OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 30 maja 2013 r.(1)
Sprawa C‑85/12
Société Landsbanki Islands HF
przeciwko
Kepler Capital Markets SA
Frédéric Giraux
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour de cassation (Francja)]
Swoboda przedsiębiorczości – Instytucje kredytowe –Dyrektywa 2001/24/WE – Warunki podejmowania środków reorganizacyjnych i likwidacyjnych instytucji kredytowych – Władze uprawnione do podejmowania takich środków – Ustawa o charakterze „jednostkowym” – Równość traktowania – Ochrona sądowa – Lex fori – Lex concursus
1. W kontekście załamania się systemu finansowego, jakie miało miejsce w Islandii w ramach światowego kryzysu finansowego zapoczątkowanego w 2008 r., parlament islandzki przyjął szereg środków mających na celu reorganizację poszczególnych instytucji finansowych mających siedzibę w tym kraju. Jedna z takich instytucji powołała się na przepisy dyrektywy 2001/24(2) w stosunku do dwóch zajęć dokonanych we Francji, na mocy postanowień wydanych przez sądy tego państwa członkowskiego. Zasadniczo pytanie przedłożone przez Cour de cassation zmierza do ustalenia, czy wskazane wyżej środki reorganizacyjne, mimo tego, że zostały przyjęte przez władzę ustawodawczą, mogą być objęte przedmiotem dyrektywy, której celem jest wzajemne uznawanie środków reorganizacyjnych i postępowań likwidacyjnych podjętych przez władze administracyjne i sądowe.
2. W ramach niniejszego pytania prejudycjalnego pojawiają się typowe trudności, jakie w pewnych okolicznościach mogą wynikać z posługiwania się przez prawo Unii określonymi zasadniczymi pojęciami prawnymi występującymi w ustawodawstwach krajowych. Jak zostanie to przeze mnie wykazane poniżej, w takich przypadkach należy przedkładać ponad formę i nomen analizę treści, a w szczególności celów, jakim mają służyć takie pojęcia, po pierwsze, w prawie Unii, a po drugie, w ustawodawstwach państw członkowskich. Ten duch dostosowania pojęć prawa krajowego do kontekstu Unii musi także przyświecać rozstrzyganiu trudności, jakie pojawiają się w niniejszej sprawie w związku z wykładnią dyrektywy takiej jak dyrektywa 2001/24, w której nie można było przewidzieć kryzysu finansowego o takich rozmiarach i cechach, jak kryzys, który nadal odczuwamy. Nie ulega wątpliwości, że pytaniem leżącym u podstaw niniejszej sprawy jest to, czy tego rodzaju nadzwyczajne środki legislacyjne jak występujące w niniejszej sprawie, wraz z rozporządzeniami przyjętymi w ich wykonaniu, muszą być objęte zakresem dyrektywy 2001/24. Niemniej jednak nie takie jest brzmienie pytania, które zostało przedłożone Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego.
3. Z powyższych względów, ograniczając pytanie do zakresu, w jakim zostało przedstawione, proponować będę rozumienie, które można nazwać funkcjonalnym, pojęć „władze administracyjne” i „władze sądowe” w rozumieniu dyrektywy 2001/24, tak aby pod pewnymi warunkami odniesienie do tych władz mogło obejmować także „władzę ustawodawczą”. Innymi słowy, posłużenie się uprawnieniami władzy ustawodawczej do przyjęcia środków przewidzianych przez dyrektywę nie powinno prowadzić do wyłączenia tych przepisów z zakresu zastosowania dyrektywy.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
4. Dyrektywa 2001/24 ustanawia zasady wzajemnego uznawania środków reorganizacyjnych i postępowań likwidacyjnych instytucji kredytowych. W niniejszej sprawie znaczenie mają niektóre motywy ww. dyrektywy.
„(6) Administracyjne lub sądowe władze państwa członkowskiego pochodzenia mają wyłączne prawo decydowania i wdrażania środków reorganizacyjnych przewidzianych w prawie i zgodnych z praktyką stosowaną w danym państwie członkowskim. W związku z trudnościami w harmonizacji prawa i praktyk państw członkowskich należy umożliwić wzajemne uznawanie przez państwa członkowskie środków podejmowanych przez każde z państw członkowskich w celu przywrócenia rentowności instytucji kredytowych, które otrzymały zezwolenie wydane przez to państwo członkowskie.
(7) Należy zagwarantować, by środki reorganizacyjne podejmowane przez władze administracyjne lub sądowe macierzystego państwa członkowskiego oraz środki podejmowane przez osoby lub organy upoważnione przez te władze do zarządzania tymi środkami reorganizacyjnymi, w tym środki obejmujące możliwość zawieszenia płatności, zawieszenia stosowania środków egzekucyjnych lub redukcji roszczeń i inne środki mogące mieć wpływ na prawa osób trzecich, obowiązywały we wszystkich państwach członkowskich.
[…]
(12) Zasada równego traktowania wierzycieli w odniesieniu do możliwości podejmowania działań wymaga od władz administracyjnych lub sądowych macierzystego państwa członkowskiego przyjęcia środków niezbędnych do tego, żeby wierzyciele z przyjmującego państwa członkowskiego mogli korzystać z prawa do podejmowania działań w ustanowionym terminie.
[…]
(16) W celu zagwarantowania równego traktowania wierzycieli likwidacja instytucji kredytowej musi odbywać się zgodnie z zasadami jedności i powszechności, co wymaga, aby administracyjne lub sądowe władze państwa członkowskiego pochodzenia posiadały wyłączną jurysdykcję, a ich decyzja była uznawana i powodowała we wszystkich państwach członkowskich, bez dodatkowych formalności, skutki przypisane jej przez prawo państwa członkowskiego pochodzenia, chyba że niniejsza dyrektywa stanowi inaczej.
[…]
(20) Indywidualne dostarczenie informacji znanym wierzycielom jest równie istotne jak ich opublikowanie w celu umożliwienia im, o ile to konieczne, wniesienia roszczeń lub zgłoszenia uwag dotyczących roszczeń w określonym terminie; powinno się to odbywać bez dyskryminacji wierzycieli mających miejsce zamieszkania w innych państwach członkowskich niż państwo członkowskie pochodzenia, opartej na ich miejscu zamieszkania lub naturze roszczeń. Wierzyciele muszą być regularnie, właściwie informowani przez cały czas trwania postępowania likwidacyjnego.
[…]
(23) Chociaż ważne jest stosowanie zasady, że prawo państwa członkowskiego pochodzenia określa wszystkie, zarówno proceduralne, jak i materialne skutki środków służących reorganizacji lub postępowania likwidacyjnego, należy także uwzględnić, że skutki te mogą wchodzić w konflikt z zasadami zazwyczaj stosowanymi w kontekście działań ekonomicznych i finansowych danej instytucji kredytowej i jej oddziałów w innych państwach członkowskich. W niektórych przypadkach odniesienie się do prawa innego państwa członkowskiego wymaga nieuniknionego wykorzystania zasady, że stosuje się prawo państwa członkowskiego pochodzenia.
[…]
(30) Skutki środków służących reorganizacji lub skutki postępowania likwidacyjnego na czas toczącego się postępowania sądowego podlegają prawu państwa członkowskiego, na którego terytorium trwa dane postępowanie sądowe, w drodze wyjątku od zastosowania lex concursus. Skutki powyższych środków i procedur [dla] pojedynczych działań egzekucyjnych wynikające z tych postępowań sądowych podlegają prawu państwa członkowskiego pochodzenia, zgodnie z ogólnymi zasadami niniejszej dyrektywy”.
5. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy art. 2 dyrektywy 2001/24 ustanawia szereg definicji:
„[…]
»władze administracyjne lub sądowe« oznaczają takie władze administracyjne lub sądowe państw członkowskich, które są właściwe do celów środków służących reorganizacji lub postępowania administracyjnego;
»środki służące reorganizacji« oznaczają środki, które mają zachować lub przywrócić sytuację finansową instytucji kredytowej i które mogą mieć wpływ na wcześniejsze prawa osób trzecich, włączając środki obejmujące możliwość zawieszenia płatności, zawieszenia stosowania środków egzekucyjnych lub redukcji roszczeń;
[…]
»postępowanie likwidacyjne« oznacza łączne postępowanie wszczęte i monitorowane przez władze administracyjne lub sądowe państwa członkowskiego w celu sprzedaży aktywów pod nadzorem tych władz, łącznie z przypadkiem, gdy postępowanie zakończono w rezultacie ugody lub innego, podobnego środka;
[…]”.
6. Artykuł 3 dyrektywy 2001/24, zatytułowany „Przyjęcie środków służących reorganizacji – obowiązujące prawo”, stanowi, co następuje:
„1. Jedynie władze administracyjne lub sądowe państwa członkowskiego pochodzenia są upoważnione do podejmowania decyzji w sprawie wdrożenia jednego lub więcej środków służących reorganizacji w instytucji kredytowej łącznie z oddziałami w innych państwach członkowskich.
2. Środki służące reorganizacji stosowane będą zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i proceduralnymi stosowanymi w państwie członkowskim pochodzenia, chyba że niniejsza dyrektywa stanowi inaczej.
Środki te będą w pełni obowiązywać zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego w całej Wspólnocie bez żadnych dodatkowych formalności, w tym wobec osób trzecich w innych państwach członkowskich, nawet jeżeli stosowane do nich zasady przyjmującego państwa członkowskiego nie przewidują podejmowania takich środków lub uzależniają ich wdrożenie od warunków, które nie są spełnione.
Środki służące reorganizacji obowiązują w całej Wspólnocie od chwili wejścia w życie w państwie członkowskim, w którym zostały podjęte”.
7. Artykuł 9 ust. 1 ww. dyrektywy, zatytułowany „Wszczęcie postępowania likwidacyjnego – informacja do przekazania innym właściwym władzom”, stanowi, co następuje:
„Jedynie władze administracyjne i sądowe państwa członkowskiego pochodzenia odpowiedzialne za likwidację są uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie wszczęcia postępowania likwidacyjnego dotyczącego instytucji kredytowej, łącznie z oddziałami w innych państwach członkowskich.
Decyzja o wszczęciu postępowania likwidacyjnego podjęta przez władze administracyjne lub sądowe państwa członkowskiego pochodzenia będzie uznana, bez żadnych dodatkowych formalności, za obowiązującą na terytorium wszystkich innych państw członkowskich i będzie obowiązywać na terytorium tych państw w tym samym czasie, co na terytorium państwa członkowskiego, w którym wszczęto to postępowanie”.
8. Pod tytułem „Prawo obowiązujące” art. 10 dyrektywy 2001/24 stanowi, co następuje:
„1. Instytucja kredytowa podlega likwidacji zgodnie z przepisami ustawodawczymi, wykonawczymi i proceduralnymi obowiązującymi w macierzystym państwie członkowskim, chyba że niniejsza dyrektywa stanowi inaczej.
2. Prawo państwa członkowskiego pochodzenia określa w szczególności:
[…]
e) wpływ postępowania likwidacyjnego na postępowania wszczęte przez indywidualnych wierzycieli, z wyjątkiem trwających postępowań sądowych, przewidzianych art. 32;
[…]
l) zasady dotyczące nieważności, zaskarżania lub względnej bezskuteczności czynności prawnych dokonanych z pokrzywdzeniem ogółu wierzycieli”.
9. Na mocy art. 32 dyrektywy „[s]kutki środków służących reorganizacji lub postępowań likwidacyjnych na toczącą się sprawę sądową dotyczącą aktywów lub praw, których pozbawiono instytucję kredytową, podlegają wyłącznie prawu państwa członkowskiego, w którym toczy się dana sprawa”.
10. W świetle przepisów zawartych w art. 6 ust. 1 oraz art. 7, 13 i 14 dyrektywy 2001/24 decyzje o podjęciu środków reorganizacyjnych lub decyzje o wszczęciu postępowania likwidacyjnego są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskim oraz są notyfikowane znanym wierzycielom zainteresowanego podmiotu, którzy mają miejsce zamieszkania lub siedzibę w innych państwach członkowskich.
B – Prawo islandzkie
11. Ogólny reżim upadłości w Islandii jest regulowany przez ustawę nr 21/91 z dnia 26 marca 1991 r., której art. 138 stanowi, że w przypadku sądowego stwierdzenia upadłości uchyla się automatycznie wszelkie obciążenia nieruchomości upadłego, pod warunkiem że rzeczy będące przedmiotem obciążenia stanowią część masy upadłości. Takie samo postanowienie odnosi się do przypadku zajęcia dokonanego w terminie sześciu miesięcy poprzedzających dzień ogłoszenia upadłości, jak również przypadku obciążenia i egzekucji, która miała miejsce na wniosek członka rodziny upadłego, w okresie sześciu i dwudziestu czterech miesięcy poprzedzających ogłoszenie upadłości, chyba że członek rodziny wykaże przed sądem, że mimo zastosowania takiego środka upadły był wypłacalny w tej dacie.
12. Dyrektywa 2001/24 została transponowana do prawa islandzkiego w drodze ustawy nr 161/2002 w sprawie instytucji finansowych z dnia 20 grudnia 2002 r.
13. Pierwszym środkiem ustawodawczym, który został przyjęty po wybuchu kryzysu bankowego i finansowego na Islandii, była ustawa nr 125/2008 z dnia 6 października 2008 r. w sprawie wypłat z budżetu w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami. Na mocy tej ustawy islandzki organ nadzoru finansowego (zwany dalej „FME”) został upoważniony do interweniowania w działalność instytucji finansowych za pomocą takich środków jak wykonywanie uprawnień ogólnego zgromadzenia akcjonariuszy, odwołanie zarządu oraz przejęcie działalności danego podmiotu czy też powołanie tymczasowego komitetu zarządzającego.
14. Miesiąc później ustawa nr 129/2008 z dnia 13 listopada 2008 r., zmieniająca art. 98 ustawy nr 161/2002, zakazała wnoszenia wszelkich skarg sądowych wobec instytucji finansowych poddanych tak zwanym moratoriom, jak również zawieszała postępowaniu w toku, chyba że przepis prawa stanowił inaczej lub sprawa dotyczyła czynu zabronionego na gruncie prawa karnego.
15. Kilka miesięcy później ustawa nr 44/2009 z dnia 15 kwietnia 2009 r., przywołana wprost w treści pierwszego z pytań prejudycjalnych przedłożonych przez sąd odsyłający, wprowadziła szereg przepisów przejściowych, na mocy których postanowienia ustawy nr 161/2002 odnoszące się do likwidacji instytucji finansowych znajdowały zastosowanie do instytucji, które zostały poddane moratorium w dacie wejścia w życie ustawy nr 44/2009 r. Zgodnie z treścią ustawy nr 44/2009 takie zastosowanie powinno mieć miejsce „jak gdyby likwidacja instytucji kredytowej została nakazana orzeczeniem sądu w dniu wejścia w życie tej ustawy”.
16. Ponadto ustawa nr 44/2009 uchyliła zakaz ustanowiony przez ustawę nr 129/2008.
17. Przywołane wyżej przepisy przejściowe przewidywały w pkt II.2., że po zatwierdzeniu moratorium instytucje, które będą z niego korzystać, będą automatycznie uznawane za postawione w stan likwidacji, bez konieczności wydawania odrębnego orzeczenia sądowego.
18. Wreszcie, w zakresie mającym znaczenie w niniejszym postępowaniu, ustawa nr 161/2002 została po raz kolejny zmieniona przez ustawę 132/2010 z dnia 16 listopada 2010 r. w ten sposób, że od tej daty postępowania likwidacyjne nie były automatycznie wszczynane po upływie moratorium, lecz były inicjowane jedynie wtedy, gdy tymczasowy komitet zarządzający oraz rada likwidatorów złożyły łączny wniosek do sądu przed wygaśnięciem moratorium.
II – Stan faktyczny
19. Spółka Landsbanki Islands HF (zwana dalej „Landsbanki”) jest islandzką instytucją kredytową, wobec której orzeczono w dniu 10 listopada 2010 r. dokonanie dwóch zajęć zabezpieczających we Francji, na wniosek F. Giraux, wierzyciela zamieszkałego w tym państwie członkowskim.
20. Landsbanki zaskarżyła ww. zajęcia przed sądami francuskimi, powołując się na środki reorganizacyjne i likwidacyjne podjęte uprzednio przez władze islandzkie(3).
21. W pierwszej kolejności, w postępowaniu przez Tribunal de grande instance de Paris, Landsbanki utrzymywała, że środki podjęte w Islandii mogły być skutecznie przeciwstawiane francuskiemu wierzycielowi oraz że zgodnie z ustawodawstwem islandzkim (ustawa 44/2009 i ustawa 21/1991) wszystkie środki egzekucyjne podjęte po 15 maja 2008 r. stały się nieważne z mocą wsteczną.
22. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. Tribunal de grande instance odrzucił zarzuty Landsbanki. Sąd odsyłający uznał, że środki reorganizacyjne i likwidacyjne wynikające z prawa islandzkiego 44/2009 nie są objęte zakresem dyrektywy 2001/24 i z tych względów nie znajdują one zastosowania we Francji. W konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia zajęć zabezpieczających orzeczonych na wniosek F. Giraux.
23. Wyrok Tribunal de grande instance został utrzymany w mocy w dniu 4 listopada 2010 r. przez Cour d’appel de Paris. Ów sąd krajowy stwierdził, po pierwsze, że zastosowanie prawa islandzkiego nie skutkowało nieważnością z mocą wsteczną, jak to podnosiła Landsbanki. Po drugie, nawet gdyby taki skutek wystąpił, to przepisy leżące u jego podstaw nie stanowiły środków reorganizacyjnych i likwidacyjnych podjętych przez „władze administracyjne i sądowe” w rozumieniu dyrektywy 2001/24.
24. Cour d’appel wskazał ponadto, że przepis prawa islandzkiego, który stał na przeszkodzie wszczęciu postępowań sądowych przeciwko instytucjom kredytowym poddanym moratoriom (ustawa 161/2002), został uchylony przez ustawę 44/2009 z dniem 15 kwietnia 2009 r.
25. Wobec wniesienia skargi kasacyjnej do Cour de cassation sąd ten wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
III – Pytanie prejudycjalne
26. Pytania prejudycjalne brzmią w następujący sposób:
„1. Czy art. 3 i 9 dyrektywy 2001/24/WE w sprawie reorganizacji i likwidacji instytucji kredytowych należy interpretować w ten sposób, że środki reorganizacyjne i likwidacyjne instytucji finansowej, takie jak środki wynikające z islandzkiej ustawy nr 44/2009 z dnia 15 kwietnia 2009 r., należy uznać w rozumieniu tych przepisów za środki podejmowane przez władze administracyjne lub sądowe?
2. Czy art. 32 dyrektywy 2001/24/WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, by przepis prawa krajowego, taki jak art. 98 islandzkiej ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r., który zakazuje wnoszenia wszelkich skarg sądowych wobec instytucji finansowej natychmiast po wejściu w życie moratorium lub zawiesza takie skargi, wywoływał skutki względem środków zabezpieczających podjętych w innym państwie członkowskim przed ogłoszeniem moratorium?”.
27. Cour de cassation podkreśla, że zgodnie z dyrektywą 2001/24 wyłącznie władze administracyjne lub sądowe państwa członkowskiego pochodzenia są właściwe do podjęcia środków reorganizacyjnych lub likwidacyjnych wobec danej instytucji kredytowej, włączając w to jej oddziały ustanowione w innych państwach członkowskich.
IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
28. Pytanie prejudycjalne zostało zarejestrowane w sekretariacie Trybunału Sprawiedliwości w dniu 20 lutego 2012 r.
29. Uwagi pisemne przedstawili strona skarżąca w postępowaniu głównym, Urząd Nadzoru EFTA (zwany dalej „EFTA”), rządy francuski, islandzki, portugalski, jak również Komisja.
30. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 7 marca 2013 r., stawili się, celem wygłoszenia swojego stanowiska przedstawiciele skarżącej w postępowaniu głównym, jak również Efty, rządu francuskiego oraz Komisji.
V – Stanowiska stron
A – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
31. Landsbanki utrzymuje, że postępowanie likwidacyjne przewidziane wprost w przepisach przejściowych stanowi skutek prawny, który jest związany, na mocy ustawy nr 44/2009, z postanowieniem sądu zatwierdzającym moratorium, a w tym konkretnym przypadku z postanowieniem sądu w Reykjaviku z dnia 5 grudnia 2008 r. Należy przez to rozumieć, że środki reorganizacyjne i likwidacyjne ustanowione w Islandii były podjęte przez właściwe władze administracyjne i sądowe w rozumieniu dyrektywy 2001/24, wobec czego powinny one zostać uznane we Francji. Odmienny wniosek prowadziłby do naruszenia ochrony i równego traktowania wierzycieli. Ponadto w ocenie Landsbanki kluczowe jest, że środki przyjęte przez ustawodawcę islandzkiego nie różniły się funkcjonalnie od aktu administracyjnego czy też sądowego, jako że odnoszą się do sytuacji i interesów jednostkowych podmiotów. Co więcej, podobnie jak w przypadku aktów administracyjnych i sądowych, także służy od nich odwołanie. Rząd francuski podziela te dwie ostatnie uwagi.
32. Ze swojej strony F. Giraux podnosi, że środki reorganizacyjne i likwidacyjne mogą być podjęte wyłącznie przez władze administracyjne lub sądowe, gdyż to, że od przepisu prawnego nie służy odwołanie, dowodzi tego, że tylko rozstrzygnięcia administracyjne i sądowe mogą dać wierzycielom pewność, że takie środki zostały podjęte w świetle szczególnej sytuacji finansowej w danym konkretnym przypadku oraz że istnieje możliwość odwołania się od nich. Ponadto F. Giraux podkreśla, że dyrektywa jednoznacznie różnicuje środki reorganizacyjne i środki likwidacyjne, które są odpowiednio poddane własnym reżimom, dostosowanym do ich właściwych celów. Co za tym idzie, w przypadku jednych i drugich konieczne jest autonomiczne rozstrzygnięcie administracyjne lub sądowe, a w przeciwnym wypadku, zgodnie z dyrektywą 2001/24, przyjęcie środka reorganizacyjnego nie będzie wywoływało skutków związanych z postępowaniem likwidacyjnym.
33. Rządy francuski, islandzki i portugalski stoją na stanowisku, że art. 2, 3 i 9 dyrektywy muszą znaleźć zastosowanie do środków, które wynikają z ustawy nr 44/2009. W ich ocenie tylko w ten sposób można zrealizować cel dyrektywy, który polega właśnie na wzajemnym i automatycznym uznaniu środków reorganizacyjnych i likwidacyjnych podjętych przez władze innego państwa członkowskiego.
34. Rząd francuski wskazuje, że do sprzeczności prowadziłaby odmówienie uznania środków wynikających z ustawy nr 44/2009 i jednocześnie uznanie rozstrzygnięć administracyjnych lub sądowych stosujących te same środki. Co się tyczy art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy, rząd francuski podnosi, że ich celem jest nie tyle narzucenie zasady, że środki są przyjmowane przez władzę administracyjną lub sądową, lecz zapewnienie, by takie środki mogły zostać podjęte jedynie przez państwo członkowskie pochodzenia, z wyłączeniem pozostałych państw członkowskich. Ze swojej strony rząd portugalski jest zdania, że reżim prawny regulujący całokształt skutków wynikających z zastosowanych środków reorganizacyjnych musi uwzględniać środki administracyjne lub sądowe.
35. Komisja uważa, że skoro krajowe normy prawne dotyczące upadłości nie zostały zharmonizowane, dyrektywa 2001/24 ogranicza się jedynie do ustanowienia wzajemnego uznawania podejmowanych środków zapewniających zdolność utrzymania się na rynku instytucji. Z uwagi na to, z poszanowaniem minimalnych kryteriów ustanowionych przez dyrektywę, do każdego państwa członkowskiego pochodzenia należy wskazanie właściwych władz uprawnionych do podejmowania takich środków. Ta swoboda nie powinna być ograniczana, ze względu na tradycję prawną i konstytucyjną poszczególnych państw członkowskich i możliwe odmienne rozumienia pojęć aktu administracyjnego i aktu ustawodawczego.
36. W ocenie Komisji nie ma znaczenia, czy przedmiotowy środek został przyjęty przez parlament, czy też przez sędziego, ale istotne jest to, czy zgodnie z dyrektywą takie środki są uzasadnione sytuacją finansową danej instytucji. Poza zakresem dyrektywy powinny pozostać środki ogólne, które znajdują powszechne i niejednostkowe zastosowanie do całego sektora finansowego. Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie należy dokonać rozróżnienia między postanowieniami ustawy nr 161/2002, w brzmieniu obowiązujących w spornej dacie, która to ustawa, ze względu na swój ogólny i powszechny charakter, nie może zostać objęta zakresem dyrektywy 2001/24, a decyzjami przyjętymi przez FME oraz postanowieniami sądu okręgowego w Reykjaviku w ramach wykonywania uprawnień nadanych im przez tę ustawę nr 161/2002. Według Komisji te ostatnie rozstrzygnięcia, podjęte w wykonaniu ww. ustawy, można jednoznacznie przypisać władzy administracyjnej lub sądowej w rozumieniu dyrektywy 2001/24.
37. Ze swojej strony EFTA podnosi, że w niniejszej sprawie całokształt środków został podjęty przez FME lub przez właściwą władzę sądową. W ocenie EFTA nie został zastosowany „automatyczny system” wszczęcia postępowania likwidacyjnego przewidziany przez ustawę nr 44/2009, który został następnie uchylony przez ustawę nr 132/2010.
B – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
38. Landsbanki podtrzymuje, że art. 32 dyrektywy 2001/24 nie sprzeciwia się zastosowaniu art. 98 ustawy nr 161/2002, na mocy którego zostało zatwierdzone moratorium, co w ocenie tej instytucji wyklucza skuteczność zajęć ustanowionych we Francji. Zdaniem Landsbanki sformułowanie „tocząc[a] się sprawa sądow[a]”, zawarte w treści art. 32 dyrektywy, odnosi się wyłącznie do postępowań sądowych co do istoty sprawy. Ponadto w ocenie Landsbanki motyw 30 dyrektywy potwierdza, że to prawo państwa członkowskiego pochodzenia określa skutki środków takich jak moratoria „na pojedyncze działania egzekucyjne” wynikające z tych postępowań sądowych, a nie ulega wątpliwości, że zajęcie stanowi działanie o takim charakterze.
39. F. Giraux uważa, że ta kwestia jest niedopuszczalna ze względu na to, że art. 98 ustawy nr 161/2002 nie znajduje zastosowania w przedmiotowych okolicznościach. W jego ocenie jeżeli ten przepis sprzeciwia się wszczęciu postępowań sądowych przeciwko podmiotowi podlegającemu moratorium, to ten przepis nie znajduje zastosowania do zajęcia, które miało miejsce przed wskazanym moratorium. Ponadto F. Giraux podkreśla, że ten przepis został uznany za sprzeczny z konstytucją i zastąpiony przez ustawę nr 44/2009 r.
40. Rządy francuski i islandzki, Komisja i EFTA twierdzą, że należy rozróżnić między „toczącą się sprawą sądową”, podlegającą prawu państwa, w którym sprawa została wszczęta (lex fori), a „pojedyncz[ymi] działania[mi]” podlegającymi prawu państwa pochodzenia (lex concursus). Taki wniosek można wywieść z wykładni art. 32 dyrektywy 2001/24, w świetle jej motywu 30 oraz art. 10 ust. 2 lit. e). Artykuł 32 obejmuje jedynie postępowania co do istoty sprawy, nie zaś pomocnicze działania egzekucyjne. Natomiast zajęcia, z uwagi na cele dyrektywy (w szczególności powszechność i równość między wierzycielami), stanowią pojedyncze działania poddane prawu państwa członkowskiego pochodzenia.
41. Komisja podnosi w szczególności, że środki egzekucyjne, w tym zajęcia, których skutki przeciągają się w czasie, powinny być poddane prawu państwa członkowskiego pochodzenia począwszy od daty, w której przyjęte zostały środki reorganizacyjne i likwidacyjne, nawet jeśli te działania egzekucyjne zostały przyjęte przed tą datą. Jeżeli wynika to ze znajdującego zastosowanie prawa państwa pochodzenia, to środki reorganizacyjne i likwidacyjne miałyby moc wsteczną w odniesieniu do działań egzekucyjnych.
42. Ujmując rzecz bardziej ogólnie, Komisja twierdzi, że dyrektywa 2001/24 nie wywiera skutku polegającego na zakazie lub automatycznym zawieszeniu wszelkich działań podejmowanych w innych państwach członkowskich w odniesieniu do danego podmiotu, gdy tylko zostanie on adresatem środków reorganizacyjnych lub likwidacyjnych podjętych w innym państwie członkowskim. Aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że tylko to ostatnie państwo członkowskie może podjąć środki reorganizacyjne lub likwidacyjne w stosunku do instytucji mającej siedzibę na jego terytorium (środki te mogą być skuteczne jedynie wtedy, gdy wywierają skutki na obszarze wszystkich państw członkowskich), to nic w treści dyrektywy nie sprzeciwia się temu, by w pozostałych państwach członkowskich były podejmowane środki lub wszczynane postępowania o innym charakterze, takie jak powództwa z tytułu odpowiedzialności kontraktowej lub sprawy o charakterze karnym.
VI – Ocena
43. Cour de cassation przedkłada dwa pytania o bardzo różnym stopniu złożoności. Dowodzi tego fakt, że debata wywołana między stronami niniejszego postępowania skupia się na pierwszym z pytań prejudycjalnych. Natomiast, co się tyczy drugiego z pytań, wszystkie strony praktycznie zgadzają się co do odpowiedzi, jakiej należy na nie udzielić.
44. Bez uszczerbku dla zaproponowania Trybunałowi Sprawiedliwości odpowiedzi również na drugie z pytań przedłożonych przez sąd odsyłający, zasadniczo skupię się jednak na pierwszym pytaniu. Ponadto będę starał się to uczynić, ograniczając się ściśle do przedmiotu tego pytania.
A – Pytanie pierwsze
1. Ustalenie przedmiotu pytania
45. Pierwsze pytanie prejudycjalne może być wyrażone w bardzo prosty sposób – czy parlament może, w szczególności w drodze procedury legislacyjnej, podjąć środki, które dyrektywa 2001/24 powierza wyłącznie krajowym „władz[om] administracyjn[ym] lub sądow[ym]” państwa członkowskiego pochodzenia? Cour de cassation nie wylicza wyczerpująco, jakie środki ustawodawcze są przedmiotem pytania, lecz w sposób ogólny odnosi się do „środków reorganizacyjnych i likwidacyjnych instytucji finansowej, takich jak środki wynikające z islandzkiej ustawy nr 44/2009 z dnia 15 kwietnia 2009 r.”.
46. Jednakże zarówno z treści postanowienia w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jak i z argumentacji przedstawianej przez strony, można wywieść, że środkami z ustawy nr 44/2009, mającymi zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, są przepisy przejściowe, na mocy których podmioty objęte moratorium w dacie wejścia w życie przywołanej ustawy nr 44/2009, tak jak to miało miejsce w przypadku Landsbanki w dniu 5 grudnia 2008 r., są automatycznie uznawane za podmioty postawione w stan likwidacji, bez konieczności wydawania orzeczenia sądowego w tym względzie.
47. Zdaniem Landsbanki ten konkretny przepis miałby wywoływać skutek polegający na zastosowaniu islandzkiego prawa w zakresie postępowania likwidacyjnego, a w szczególności skutkować uchyleniem dokonanych zajęć. Niemniej jedna, rozstrzygnięcie kwestii, czy wskazany wyżej przepis wywiera taki skutek, nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu.
48. Istotnie, z postanowienia w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że wykładnia prawa islandzkiego znajdującego zastosowanie w postępowaniu a quo jest przedmiotem sporu między stronami. W postępowaniu głównym Cour de cassation musi wypowiedzieć się co do tego, czy Cour d’appel słusznie uznał, że w procesie nie zostało wykazane, że art. 138 ustawy nr 21/91 znajduje zastosowanie do Landsbanki. Przepis ten reguluje ogólny reżim upadłości i mógłby ewentualnie skutkować uchyleniem zajęć ustanowionych na majątku spółki.
49. Niemniej jednak rozstrzygającym elementem orzeczenia przyjętego przez Cour d’appel nie było to, że nie została wykazana stosowalność przepisów prawa islandzkiego, na które powoływała się Landsbanki, co jak wskazałem powyżej nadal stanowi kwestię otwartą, lecz fakt, że te przepisy nie wchodziły w zakres rozstrzygnięcia władz administracyjnych lub sądowych w rozumieniu dyrektywy, bowiem stanowiły regulacje o randze ustawowej. Tym samym przepisy te pozostawały poza sferą zastosowania dyrektywy 2001/24, co skutkowało tym, że problem zastosowania w niniejszej sprawie ustawy nr 21/91 stał się bezprzedmiotowy.
50. Wobec powyższego jest to kwestia wstępna, od której zależy, czy sąd odsyłający będzie musiał rozstrzygnąć istotę problemu dotyczącego ustalenia właściwego prawa islandzkiego, znajdującego zastosowanie w postępowaniu a quo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli Trybunał Sprawiedliwości uzna, że środki ustanowione przez ustawę nr 44/2009 nie mogą być zrównane ze środkami podejmowanymi przez władze administracyjne lub sądowe, do których odnosi się dyrektywa 2001/24, brak będzie podstaw do tego, by uzasadnić żądanie sformułowane przez Landsbanki przed sądami francuskimi, mianowicie uznania we Francji skutków powyższych środków, ponieważ owo państwo członkowskie byłoby zobowiązane do uznania takich skutków, wyłącznie gdyby przedmiotowe środki były objęte zakresem przywołanej dyrektywy.
51. Wreszcie należy dodać, że w mojej ocenie nie ma także znaczenia fakt, że orzeczeniem z dnia 22 listopada 2010 r. sąd okręgowy w Reykjaviku orzekł o postawieniu Landsbanki w stan likwidacji. Nie ulega wątpliwości, że powyższy wyrok, jako rozstrzygnięcie władz sądowych, jest objęty zakresem zastosowania dyrektywy 2001/24 i sprawia, że kwestia dotycząca automatycznej likwidacji przewidzianej przez ustawę nr 44/2009 staje się hipotetyczna.
52. Niemniej jednak bezsprzecznie Landsbanki była poddana postępowaniu likwidacyjnemu już począwszy od ustanowienia rady likwidatorów w dniu 29 kwietnia 2009 r., to jest zaledwie kilka dni po wejściu w życie ustawy nr 44/2009. Z tą chwilą automatyczny charakter postępowania likwidacyjnego, ustanowiony przez ustawę nr 44/2009 wywierał w pewnym zakresie skutek wobec Landsbanki, od samego początku umożliwiając tej instytucji powoływanie się na prawo islandzkie dotyczące upadłości przez sądami francuskimi celem uchylenia zajęć ustanowionych na jej majątku. W istocie rozstrzygnięcie sądu okręgowego w Reykjaviku z dnia 22 listopada 2010 r. nie wszczyna właściwie postępowania likwidacyjnego wobec Landsbanki, lecz jedynie, jak wynika to z jego ustępu piątego, stanowi o przedłużeniu postępowania już wszczętego na mocy ustawy nr 44/2009. Takie rozstrzygnięcie było konieczne, jako że automatyczna likwidacja została wtedy właśnie zniesiona przez ustawę 132/10, która weszła w życie pięć dni przed datą przywołanego orzeczenia sądu okręgowego.
53. Podsumowując, zamierzam ostatecznie w dalszej kolejności udzielić odpowiedzi napytania dotyczące przede wszystkim ustawy nr 44/2009.
2. Analiza istoty pytania
54. Struktura moich dalszych wywodów będzie oparta na przedstawieniu w trzech kolejnych punktach jednej przesłanki i dwóch warunków, których spełnienie może w mojej ocenie uzasadniać uznanie, że określone środki ustawodawcze wchodzą w zakres dyrektywy 2001/24
a) „Środki reorganizacyjne” nie są wyłączone z zakresu dyrektywy 2001/24 tylko i wyłącznie z tego względu, że zostały podjęte przez krajowego ustawodawcę.
55. Przechodząc od razu do udzielenia odpowiedzi na pierwsze z pytań prejudycjalnych przedłożonych przez Cour de cassation, można wyjść od stwierdzenia, iż mało dyskusyjne wydaje się stwierdzenie, że ze względu na literalne brzmienie art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy 2001/24 nie ma w tych przepisach w ogóle miejsca na „władze ustawodawcze”. Przepisy te odnoszą się bowiem wprost wyłącznie do „władz administracyjnych lub sądowych”, jako jedynych „uprawnionych” do podejmowania takich środków(4). Niemniej jednak uważam, że taka wykładnia byłaby sprzeczna nie tylko z duchem i celem dyrektywy 2001/24, lecz również w pierwszej kolejności z jej własną systematyką(5).
56. Z całościowej lektury przepisów tego aktu prawnego jednoznacznie wynika, że ich najistotniejszym elementem nie jest wskazanie konkretnych władz uprawnionych do podejmowania środków reorganizacyjnych, do których odnosi się dyrektywa 2001/24, lecz to, czy są to władze państwa członkowskiego „pochodzenia” w rozumieniu dyrektywy. Podobnie istotny w tych przepisach wydaje się charakter przedmiotowych środków oraz ich umiejscowienie w systemie dyrektywy.
57. W istocie cała dyrektywa 2001/24 zmierza do tego, by „umożliwić wzajemne uznawanie przez państwa członkowskie środków podejmowanych przez każde z państw członkowskich w celu przywrócenia rentowności instytucji kredytowych, które otrzymały zezwolenie”(6), zapewniając, by te środki „obowiązywały we wszystkich państwach członkowskich”(7).
58. Ponadto zgodnie z art. 2 dyrektywy „środki służące reorganizacji” oznaczają środki, które „mają zachować lub przywrócić sytuację finansową instytucji kredytowej”(8). Co za tym idzie, są to środki o konkretnym i jednostkowym charakterze, skierowane do określonych instytucji finansowych. Nie mają one zatem dotyczyć wszystkich takich instytucji czy też regulować prawnego reżimu sektora finansowego. Potwierdza to treść art. 3 i 9 dyrektywy, odnosząc się za każdym razem do danej „instytucji kredytowej”.
59. Nie ulega wątpliwości, że indywidualny czy też jednostkowy charakter takich środków reorganizacyjnych w zakresie dotyczącym ich adresatów przywołuje spontanicznie na myśl władze administracyjne lub sądowe, jako podmioty uprawnione do podjęcia tego rodzaju środków. Jednakże mimo wszystkich różnic, jakie mogą występować między tradycjami konstytucyjnymi państw członkowskich, jest jednak wspólną zasadą tych tradycji krajowych, że zasadniczo ustawa ma charakter ogólny i abstrakcyjny, podczas gdy zarówno rozstrzygnięcia administracyjne, jak i sądowe, polegające właśnie na zastosowaniu ogólnych przepisów prawa, mają charakter rozstrzygnięć jednostkowych i konkretnych. W tym kontekście proste odczytanie całości dyrektywy jednoznacznie uwypukla znaczenie, jakie zostało nadane zasadzie legalności.
60. Bez uszczerbku dla powyższych twierdzeń analiza porównawcza krajowych porządków konstytucyjnych ujawnia, że w niektórych z tych systemów prawnych są czasami zauważalne tak zwane przepisy jednostkowe, to jest przepisy o charakterze indywidualnym lub szczególnym, czy to ze względu na swoją treść, czy też ze względu na krąg adresatów tych przepisów(9). W takim zakresie, w jakim ten rodzaj przepisów jest dopuszczalny w poszczególnych państwach członkowskich(10), z punktu widzenia prawa Unii zasadniczo nic nie sprzeciwia się temu, by uznać zasadność tych instrumentów ustawodawczych za wyraz wykonywania władzy publicznej na poziomie krajowym. Niemniej jednak, jak zostanie to podkreślone w odniesieniu do konkretnych okoliczności dotyczących dyrektywy 2001/24, w tym celu muszą być spełnione określone warunki.
61. Stoję na stanowisku, że wielokrotne odniesienie w tekście dyrektywy do władz administracyjnych lub sądowych zasadniczo odpowiada niezaprzeczalnemu założeniu, że te właśnie władze są co do zasady odpowiedzialne za przyjęcie środków reorganizacyjnych, w stosunku do których ma nastąpić wzajemne uznanie, które jest celem dyrektywy. Niemniej jednak uważam, że nie można odczytywać tych przepisów jako wyrazu wyraźnej woli wyłączenia w każdych okolicznościach „władzy ustawodawczej” państwa członkowskiego z kręgu władz krajowych uprawnionych do podjęcia środków, których ogólne uznanie stanowi cel dyrektywy.
62. W charakterze wniosku wstępnego stwierdzę, z zastrzeżeniem poniższych uwag, że środki podjęte przy ustawodawcę islandzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności środki podjęte na mocy ustawy nr 44/2009, nie są wyłączone z zakresu zastosowania dyrektywy 2001/24 tylko z tego względu, że zostały podjęte w drodze środków ustawodawczych.
b) Środki podjęte przez ustawodawcę muszą jednakże być nimi rzeczywiście, jeżeli mają być objęte zakresem dyrektywy 2001/24
63. W mojej ocenie w pierwszej kolejności należy podkreślić, że władza ustawodawcza może być uznana za wyłączoną z zakresu dyrektywy 2001/24, jeżeli przyjmuje środki powszechne i abstrakcyjne, to jest przepisy, które nie odpowiadają pojęciu środków reorganizacyjnych w rozumieniu dyrektywy 2001/24. Natomiast jeżeli władza ustawodawcza jest uprawniona na mocy prawa krajowego także do podejmowania środków, które ze względu na swój indywidualny i skonkretyzowany charakter dostosowane są do pojęć dyrektywy 2001/24, to w mojej ocenie nic nie sprzeciwia się temu, by takie środki zostały zrównane ze środkami podejmowanymi przez władze administracyjne lub sądowe. Tym samym takie środki mogłyby korzystać z zapewnionego przez dyrektywę uznania środków reorganizacyjnych podjętych przez dane państwo członkowskie na obszarze całej Unii.
64. Zasadniczo ustawa nr 44/2009 posiada wszelkie cechy charakterystyczne ustawy, w formalnym i tradycyjnym rozumieniu tego pojęcia. Zmienia ona przepisy ustawowe, to jest ustawę nr 161/2002 w sprawie instytucji finansowych. Niemniej jednak, ustawa nr 44/2009 jest skierowana w skonkretyzowany sposób, na mocy jej przepisów przejściowych, do instytucji finansowych, w stosunku do których ogłoszono moratorium. W momencie jej wejścia w życie w kwietniu 2009 r., Landsbanki znajdowała się właśnie w takiej sytuacji, na mocy orzeczenia sądowego wydanego w dniu 5 grudnia 2008 r. Zgodnie ze stanowiskiem rządu islandzkiego(11) w takiej sytuacji znajdowały się cztery inne instytucje finansowe.
65. W kontekście kryzysu finansowego, który rozpoczął się w Islandii w 2008 r., szczególna sytuacja, w jakiej znajdowała się Landsbanki, była bezsprzecznie znana ustawodawcy islandzkiemu. Między innymi to właśnie sytuacja, w jakiej znajdowała się ta instytucja kredytowa, leżała u podstaw wszystkich środków ustawodawczych podjętych w trybie pilnym począwszy od dnia 6 października 2008 r. Z tą datą ustawa nr 125/2008 upoważniła krajowy organ nadzoru finansowego do podjęcia określonych środków(12). Co za tym idzie, mamy do czynienia z zestawem środków, które ze względu na ich materialną treść są prima facie skierowane do ograniczonego kręgu adresatów, których można łatwo zidentyfikować.
66. Ponadto nie można pomijać faktu, że środki niezbędne do reorganizacji Landsbanki mogły obowiązkowo wymagać podjęcia ich w drodze przepisów o mocy ustawowej, a co tym idzie, były niedostępne dla władzy administracyjnej lub sądowej. Jak wyjaśniłem na początku niniejszej opinii, z tych właśnie przyczyn należy wziąć pod uwagę wagę kryzysu, z którym musiały zmierzyć się władze islandzkie. Ze względu na zasięg i zakres kryzysu władze krajowe uznały, że można zwalczyć go jedynie poprzez przyjęcie środków naprawczych zmieniających ramy ustawodawcze, wyłączając niektóre spośród ogólnych przepisów regulujących ogólny reżim funkcjonowania instytucji finansowych. Co więcej, przedmiotowe środki, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, wydają się być przyjęte w sposób szczególny, nie mając na celu ani powszechnego ich zastosowania, ani trwałości obowiązywania. Dowodem na to są późniejsze reformy legislacyjne, które miały miejsce w interesującym nas obszarze.
67. W konsekwencji jeżeli środki reorganizacyjne, które mają sprostać sytuacji, w której znalazła się instytucja finansowa, mogą mieć jedynie charakter przepisów o randze ustawy – ze względu na to, że wpływają na obowiązywanie przepisów prawa mających również rangę ustawową – nie byłoby uzasadnione wyłączenie z zakresu dyrektywy 2001/24 tych środków, które zostały podjęte przez parlament, tylko z tego względu, że nie mamy do czynienia z władzą administracyjną lub sądową, innymi słowy, z tego względu, że nie pochodzą od władzy, która i tak takich środków nie mogła podjąć. Wręcz przeciwnie, w mojej ocenie z tego szczególnego punktu widzenia znaczenie ma jedynie to, że przedmiotowe środki mają rzeczywiście sprostać szczególnej i konkretnej sytuacji określonej instytucji finansowej, gdyż jednostkowy i konkretny charakter środków ma decydujące znaczenie – aczkolwiek nie jedyne, jak zostanie to przedstawione poniżej – dla celów zastosowania dyrektywy 2001/24(13).
68. Uzupełniająco uważam za konieczne dodać w tym miejscu, że przedstawione pytanie nie może zostać zniesione przez argument podnoszony przez Komisję, odnoszący się do tego, że sporne środki ustawodawcze zostały zastosowane w konkretnym przypadku wobec Landsbanki w drodze określonych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych i to te ostatnie stanowią w istocie „środki” mające znaczenie dla celów dyrektywy, nie zaś sama ustawa nr 44/2009, która ograniczała się jedynie do ustanowienia podstawy prawnej dla tych jednostkowych aktów zastosowania prawa.
69. Tego argumentu nie można przyjąć z tego względu, że sporne środki ustanowione przez ustawę nr 44/2009 stanowią same w sobie „środek” w rozumieniu dyrektywy 2001/24, w takim zakresie, w jakim przydają one moratorium, któremu podlegała Landsbanki na mocy orzeczenia sądowego, takich skutków, które były poza zasięgiem władzy sądowej wydającej to orzeczenie. Co za tym idzie, nie mamy do czynienia z przepisem prawnym, który następnie zostaje skonkretyzowany przez sąd, lecz z przepisem o mocy ustawowej, który sam ustawodawca stosuje jako dodatkowy i automatyczny skutek uprzedniego rozstrzygnięcia sądowego.
70. Wreszcie nie uważam także za dopuszczalne – na przeciwnym biegunie – stanowiska podtrzymywanego przez Portugalię, jakoby dyrektywa 2001/24 obejmowała, poza środkami podejmowanymi przez władze administracyjne i sądowe, również normy prawne znajdujące zastosowanie do tych środków. Gdyby tak było, przestałaby mieć znaczenie jakakolwiek różnica między środkami administracyjnymi i sądowymi, z definicji szczególnymi i jednostkowymi, a ustawodawstwem o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, stanowiącym podstawę prawną tych środków, a wraz z tą różnicą przestałoby istnieć szczególne znaczenie samej dyrektywy 2001/24.
71. Niemniej jednak w każdej sytuacji to do sądu odsyłającego należy ustalenie, w jakiej mierze islandzkie przepisy ustawodawcze będące przedmiotem niniejszej sprawy, a w szczególności ustawa nr 44/2009, mające ewentualnie zastosowanie w okolicznościach postępowania głównego można uznać w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2001/24 za „środki, które mają zachować lub przywrócić sytuację finansową instytucji kredytowej”(14), w tym przypadku Landsbanki. Dla tych celów konieczne będzie dokonanie oceny okoliczności związanych z procesem uchwalania i przyjęcia takich środków, kręgu rzeczywistych adresatów takich środków oraz ewentualnego związku między rozwojem sytuacji dotyczącej poszczególnych zainteresowanych instytucji z jednej strony a przyjęciem środków ustawodawczych w związku z dostosowaniem reakcji ustawodawcy do nowych okoliczności z drugiej strony. Ostatecznie należy ustalić, czy niezależnie od jej formy i autora ustawa nr 44/2009 funkcjonalnie jest stosowana, dla celów dyrektywy 2001/24, tak jak rozstrzygnięcie administracyjne lub sądowe. W szczególności należy zbadać, czy przepisy te mają na celu powszechne lub też wielokrotne zastosowanie, czy też przeciwnie, mają one zostać zastosowane do szczególnych i konkretnych okoliczności.
72. W miejscu należy dodać, że nie ulega wątpliwości, iż obarczając Cour de cassation zadaniem ustalenia znaczenia i zakresu ustawy nr 44/2009, nie przekazuje mu się zadania rozstrzygnięcia w przedmiocie normy własnego prawa krajowego, lecz przepisu prawa obcego, przywołanego przez jedną ze stron postępowania a quo. Tym samym ustalenie znaczenia prawa islandzkiego przez Cour de cassation nie będzie mogło zostać przeprowadzone na takich samych zasadach jak gdyby dotyczyło to normy prawa francuskiego, których wykładnia należy tylko do sądów francuskich, zobowiązanych do interpretacji tych norm na mocy zasady iura novit curia.
73. Tym samym znaczenie i zakres ustawy nr 44/2009 stanowi dla Cour de cassation kwestię podlegającą ciężarowi dowodu i w tym względzie zależną od działań stron w procesie. W konsekwencji to w istocie strony postępowania a quo muszą przedstawić szczegóły dotyczące przywołanych przepisów prawa islandzkiego przywoływanego przed sądami francuskimi, a z kolei sądy francuskie będą musiały rozstrzygnąć, czy uznają takie okoliczności za odpowiednio dowiedzione zgodnie z zasadami dowodowymi obowiązującymi w prawie francuskim.
74. W konsekwencji mój drugi wniosek wstępny opiera się na tym, iż dla celów ustalenia, że ustawa nr 44/2009 może zostać funkcjonalnie uznana, w rozumieniu dyrektywy 2001/24, za rozstrzygnięcie administracyjne lub też sądowe, środki w niej zawarte muszą zasadniczo odpowiadać tym środkom, które są przyjmowane przez „władze administracyjne lub sądowe” w rozumieniu przywołanej dyrektywy. Niemniej jednak by ostatecznie dokonać takiego ustalenia, konieczne jest spełnienie drugiego warunku.
c) Przepisy muszą uwzględniać zasadę równego traktowania wierzycieli, w szczególności w odniesieniu do prawa do sądu
75. W rzeczywistości znaczenie wynika w mojej ocenie z celu dyrektywy 2001/24 polegającego na zagwarantowaniu, by środki reorganizacyjne podjęte przez jedno państwo członkowskie były uznawane w całej Unii, wymaga, aby w pierwszej kolejności brać pod uwagę przedmiot środków, nie zaś podmiot, które je podjął, jak właśnie to wykazałem powyżej. W tym względzie wydaje mi się, że autonomia państw członkowskich odnośnie do przydzielania poszczególnych funkcji publicznych musi być poszanowana w większym stopniu.
76. Niemniej jednak to nie jest jedyny cel dyrektywy 2001/24. Jej celem jest także ochrona określonych praw wierzycieli instytucji finansowych podlegających środkom reorganizacyjnym. W szczególności dyrektywa podkreśla, że „[z]asada równego traktowania wierzycieli w odniesieniu do możliwości podejmowania działań(15) wymaga od władz administracyjnych lub sądowych macierzystego państwa członkowskiego przyjęcia środków niezbędnych do tego, żeby wierzyciele z przyjmującego państwa członkowskiego mogli korzystać z prawa do podejmowania działań w ustanowionym terminie”(16). Tym samym dyrektywa uwzględnia także prawo przysługujące wierzycielom do zaskarżenia środków reorganizacyjnych, w ten sposób oddając sprawiedliwość prawu do skutecznego środka prawnego przed sądem, obecnie uznanego przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(17).
77. W tym względzie nie ulega wątpliwości, że status podmiotu podejmującego środki reorganizacyjne nabiera szczególnego znaczenia. Niemniej jednak ma to znaczenie, jedynie gdy w dużej liczbie państw członkowskich normy ustanawiane przez ustawodawcę nie mogą być bezpośrednio zaskarżane do sądu przez jednostki(18).
78. Jak to zostało wskazane powyżej, jeden z celów dyrektywy 2001/24 byłby naruszony (uznanie środków reorganizacyjnych we wszystkich państwach członkowskich), gdyby z jej zakresu wyłączyć określone środki tylko z tego względu, że zostały podjęte przez władzę ustawodawczą, mimo tego, że materialnie odpowiadały pojęciu środka reorganizacyjnego. Jednakże inny cel dyrektywy zostałby również naruszony (równe traktowanie wierzycieli w odniesieniu do przysługujących im środków odwoławczych wobec środków, które ich dotyczą), gdyby z zakresu dyrektywy zostały wyłączone podjęte przez ustawodawcę środki, wobec których nie przysługuje indywidualny środek zaskarżenia.
79. Równość między wierzycielami, jeśli chodzi o wykonywanie przysługującego im środka zaskarżenia narzuca zatem wymóg, by środki reorganizacyjne były podejmowane w drodze rozstrzygnięć, od których rzeczywiście przysługuje indywidualny środek zaskarżenia. Legislacyjny charakter danej regulacji może ponownie wskazywać na trudności w tym obszarze – lecz nie zawsze i nie w każdym przypadku, gdyż o ile istnieją państwa członkowskie, w których nie przysługuje bezpośredni indywidualny środek zaskarżenia wobec norm prawnych o randze ustawowej, to istnieją również państwa, w których takie prawo zostało przyznane.
80. W konsekwencji mój trzeci wniosek wstępny opiera się na tym, że możliwość uznania środków przewidzianych przez ustawę nr 44/2009 za „środki reorganizacyjne” w rozumieniu przywołanej dyrektywy (to jest środki skierowane do skonkretyzowanej instytucji finansowej, wobec których została zapewniona równość wszystkich wierzycieli w zakresie przysługującego im prawa dostępu do skutecznego środka prawnego) zależy od tego, czy forma prawna tych środków nie sprzeciwia się temu, by osoby zainteresowane mogły je rzeczywiście zaskarżyć przed sądami islandzkimi. Do sądu odsyłającego należy zadanie ustalenia, czy powyższe okoliczności mają miejsce na zasadach określonych w pkt 72 i 73 niniejszej opinii.
B – Pytanie drugie
81. Jak to wskazałem już powyżej, drugie z pytań przedłożonych Trybunałowi przez sąd odsyłający w mojej ocenie budzi mniejsze wątpliwości.
82. Cour de cassation zmierza do ustalenia, czy art. 32 dyrektywy 2001/24/WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, by przepis prawa krajowego, który zakazuje wnoszenia wszelkich skarg sądowych wobec instytucji finansowej natychmiast po wejściu w życie moratorium lub zawiesza takie skargi, wywoływał skutki względem środków zabezpieczających podjętych w innym państwie członkowskim przed ogłoszeniem moratorium.
83. F. Giraux utrzymywał, że drugie pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, z tego względu, że norma prawa islandzkiego, do którego się odnosi (art. 98 ustawy nr 161/2002) nie znajduje zastosowania w okolicznościach sprawy rozpatrywanej przez sąd odsyłający. W jego ocenie skoro ten przepis stoi wyłącznie na przeszkodzie wszczęciu postępowania sądowego przeciwko podmiotowi podlegającemu moratorium, nie znajduje on zastosowania do zajęcia, które zostało ustanowione wcześniej niż przedmiotowe moratorium. Stoi on także na stanowisku, że sporny przepis został uznany za niekonstytucyjny i zastąpiony ustawą nr 44/2009.
84. W mojej opinii pytanie nie jest niedopuszczalne, gdyż uzasadnienie tego pytania bezsprzecznie ma związek z istotą problemu przedstawionego przez Cour de cassation, a mianowicie zmierza do ustalenia, czy na zajęcia ustanowione przed moratorium może mieć wpływ norma prawna, która zasadniczo stoi wyłącznie na przeszkodzie podjęciu środków zabezpieczających przeciwko podmiotom już podlegającym moratorium. Ponadto uznanie przywołanej normy prawa krajowego za sprzeczną z konstytucją i jej zastąpienie przez późniejszą ustawę stanowi zagadnienie, którego znaczenie przy ustalaniu prawa znajdującego istotnie zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym musi zostać ustalone przez sąd odsyłający. Zadaniem Trybunału Sprawiedliwości jest jedynie wsparcie sądu krajowego w rozstrzygnięciu wątpliwości pojawiających się co do zgodności art. 98 ustawy nr 161/2002 z prawem Unii. Jest to tylko jeden z aspektów, które muszą współtworzyć ocenę sądu odsyłającego w sprawie sposobu wyjścia z konfliktu między wszystkimi przepisami, które zasadniczo mogą mieć znaczeniu przy rozstrzygnięciu sprawy rozpatrywanej przez sąd odsyłający.
85. Co się tyczy istoty pytania, uważam, że odpowiedź powinna być w pierwszej kolejności oparta na motywie 30 dyrektywy 2001/24, na mocy którego, „[s]kutki środków służących reorganizacji lub skutki postępowania likwidacyjnego na czas toczącego się postępowania sądowego podlegają prawu państwa członkowskiego, na którego terytorium trwa dane postępowanie sądowe, w drodze wyjątku od zastosowania lex concursus. Skutki powyższych środków i procedur na pojedyncze działania egzekucyjne wynikające z tych postępowań sądowych podlegają prawu państwa członkowskiego pochodzenia, zgodnie z ogólnymi zasadami niniejszej dyrektywy”.
86. Mając na uwadze treść tego przepisu oraz zgodnie z art. 32 dyrektywy 2001/24, moratorium ogłoszone przez Islandię wywierałoby takie skutki na postępowania wszczęte we Francji jak przewiduje ustawodawstwo francuskie. Natomiast w świetle szczególnych skutków moratorium na środki egzekucyjne wynikające z już zakończonych postępowań zastosowanie znajdowałyby przepisy prawa islandzkiego – na mocy art. 10 ust. 2 lit. e) samej dyrektywy 2001/24. Jak podkreśla Komisja, taki wniosek nie wyłącza możliwości podjęcia w ogóle środków egzekucyjnych przez sądy francuskie, lecz jedynie wymaga, aby ich przyjmowanie uwzględniało poszanowanie przepisów prawa państwa członkowskiego pochodzenia znajdujących zastosowanie do środków reorganizacyjnych lub likwidacyjnych.
87. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie prawa islandzkiego celem oceny skutków moratorium na środki wynikające z postępowań zakończonych w innym państwie członkowskim należy rozumieć jako obejmujące również określenie zakresu takich skutków ratione temporis, jak to ostatecznie wynika z treści art. 3 ust. 2, art. 9 ust. 1 oraz art. 10 dyrektywy 2001/24.
88. Ostatecznie mój ostatni wniosek wstępny brzmi, że art. 32 dyrektywy 2001/24 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on temu, by przepis prawa krajowego, taki jak art. 98 islandzkiej ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r., wywoływał skutki względem środków zabezpieczających, takich o jakich mowa w niniejszej sprawie, podjętych w innym państwie członkowskim przed ogłoszeniem moratorium.
VII – Wnioski
89. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne odpowiedział w sposób następujący:
1. Artykuł 3 i 9 dyrektywy 2001/24/WE w sprawie reorganizacji i likwidacji instytucji kredytowych należy interpretować w ten sposób, że środki przyjęte na drodze ustawodawczej, takie jak środki wynikające z islandzkiej ustawy nr 44/2009 z dnia 15 kwietnia 2009 r., nie powinny być wyłączone z zakresu dyrektywy 2001/24 tylko z tego względu, że zostały bezpośrednio podjęte przez ustawodawcę.
2. W każdym wypadku środki podjęte przez ustawodawcę muszą rzeczywiście stanowić „środki” w rozumieniu dyrektywy 2001/24 i co za tym idzie, odnosić się wprost do jednostkowych instytucji finansowych ze względu na szczególne okoliczności ich dotyczące, a także nie zmierzać do zmiany pro futuro ogólnych regulacji w tej dziedzinie.
3. Uznanie środków podjętych w islandzkiej ustawie nr 44/009 za „środki służące reorganizacji” w rozumieniu dyrektywy 2001/24 zależy od tego, czy ich forma prawna nie sprzeciwia się temu, by osobom zainteresowanym przysługiwało uprawnienie do skutecznego ich zaskarżenia przed sądem.
4. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, w ramach badania przez sąd prawa islandzkiego w kontekście obciążającego ten sąd zadania ustalenia okoliczności sprawy, czy zachodzą warunki wskazane w dwóch poprzednich punktach.
5. Artykuł 32 dyrektywy 2001/24 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on temu, by przepis prawa krajowego, taki jak art. 98 islandzkiej ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r., wywoływał skutki względem środków tego rodzaju, jakie w niniejszej sprawie zostały przyjęte w innym państwie członkowskim przed ogłoszeniem moratorium przewidzianym przez ten artykuł.