos Estados miembros den por sentada la validez y exactitud del certificado) ni se haya conseguido la retirada del documento controvertido (ya sea porque no lo haya recomendado así la Comisión Administrativa, ya sea porque la institución emisora no haya dado curso a tal recomendación), el documento pierde su efecto vinculante y queda abierta la vía de un procedimiento para la determinación de la sujeción al seguro obligatorio».
40. Se desprende de la resolución de remisión y de las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia que, en el caso de autos, los Estados miembros interesados acudieron ante la Comisión Administrativa, que adoptó una decisión relativa a la retirada de los documentos portátiles A1 en cuestión. Resulta, asimismo, que dichos documentos no fueron no obstante retirados por la institución húngara competente tras el procedimiento ante dicha Comisión. (32)
41. En estas circunstancias, considero que la segunda cuestión prejudicial, letra a), debe entenderse en el sentido de que tiene por objeto que se determine, en esencia, si el documento portátil A1 también puede hacerse valer en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que la Comisión Administrativa adoptó una resolución sobre la retirada de dicho documento, pero en la que la institución emisora no procedió a la retirada del documento. (33)
42. La Caja de enfermedad de Salzburgo y los Gobiernos austriaco, belga, checo (34) y francés proponen, en esencia, que se responda a esta cuestión en sentido negativo. A este respecto, dichas partes interesadas alegan, en particular, que se infringe el principio de cooperación leal entre los Estados miembros consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, cuando la institución emisora no anula o retira el documento portátil A1 de conformidad con una decisión de la Comisión Administrativa. Las demás partes interesadas que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sostienen, en cambio, que el procedimiento ante la Comisión Administrativa no puede incidir en el carácter vinculante del documento portátil A1. Con esto último estoy de acuerdo, por los motivos que expondré a continuación.
43. Procede señalar, en primer lugar, que el presente asunto se distingue del que dio lugar a la sentencia A‑Rosa Flussschiff (35) en que, en el caso de autos, los Estados miembros interesados iniciaron el procedimiento ante la Comisión Administrativa, que adoptó una decisión relativa a la retirada de los documentos portátiles A1 en cuestión. (36) Desde mi punto de vista, esta diferencia no afecta, no obstante, a la conclusión que se infiere de dicha sentencia y que se basa en una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, (37) según la cual el certificado E 101 (actualmente, documento portátil A1) vincula tanto a las instituciones de seguridad social del Estado miembro en el que se realiza el trabajo como a los órganos jurisdiccionales de ese Estado miembro.
44. En efecto, considero que la interpretación del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009 según la cual el documento portátil A1 pierde su efecto vinculante en una situación como la controvertida en el litigio principal supondría, en realidad, conceder a las decisiones adoptadas por la Comisión Administrativa carácter vinculante. En mi opinión, ese resultado es incompatible con el actual marco normativo.
45. A este respecto, procede recordar que, en la sentencia Romano, (38) el Tribunal de Justicia observó que se desprendía tanto del Derecho primario en materia de competencias conferidas por el Consejo de la Unión Europea a la Comisión para la ejecución de normas establecidas por aquél como del sistema jurisdiccional creado por el Tratado [CEE] que un órgano, como la Comisión Administrativa no podía ser habilitado por el Consejo para adoptar «actos de carácter normativo». Según el Tribunal de Justicia, una decisión de tal órgano, aunque pueda suponer una ayuda para las instituciones encargadas de aplicar el Derecho de la Unión, no puede obligar a dichas instituciones a seguir determinados métodos o a adoptar determinadas interpretaciones cuando apliquen la normativa de la Unión. El Tribunal de Justicia dedujo de lo anterior que la decisión controvertida adoptada por esa Comisión Administrativa «no vinculaba» al órgano jurisdiccional remitente. (39)
46. Si bien es sin duda lícito preguntarse si, a raíz de las modificaciones introducidas en el Derecho primario, en particular por el Tratado de Lisboa, dicha jurisprudencia sigue siendo aplicable, en particular por lo que respecta a la posibilidad de conferir a un órgano como la Comisión Administrativa la competencia para adoptar actos destinados a producir efectos jurídicos, (40) ningún elemento permite suponer que el legislador de la Unión haya tenido efectivamente la intención de conceder a la Comisión Administrativa esa competencia.
47. En efecto, el artículo 72 del Reglamento n.o 883/2004, que enumera las tareas de la Comisión Administrativa, establece, en su letra a), que dicha Comisión se encargará de «resolver todas las cuestiones administrativas o de interpretación derivadas de las disposiciones [del Reglamento n.o 883/2004], del Reglamento [n.o 987/2009], o de cualquier convenio o acuerdo celebrado dentro del marco de dichos Reglamentos, sin menoscabo del derecho que asista a las autoridades, instituciones y personas interesadas de recurrir a los procedimientos previstos y a las jurisdicciones señaladas por las legislaciones de los diversos Estados miembros, por el [Reglamento n.o 883/2004] y por el Tratado». (41)En relación con una disposición prácticamente idéntica, contenida en el artículo 43 del antiguo Reglamento n.o 3, (42) el Tribunal de Justicia consideró que «la autoridad de las decisiones de [la Comisión Administrativa] está definida por el propio texto del citado artículo 43» y que «este texto deja intactas las facultades de los órganos jurisdiccionales competentes para apreciar la validez y el contenido de las disposiciones [de dicho Reglamento n.o 3], respecto de las cuales las decisiones de [dicha Comisión] solo tienen valor de opiniones». (43)
48. Por otro lado, en lo tocante a la introducción del procedimiento ante la Comisión Administrativa, el artículo 76, apartado 6, del Reglamento n.o 883/2004 dispone que, si no se encontrara una solución en un plazo razonable, las autoridades interesadas podrán acudir a dicha Comisión. El artículo 5, apartado 4, del Reglamento n.o 987/2009 precisa, además, que la Comisión Administrativa tratará de conciliar las posturas de las instituciones en los seis meses siguientes a la fecha en que haya sido consultada. (44) La expresión «tratará de conciliar», que también figura en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento n.o 987/2009 y en la Decisión A1 de la Comisión Administrativa, (45) pone claramente de manifiesto, en mi opinión, la naturaleza no obligatoria del procedimiento ante dicha Comisión. (46)
49. En mi opinión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al certificado E 101 también parece basarse en la premisa de que las decisiones de la Comisión Administrativa carecen de efecto vinculante. En dicha jurisprudencia, el Tribunal de Justicia identificó las opciones disponibles para los Estados miembros en caso de desacuerdo con uno o más Estados miembros en cuanto a la legislación aplicable en materia de seguridad social en un caso concreto. (47) Según el Tribunal de Justicia, en un primer momento, procede adoptar la vía del diálogo con la institución emisora del documento en cuestión. En caso de que las instituciones interesadas no logren ponerse de acuerdo, en un segundo momento pueden acudir a la Comisión Administrativa. Por último, si esta última no llega a conciliar las posturas de las instituciones competentes, el Estado miembro de acogida sigue teniendo la posibilidad de interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 259 TFUE, sin perjuicio de las posibles vías de impugnación jurisdiccional existentes en el Estado miembro de la institución emisora. (48) En cambio, el Tribunal de Justicia no invoca, en este contexto, la posibilidad de interponer un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE contra la decisión de la Comisión Administrativa, lo cual habría sido lo lógico, en mi opinión, si el Tribunal de Justicia hubiera considerado que las decisiones de dicha Comisión revestían un carácter vinculante. (49)
50. Sobre la base de lo anterior, ha de concluirse que en el estado actual del sistema instaurado por los Reglamentos n.os 883/2004 y 987/2009, las decisiones adoptadas por la Comisión Administrativa sobre una controversia existente entre dos o más Estados miembros en cuanto a la legislación aplicable en un caso concreto no tienen efecto vinculante. A mi parecer, de ello se desprende que el procedimiento ante la Comisión Administrativa no puede incidir en el carácter vinculante del documento portátil A1.
51. Dicho de otro modo, considero que, incluso en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que los Estados miembros interesados acudieron ante la Comisión Administrativa, de conformidad con el artículo 76, apartado 6, del Reglamento n.o 883/2004 y con el artículo 5, apartado 4, del Reglamento n.o 987/2009, (50) y en la que dicha Comisión adoptó una decisión relativa a la retirada del documento portátil A1, este documento puede hacerse valer mientras no sea retirado o invalidado por la institución emisora.
52. En mi opinión, es así con independencia de la eventual inobservancia de las obligaciones que se derivan del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, por el Estado miembro de la institución emisora, en el marco del procedimiento ante la Comisión Administrativa. Si el Estado miembro de acogida estima que el primer Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, puede interponer un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 259 TFUE o pedir a la Comisión que intervenga por sí misma contra el Estado miembro de que se trate. (51)
53. Habida cuenta de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial, letra a), en el sentido de que el documento portátil A1 también puede hacerse valer en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que la Comisión Administrativa adoptó una decisión sobre la retirada de dicho documento, pero en la que la institución emisora no procedió a la retirada del citado documento.
2. Segundo supuesto: efecto retroactivo del documento portátil A1 [segunda cuestión prejudicial, letra b)]
54. Mediante su segunda cuestión prejudicial, letra b), el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el documento portátil A1 también puede hacerse valer en el supuesto de que haya sido expedido después de que el trabajador interesado haya quedado sujeto al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida y si, en caso afirmativo, dicho documento surte efecto retroactivo.
55. Procede señalar, en primer lugar, que esta cuestión no tiene carácter hipotético, como sugiere el Gobierno húngaro. Dicho Gobierno alega, en particular, que no se ha demostrado, en el caso de autos, que la institución competente húngara haya emitido los documentos portátiles A1 retroactivamente, después de que las autoridades austriacas hubieran determinado que los trabajadores afectados estaban sujetos al régimen de seguridad social austriaco.
56. Ha de recordarse que, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia sólo es competente para pronunciarse sobre la interpretación de una norma de la Unión a partir de los hechos que le proporcione el órgano jurisdiccional nacional. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre los hechos del asunto principal, siendo dicha cuestión de la exclusiva competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales. (52) Pues bien, en su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente expone que los documentos portátiles A1 en cuestión fueron expedidos en algunos casos con efectos retroactivos y, en otros, una vez que ya se había determinado que los trabajadores afectados estaban sujetos al régimen de seguridad social austriaco. (53) De ello resulta que sí procede responder a la segunda cuestión prejudicial, letra b).
57. Al igual que Alpenrind, Martin-Meat y Martimpex-Meat, los Gobiernos checo, irlandés, húngaro, polaco y la Comisión, y en contra de lo que sostienen la Caja de enfermedad de Salzburgo y los Gobiernos austriaco, belga y alemán, (54) estimo que debe responderse a dicha cuestión en sentido afirmativo. En efecto, considero, por las razones que expondré más adelante, que el documento portátil A1 también puede hacerse valer en el supuesto de que este documento haya sido expedido después de que se haya determinado la sujeción del trabajador afectado al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida y que, en tal caso, dicho documento puede surtir efecto retroactivo.
58. Como observa el órgano jurisdiccional remitente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el certificado E 101 puede producir efectos retroactivos. Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que, al expedir ese certificado, la institución competente se limita a declarar que el trabajador de que se trata sigue sometido a la legislación del Estado miembro del que depende dicha institución mientras se prolongue el período concreto en el que efectúe un trabajo en el territorio de otro Estado miembro. Pues bien, según el Tribunal de Justicia, aunque es preferible que una declaración de este tipo se efectúe antes del comienzo del período de referencia, puede también efectuarse en el transcurso de dicho período, o incluso después de que éste haya finalizado. En tales circunstancias, nada se opone a que el certificado E 101 tenga, en su caso, efectos retroactivos. (55)
59. Esta jurisprudencia es, a mi juicio, aplicable, mutatis mutandis, al nuevo marco normativo. (56) En este contexto, hay que señalar que el artículo 15 del Reglamento n.o 987/2009, que tiene por objeto el procedimiento para la aplicación, en particular, del artículo 12 del Reglamento n.o 883/2004, dispone expresamente, en su apartado 1, que «si una persona ejerce su actividad en un Estado miembro distinto del Estado miembro competente a tenor del título II del Reglamento [n.o 883/2004], el empleador o, si la persona no ejerce una actividad asalariada, el propio interesado, informará de ello a la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable, siempre que sea posible por adelantado. Dicha institución expedirá el certificado contemplado en el artículo 19, apartado 2, del Reglamento [n.o 987/2009] para la persona interesada y pondrá sin demora la información relativa a la legislación aplicable a dicha persona, en virtud […] del artículo 12 del Reglamento [n.o 883/2004], a disposición de la institución designada por la autoridad competente del Estado miembro en el que se ejerza la actividad». (57)
60. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente plantea la cuestión de si el documento portátil A1 también tiene efecto vinculante cuando se expide después de que se haya determinado que el trabajador afectado está sujeto al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida. En efecto, según dicho órgano jurisdiccional, cabría considerar que los actos que establecen tal sujeción también constituyen «documentos» en el sentido del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009, lo que implicaría que dichos actos también surten efectos vinculantes respecto a las autoridades de los demás Estados miembros.
61. Ese razonamiento no me convence.
62. En primer lugar, considero que dicha interpretación no se cohonesta con el tenor literal del Reglamento n.o 987/2009. Procede recordar que el artículo 5, apartado 1, del citado Reglamento hace referencia a los documentos emitidos por la institución de un Estado miembro que acrediten la situación de una persona a los efectos de la aplicación de los Reglamentos n.os 883/2004 y 987/2009, y a los justificantes. (58) Pues bien, una decisión sobre la sujeción de una persona al régimen de seguridad social de un Estado miembro no «acredita» la situación de dicha persona en el sentido del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009, sino que, en mi opinión, tiene por objeto determinar la situación jurídica de esa persona. Por otra parte, a tenor del artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009, la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable en virtud de una disposición del título II del Reglamento n.o 883/2004 certificará que esa legislación es aplicable a petición del interesado o del empleador. (59) Sin embargo, una decisión por la que se determine la sujeción de una persona al régimen de seguridad social de un Estado miembro no se adopta «a petición del interesado o del empleador», en el sentido de dicha disposición, sino más bien a iniciativa de las autoridades pertinentes.
63. En segundo lugar, como ya se ha expuesto en las presentes conclusiones, ha de tenerse en cuenta que mediante la adopción del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009, el legislador de la Unión pretendió codificar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto vinculante del certificado E 101. (60) Ahora bien, dicha jurisprudencia se refiere solamente al certificado E 101 (actualmente, documento portátil A1) y no a otros tipos de documentos. (61) Por otra parte, considero que, en este contexto, la sentencia Banks y otrosse refería a una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que los certificados E 101 en cuestión fueron expedidos, al menos en parte, después de la sujeción de los trabajadores afectados al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida. (62) Sin embargo, tal circunstancia no incidió en la apreciación del Tribunal de Justicia de que dichos certificados tenían efecto vinculante.
64. En tercer lugar, una interpretación según la cual una decisión por la que se determina la sujeción de una persona al régimen de seguridad social de un Estado miembro puede considerarse un «documento» en el sentido del artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 987/2009 podría dar lugar, en mi opinión, a resultados inapropiados e incluso arbitrarios. En efecto, como sostiene el Gobierno polaco, ese planteamiento podría dar lugar a una carrera contrarreloj entre las autoridades de los Estados miembros por emitir en primer lugar una decisión de sujeción a su propio régimen de seguridad social, lo que podría poner en peligro la seguridad jurídica de las personas afectadas. (63) En efecto, en esas circunstancias, los Estados miembros albergarían un interés económico en ser los primeros.
65. A la luz de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial, letra b), que el documento portátil A1 también puede hacerse valer cuando dicho documento ha sido expedido después de la sujeción del trabajador afectado al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida y que, en tal caso, dicho documento puede surtir efecto retroactivo.
66. Procede añadir, a este respecto, que no influye en modo alguno en el efecto vinculante del documento portátil A1 la circunstancia de que, al haber expedido dicho documento tras la sujeción del trabajador afectado al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida, la institución emisora haya eventualmente infringido su deber de cooperación leal en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, o de que las autoridades competentes debieran haber recurrido en tal caso al artículo 6 del Reglamento n.o 987/2009. (64) Conviene recordar que, si un Estado miembro estima que otro Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, puede interponer un recurso por incumplimiento al amparo del artículo 259 TFUE. (65)
C. Sobre la tercera cuestión prejudicial
1. Sobre el objeto de la cuestión y las interpretaciones propuestas
67. La tercera cuestión prejudicial versa sobre la interpretación del requisito de no sustitución, establecido en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. (66) El órgano jurisdiccional remitente señala que dicha cuestión solo se plantea en caso de que, en determinadas circunstancias, el documento portátil A1 únicamente tenga un efecto vinculante limitado. Habida cuenta de la respuesta que propongo que se dé a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, no es necesario, en principio, responder a la tercera cuestión prejudicial.
68. No obstante, a todos los efectos pertinentes, y habida cuenta de que la tercera cuestión prejudicial se sitúa en el centro de la controversia entre la República de Austria y Hungría que constituye el telón de fondo del litigio principal, (67) expondré a continuación diversas observaciones sobre esta cuestión.
69. De conformidad con el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, «la persona que ejerza una actividad asalariada en un Estado miembro por cuenta de un empleador que ejerce normalmente en él sus actividades y a la que este empleador envíe para realizar un trabajo por su cuenta en otro Estado miembro seguirá sujeta a la legislación del primer Estado miembro, a condición de que la duración previsible de dicho trabajo no exceda de veinticuatro meses y de que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona». (68) Durante el período controvertido en el litigio principal, la mención «que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona» fue sustituida por la mención «que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona enviada». (69)
70. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre el alcance de este requisito de no sustitución y, en particular, sobre si se incumple tal requisito cuando, como ocurre en el litigio principal, la sustitución adopta la forma de un envío ordenado no ya por el mismo empleador, sino por otro empresario. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional observa que, aunque las personas enviadas por Martimpex-Meat durante el período controvertido no sustituyeron efectivamente a ningún trabajador de dicha sociedad, probablemente sí sustituyeron a trabajadores de Martin-Meat. (70) El órgano jurisdiccional remitente pregunta, además, si es relevante, a este respecto, que las dos empresas tengan su domicilio social en el mismo Estado miembro [tercera cuestión prejudicial, letra a)] o que existan, entre los citados empresarios, vínculos personales u organizativos [tercera cuestión prejudicial, letra b)].
71. En lo que respecta a la interpretación del requisito de no sustitución enunciado en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, se han defendido dos tesis ante el Tribunal de Justicia.
72. Conforme a un primer planteamiento, que se corresponde con la posición defendida por la Caja de enfermedad de Salzburgo, los Gobiernos austriaco, belga, checo, alemán y francés, así como por la Comisión, el requisito de no sustitución se opone a cualquier sustitución de trabajadores enviados, al margen de que los envíos los realice el mismo empresario u otros empresarios distintos. En consecuencia, tal requisito no se cumple cuando el empresario B envía a un trabajador a otro Estado miembro para efectuar un trabajo que ya realizaba anteriormente un trabajador enviado por el empresario A, careciendo de pertinencia que los dos empresarios tengan su domicilio social en el mismo Estado miembro o que existan entre ellos vínculos personales u organizativos. Esa interpretación amplia del requisito de no sustitución se cohonesta, mutatis mutandis, con el expuesto en la guía práctica de la Comisión Administrativa. (71)
73. Conforme a un segundo planteamiento, que se corresponde con la posición defendida por Alpenrind y por los Gobiernos húngaro y polaco, es preciso adoptar una interpretación más estricta del requisito de no sustitución. En efecto, dicho requisito no se vulnera cuando se trata de envíos llevados a cabo por empresarios distintos, siendo irrelevante a este respecto que los empresarios afectados tienen su domicilio social en el mismo Estado miembro. (72)
74. Ambos planteamientos se basan en perspectivas muy distintas. Según el primero de ellos, el requisito de no sustitución debe considerarse, no solo desde el punto de vista del Estado miembro de origen, sino también del de acogida. Por consiguiente, ese requisito se opondría a que determinadas tareas o funciones en el Estado miembro de acogida fueran realizadas de forma continuada por trabajadores enviados que no están sujetos al régimen de seguridad social de dicho Estado miembro.
75. En la práctica, ese planteamiento supone, por un lado, que el empresario B no pueda acogerse al régimen previsto en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, enviando a sus trabajadores a otro Estado miembro para prestar un servicio, en caso de que el empresario A ya haya hecho uso de ese régimen para prestar el mismo servicio en ese Estado miembro. Por otra parte, de conformidad con este enfoque, el destinatario del servicio en el Estado miembro de acogida (es decir, en el presente asunto, Alpenrind) no puede recurrir a contratos sucesivos e independientes con distintas empresas que tengan por objeto la ejecución del mismo trabajo por parte de trabajadores enviados que no están sujetos al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida.
76. En cambio, el segundo planteamiento se basa en la perspectiva del Estado miembro de origen y del empresario que envía a sus trabajadores. De conformidad con este enfoque, lo único determinante es si, desde el punto de vista de dicho empresario, existe o no una sustitución de los trabajadores enviados.
77. Conviene señalar, en primer lugar, que el órgano jurisdiccional remitente no ha proporcionado ninguna indicación en el sentido de que los hechos de los que conoce en el litigio principal pongan de manifiesto la existencia de un fraude o de un abuso de derecho. (73) Por consiguiente, partiré de la premisa de que la tercera cuestión prejudicial no tiene por objeto los casos específicos de fraude o abuso.
78. A continuación, ha de observarse que la resolución de remisión no contiene ningún elemento que apunte a que, en el caso de autos, existan vínculos personales u organizativos entre los respectivos empresarios, es decir, Martin-Meat y Martimpex-Meat, ni, en su caso, sobre la naturaleza de dichos vínculos. (74) Sin embargo, mediante la tercera cuestión prejudicial, letra b), el órgano jurisdiccional remitente se interroga sobre la importancia de la existencia de esos vínculos entre los empresarios interesados a efectos de la interpretación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. (75)
79. En lo sucesivo, examinaré en primer lugar, si, en caso de que no existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados, el requisito de no sustitución, enunciado en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, se opone a que un empresario envíe a un trabajador a otro Estado miembro para efectuar un trabajo que realizaba con anterioridad otro trabajador enviado por otro empresario (sección 2).
80. Deseo señalar antes de nada que, a mi juicio, esta cuestión ha de responderse de forma negativa. En efecto, considero, por las razones que se exponen a continuación, que la interpretación amplia del requisito de no sustitución carece de fundamento y que nada impide al empresario B realizar un envío, con arreglo al artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, cuando el empresario A ya ha realizado tal envío con anterioridad.
81. En segundo lugar, analizaré las letras a) y b) de la tercera cuestión prejudicial, mediante las cuales el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el hecho de que los empresarios tengan su domicilio social en un mismo Estado miembro, por un lado, y de que existan entre ellos vínculos personales u organizativos, por otro, puede modificar la respuesta que procede dar a la tercera cuestión prejudicial. A este respecto, explicaré, en primer lugar, las razones por las que considero que el lugar del domicilio social de los empresarios en cuestión carece de pertinencia a efectos del requisito de no sustitución (sección 3). En segundo lugar, abordaré brevemente el supuesto de que existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados (sección 4).
2. Sobre la interpretación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004
a) Sobre el régimen previsto en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004
82. Las disposiciones del título II del Reglamento no 883/2004, del cual forma parte el artículo 12, apartado 1, constituyen un sistema completo y uniforme de normas de conflicto de leyes, cuya finalidad es someter a los trabajadores que se desplazan dentro de la Unión al régimen de seguridad social de un único Estado miembro, para evitar la acumulación de legislaciones nacionales aplicables y las complicaciones que pueden resultar de ello. (76)
83. El artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 recoge el criterio general de conexión según el cual la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro (lex loci laboris). (77) En virtud del artículo 12, apartado 1, de dicho Reglamento, una persona enviada por su empleador a otro Estado miembro sigue estando, no obstante, sujeta a la legislación del Estado miembro de origen. Dicho de otro modo, el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 da al empresario la posibilidad de enviar a sus trabajadores a otro Estado miembro, en determinadas circunstancias, sin tener que someterlos al régimen de seguridad social de ese segundo Estado miembro.
84. El artículo 12, apartado 1,tiene especialmente por objeto promover la libre prestación de servicios en beneficio de aquellas empresas que hacen uso de esa libertad remitiendo a trabajadores a Estado miembros distintos de aquel en el que están establecidas. En efecto, está destinado a superar las trabas que pudieran obstaculizar la libre circulación de los trabajadores y a favorecer la interpenetración económica, evitando complicaciones administrativas, en particular, a los trabajadores y las empresas. (78)
85. Ha de precisarse que, en contra de lo que alegan la Caja de enfermedad de Salzburgo, los Gobiernos austriaco, belga, checo, alemán y francés, así como la Comisión, el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 no puede calificarse como una «excepción». En efecto, como resulta expresamente de su título, constituye una norma particular que se refiere a una situación específica que justifica otro criterio de conexión. (79) En este contexto, el Tribunal de Justicia ha señalado, en lo que respecta al artículo 14, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1408/71 (antecesor del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004), que, «en determinadas situaciones particulares, existe el riesgo de que la aplicación pura y simple de la regla general contemplada en el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento [n.o 1408/71] [actual artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004] no evite, sino, al contrario, origine, tanto para el trabajador como para el empresario y los organismos de seguridad social, complicaciones administrativas que podrían tener como efecto obstaculizar el ejercicio de la libre circulación de las personas a quienes se aplica dicho Reglamento […]. Para tales situaciones se han previsto normas específicas, entre otras, en el artículo 14 del Reglamento n.o 1408/71 [actual artículo 12 del Reglamento n.o 883/2004]». (80)
86. En estas circunstancias, considero que no existe ningún motivo para dar al artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 una interpretación particularmente restrictiva.
b) Sobre el requisito de no sustitución enunciado en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004
87. En virtud del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, la persona enviada sigue sujeta al régimen de seguridad social del Estado miembro de origen, a condición, en particular, de que «no sea enviada en sustitución de otra persona enviada».
88. Este requisito de no sustitución no figuraba en la versión inicial del artículo 13, letra a), del Reglamento n.o 3 (antecesor del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004), sino que fue introducida en el texto de dicha disposición mediante el Reglamento n.o 24/64/CEE. (81) Del primer considerando de este último Reglamento resulta que «la aplicación del artículo 13, letra a), del [Reglamento n.o 3] ha dado lugar a algunos abusos y es necesario revisar esta disposición para evitarlos, conservando al mismo tiempo la posibilidad de que los trabajadores enviados puedan seguir sujetos a la legislación del país de empleo habitual».
89. Según interpreto la génesis del requisito de no sustitución, el legislador de la Unión pretendió colmar, a través de ese requisito, una laguna manifiesta detectada en el Reglamento n.o 3, consistente en el hecho de que algunos empresarios eludían el requisito relativo a la duración del envío, (82) efectuando las necesarias rotaciones de su personal a efectos de que éste que pudiera quedar sujeto a la legislación del Estado miembro de origen, donde las cargas sociales eran menos elevadas que en el Estado miembro de acogida. (83) El requisito de no sustitución fue posteriormente mantenido, sin modificaciones significativas, en el artículo 14, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1408/71 y, posteriormente, en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. (84)
90. La cuestión que se plantea en el presente asunto es si, mediante la introducción del requisito de no sustitución, el legislador de la Unión también tuvo la intención de evitar otras situaciones distintas de aquella en la que un mismo empresario efectúa rotaciones de su personal desplazado para eludir el requisito relativo a la duración del envío y, en particular, si pretendió prohibir los envíos sucesivos realizados por empresarios diferentes.
91. Desde mi punto de vista, no es así.
92. En primer lugar, no aprecio ningún elemento ni en la redacción de los Reglamentos n.os 3, 1408/71 y 883/2004 ni en sus correspondientes trabajos preparatorios que atestigüen tal voluntad por parte del legislador.
93. Aunque el tenor literal del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, en virtud del cual una persona enviada no puede «[ser] enviada en sustitución de otra persona enviada», no es concluyente, considero no obstante que aboga a favor de una interpretación según la cual el requisito de no sustitución no tiene por objeto evitar envíos sucesivos efectuados por empresarios distintos. En efecto, conforme a su sentido literal, la expresión «enviada en sustitución», que figura en todas las versiones lingüísticas del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, a excepción de la versión en lengua alemana, implica, desde mi punto de vista, que el trabajador es enviado por el empresario a efectos de sustituir a otro trabajador enviado. (85)
94. Pues bien, salvo en caso de abuso, el envío efectuado por el empresario B no tiene por objeto la sustitución de un trabajador enviado por la empresa A. Su finalidad es, más bien, prestar un servicio en el Estado miembro de acogida. Procede añadir, a este respecto, que ni siquiera es seguro que el empresario B tuviera conocimiento del envío anteriormente realizado por la empresa A. (86)
95. Por otro lado, la expresión «enviada en sustitución» corrobora, en mi opinión, la tesis según la cual el requisito de no sustitución debe apreciarse exclusivamente desde la perspectiva del empresario que envía al trabajador. Conviene recordar que el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 establece las condiciones en las cuales dicho empresario puede enviar a sus trabajadores sin la obligación de someterlos al régimen de seguridad social del Estado miembro de destino. (87) A este respecto, dicha disposición enuncia el requisito según el cual la persona enviada no puede serlo (por ese empresario) en sustitución de otra persona enviada. Desde el punto de vista de su redacción, el requisito de no sustitución parte pues de la perspectiva del empresario que envía al trabajador.
96. Por consiguiente, considero que no existe «sustitución» en el sentido del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 cuando el empresario B envía a un trabajador para efectuar un trabajo que anteriormente realizaba un trabajador enviado por el empresario A. Dicho de otro modo, estimo que nada impide al empresario B efectuar ese envío. También resulta que nada impide al destinatario del servicio en el Estado miembro de acogida recurrir a contratos sucesivos e independientes con distintas empresas referidos a la ejecución del mismo trabajo por parte de trabajadores desplazados que no estén sujetos al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida.
97. Procede añadir, a este respecto, que cualquier otra interpretación tendría como consecuencia que el empresario B estuviera en una situación menos favorable que el empresario A, por el mero hecho de que éste último hubiera sido el primero en hacer uso de la posibilidad que prevé el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 (principio de «orden de llegada»). Pues bien, desde mi punto de vista, nada permite suponer que el legislador de la Unión haya deseado ese resultado. A mi parecer, esa interpretación introduciría en la citada disposición un nuevo requisito que no se desprende de su redacción, lo cual, en mi opinión, sería contrario al principio de seguridad jurídica de los interesados. (88)
98. En este contexto, es preciso tener en cuenta que, cuando adoptó el Reglamento n.o 883/2004, el legislador de la Unión conocía perfectamente la problemática relativa a la sustitución de los trabajadores desplazados y que era asimismo consciente de las potenciales ventajas económicas que lleva aparejado el artículo 12, apartado 1, del citado Reglamento para el empresario y, con carácter accesorio, para su contraparte en el Estado miembro de acogida. No cabe duda de que si hubiera deseado evitar los envíos sucesivos efectuados por empresarios distintos lo habría manifestado en términos mucho más claros.
99. En segundo lugar, en lo tocante al objetivo de evitar los abusos, desde mi punto de vista nada permite suponer que, con carácter general, exista abuso cuando el empresario B envía a sus trabajadores, de conformidad con el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, para efectuar trabajos que anteriormente realizaran trabajadores enviados por el empresario A. Ha de recordarse, por otra parte, que, en ese supuesto, el empresario B no tiene necesariamente conocimiento del envío anterior llevado a cabo por el empresario A. (89)
100. En tercer lugar, estimo que la interpretación amplia del requisito de no sustitución, según la cual dicho requisito engloba también los envíos sucesivos realizados por empresarios diferentes, puede poner en peligro los objetivos que persigue el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. Ha de recordarse que dicha disposición está destinada, en particular, a promover la libre prestación de servicios y la libre circulación de los trabajadores y a favorecer la interpenetración económica, evitando complicaciones administrativas, en particular, a los trabajadores y las empresas. (90)
101. Una interpretación amplia del requisito de no sustitución implicaría, en la práctica, que el empresario podría desconocer, en el momento del envío, si la situación del trabajador enviado está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 o no y, por consiguiente, si dicho trabajador está sujeto, durante su envío, al régimen de seguridad social del Estado miembro de origen o al del Estado miembro de acogida. En efecto, el empresario B puede considerar legítimamente que concurren los requisitos previstos en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. Pues bien, si posteriormente se determina que un trabajador enviado por el empresario A realizaba anteriormente el trabajo de que se trata en el Estado miembro de acogida, conforme a la citada interpretación, el empresario B debe aceptar que el trabajador que envía quede sujeto al régimen del Estado miembro de acogida. Sería así pese a que la institución competente del Estado miembro de origen hubiera podido expedir un documento portátil A1, que acreditara la afiliación del citado trabajador al régimen de seguridad social de dicho Estado miembro. (91)
102. Esa circunstancia podría modificar considerablemente las condiciones económicas en las que el empresario B presta sus servicios en el Estado miembro de acogida (92) y generaría, además, complicaciones administrativas para el empresario B y para el trabajador afectado, relativas, en particular, a la sujeción del citado trabajador al régimen del Estado miembro de acogida, a la reclamación de cotizaciones sociales ya abonadas en el Estado miembro de origen y a la retirada del documento portátil A1 por la institución emisora. Considero que la existencia de esa incertidumbre para el empresario B no es conforme con el principio de seguridad jurídica y que puede obstaculizar la libre prestación de servicios y la libre circulación de los trabajadores en la Unión, en contra del objetivo que persigue el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004.
103. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial en el sentido de que el requisito de no sustitución, previsto en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, no se opone a que un empresario envíe a un trabajador para efectuar un trabajo que anteriormente realizara un trabajador enviado por otro empleador.
104. En aras de la exhaustividad, conviene señalar que la interpretación que propugno con respecto al artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 difiere de la adoptada por la Comisión Administrativa. (93) A este respecto baste señalar que el legislador de la Unión tiene libertad para modificar el citado Reglamento si desea extender el requisito de no sustitución que establece dicha disposición a los envíos sucesivos realizados por empresarios distintos. Sin embargo, en el marco jurídico actual, no creo que esté justificado en absoluto optar por ese resultado.
3. Sobre el supuesto de que los empresarios tengan su domicilio social en un mismo Estado miembro [tercera cuestión prejudicial, letra a)]
105. Mediante la tercera cuestión prejudicial, letra a), el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la circunstancia de que los empresarios afectados tengan su domicilio social en un mismo Estado miembro puede modificar la respuesta que haya de darse a la tercera cuestión prejudicial.
106. Es indudable, a mi juicio, que esta cuestión debe responderse de forma negativa.
107. En efecto, el análisis anterior no ha puesto de manifiesto ningún elemento que justifique que se realice una distinción en función del lugar del domicilio social de cada uno de los empresarios en cuestión. Por consiguiente, considero que el requisito de no sustitución, establecido en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, no se opone a que el empresario envíe a un trabajador para efectuar un trabajo que anteriormente realizara un trabajador enviado por otro empleador, al margen de que ambos empresarios tengan su domicilio social en un mismo Estado miembro o no.
108. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial, letra a), en el sentido de que, a los efectos de la tercera cuestión prejudicial, carece de importancia que los empresarios afectados tengan su domicilio social en un mismo Estado miembro.
4. Sobre el supuesto de que existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios [tercera cuestión prejudicial, letra b)]
109. Mediante su tercera cuestión prejudicial, letra b), el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la circunstancia de que existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados puede modificar la respuesta que haya de darse a la tercera cuestión prejudicial.
110. Procede recordar que el análisis que acabo de realizar sobre la interpretación del requisito de no sustitución enunciado en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 hace referencia al supuesto de que no existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados. (94) Debe recordarse, además, que el órgano jurisdiccional remitente no ha proporcionado ninguna indicación en el sentido de que, en el caso de autos, existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados ni, en su caso, sobre la naturaleza de tales vínculos. (95)
111. En tales circunstancias me limito a señalar que, en caso de que existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados, desde mi punto de vista es preciso examinar si los envíos realizados por esos empresarios tienen por objeto eludir el requisito de no sustitución previsto en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. Conviene recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los justiciables no pueden prevalerse del Derecho de la Unión de forma fraudulenta o abusiva y la aplicación de la normativa de la Unión no puede extenderse hasta llegar a cubrir prácticas abusivas de los operadores económicos. (96)
112. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no ha proporcionado ninguna indicación en el sentido de que los hechos de los que conoce en el litigio principal puedan constituir fraude o abuso de derecho. (97) En estas circunstancias, considero que no es preciso que el Tribunal de Justicia se pronuncie a este respecto.
113. Sobre la base de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial, letra b), en el sentido de que, en caso de que existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados, es preciso examinar si los envíos realizados por esos empresarios tienen por objeto eludir el requisito de no sustitución previsto en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004.
V. Conclusión
114. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria):
«1) El artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.o 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 465/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012, debe interpretarse en el sentido de que, mientras no sean retirado o invalidado, el documento portátil A1 expedido por la institución competente de un Estado miembro, de conformidad con el artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009, en su versión modificada por el Reglamento n.o 465/2012, que acredita la afiliación del trabajador al régimen de seguridad social de dicho Estado miembro, en virtud de una disposición del título II del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada por el Reglamento n.o 465/2012, puede hacerse valer ante un órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 267 TFUE, de otro Estado miembro.
2) El documento portátil A1 también puede hacerse valer en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que la Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social adoptó una decisión sobre la retirada de dicho documento, pero en la que la institución emisora no procedió a la retirada del citado documento.
Sucede lo mismo en el supuesto de que ese documento haya sido expedido después de que el trabajador interesado haya quedado sujeto al régimen de seguridad social del Estado miembro de acogida. En ese caso, el citado documento puede surtir efecto retroactivo.
3) El artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, en su versión modificada por el Reglamento n.o 465/2012, debe interpretarse en el sentido de que el requisito de no sustitución, enunciado en dicha disposición, no se opone a que un empresario envíe a un trabajador a otro Estado miembro para efectuar un trabajo que anteriormente realizara un trabajador enviado por otro empleador, al margen de que ambos empresarios tengan su domicilio social en el mismo Estado miembro o no.
Sin embargo, en caso de que existan vínculos personales u organizativos entre los empresarios afectados, es preciso examinar si los envíos realizados por esos empresarios tienen por objeto eludir el requisito de no sustitución previsto en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004.»