FÖRSTAINSTANSRÄTTENS BESLUT (första avdelningen)
den 19 september 2006 (*)
”Talan om ogiltigförklaring – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Beslut 2004/798/EG – Förteckning över områden av gemenskapsintresse i den kontinentala biogeografiska regionen – Personer som är direkt och personligen berörda – Avvisning”
I mål T‑122/05,
Robert Benkö, Kohfidisch (Österrike),
Nikolaus Draskovich, Güssing (Österrike),
Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy, Kohfidisch,
Peter Masser, Deutschlandsberg (Österrike),
Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, Deutschlandsberg,
Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha (Österrike),
Gemeinde Ebergassing (Österrike),
Ernst Harrach, Bruck an der Leitha (Österrike),
Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG, Vaduz (Liechtenstein),
Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung, Vaduz,
företrädda av advokaten M. Schaffgotsch,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. van Beek och B. Schima, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2004/798/EG av den 7 december 2004 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en förteckning över områden av gemenskapsintresse i den kontinentala biogeografiska regionen (EUT L 382, s. 1),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen)
sammansatt av ordföranden R. García-Valdecasas samt domarna J.D. Cooke och V. Trstenjak,
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Tillämpliga bestämmelser och bakgrund
1 Den 21 maj 1992 antog rådet direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet).
2 Enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet är syftet med direktivet att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas territorium som omfattas av EG-fördraget.
3 I artikel 2.2 i livsmiljödirektivet preciseras att åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
4 Enligt sjätte skälet i livsmiljödirektivet är det, för att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse, nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan.
5 Enligt artikel 1.l i livsmiljödirektivet definieras särskilt bevarandeområde som ”ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts”.
6 I artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet föreskrivs att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 till livsmiljödirektivet och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2 till nämnda direktiv, och nätet skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
7 I bilaga 1 till livsmiljödirektivet fastställs livsmiljötyper av gemenskapsintresse vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses. I bilaga 2 fastställs djur- och växtarter av gemenskapsintresse vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses.
8 I artikel 4 i livsmiljödirektivet föreskrivs ett förfarande i tre etapper för att utse särskilda bevarandeområden. Enligt artikel 4.1 skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 till livsmiljödirektivet som finns inom dessa områden. Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av livsmiljödirektivet.
9 Enligt artikel 4.2 i livsmiljödirektivet skall kommissionen, med utgångspunkt från dessa listor och på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 till direktivet samt i samförstånd med varje medlemsstat, upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse. Listan över områden av gemenskapsintresse skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 21 i livsmiljödirektivet.
10 I artikel 4.4 i livsmiljödirektivet föreskrivs att när ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i artikel 4.2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har, för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.
11 I artikel 4.5 i livsmiljödirektivet anges närmare att så snart ett område har förts upp på den lista över områden av gemenskapsintresse som upprättats av kommissionen skall det omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet.
12 Artikel 6 i livsmiljödirektivet rör de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa skyddet för de särskilda bevarandeområdena. Denna artikel har följande lydelse:
”1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
13 På grundval av artikel 4 i livsmiljödirektivet antog kommissionen den 7 december 2004 beslut 2004/798/EG om antagande, enligt livsmiljödirektivet, av en förteckning över områden av gemenskapsintresse i den kontinentala biogeografiska regionen (EUT L 382, s. 1) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet). I den förteckning som återfinns i bilaga 1 till det ifrågasatta beslutet ingår följande områden:
– AT1114813 Südburgenländisches Hügel- und Terassenland,
– AT1205A00 Wachau,
– AT1220000 Feuchte Ebene – Leithaauen,
– AT2242000 Schwarze und Weiße Sulm,
– AT3120000 Waldaist und Naarn,
– AT3122000 Oberes Donau- und Aschachtal.
14 Peter Masser, en av sökandena, driver sedan ett flertal år ett projekt som rör uppförandet av ett litet kraftverk på det område som har beteckningen AT2242000. Alfred Prinz von und zu Liechtenstein är också delaktig i detta projekt och han är dessutom ägare till marken på området.
15 Det område som har beteckningen AT1220000 är beläget inom kommunerna Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha och Gemeinde Ebergassing. Båda kommunerna ligger i delstaten Niederösterreich. De har inte hävdat att de är ägare till den mark som är belägen i de områden som klassificerats i det ifrågasatta beslutet.
16 De övriga sökandena är ägare till mark på områden som omfattas av det ifrågasatta beslutet och driver där jord- och skogsbruksföretag. Dessa sökande är Robert Benkö, Nikolaus Draskovich och Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy avseende området med beteckningen AT1114813, Ernst Harrach avseende området med beteckningen AT1220000, Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG avseende området med beteckningen AT1205A00 och Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung avseende området med beteckningen AT3122000.
Förfarandet
17 Sökandena har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 21 mars 2005.
18 Genom särskild handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 juli 2005 gjorde svaranden enligt artikel 114 i förstainstansrättens rättegångsregler en invändning om rättegångshinder. Sökandena inkom den 2 september 2005 med yttrande över denna invändning.
19 Som en åtgärd för processledning ställde förstainstansrätten skriftliga frågor till Republiken Österrike och till kommissionen. De svar på dessa frågor som inkom inom den förskrivna fristen delgavs samtliga sökande, vilka yttrade sig häröver.
Parternas yrkanden
20 Sökandena har yrkat att förstainstansrätten skall
– ta upp talan till sakprövning,
– ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet i dess helhet,
– i andra hand ogiltigförklara den del av det ifrågasatta beslutet som angår områden av gemenskapsintresse i Österrike (vilka har beteckningen AT i bilaga 1 till det ifrågasatta beslutet),
– i tredje hand ogiltigförklara det ifrågasatta beslutets klassificering som områden av gemenskapsintresse av de områden som har beteckningarna AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 och AT3120000,
– i fjärde hand ogiltigförklara klassificeringen av de områden som i bilaga 1 till det ifrågasatta beslutet utsetts till områden av gemenskapsintresse för de livsmiljöer och arter med en representativitetsgrad och en helhetsbedömning motsvarande kategorierna B, C och D (alternativt motsvarande kategorierna C och D, eller alternativt motsvarande endast kategori D) i enlighet med medlemsstaternas standardformulär för uppgifter, avseende
– alla de områden som utsetts i det ifrågasatta beslutet (enligt bilaga 1),
– alternativt, alla områden i Österrike (som har beteckningen AT i bilaga 1),
– alternativt, endast de områden som har beteckningarna AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 och AT3120000, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
21 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
– avvisa talan,
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
22 Enligt artikel 114.1 i rättegångsreglerna kan förstainstansrätten, om en part begär det, fatta beslut i fråga om rättegångshinder utan att pröva själva sakfrågan. Enligt artikel 114.3 skall återstoden av förfarandet vara muntligt, om inte rätten bestämmer annat. Förstainstansrätten finner att handlingarna i förevarande mål innehåller tillräckliga upplysningar. Det finns därför ingen anledning att inleda det muntliga förfarandet.
23 Kommissionen har inledningsvis bestritt dels att sökandena, med undantag av kommunerna, har ett berättigat intresse av att få saken prövad, dels att det ifrågasatta beslutet är en sådan rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 första stycket EG. Kommissionen har därefter inriktat sin invändning om rättegångshinder på att sökandena inte är direkt och personligen berörda i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. Förstainstansrätten skall pröva det sistnämnda påståendet först.
24 Enligt artikel 230 fjärde stycket EG får ”varje fysisk eller juridisk person … väcka talan mot ett beslut som är riktat till honom eller mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom”.
25 Då det är utrett att det ifrågasatta beslutet inte är riktat till sökandena, eftersom det uteslutande är riktat till medlemsstaterna, skall det prövas om nämnda beslut berör dem direkt och personligen.
26 De sökande som är privatpersoner har en i betydande mån annan rättslig ställning än sökandekommunerna. De sistnämnda äger inte den mark som ligger inom de områden som i det ifrågasatta beslutet klassificerats som områden av gemenskapsintresse. Därför skall det göras en separat bedömning av de båda sökandekategoriernas ställning.
Huruvida de sökande som är privatpersoner är berörda
Parternas argument
27 Efter att ha anfört att det ifrågasatta beslutet innehåller allmänna regler av normativ karaktär och att det ifrågasatta beslutet i sig således är en rättsakt med allmän giltighet har kommissionen hävdat att de sökande som är privatpersoner inte är direkt berörda i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. Eftersom det är den rättsliga ställningen som skall beaktas och inte den faktiska situationen (förstainstansrättens dom av den 27 juni 2000 i de förenade målen T‑172/98, T‑175/98–T‑177/98, Salamander m.fl. mot parlamentet och rådet, REG 2000, s. II‑2487, punkt 62), är en eventuell värdeminskning av den egendom som tillhör de sökande som är privatpersoner till följd av det ifrågasatta beslutet inte tillräcklig för att de skall anses direkt berörda.
28 De omtvistade bestämmelserna liknar enligt kommissionen bestämmelserna i ett direktiv genom vilka enskilda inte kan åläggas några skyldigheter. Artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet medför således skyldigheter endast för medlemsstaterna och inte för enskilda.
29 Kommissionen har erinrat om att det vid bedömningen av huruvida en sökande är direkt berörd skall fastställas huruvida det kan utläsas av de ifrågasatta bestämmelserna vilka åtgärder medlemsstaterna skall vidta, utan att de därvid har befogenhet att vidta skönsmässiga bedömningar. Det är i förevarande fall inte möjligt att avgöra vid vilken tidpunkt eller, i förekommande fall, på vilket sätt det ifrågasatta beslutet innebär att de rättigheter som tillkommer de sökande som är privatpersoner förändras. Genom artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ges medlemsstaterna utrymme för skönsmässig bedömning på åtminstone två punkter avseende, för det första, frågan huruvida en störning kan ha betydande konsekvenser, och, för det andra, frågan om vilka åtgärder som är lämpliga för att förhindra försämringar och störningar. Medlemsstaterna har likaledes enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom det nödvändigtvis är i samband med en konkret plan eller ett konkret projekt som kravet på att det görs en bedömning av förenligheten med målsättningarna för bevarande kan få rättsverkningar.
30 Kommissionen har analogt åberopat förstainstansrättens beslut av den 10 september 2002 i mål T‑223/01, Japan Tobacco och JT International mot parlamentet och rådet (REG 2002, s. II‑3259), och gjort gällande att de sökande som är privatpersoner inte åläggs några restriktioner enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. För att enskilda skall kunna åläggas restriktioner enligt livsmiljödirektivet skall en medlemsstat enligt kommissionen alltid först bedöma och fastställa huruvida en åtgärd är nödvändig och därefter avgöra vilken åtgärd som är lämplig. En medlemsstat kan i fråga om exempelvis en viss användning av fast egendom helt förbjuda den, tillåta denna användning med eller utan åligganden och villkor, alternativt själv eller genom tredje man fastställa åtgärder för att kompensera olägenheterna med den omtvistade användningen. Det framgår enligt kommissionen av alla dessa överväganden att de sökande som är privatpersoner inte är direkt berörda av det ifrågasatta beslutet.
31 De sökande som är privatpersoner anser att de är direkt berörda, eftersom medlemsstaterna inte har någon befogenhet att vidta skönsmässiga bedömningar i fråga om de mest väsentliga besluten. Urvalet och avgränsningen av områdena görs i det ifrågasatta beslutet. De avgörande målsättningarna vad gäller bevarandet fastställs i livsmiljödirektivet och medlemsstaterna har inte något handlingsutrymme alls. Enligt de sökande som är privatpersoner föreskrivs nämligen i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ett förbud mot försämring.
32 Även om de sökande som är privatpersoner har medgett att medlemsstaterna enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet får vidta de åtgärder som de anser lämpliga för att uppnå nämnda målsättningar, har de emellertid betonat att dessa målsättningar redan är fastställda. För att genomföra det ifrågasatta beslutet måste medlemsstaterna enligt de sökande som är privatpersoner vidta åtgärder som är till nackdel för dem, eftersom medlemsstaterna i vart fall är skyldiga, utan att ha befogenhet att vidta skönsmässiga bedömningar, att gentemot de sökande som är privatpersoner genomföra förbudet mot försämring i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, liksom att göra en bedömning av konsekvenserna för naturen i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. En plan eller ett projekt kan nämligen godkännas endast om negativa konsekvenser kan uteslutas med vetenskaplig säkerhet, vilket förutsätter en vetenskaplig och inte en skönsmässig bedömning. Medlemsstaterna har för övrigt enligt livsmiljödirektivet inte rätt att mjuka upp eller avvika från de tillämpliga reglerna. Detta får negativa följder för de sökande som är privatpersoner.
33 De sökande som är privatpersoner har tillagt att enskilda skall iaktta de målsättningar för skydd som fastställts i livsmiljödirektivet liksom de skyldigheter som följer därav. Enskilda får inte kringgå de normer och målsättningar som fastställts i livsmiljödirektivet och det ifrågasatta beslutet, med hänvisning till att nationella införlivandebestämmelser inte har antagits, vilket är en ren formsak.
34 Kommissionen har anfört att sökandena, för det fall förevarande talan avvisas, fortfarande har möjlighet att ifrågasätta det ifrågasatta beslutets lagenlighet vid nationella domstolar som är skyldiga att hänskjuta denna fråga till domstolen enligt artikel 234 EG. Sökandekommunerna, liksom för övrigt de sökande som är privatpersoner, har genmält att detta rättsmedel inte skulle göra det möjligt att utreda de sakfrågor som är aktuella och att förfarandet, som skulle vara cirka sex år, skulle vara alltför långvarigt. Medlemsstaterna skulle nämligen vara skyldiga att införliva livsmiljödirektivet och tillämpa den relevanta lagstiftningen på områden som oriktigt klassificerats som områden av gemenskapsintresse, och kontrollen av det ifrågasatta beslutets lagenlighet genom ett förhandsavgörande skulle därför ske för sent. Sökandena anser att de därmed skulle sakna ett effektivt domstolsskydd i strid med rättssäkerhetsprincipen och principen om gemenskapsrättens fulla verkan.
Förstainstansrättens bedömning
35 Det följer av domstolens rättspraxis att det för att någon skall vara direkt berörd förutsätts att en ifrågasatt gemenskapsåtgärd har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning och att den inte lämnar dem, till vilka åtgärden riktar sig och som skall genomföra den, något utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom åtgärden har en rent automatisk karaktär och endast följer av gemenskapslagstiftningen utan att några mellanliggande regler skall tillämpas (se domstolens dom av den 5 maj 1998 i mål C‑386/96 P, Dreyfus mot kommissionen, REG 1998, s. I‑2309, punkt 43 och där angiven rättspraxis, samt domen i de ovannämnda förenade målen Salamander m.fl. mot parlamentet och rådet, punkt 52).
36 Detsamma gäller när möjligheten för gemenskapsrättsaktens adressater att inte följa denna är rent teoretisk, eftersom det inte råder något tvivel om att de är villiga att efterkomma rättsakten (domen i det ovannämnda målet Dreyfus mot kommissionen, punkt 44).
37 De sökande som är privatpersoner har bland annat gjort gällande att den skyddsordning som föreskrivs i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet, och som deras mark enligt det ifrågasatta beslutet omfattas av, ger upphov till sådana direkta, negativa konsekvenser för dem som förbudet mot försämring och skyldigheten att göra en bedömning av ett projekts konsekvenser på området.
38 Det föreskrivs i artikel 4.5 i livsmiljödirektivet att ett område, så snart det har förts upp på den lista som avses i artikel 4.2 tredje stycket, skall omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet. Det skall emellertid prövas huruvida de nationella myndigheterna har något handlingsutrymme enligt de sistnämnda bestämmelserna.
39 Medlemsstaterna är enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet skyldiga att i de särskilda bevarandeområdena vidta ”lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv”. Användningen av adjektivet ”lämpliga” i denna bestämmelse visar tydligt att medlemsstaterna i varje enskilt fall skall avgöra huruvida åtgärder skall vidtas och, om så är fallet, vilka åtgärder som skall vidtas för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Dessutom skall lämpliga åtgärder för att förhindra störningar av habitat och av de arter för vilka områdena har utsetts vidtas endast om ”sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv”. De nationella myndigheterna har alltså befogenhet att bedöma huruvida en störning kan ha betydande konsekvenser för målen med livsmiljödirektivet.
40 Det följer av dessa överväganden att medlemsstaterna har befogenhet att vidta skönsmässiga bedömningar enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet till skillnad från vad de sökande som är privatpersoner har gjort gällande (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i mål C‑127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, där domstolen meddelade dom den 7 september 2004, REG 2004, s. I‑7405, s. I‑7409, punkt 133).
41 Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet skall alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Av denna bestämmelse följer att endast de planer eller projekt som kan påverka ett område på ett betydande sätt skall bli föremål för en bedömning. Kravet i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, att det skall göras en lämplig bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser, gäller nämligen under förutsättning att det är sannolikt eller att det finns en risk för att planen eller projektet kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området (domstolens dom av den 20 oktober 2005 i mål C‑6/04, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2005, s. I‑9017, punkt 54).
42 En sådan risk föreligger när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att nämnda plan eller projekt har en betydande påverkan på det berörda området (domarna i de ovannämnda målen Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, punkterna 44 och 45, och kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 54). Frågan huruvida en plan eller ett projekt uppfyller detta villkor och på grundval av vilka kriterier detta sker innefattar dock med nödvändighet en bedömning från de nationella myndigheternas sida (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Tizzanos förslag till avgörande i mål C‑98/03, kommissionen mot Tyskland, där domstolen meddelade dom den 10 januari 2006, REG 2006, s. I‑53, s. I‑57, punkt 38). Av detta följer att medlemsstaterna inte är skyldiga att företa en lämplig bedömning av påverkan på det berörda området av alla de planer och projekt som leds av de sökande som är privatpersoner.
43 Om de nationella myndigheterna anser att ett projekt kan påverka de berörda områdena på ett betydande sätt skall de, i enlighet med artikel 6.3 första meningen jämförd med tionde skälet i livsmiljödirektivet, på lämpligt sätt bedöma konsekvenserna av nämnda projekt för de berörda områdena. Användningen av adjektivet ”lämpligt” visar att medlemsstaterna har befogenhet att skönsmässigt avgöra vilket slags bedömning som skall utföras. I artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet föreskrivs att ”[m]ed ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt”. De behöriga nationella myndigheterna får, med hänsyn till slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna av planen eller projektet för det berörda området, godkänna en sådan plan eller ett sådant projekt först efter det att de har försäkrat sig om att området i fråga inte kommer att ta skada. De nationella myndigheterna har därvid en befogenhet att vidta en skönsmässig bedömning, som de skall utöva på de villkor som anges i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, punkterna 67 och 70).
44 Dessutom föreskrivs i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, som anges som ett förbehåll i artikel 6.3 andra meningen i nämnda direktiv, att en plan eller ett projekt, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, på vissa villkor kan godkännas om det föreligger tvingande skäl som har ett väsentligt allmänintresse. Det är uppenbart att de nationella myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning avseende frågan huruvida en plan eller ett projekt måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse.
45 Medlemsstaterna är följaktligen inte skyldiga att förbjuda de planer eller projekt som leds av de sökande som är privatpersoner. Ett eventuellt förbud riktat mot något av dessa projekt skulle inte vara en följd av livsmiljödirektivet utan av varje medlemsstats beslut att i varje enskilt fall genomföra det ifrågasatta beslutet och livsmiljödirektivet på ett visst sätt (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut av den 22 juni 2006 i mål T‑136/04, Freiherr von Cramer‑Klett och Rechtlerverband Pfronten mot kommissionen, REG 2006, s. II‑1805, punkterna 47 och 52, i mål T‑137/04, Mayer m.fl. mot kommissionen, REG 2006, s. II‑1825, punkterna 60 och 65, och i mål T‑150/05, Sahlstedt m.fl. mot kommissionen, REG 2006, s. II‑1851, punkterna 54 och 59, se även, för ett liknande resonemang och analogt, domen i de ovannämnda förenade målen Salamander m.fl. mot parlamentet och rådet, punkt 68, samt beslutet i det ovannämnda målet Japan Tobacco och JT International mot parlamentet och rådet, punkt 51 och följande punkter).
46 Det följer av ovanstående överväganden att det faktum att ett område förts in i förteckningen över områden av gemenskapsintresse inte ger några precisa upplysningar om vilka åtgärder de nationella myndigheterna kommer att vidta enligt livsmiljödirektivets bestämmelser.
47 De sökande som är privatpersoner har gjort gällande att det ifrågasatta beslutet får allvarliga ekonomiska följder och innebär rättsliga nackdelar i form av ökade administrativa kostnader och minskade värden på deras fastigheter. Även om dessa verkningar skulle vara en direkt följd av livsmiljödirektivet och det ifrågasatta beslutet och inte följa av att de ekonomiska aktörerna föregriper medlemsstaternas tillämpning av dessa, gäller dessa verkningar emellertid under alla omständigheter inte den rättsliga ställningen för de sökande som är privatpersoner utan endast deras faktiska situation (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Salamander m.fl. mot parlamentet och rådet, punkt 62, och besluten i de ovannämnda målen Freiherr von Cramer‑Klett och Rechtlerverband Pfronten mot kommissionen, punkt 47, Mayer m.fl. mot kommissionen, punkt 60, och Sahlstedt m.fl. mot kommissionen, punkt 54).
48 De sökande som är privatpersoner, liksom för övrigt sökandekommunerna, har slutligen åberopat sin rätt till ett effektivt domstolsskydd.
49 Förstainstansrätten påpekar i detta avseende att det i fördraget, dels genom artiklarna 230 EG och 241 EG, dels genom artikel 234 EG, har inrättats ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden för kontroll av huruvida de rättsakter som antas av institutionerna är lagenliga. Denna kontroll har anförtrotts gemenskapsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet, REG 1986, s. 1339, punkt 23; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529). I detta system har fysiska eller juridiska personer, som på grund av de sakprövningsförutsättningar som föreskrivs i artikel 230 fjärde stycket EG inte kan föra talan direkt mot gemenskapsrättsakter med allmän giltighet, möjlighet att åberopa att en sådan rättsakt är ogiltig, antingen indirekt vid gemenskapsdomstolen enligt artikel 241 EG eller vid de nationella domstolarna, och därvid förmå dessa, som själva saknar behörighet att pröva giltigheten av gemenskapens rättsakter (domstolens dom av den 22 oktober 1987 i mål 314/85, Foto-Frost, REG 1987, s. 4199, punkt 20; svensk specialutgåva, volym 9, s. 233), att begära förhandsavgörande från EG‑domstolen angående denna fråga (domstolens dom av den 25 juli 2002 i mål C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, REG 2002, s. I‑6677, punkt 40).
50 Det ankommer således på medlemsstaterna att inrätta ett system med talemöjligheter och förfaranden som gör det möjligt att säkerställa rätten till ett effektivt domstolsskydd (domen i det ovannämnda målet Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, punkt 41).
51 I enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG åligger det därvid de nationella domstolarna att, så långt det är möjligt, tolka och tillämpa nationella bestämmelser om talerätt så, att det är möjligt för fysiska eller juridiska personer att få till stånd en prövning vid domstol av lagenligheten av varje beslut eller annan åtgärd på nationell nivå som rör tillämpningen, i förhållande till dem, av en allmänt tillämplig rättsakt från gemenskapen, genom att göra gällande att denna rättsakt är ogiltig (domen i det ovannämnda målet Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, punkt 42).
52 Trots att sökandena saknar möjlighet att begära ogiltigförklaring av den omtvistade rättsakten kan de således få till stånd en prövning av de nationella rättsakter varigenom livsmiljödirektivet och det ifrågasatta beslutet genomförs och som påverkar dem, och de har i samband härmed kvar möjligheten att åberopa rättsaktens ogiltighet vid nationell domstol, som beslutar med beaktande av artikel 234 EG (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 17 november 1998 i mål C‑70/97 P, Kruidvat mot kommissionen, REG 1998, s. I‑7183, punkt 49, samt förstainstansrättens beslut av den 12 juli 2000 i mål T‑45/00, Conseil national des professions de l’automobile m.fl. mot kommissionen, REG 2000, s. II‑2927, punkt 26).
53 Det följer av det ovan anförda att de sökande som är privatpersoner inte är direkt berörda av det ifrågasatta beslutet och det är därför inte nödvändigt att pröva huruvida de är personligen berörda av nämnda beslut.
Huruvida sökandekommunerna är berörda
Parternas argument
54 Vad gäller frågan huruvida sökandekommunerna är personligen berörda har kommissionen, med betonande av de skillnader som föreligger mellan förevarande mål och de mål som gett upphov till domstolens dom av den 18 maj 1994 i mål C‑309/89, Codorníu mot rådet (REG 1994, s. I‑1853; svensk specialutgåva, volym 15, s. I‑141), och förstainstansrättens dom av den 11 september 2002 i mål T‑13/99, Pfizer Animal Health mot rådet (REG 2002, s. II‑3305), gjort gällande att det allmänna intresse som en sådan juridisk person som en kommun, i egenskap av behörig enhet i ekonomiska och sociala frågor inom sitt territorium, kan ha av en utgång som är gynnsam för den ekonomiska utvecklingen i området inte i sig är tillräckligt för att kommunen skall anses personligen berörd i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG (domstolens dom av den 10 april 2003 i mål C‑142/00 P, kommissionen mot Nederlandse Antillen, REG 2003, s. I‑3483, punkt 69). Enligt kommissionen kan alla gemenskapsrättsakter med allmän giltighet som medför skyldigheter för medlemsstaterna, beroende på medlemsstaternas institutionella struktur, innebära att olika nationella regionala eller lokala myndigheter åläggs att iaktta dessa skyldigheter. I förevarande fall skiljer sig sökandekommunernas ställning inte från ställningen för andra nationella offentligrättsliga organ med territoriell behörighet beträffande områden som i det ifrågasatta beslutet klassificerats som områden av gemenskapsintresse.
55 Sökandekommunerna Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha och Gemeinde Ebergassing har gjort gällande att de utsedda bevarandeområdena och målsättningarna vad gäller skydd innebär ett hot mot bostadsområden i kommunerna. Dessa kommuner är personligen berörda i egenskap av lokala myndigheter med ansvar för planläggning och skydd av de bostadsområden som omfattas av det ifrågasatta beslutet. Nämnda kommuner har på grund av det ifrågasatta beslutet – godtyckligt och oriktigt – underställts livsmiljödirektivets rättsliga reglering, vilket medför ett åsidosättande av deras institutionella befogenheter.
56 Sökandekommunerna har dessutom åberopat domen i det ovannämnda målet Codorníu mot rådet liksom rätten att yttra sig.
57 På grundval av de överväganden som det redogjorts för ovan i punkt 34, har sökandekommunerna slutligen gjort gällande att de inte skulle tillförsäkras ett tillräckligt domstolsskydd om förevarande talan avvisades. Kommissionen har gjort gällande motsatt ståndpunkt, på grundval av de överväganden som det redogjorts för ovan i punkt 34.
Förstainstansrättens bedömning
58 Förstainstansrätten skall ta ställning till huruvida sökandekommunerna berörs av det ifrågasatta beslutet på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som det ifrågasatta beslutet är riktat till (domstolens dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen, REG 1963, s. 197 och 223, svensk specialutgåva, volym 1, s. 181, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederlandse Antillen, punkt 65).
59 Sökandekommunerna har gjort gällande att de är personligen berörda särskilt på grund av deras befogenheter i fråga om planläggning och bevarande av det territorium på vilket de områden som utsetts i det ifrågasatta beslutet är belägna.
60 Såsom Republiken Österrike uppgav i sitt svar av den 6 april 2006 på en fråga från förstainstansrätten omfattas bestämmelserna i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet enligt österrikisk rätt av delstaternas lagstiftande och verkställande behörighet. Detta gäller inte delstaterna Wien och Oberösterreich där denna behörighet i vissa fall åtminstone delvis tillkommer kommunerna. Sökandena ifrågasatte inte denna analys i sitt yttrande av den 16 maj 2006 angående Republiken Österrikes svar. Av detta följer att sökandekommunerna som ligger i delstaten Niederösterreich inte är behöriga att verkställa artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet. De särskiljs alltså inte i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG på grund av en sådan behörighet.
61 Även om det skulle antas att sökandekommunerna är behöriga att genomföra livsmiljödirektivet kan denna behörighet inte särskilja dem i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. Deras rättsliga ställning i detta hänseende skiljer sig nämligen inte från den rättsliga ställningen för alla andra nationella myndigheter med ansvar för att genomföra livsmiljödirektivet, och särskilt artikel 6.2–6.4 i detta.
62 Vid genomförandet av livsmiljödirektivet är behöriga nationella myndigheter, enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet, skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, däribland särskilt åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna (artikel 6.2) och åtgärder för att på lämpligt sätt bedöma konsekvenserna för de klassificerade områdena av planer och projekt som kan påverka områdena på ett betydande sätt (artikel 6.3). Områdena av gemenskapsintresse fastställs emellertid på ett allmänt och abstrakt sätt i det ifrågasatta beslutet, eftersom det inte är vissa bestämda personer som avses utan markområden. Även om det rör sig om mycket begränsade markområden har dessa fastställts uteslutande på grundval av ett områdes beteckning, areal och geografiska koordinater, vilka är allmänna och abstrakta kriterier.
63 De klassificerade områdena har fastställts på ett allmänt och abstrakt sätt i det ifrågasatta beslutet och den eventuella påverkan som skyldigheterna enligt livsmiljödirektivet har på utövandet av sökandekommunernas befogenheter att planlägga och bevara sitt territorium gör sig därför gällande på samma sätt för alla andra kommuner som innefattar ett område som klassificerats i det ifrågasatta beslutet. Såsom kommissionen för övrigt med rätta påpekade i sin invändning om rättegångshinder kan alla allmänna gemenskapsrättsakter som medför skyldigheter för medlemsstaterna, beroende på medlemsstaternas institutionella struktur, innebära att olika nationella regionala eller lokala myndigheter åläggs att iaktta dessa skyldigheter. Sökandekommunernas ställning skiljer sig således inte på något sätt från ställningen för andra nationella offentligrättsliga organ med territoriell behörighet beträffande områden som i det ifrågasatta beslutet klassificerats som områden av gemenskapsintresse.
64 I detta avseende skall det påpekas att det allmänna intresse som en regional eller lokal administrativ enhet, i egenskap av behörig myndighet i ekonomiska och sociala frågor inom sitt territorium, kan ha av en utgång som är gynnsam för den ekonomiska utvecklingen i området i sig inte är tillräckligt för att enheten skall anses vara berörd i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG av rättsakter med allmän giltighet (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 22 november 2001 i mål C‑452/98, Nederlandse Antillen mot rådet, REG 2001, s. I‑8973, punkt 64, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederlandse Antillen, punkt 69).
65 Sökandekommunerna har åberopat domen i det ovannämnda målet Codorníu mot rådet till stöd för deras talerätt. De har emellertid inte visat att det ifrågasatta beslutet har påverkat dem på ett sådant sätt att det hindrar utövandet av en specifik rättighet i den mening som avses i nämnda dom.
66 Sökandekommunerna anser att de genom det ifrågasatta beslutet godtyckligt och oriktigt underställts livsmiljödirektivets rättsliga reglering. Det fel som kommissionen påstås ha begått då den utsåg en del av sökandekommunernas territorier som områden av gemenskapsintresse rör endast sakfrågan i förevarande mål och kan inte medföra att sökandekommunerna är personligen berörda i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG såsom denna artikel tolkats i rättspraxis.
67 Sökandekommunerna har inte heller en sådan rätt att delta i förfarandet som skulle kunna särskilja dem i den mening som avses i domstolens dom av den 2 februari 1988 i de förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85, Van der Kooy m.fl. mot kommissionen (REG 1988, s. 219, punkt 22; svensk specialutgåva, volym 9, s. 305), eller i förstainstansrättens dom av den 11 juli 1996 i de förenade målen T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 och T‑546/93, Métropole télévision m.fl. mot kommissionen (REG 1996, s. II‑649, punkterna 61 och 62).
68 Det följer i detta hänseende av fast rättspraxis att i princip varken förfarandet för utarbetande av rättsakter med allmän giltighet eller rättsakterna i sig enligt gemenskapsrättens allmänna principer, såsom rätten att yttra sig, kräver att de berörda personerna deltar i arbetet, eftersom det antas att deras intressen företräds av de politiska instanser som antar rättsakterna (förstainstansrättens beslut av den 15 september 1998 i mål T-109/97, Molkerei Großbraunshain och Bene Nahrungsmittel mot kommissionen, REG 1998, s. II‑3533, punkt 60, och av den 9 november 1999 i mål T‑114/99, CSR Pampryl mot kommissionen, REG 1999, s. II‑3331, punkt 50).
69 Det följer även av domstolens rättspraxis (dom av den 14 maj 1998 i mål C‑48/96 P, Windpark Groothusen mot kommissionen, REG 1998, s. I‑2873, punkt 47, se även, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 29 juni 1994 i mål C‑135/92, Fiskano, REG 1994, s. I‑2885, punkterna 39 och 40), att kravet på att de som berörs av en rättsakt skall ges tillfälle att yttra sig endast gör sig gällande om kommissionen har för avsikt att vidta sanktionsåtgärder eller andra åtgärder som kan påverka deras rättsliga ställning. Rätten att yttra sig inom ramen för ett administrativt förfarande som avser en särskild person kan inte överföras på ett lagstiftningsförfarande som leder till att bestämmelser med allmän giltighet antas. Det krävs enligt fast rättspraxis angående konkurrens att de företag som antas ha överträtt reglerna i fördraget ges tillfälle att yttra sig innan åtgärder, särskilt sanktionsåtgärder, vidtas gentemot dem. Denna rättspraxis måste emellertid ses i sitt sammanhang och kan inte utsträckas till att gälla gemenskapens lagstiftningsförfarande, vilket leder till antagandet av normativa bestämmelser som innebär val av ekonomisk politik och som tillämpas på majoriteten av berörda aktörer (förstainstansrättens dom av den 11 december 1996 i mål T‑521/93, Atlanta m.fl. mot EG, REG 1996, s. II‑1707, punkt 70).
70 Sökandekommunerna, liksom för övrigt de sökande som är privatpersoner, har slutligen åberopat rätten till ett effektivt domstolsskydd till stöd för deras talerätt.
71 Detta argument kan inte godtas av de skäl som redan angetts ovan i punkt 48 och följande punkter.
72 Det följer av ovanstående överväganden att sökandekommunerna inte är personligen berörda av det ifrågasatta beslutet och det är därför inte nödvändigt att pröva huruvida de är direkt berörda av nämnda beslut.
73 Av det ovan anförda följer att talan skall avvisas.
Rättegångskostnader
74 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandena skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan avvisas.
2) Sökandena skall bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnad.
Luxemburg den 19 september 2006.
E. Coulon | | R. García-Valdecasas |
Justitiesekreterare | | Ordförande |