SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
12 marzo 2019 (*)
«Accesso ai documenti – Decisione 2004/258/CE – Documento intitolato “Risposte a questioni riguardanti l’interpretazione dell’articolo 14.4 del protocollo sullo statuto del SEBC e della BCE” – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela della consulenza legale – Eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno – Interesse pubblico prevalente»
Nella causa T‑798/17,
Fabio De Masi, residente in Amburgo (Germania),
Yanis Varoufakis, residente in Atene (Grecia),
rappresentati da A. Fischer-Lescano, professore,
ricorrenti,
contro
Banca centrale europea (BCE), rappresentata da T. Filipova e F. von Lindeiner, in qualità di agenti, assistiti da H.‑G. Kamann, avvocato,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione della BCE del 16 ottobre 2017 che ha negato ai ricorrenti l’accesso al documento del 23 aprile 2015 intitolato «Risposte a questioni riguardanti l’interpretazione dell’articolo 14.4 del protocollo sullo statuto del SEBC e della BCE»,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da M. Prek, presidente, F. Schalin e M.J. Costeira (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Con lettera del 24 aprile 2017, i sigg. Fabio De Masi e Yanis Varoufakis, ricorrenti, hanno chiesto alla Banca centrale europea (BCE), sul fondamento della decisione 2004/258/CE della BCE, del 4 marzo 2004, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della BCE (BCE/2004/3) (GU 2004, L 80, pag. 42), come modificata dalle decisioni 2011/342/UE della BCE, del 9 maggio 2011 (BCE/2011/6) (GU 2011, L 158, pag. 37) e (UE) 2015/529 della BCE, del 21 gennaio 2015 (BCE/2015/1) (GU 2015, L 84, pag. 64), l’accesso a tutti i pareri legali esterni che la BCE avrebbe asseritamente richiesto per esaminare le sue decisioni del 4 febbraio e del 28 giugno 2015 riguardanti l’erogazione di liquidità di emergenza concessa dalla Banca centrale greca ad alcune banche greche.
2 Con lettera del 31 maggio 2017, la BCE ha informato i ricorrenti che essa non aveva richiesto alcun parere legale per dette decisioni. Inoltre, essa ha informato i ricorrenti dell’esistenza di un parere legale esterno del 23 aprile 2015 intitolato «Risposte a questioni riguardanti l’interpretazione dell’articolo 14.4 del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea» (in prosieguo: il «documento controverso»).
3 Con lettera del 7 luglio 2017, i ricorrenti hanno chiesto alla BCE, sul fondamento della decisione 2004/258, l’accesso al documento controverso.
4 Con lettera del 3 agosto 2017, la BCE ha negato l’accesso al documento controverso sulla base, da un lato, dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, della decisione 2004/258, relativa alla tutela della consulenza legale, e, dall’altro, dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della stessa decisione, relativa alla tutela dei documenti per uso interno.
5 Con lettera del 30 agosto 2017, i ricorrenti hanno presentato una domanda di conferma di accesso al documento controverso, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, della decisione 2004/258.
6 Con lettera del 16 ottobre 2017, la BCE ha confermato la decisione del 3 agosto 2017 che ha negato l’accesso al documento controverso (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Tale diniego era fondato sulle stesse eccezioni di quelle indicate nella decisione del 3 agosto 2017.
Procedimento e conclusioni delle parti
7 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 dicembre 2017, i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
8 Il 22 febbraio 2018 è stato depositato presso la cancelleria del Tribunale il controricorso della BCE.
9 La replica e la controreplica sono state depositate presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 22 marzo 2018 e il 2 maggio 2018.
10 Con ordinanza del 27 settembre 2018, il Tribunale ha ordinato alla BCE, sulla base dell’articolo 91, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale, di produrre il documento controverso. La BCE ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito. Conformemente all’articolo 104 del regolamento di procedura, tale documento non è stato comunicato ai ricorrenti.
11 Il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso, in applicazione dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura, di statuire omettendo la fase orale del procedimento.
12 I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la BCE alle spese.
13 La BCE chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
14 A sostegno del ricorso, i ricorrenti deducono, in sostanza, due motivi, vertenti, il primo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, della decisione 2004/258 e, il secondo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della medesima decisione.
15 In limine, per quanto riguarda il quadro giuridico applicabile al diritto di accesso ai documenti della BCE, occorre rilevare che l’articolo 1, secondo comma, TUE sancisce il principio di apertura del processo decisionale dell’Unione europea. A tale riguardo, l’articolo 15, paragrafo 1, TFUE precisa che, al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile. Secondo il paragrafo 3, primo comma, di tale articolo, qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto, secondo i principi e alle condizioni da definire a norma di tale paragrafo. Inoltre, ai sensi del secondo comma di detto paragrafo, i principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria. Conformemente al terzo comma dello stesso paragrafo, ciascuna istituzione, organo od organismo garantisce la trasparenza dei suoi lavori e definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l’accesso ai propri documenti, in conformità dei regolamenti di cui al secondo comma di detto paragrafo. Secondo il quarto comma del medesimo paragrafo, la Corte di giustizia dell’Unione europea, la BCE e la Banca europea per gli investimenti (BEI) sono soggette al presente paragrafo soltanto allorché esercitano funzioni amministrative.
16 La decisione 2004/258 mira, come indicato ai suoi considerando 2 e 3, ad autorizzare un accesso più ampio ai documenti della BCE di quello esistente in vigenza della decisione BCE/1998/12 della BCE, del 3 novembre 1998, relativa all’accesso del pubblico ai documenti e agli archivi della BCE (GU 1999, L 110, pag. 30), preservando nel contempo sia l’indipendenza della BCE e delle banche centrali nazionali sia la riservatezza di talune materie proprie dell’espletamento delle funzioni della BCE. L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2004/258 conferisce a qualsiasi cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro un diritto di accesso ai documenti della BCE, secondo le condizioni e le limitazioni definite da tale decisione.
17 Tale diritto è soggetto a determinati limiti basati su motivi di interesse pubblico o privato. Più nello specifico, e in conformità con il suo considerando 4, la decisione 2004/258 prevede, al suo articolo 4, un regime di eccezioni che autorizza la BCE a negare l’accesso a un documento nel caso in cui la sua divulgazione arrechi pregiudizio a uno degli interessi tutelati dai paragrafi 1 e 2 di tale articolo o nel caso in cui tale documento sia per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le banche centrali nazionali, le autorità nazionali competenti o le autorità nazionali designate, o che contenga gli scambi di opinioni tra la BCE e altre autorità e organi pertinenti. Dal momento che derogano al diritto di accesso ai documenti, le eccezioni al diritto di accesso contemplate all’articolo 4 della decisione 2004/258 devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo (v., in tal senso, sentenza del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non pubblicata, EU:T:2012:635, punto 41).
18 È alla luce di tali principi che occorre esaminare i motivi dedotti dai ricorrenti a sostegno del ricorso. Il Tribunale ritiene opportuno iniziare con l’esame del secondo motivo.
19 Nell’ambito del secondo motivo, i ricorrenti fanno valere, in sostanza, che, nella decisione impugnata, la BCE ha violato l’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno, prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258. Di conseguenza, la BCE avrebbe altresì violato il loro diritto di accesso ai documenti derivante dall’articolo 15, paragrafo 3, quarto comma, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2004/258.
20 Tale motivo si articola in due parti. La prima parte verte sull’erronea applicazione dell’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno. La seconda parte verte sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento controverso.
Sulla prima parte del secondo motivo, vertente sull’erronea applicazione dell’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno
21 In primo luogo, i ricorrenti sostengono che l’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno non è applicabile nel caso di specie. Dal testo dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 risulterebbe che tale articolo si applica unicamente ai documenti per uso interno diversi dai pareri legali. Questi ultimi sarebbero oggetto di un’altra eccezione, quella relativa alla tutela della consulenza legale, prevista all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, della decisione 2004/258. Così, l’eccezione relativa alla tutela della consulenza legale sarebbe una disposizione speciale rispetto all’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno.
22 In secondo luogo, i ricorrenti fanno valere che, in ogni caso, i presupposti per l’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno non sarebbero soddisfatti nel caso di specie. Da un lato, il documento controverso non sarebbe di natura interna. Dall’altro lato, il documento controverso non sarebbe legato a un procedimento amministrativo, giudiziario o legislativo nell’ambito del quale sarebbe destinato all’uso interno quale documento preparatorio alla decisione finale.
23 In terzo luogo, i ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non conterrebbe una motivazione sufficiente per giustificare la sussistenza di un pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione relativa ai documenti per uso interno. Da un lato, l’argomentazione ipotetica figurante nella decisione impugnata non sarebbe conforme ai requisiti della giurisprudenza, poiché la decisione impugnata non spiegherebbe come la divulgazione del documento controverso possa ridurre lo spazio di riflessione della BCE. Dall’altro lato, gli argomenti relativi all’importanza futura del documento controverso sarebbero inoperanti, poiché il testo dell’articolo 14.4 del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e della BCE (in prosieguo: il «protocollo sul SEBC e sulla BCE») non è cambiato.
24 La BCE contesta tali argomenti.
25 In limine, occorre rilevare che, secondo l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, l’accesso a un documento elaborato o ricevuto dalla BCE per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le banche centrali nazionali, le autorità nazionali competenti o le autorità nazionali designate, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
26 Inoltre, occorre sottolineare che il testo dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 presenta talune differenze importanti rispetto a quello dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).
27 Infatti, come risulta dalla giurisprudenza, l’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo e secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 presuppone che si dimostri che l’accesso al documento per uso interno possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio alla tutela del processo decisionale dell’istituzione e che tale pregiudizio sia grave (v., in tal senso, sentenze del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punti 80 e 81, e del 13 gennaio 2017, Deza/ECHA, T‑189/14, EU:T:2017:4, punti 172 e 173 e giurisprudenza ivi citata).
28 Inoltre, l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 effettua una distinzione chiara in funzione della circostanza che un procedimento sia chiuso o meno. Infatti, secondo il primo comma di questa disposizione, rientra nella sfera di applicazione dell’eccezione riguardante la tutela del processo decisionale qualsiasi documento redatto da un’istituzione ad uso interno, o ricevuto da un’istituzione e che riguardi una questione sulla quale quest’ultima non abbia ancora preso una decisione. Il secondo comma della medesima disposizione prevede che, una volta presa la decisione, l’eccezione in questione copre unicamente i documenti contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice delle deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata (sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 78).
29 Orbene, nell’ambito dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, non è richiesta la dimostrazione di un pregiudizio grave al processo decisionale. Parimenti, tale articolo non prevede alcuna distinzione tra i documenti per uso interno concernenti un procedimento in corso e quelli riguardanti un procedimento concluso.
30 Così, il diniego di accesso a un documento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 presuppone unicamente che sia dimostrato, da un lato, che tale documento sia per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE o per scambi di opinioni tra la BCE e le autorità nazionali pertinenti e, dall’altro, che non vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di tale documento.
31 L’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 mira quindi a tutelare, da un lato, uno spazio di riflessione interno alla BCE che consenta uno scambio di opinioni riservato in seno agli organi decisionali dell’istituzione nell’ambito delle sue deliberazioni e consultazioni preliminari e, dall’altro, uno spazio per lo scambio di opinioni riservato tra la BCE e le autorità nazionali pertinenti.
32 Nella specie, si deve rilevare che il documento controverso è stato richiesto dalla BCE presso un consulente legale esterno e che tale documento si intitola «Risposte a questioni riguardanti l’interpretazione dell’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE».
33 Inoltre, dalla decisione impugnata risulta che nel documento controverso sono esaminati i poteri di cui dispone il consiglio direttivo ai sensi dell’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE, in particolare, i divieti, le restrizioni o le condizioni che tale consiglio può imporre all’esercizio di funzioni al di fuori del SEBC da parte di banche centrali nazionali nei limiti in cui tali funzioni rischiano di interferire con gli obiettivi e i compiti del SEBC.
34 Gli elementi sopra menzionati non sono contraddetti dal contenuto del documento comunicato al Tribunale nell’ambito della misura istruttoria menzionata al precedente punto 10.
35 È inoltre pacifico che, come rilevato ai precedenti punti 4 e 6, nella decisione impugnata la BCE ha negato l’accesso al documento controverso sulla base, da un lato, dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, della decisione 2004/258, relativa alla tutela della consulenza legale, e, dall’altro, dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della stessa decisione, relativa alla tutela dei documenti per uso interno.
36 Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno, la BCE ha giustificato, nella decisione impugnata, il diniego di accesso per i motivi seguenti:
«Il comitato esecutivo intende precisare che la domanda presentata nel caso di specie ha ad oggetto il parere legale richiesto al fine di fornire agli organi decisionali della BCE una migliore informazione giuridica per le loro discussioni e riflessioni interne e, come tale, detto parere è altresì protetto dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione [2004/258] (…).
Il parere legale era destinato a fornire competenze giuridiche che consentissero di precisare il quadro giuridico, di arricchire le riflessioni interne degli organi decisionali e di fornire un supporto alle deliberazioni e consultazioni relative all’[erogazione di liquidità di emergenza], non soltanto nel 2015 ma anche per occasioni future. In quanto tale, il parere legale è utile per ogni esame attuale o futuro di situazioni rientranti nell’articolo 14.4 [del protocollo sul SEBC e sulla BCE] (…).
Il comitato esecutivo concorda con la valutazione del direttore generale del segretariato, secondo cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe la possibilità di una discussione effettiva, informale e riservata tra i membri degli organi decisionali e, di conseguenza, limiterebbe lo “spazio di riflessione” della BCE. Fuori dal suo contesto o considerato isolatamente, tale parere legale potrebbe potenzialmente arrecare pregiudizio all’indipendenza dei membri del consiglio direttivo, la quale costituisce un principio fondamentale sancito dall’articolo 130 TFUE; ciò vale in particolare in un contesto di [banche centrali nazionali] che offrano o prevedano di offrire un’[erogazione di liquidità di emergenza] o che svolgano altre funzioni nazionali».
37 Ne consegue che il documento controverso conteneva la risposta di un consulente esterno a una consultazione giuridica ad esso richiesta dalla BCE e che quest’ultima ha ritenuto che tale documento fosse destinato a fornire ai suoi organi decisionali una «migliore informazione giuridica» e un «supporto» ai fini delle loro discussioni e riflessioni interne e preliminari relative alle decisioni che il consiglio direttivo avrebbe dovuto adottare, ai sensi dell’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE, durante il 2015 e successivamente.
38 A tale riguardo, da un lato, occorre constatare che l’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE dispone quanto segue:
«Le banche centrali nazionali possono svolgere funzioni diverse da quelle specificate nel [protocollo sul SEBC e sulla BCE], a meno che il consiglio direttivo decida, a maggioranza dei due terzi dei votanti, che tali funzioni interferiscono con gli obiettivi e i compiti del SEBC. Tali funzioni sono svolte sotto la piena responsabilità delle banche centrali nazionali e non sono considerate come facenti parte delle funzioni del SEBC».
39 Pertanto, da tale articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE risulta che il consiglio direttivo della BCE è l’organo competente, in particolare, per limitare l’erogazione di liquidità di emergenza da parte di una banca centrale nazionale, nei limiti in cui si ritenga che tale erogazione interferisca con gli obiettivi e i compiti del SEBC.
40 Dall’altro lato, occorre constatare che, secondo l’articolo 10.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE, le riunioni del consiglio direttivo hanno carattere di riservatezza e soltanto tale consiglio può decidere di rendere pubblico il risultato delle proprie deliberazioni.
41 Alla luce di quanto precede, si deve rilevare che la BCE ha potuto correttamente ritenere che il documento controverso fosse un documento per uso interno ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, nei limiti in cui essa ha considerato che tale documento era destinato a fornire informazioni e un supporto alle deliberazioni del consiglio direttivo nell’ambito delle competenze ad esso attribuite dall’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE.
42 Gli argomenti addotti dai ricorrenti non possono rimettere in discussione tale valutazione.
43 In primo luogo, occorre respingere subito l’argomento dei ricorrenti secondo cui l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 non sarebbe applicabile al documento controverso, in quanto quest’ultimo era un parere legale che rientrava nell’ambito di applicazione dell’eccezione relativa alla tutela della consulenza legale, prevista all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, di detta decisione. Tale affermazione non è suffragata né dal testo né dallo scopo delle disposizioni di cui trattasi.
44 Da un lato, si deve sottolineare che la BCE, al fine di valutare una domanda di accesso a taluni documenti in suo possesso, può prendere in considerazione diversi motivi di diniego previsti dall’articolo 4 della decisione 2004/258 (v., per analogia, sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 113, e del 3 luglio 2014, Consiglio/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punto 100 e giurisprudenza ivi citata).
45 Così, nella specie, occorre rilevare che le eccezioni che hanno motivato il diniego di accesso al documento controverso, ossia l’eccezione relativa alla tutela della consulenza legale e l’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno, costituiscono ciascuna motivi di diniego autonomi, poiché la prima non è una lex specialis rispetto alla seconda.
46 Dall’altro lato, si deve constatare che dal testo dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 risulta che l’eccezione prevista riguarda i documenti elaborati o ricevuti dalla BCE per uso interno o per scambi di opinioni tra la BCE e le autorità nazionali, indipendentemente dal fatto che essi contengano o meno consulenza legale.
47 Pertanto è irrilevante, ai fini dell’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, che il documento controverso possa essere qualificato anche come parere legale. Si deve peraltro notare che, su tale punto, i ricorrenti si contraddicono, poiché essi stessi sostengono, nel ricorso, che il documento controverso non può essere considerato come consulenza legale ai fini dell’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, della decisione 2004/258.
48 In secondo luogo, si deve respingere l’argomento dei ricorrenti secondo cui i presupposti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 non sarebbero soddisfatti, dato che il documento controverso, da un lato, non sarebbe di natura interna e, dall’altro, non sarebbe legato a un procedimento concreto.
49 Come fatto valere dalla BCE, nella decisione impugnata non si sostiene che il documento controverso sia un documento interno, bensì che tale documento sia per uso interno. Infatti, dalla decisione impugnata risulta chiaramente che il documento controverso è stato richiesto presso un consulente esterno al fine di fornire competenze giuridiche volte ad arricchire le riflessioni interne degli organi decisionali della BCE e a fornire un supporto alle sue deliberazioni e consultazioni (v. precedente punto 36).
50 Inoltre, il documento controverso non è, sicuramente, legato a un procedimento concreto e, di conseguenza, non costituisce un documento a seguito del quale la BCE avrebbe preso posizione in un caso concreto in modo definitivo. Tuttavia, come risulta altresì dalla decisione impugnata, tale documento è destinato a fornire, in generale, un supporto alle deliberazioni che il consiglio direttivo avrebbe dovuto adottare ai sensi dell’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE, durante il 2015 e successivamente. Pertanto tale documento è un documento preparatorio, ai fini dell’adozione di eventuali decisioni degli organi della BCE.
51 Per di più, si deve ricordare, come risulta dai precedenti punti da 25 a 31, che l’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 non richiede che la BCE dimostri che la divulgazione del documento arrechi gravemente pregiudizio al suo processo decisionale. Così, il fatto che il documento controverso non sia legato a un procedimento concreto non è sufficiente a escludere l’applicazione di tale eccezione.
52 In tali circostanze, non si può ritenere che il documento controverso non fosse per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258.
53 In terzo luogo, per quanto riguarda la presunta violazione dell’obbligo di motivazione, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile il ragionamento dell’istituzione, da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v. sentenze del 22 marzo 2001, Francia/Commissione, C‑17/99, EU:C:2001:178, punto 35 e giurisprudenza ivi citata, e del 28 marzo 2017, Deutsche Telekom/Commissione, T‑210/15, EU:T:2017:224, punto 87).
54 Inoltre, si deve riconoscere che la BCE dispone di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la questione se l’interesse pubblico concernente la tutela dei documenti destinati al suo uso interno potesse essere pregiudicato dalla divulgazione delle informazioni contenute nel documento controverso. Così, il controllo di legittimità esercitato dal giudice dell’Unione a tale proposito deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle regole di procedura e di motivazione, nonché dell’esattezza dei fatti materiali, dell’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere (v., per analogia, sentenza del 4 giugno 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, punto 53 e giurisprudenza ivi citata). Pertanto, tenuto conto del controllo limitato da parte del giudice dell’Unione, il rispetto dell’obbligo per la BCE di motivare sufficientemente le proprie decisioni riveste un’importanza ancora maggiore. Infatti, è solamente in tal modo che il giudice dell’Unione può accertare se esistevano gli elementi di fatto e di diritto necessari per l’esercizio del potere discrezionale (v., per analogia, sentenza del 4 giugno 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
55 Nel caso di specie, la decisione impugnata precisa che il documento controverso era un documento per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari del consiglio direttivo. A tale riguardo, dalla decisione impugnata risulta che il documento controverso era stato richiesto presso un consulente esterno ai fini di arricchire le riflessioni e di fornire un supporto alle deliberazioni che il consiglio direttivo avrebbe dovuto adottare ai sensi dell’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE, durante il 2015 e successivamente. Secondo la BCE, la divulgazione del documento «pregiudicherebbe la possibilità di una discussione effettiva, informale e riservata tra i membri degli organi decisionali e, di conseguenza, limiterebbe lo “spazio di riflessione” della BCE». Inoltre, la divulgazione del documento controverso, dal momento che quest’ultimo sarebbe isolato dal suo contesto, rischierebbe di arrecare pregiudizio all’indipendenza dei membri del consiglio direttivo, la quale costituisce un principio fondamentale sancito dall’articolo 130 TFUE (v. precedente punto 36).
56 Ne discende che, contrariamente a quanto fanno valere i ricorrenti, la motivazione della decisione impugnata non è priva di elementi concreti, che indichino in particolare, la natura del documento controverso, la sua funzione e il suo scopo in seno alla BCE nonché i rischi che presenterebbe la sua divulgazione.
57 Inoltre, si deve ritenere che l’obbligo di motivazione non ostasse assolutamente a che la BCE si fondasse su considerazioni che tenessero conto degli effetti ipotetici che la divulgazione del documento controverso avrebbe potuto comportare sullo spazio di riflessione della BCE. Infatti, da un lato, il ragionamento sopra menzionato è sufficientemente preciso da consentire ai ricorrenti di contestarne la fondatezza e al Tribunale di esercitare il proprio controllo. Dall’altro lato, come dedotto dalla BCE, l’assenza di una motivazione più dettagliata era giustificata dalla preoccupazione di non svelare informazioni la cui tutela è prevista dall’eccezione fatta valere (v., in tal senso, per analogia, sentenza del 4 giugno 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, punto 55).
58 La BCE ha quindi adempiuto il proprio obbligo di motivazione. Pertanto, nei limiti in cui riguarda l’obbligo di motivazione in quanto formalità sostanziale, tale censura deve essere respinta.
59 Inoltre, nella parte in cui l’argomentazione dei ricorrenti sarebbe volta a contestare la fondatezza dei motivi della decisione impugnata, si deve rilevare che, come risulta dal precedente punto 41, non emerge che i motivi indicati nella decisione impugnata per ritenere che il documento controverso fosse un documento per uso interno ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 siano viziati da errore.
60 A tale riguardo, va aggiunto che, contrariamente a quanto fatto valere dai ricorrenti, la BCE poteva legittimamente prendere in considerazione gli effetti ipotetici che la divulgazione del documento controverso avrebbe potuto comportare sullo spazio di riflessione della BCE durante il 2015 e anche nel periodo successivo al 2015, poiché il testo dell’articolo 14.4 del protocollo sul SEBC e sulla BCE non era cambiato, di modo che il documento controverso manteneva la sua utilità.
61 In considerazione di tutto quanto precede, si deve respingere la prima parte del secondo motivo.
Sulla seconda parte del secondo motivo, vertente sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento controverso
62 I ricorrenti fanno valere che, anche nel caso in cui i presupposti per l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 fossero soddisfatti, resterebbe comunque il fatto che esisteva un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento controverso. Secondo i ricorrenti, in primo luogo, tale interesse pubblico prevalente discende, in generale, dal fatto che i cittadini hanno per principio un interesse a verificare la legittimità dell’azione delle istituzioni dell’Unione. Inoltre, come deriverebbe dal considerando 1 della decisione 2004/258, una maggiore trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e rafforza la legittimità, l’efficienza e la responsabilità dell’amministrazione. In secondo luogo, tale interesse pubblico prevalente discenderebbe, in particolare, dall’interesse a conoscere in che misura la BCE avrebbe ponderato diversi obiettivi nel momento in cui ha redatto l’accordo sull’erogazione di liquidità di emergenza del 17 maggio 2017 e come i suoi esperti legali abbiano interpretato il relativo quadro giuridico. In terzo luogo, la BCE avrebbe commesso un errore di diritto nella ponderazione degli interessi coinvolti, in quanto si sarebbe fondata sull’errata premessa della prevalenza dell’interesse alla riservatezza. In particolare, dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché dalla sentenza del 18 luglio 2017, Commissione/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563), risulterebbe che una ponderazione degli interessi è necessaria, indipendentemente dal fatto che il documento di cui è richiesto l’accesso riguardi le attività amministrative dell’istituzione o il suo ambito di attività principale.
63 La BCE contesta tali argomenti.
64 In limine, occorre rilevare che, nei casi indicati all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, la BCE è tenuta a dare spiegazioni sulla questione dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifichi comunque la divulgazione del documento in parola (v., per analogia, sentenze del 1o luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punto 49, e del 12 settembre 2013, Besselink/Consiglio, T‑331/11, non pubblicata, EU:T:2013:419, punto 96).
65 In particolare, il regime dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 è fondato su una ponderazione degli interessi che si contrappongono in una data situazione, ossia, da un lato, gli interessi che sarebbero favoriti dalla divulgazione dei documenti in questione e, dall’altro, quelli che sarebbero minacciati da tale divulgazione. La decisione adottata su una domanda di accesso a documenti dipende dallo stabilire quale debba essere l’interesse prevalente nel caso di specie (v., per analogia, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punto 42).
66 Sebbene l’istituzione interessata sia tenuta a ponderare interessi divergenti, spetta alla parte ricorrente invocare concretamente le circostanze su cui si fonda tale interesse pubblico prevalente. L’esposizione di considerazioni di ordine puramente generico non può essere sufficiente a dimostrare che un interesse pubblico superiore prevalga sulle ragioni che giustificano il diniego di divulgazione dei documenti in questione (v., per analogia, sentenza del 15 settembre 2016, Herbert Smith Freehills/Commissione, T‑755/14, non pubblicata, EU:T:2016:482, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
67 Nel caso di specie, come risulta dalla decisione impugnata, la BCE ha ritenuto che non vi fosse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento controverso. A tale riguardo, la BCE ha precisato, in primo luogo, che l’interesse invocato dai ricorrenti, ossia il diritto dei cittadini di verificare la legittimità delle misure adottate dalla BCE, anche ammettendo la sua natura di interesse pubblico, non prevaleva sugli interessi tutelati dall’eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno. In secondo luogo, l’interesse pubblico sarebbe più efficacemente servito nel caso di specie dalla tutela delle consultazioni e delle deliberazioni interne della BCE, laddove tale tutela fosse necessaria per garantire la capacità della BCE di svolgere le proprie funzioni. In terzo luogo, il documento controverso non avrebbe ad oggetto nessuna decisione concreta della BCE e non si pronuncerebbe sulla legittimità dei suoi atti. In quarto luogo, soltanto il giudice dell’Unione sarebbe competente per esaminare la legittimità degli atti della BCE.
68 Gli argomenti addotti dai ricorrenti non consentono di rimettere in discussione tale valutazione.
69 In primo luogo, occorre respingere l’argomento dei ricorrenti vertente su un’asserita maggiore trasparenza che deriverebbe dal considerando 1 della decisione 2004/258. Come risulta da una lettura congiunta dei considerando da 1 a 3 della decisione 2004/258, l’accesso più ampio ai documenti e agli archivi della BCE considerato da tale decisione deve essere conciliato con la necessità di preservare, in particolare, l’indipendenza della BCE e la riservatezza di talune materie proprie dell’espletamento delle sue funzioni (v. precedente punto 16).
70 In secondo luogo, per quanto riguarda l’interesse dei cittadini a verificare la legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione, si deve ritenere che, alla luce della giurisprudenza citata al precedente punto 66, una considerazione tanto generica non possa essere idonea a dimostrare che il principio di trasparenza presenta, nel caso di specie, una rilevanza particolare, che potrebbe prevalere sulle ragioni che giustificano il diniego di accesso al documento controverso (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 15 settembre 2016, Herbert Smith Freehills/Commissione, T‑755/14, non pubblicata, EU:T:2016:482, punto 74).
71 In terzo luogo, per quanto riguarda l’interesse di sapere in che misura la BCE aveva ponderato diversi obiettivi nel momento in cui ha redatto l’accordo sull’erogazione di liquidità di emergenza del 17 maggio 2017 e come i suoi esperti legali abbiano interpretato il relativo quadro giuridico, si deve ritenere che un siffatto interesse, anche ammettendo la sua natura pubblica, non è dimostrato nel caso di specie. Come sostenuto dalla BCE, l’accordo e il documento controverso sono stati adottati in date molto distanti tra loro nel tempo e quest’ultimo riguarda non già l’erogazione di liquidità di emergenza, bensì questioni generali connesse all’interpretazione dell’articolo 14.4. del protocollo sul SEBC e sulla BCE. In tali circostanze, non è dimostrato che il documento controverso avesse un legame diretto con l’accordo sull’erogazione di liquidità di emergenza.
72 In ogni caso, l’interesse ad avere accesso al documento controverso in quanto asserito documento preparatorio dell’accordo sull’erogazione di liquidità di emergenza non può prevalere sull’interesse pubblico sotteso all’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, ossia l’interesse pubblico concernente la tutela, da un lato, di uno spazio di riflessione interno alla BCE che consenta uno scambio di opinioni riservato in seno agli organi decisionali dell’istituzione nell’ambito delle sue deliberazioni e delle sue consultazioni preliminari e, dall’altro, di uno spazio per lo scambio di opinioni riservato tra la BCE e le autorità nazionali pertinenti. Inoltre poiché l’accordo sull’erogazione di liquidità di emergenza era un documento pubblico, i ricorrenti erano in grado di esaminarlo al fine di verificare la ponderazione dei diversi obiettivi perseguiti e l’interpretazione del relativo quadro giuridico che sono state accolte dalla BCE in occasione della sua elaborazione.
73 In considerazione di quanto precede, occorre respingere la seconda parte del secondo motivo e, pertanto il secondo motivo nel suo complesso.
74 Dato che la BCE poteva, legittimamente, fondare il suo diniego di concedere l’accesso al documento controverso sull’eccezione al diritto di accesso prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258, non è necessario esaminare il primo motivo concernente l’eccezione al diritto di accesso prevista all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, di tale decisione.
75 Ne consegue che il ricorso deve essere integralmente respinto in quanto infondato.
Sulle spese
76 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
77 Poiché la BCE ne ha fatto domanda, i ricorrenti, rimasti soccombenti, devono essere condannati alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) I sigg. Fabio De Masi e Yanis Varoufakis sopporteranno, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Banca centrale europea (BCE).
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 marzo 2019.
Firme