ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н M. POIARES MADURO
представено на 27 септември 2007 година(1)
Дело C‑133/06
Европейски парламент
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Жалба за отмяна — Директива 2005/85/ЕО — Процедура за предоставяне и отнемане на статут на бежанец в държавите-членки“
1. В настоящото дело от Съда се иска да се произнесе по правен въпрос от основна важност за институционалната система на Общността и за институционалното равновесие, на което тя се крепи. Това е въпросът дали общностното право допуска създаването на правни основания от вторичното право с оглед на приемането на законодателни актове по облекчена процедура в сравнение с уредената в Договора. Иначе казано, става дума да се определи дали е правно възможно делегирането на законодателни правомощия в рамките на общностния правен ред.
I – Правна уредба на жалбата
2. На основание член 230, първа алинея ЕО Европейският парламент сезира Съда с главно искане за отмяна на член 29, параграфи 1 и 2 и член 36, параграф 3 от Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите-членки(2) и с евентуално искане за отмяна на Директивата в нейната цялост.
3. Спорната директива се основава на член 63, първа алинея, точка 1, буква г) ЕО, който гласи:
„Съветът, като действа в съответствие с процедурата, предвидена в член 67, в срок от пет години от влизането в сила на Договора от Амстердам, приема:
1) мерки относно убежището […] в следните области:
[…]
г) минимални стандарти относно процедурите в държавите-членки за предоставяне или отказ на статут на бежанец.“
4. Директивата е приета единодушно от Съвета по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент съобразно член 67, параграф 1 ЕО, според който:
„В рамките на преходен период от пет години след влизането в сила на Договора от Амстердам, Съветът действа с единодушие, по предложение на Комисията […] и след консултация с Европейския парламент.“
5. Наистина спорната директива е приета повече от пет години след влизането в сила на Договора от Амстердам, а член 67, параграф 2, второ тире ЕО, предвижда:
„След този петгодишен период:
[…]
– Съветът с единодушие, след консултация с Европейския парламент, приема решение, с цел да направи процедурата, посочена в член 251, приложима във всички или някои области, обхванати от настоящия дял и за привеждането в съответствие на разпоредбите, отнасящи се до правомощията на Съда на Европейските общности.“
6. Както обаче се установява от четвърто съображение от Решение 2004/927/ЕО(3) относно преминаването към процедура за съвместно вземане на решения, прието от Съвета на 22 декември 2004 г. на основание член 67, параграф 2, второ тире ЕО („пасажно решение“), то не засяга разпоредбите на член 67, параграф 5 ЕО. С други думи, макар че член 67, параграф 5 ЕО предвижда чрез дерогация от параграф 1 от същия член мерките, предвидени в член 63, точка 1 ЕО, да се приемат в съответствие с процедурата, посочена в член 251 ЕО, това е единствено „при условие че Съветът предварително е приел в съответствие с параграф 1 от настоящия член законодателство на Общността, което определя общите правила и основните принципи във връзка с тези въпроси“. Спорната директива има за цел именно да определи общите правила и основните принципи, уреждащи процедурата за предоставяне и отнемане на статута на бежанец в държавите-членки.
7. От тази гледна точка обжалваните разпоредби на посочената директива оправомощават Съвета, като действа с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията и след консултации с Парламента, да приема и да изменя, от една страна, минимален общ списък на третите страни, които държавите-членки разглеждат като сигурни страни на произход — което е предмет на член 29, параграфи 1 и 2, и от друга страна, общ списък на сигурни трети европейски страни — което е предмет на член 36, параграф 3 (наричани по-нататък „списъци на сигурните страни“). Тези списъци на сигурните страни се приемат при прилагане на критериите за определяне на сигурните трети страни, посочени в приложение ІІ към Директивата, както и критериите за определяне на сигурните европейски страни, посочени в член 36, параграф 2 от Директивата.
II – Основателност на жалбата
8. С настоящата жалба Парламентът по същество упреква Съвета, че с обжалваните разпоредби е създал правни основания от вторичното право, които го оправомощават да приема и изменя списъците на сигурните страни съгласно процедура, дерогираща процедурата по член 67, параграф 5, първо тире ЕО, който предвижда при определени условия процедура за съвместно вземане на решения.
9. В подкрепа на своята жалба Парламентът формално изтъква четири правни основания за отмяна: нарушение на Договора поради неспазване на член 67, параграф 5 ЕО, липса на компетентност на Съвета, непълнота на мотивите, което представлява съществено процесуално нарушение, и неспазване на задължението за лоялно сътрудничество. Първите две правни основания на жалбата на Парламента повдигат основния въпрос в настоящото производство, който е обосновал разглеждането му от големия състав, а именно дали общностният законодател може да прибягва до правни основания от вторичното право. Първо ще се съсредоточа върху преценката на тяхната основателност, а доколкото изложените в подкрепа на всяко от тях доводи трудно могат да се разграничат, ще ги разгледам заедно.
10. В самото начало ще се огранича да отбележа, че евентуалното искане на Парламента за отмяна на Директивата в нейната цялост явно е обосновано със съображения за избягване на недопустимост, която би следвала от прилагането на съдебната практика, според която искането за частична отмяна е допустимо само доколкото разпоредбите, чиято отмяна се иска, може да бъдат отделени от останалата част на акта(4). Това е така само ако отмяната на спорните разпоредби не би променила същността на акта(5). В разглежданото дело отмяната на обжалваните разпоредби очевидно не би променила същността на спорната директива, следователно главното искане е допустимо.
А – Правните основания, изведени от нарушение на Договора и липса на компетентност
11. Според Парламента, като с член 29, параграфи 1 и 2 и член 36, параграф 3 от спорната директива си запазва правомощия за приемането и изменението на списъците на сигурните страни само след консултация с Парламента, Съветът нарушава разпоредбите на член 67, параграф 5, първо тире ЕО, които предвиждат процедура за съвместно вземане на решения, и същевременно се произнася извън компетентността си, доколкото Съветът не е оправомощен с актове от вторичното право да установява правни основания за приемане на последващи актове от вторичното право съгласно процедура, различна от установената в Договора, освен ако тези актове по естеството си не са мерки за изпълнение. Както се вижда, двете правни основания на жалбата на Парламента са неделими: ако имаше компетентност да прибягва до правни основания от вторичното право, Съветът нямаше да може да наруши член 67, параграф 5 ЕО; в действителност в такъв случай списъците на сигурните страни законосъобразно щяха да се приемат на основание на разпоредби на вторичното право, а не на основание на разпоредбите на Договора.
12. Тези доводи на Парламента почиват върху две основни допускания. Член 67, параграф 5 ЕО изисквал списъците на сигурните страни да се приемат чрез процедура за съвместно вземане на решения, доколкото спорната директива съставлявала последният етап от определянето от законодателя на общи правила и основни принципи във връзка с тези въпроси, или последният елемент от „необходимото законодателство“ според израза на Парламента. От този момент нататък била необходима процедурата за съвместно приемане на решения, тъй като приемането и изменението на списъците на сигурните страни фактически не били мерки от изпълнително естество. Това са двете допускания, чието съдържание ще изложа накратко, независимо че, както ще покажа, не е необходима проверка на относимостта им за целите на преценката на основателността на доводите за липса на компетентност и нарушение на Договора.
1. Директива 2005/85 — последен етап от необходимото законодателство?
13. Член 67, параграф 5, първо тире ЕО предвижда Съветът да приема посочените в член 63, първа алинея, точка 1 и точка 2, буква а) ЕО мерки чрез процедурата за съвместно вземане на решения, уредена в член 251 ЕО, след като предварително е приел „законодателство на Общността, което определя общите правила и основните принципи във връзка с тези въпроси“, т.е. което урежда политиката за предоставяне на убежище, предвидена в член 63, първа алинея, точка 1 ЕО, и частта от мерките относно бежанците и разселените лица, посочена в член 63, първа алинея, точка 2, буква а) ЕО. Според Парламента определянето на общите правила и основните принципи е приключило с приемането на спорната директива, в резултат на което от този момент нататък при приемането на последващи актове във връзка с тези въпроси, и по-специално при изготвянето на списъците на сигурните страни, вече се прилагала процедурата за съвместно вземане на решения. В действителност спорната директива била последният етап от необходимото законодателство, изисквано от член 67, параграф 5 ЕО за преминаване към съвместно вземане на решения; от този момент нататък основната правна уредба по въпросите, посочени в член 63, първа алинея, точка 1 и точка 2, буква а) ЕО, била завършена предвид вече приетите законодателни мерки. Парламентът посочва следните актове: Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна(6), който е издаден на основание член 63, първа алинея, точка 1, буква а) ЕО; Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище(7), издадена на основание член 63, първа алинея, точка 1, буква б) ЕО; Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила(8), която директива е издадена на основание член 63, първа алинея, точка 1, буква в), точка 2, буква а) и точка 3, буква а) ЕО.
14. При условията на евентуалност Парламентът изтъква, че дори първоначалното приемане на списъците на сигурните страни все още да е част от изискваните общи правила и на това основание да се извършва чрез процедурата за консултация — каквото е становището на Комисията, която е встъпила по делото в подкрепа на исканията на Парламента, то със сигурност съставлява последният етап от определянето на тези правила. Ето защо при по-нататъшното изменение на тези списъци следвало да се спазва процедурата за съвместно вземане на решения, за разлика от предвиденото със спорните правни основания от вторичното право. В противен случай Съветът би могъл безкрайно да отлага окончателното определяне на общите правила и основните принципи, а по този начин и преминаването към процедурата за съвместно вземане на решения.
15. От своя страна Съветът възразява, че понятието за необходимо законодателство е неясно, а смисълът му може да се разяснява само от законодателя, в случая Съвета. В настоящия случай Съветът приел, че изготвянето на списъците на сигурните трети страни и на сигурните европейски страни е част от законодателството на Общността, което определя общите правила и основните принципи във връзка с въпросите на убежището. Ето защо той опитал да ги приеме като част от самия текст на спорната директива.
16. Както се вижда, страните спорят по въпроса за квалификацията. На първо място следва да се отбележи, че очевидно не може да бъде споделено становището на Съвета, че разполага с пълна свобода на преценка при определянето на обхвата на необходимото законодателство. Доколкото става дума за понятие, което определя приложимата законодателна процедура, т.е. по-специално начина на участие на Парламента в процеса на вземане на решения, и което следователно влияе върху институционалното равновесие, от само себе си се разбира, че тълкуването и прилагането му трябва да подлежат на контрол от Съда, който трябва да осигури запазването на посоченото институционално равновесие(9). Обсъждането на основателността на изтъкнатите от Парламента правни основания за липса на компетентност и нарушение на Договора обаче не изисква да се отхвърлят съответните доводи в тяхна подкрепа, като се определи дали изготвянето, съответно изменението на списъците на сигурните страни, е част от необходимото законодателство или спорната директива е последната част от него. В действителност е достатъчно да се посочи, че при всяко положение със спорните правни основания от вторичното право се предвижда законодателна процедура, която дерогира предвидената в член 67, параграф 5 ЕО, независимо каква е конкретната хипотеза. Обжалваните разпоредби уреждат вземането на решение от Съвета с квалифицирано мнозинство след консултация с Парламента. Член 67, параграф 5 ЕО от своя страна изисква Съветът да приеме необходимото законодателство с единодушие след консултация с Парламента, а след приемането му — да взема последващи решения чрез процедурата за съвместно вземане на решения. Следователно ако се приеме, че спорната директива е последният етап от необходимото законодателство, поименното определяне на сигурните страни би следвало да се извърши чрез съвместно вземане на решения; ако не е така, тъй като поименното определяне на сигурните страни е част от необходимото законодателство, то би следвало да се извърши от Съвета с единодушие след консултация с Парламента.
17. С други думи, единственият важен въпрос е да се определи дали със законодателен акт, който приема при спазване на предвидената за тази цел в Договора процедура, Съветът може законосъобразно да установява правни основания от вторичното право с оглед на приемането на последващи актове съгласно различна процедура, опростена в сравнение с уредената в Договора. Отговорът със сигурност би бил положителен(10), ако посочените последващи актове по естеството си са мерки за изпълнение(11). Следователно въпросът е дали приемането и изменението на списъците на сигурните страни са мерки за изпълнение. Ако това е така, няма особено значение дали спорната директива е последният елемент от необходимото законодателство, тъй като списъците на сигурните страни ще могат да се приемат на основание на акт от вторичното право по опростена процедура като приетата от Съвета. Парламентът обаче изтъква именно че определянето на сигурните страни е в компетентността на общностния законодател.
2. Мерки за изпълнение ли са списъците на сигурните страни?
18. Определянето на сигурните страни не е ли по-скоро мярка за изпълнение, отколкото законодателен акт? Известно е, че законодателен характер имат мерките, които определят „съществените елементи на урежданите въпроси“(12) и които по тази причина задължително трябва да са приети от общностния законодател на основание на Договора съобразно предвидената в него процедура за това. Доколкото поименното определяне на сигурните страни трябва да се извърши съгласно критериите, посочени в спорната директива, и по-специално в приложение ІІ относно определянето на сигурните трети страни и в член 36, параграф 2 относно определянето на сигурните европейски страни, може ли да се приеме, че това определяне е част от „съществените елементи на урежданите въпроси“, т.е. от съществените елементи на минималните стандарти относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец по смисъла на член 63, първа алинея, точка 1, буква г) ЕО? Дори и всички страни в производството пред Съда да се обединят около становището, че списъците на сигурните страни са законодателни актове, по този въпрос има място за колебания.
19. В подкрепа на квалификацията като мерки за изпълнение, ще изтъкнем, че както според първоначалното(13), така и според измененото предложение на Комисията(14) държавите-членки трябва да определят сигурните страни въз основа на критериите, посочени в Директивата. По принцип обаче държавите-членки са отговорни за изпълнението на общностното право. Напротив, въпреки че критериите за определяне са посочени в Директивата, в подкрепа на квалификацията като законодателен акт говори фактът, че в крайна сметка Съветът решава да приеме общи списъци на сигурните страни, за да сближи съществуващите национални списъци и да предостави минимални списъци на националните правни системи, в които още не са взети мерки в това отношение. В полза на тази квалификация е и фактът, че първоначално Съветът иска списъците на сигурните страни да са част от текста на спорната директива и се отказва само поради трудността да се постигне споразумение по тези списъци, без прекомерно да се забави приемането на посочената директива(15). На последно място, тази теза се подкрепя и от обхвата на последиците от тези списъци. В рамките на процедурите по молби за убежище използването на списъците определя начина, по който националните власти разглеждат голяма част от молбите, и определя обхвата на предвидените в Директивата процесуални гаранции. В действителност съгласно член 25 държавите-членки могат да приемат дадена молба за убежище като недопустима и съответно да не са длъжни да проверяват дали кандидатът отговаря на условията за получаване на статут на бежанец, ако този кандидат произхожда от сигурна трета страна; тази презумпция за сигурност на посочената страна обаче е оборима, ако кандидатът представи убедителни доказателства за обратното. От друга страна, съгласно член 36 държавите-членки могат да не разгледат молбата за убежище или да не я разгледат в пълен обем, когато кандидатът е влязъл или се опитва да влезе нелегално на тяхна територия от сигурна трета европейска страна. Съветът обосновава също така консултацията с Европейския парламент, от една страна, при изготвянето и изменението на списъците на сигурните трети страни с „политическата значимост“ на тази стъпка, и „по-специално [със] случаите [да се чете: „последиците“] на оценка на положението на правата на човека в страната на произход и [с] последствията, до които това може да доведе за съответните политики на Европейския съюз в областта на външните отношения“, а от друга страна, при посочването на сигурните трети европейски страни, с „последствията, които може да претърпи кандидатът от ограниченото или пропуснато разглеждане на молбата“(16).
20. Въпреки това в случая не е необходимо да се разреши този спор. Ако се предположи, че поименното определяне на сигурните страни не е част от „съществените елементи на урежданите въпроси“ и че обжалваните разпоредби се разглеждат като запазване на изпълнителни правомощия, би следвало да се приеме, че това определяне не отговаря на условията за законосъобразност. Напомням, че след въведените с Единния европейски акт изменения на член 145 от Договора за ЕО (понастоящем член 202 ЕО) от член 202, трето тире ЕО, във връзка с член 211, четвърто тире ЕО, следва „правилото, според което когато в системата на Договора е необходимо на общностно равнище да се приемат мерки за изпълнение на основен акт, по правило Комисията трябва да упражни тези правомощия“(17). От посоченото правило във връзка с общото задължение за мотивиране по член 253 ЕО следва, че Съветът „може да си запази правото самият той пряко да упражнява изпълнителните правомощия само при специфични случаи, като трябва да изложи подробни мотиви за това решение“(18). Именно това потвърждава член 1, първа алинея от второто решение за комитологията(19), съгласно който „[и]зпълнителните правомощия, освен в специфични и обосновани случаи, при които основният акт запазва за Съвета правото да упражнява някои от тях, се предоставят на Комисията в съответствие с предвидените разпоредби в основния акт“. С други думи, Съветът „е длъжен надлежно, в зависимост от естеството и от съдържанието на основния акт, който следва да бъде приложен или изменен, да обосновава“ запазването на изпълнителни правомощия(20). Следователно Съветът трябва да докаже, че естеството и съдържанието на изпълнителното правомощие имат толкова специфичен характер, че той може да си запази упражняването на това правомощие в отклонение от принципа за компетентността на Комисията по тези въпроси(21).
21. Наистина с оглед на дело Комисия/Съвет от 18 януари 2005 г. може да възникне въпросът дали определянето на сигурните страни във връзка с въпросите на убежището е по естеството си специфичен случай, който може да бъде предмет на запазване на изпълнителни правомощия. Ако обжалваните разпоредби следва фактически да се разглеждат като запазване на изпълнителни правомощия, ще трябва обаче да се установи отсъствието на мотиви. Целта на мотивите, изложени в съображения 19 и 24 от спорната директива, изобщо не е да се обоснове подобно запазване, а напротив, както вече подчертах(22), целта им е да се изложат причините за парламентарната консултация при изготвянето на списъците и измененията в тях.
22. Ако се предположи, че поименното определяне на сигурните страни е изпълнителна мярка, наистина би могло по-нататък да се възрази, че с обжалваните разпоредби Съветът нямал никакво намерение да си запазва изпълнителни правомощия. Напротив, той искал да повдигне този въпрос в качеството си на законодателен орган, за да го разреши по облекчена процедура на основание на акт от вторичното право. Известно е, че някои национални правни системи признават възможността за намеса на законодателя в сферата на изпълнителната власт, други, обратно, предоставят на изпълнителната власт изключителна и защитена сфера на компетентност, като същевременно осигуряват и на закона негова собствена сфера. От своя страна общностната институционална система не забранява a priori законодателят да надхвърли рамките на уреждането на основните елементи на даден въпрос и да приеме разпоредби от изпълнително естество. Тук отново не е необходимо да се дава становище по проблема за допустимостта в общностното право на евентуалната намеса на законодателя във въпросите на изпълнителната власт. Ако се предположи, че обжалваните разпоредби всъщност трябва да се приемат като израз на волята на Съвета да уреди определянето на сигурните страни по законодателен ред, макар и по облекчена процедура, изниква въпросът за законосъобразността на прибягването до правни основания от вторичното право за приемането на законодателни мерки.
3. Въпросът за законосъобразността на правните основания от вторичното право
23. Възможно ли е да се приемат законодателни актове на правно основание, уредено не в първичното, а във вторичното право, като се следва процедура, установена във вторичното право и опростена в сравнение с процедурата, предвидена в първичното право? Това е основният правен въпрос в настоящото дело. Всъщност този въпрос се отнася до допустимостта на делегирането на законодателни правомощия в общностната институционална система.
24. Въпросът не е съвсем непознат. Законосъобразността на прибягването до правни основания от вторичното право за упражняване на законодателна дейност вече е обсъждана от Съда(23). Член 19 от Регламент (ЕО) № 820/97 на Съвета от 21 април 1997 година за създаване на система за идентификация и регистрация на едър рогат добитък и относно етикетирането на говеждо месо и продукти от говеждо месо(24), приет от Съвета на основание член 43 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението член 37 ЕО), предвижда Съветът да приеме с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията общите правила на система за етикетиране на говеждото месо, която да влезе в сила, считано от 1 януари 2000 г. На това основание Съветът приема регламент, оспорен от Парламента по съображение за незаконосъобразност на правното основание от вторичното право, което позволило в нарушение на член 37 ЕО и по опростена процедура за вземане на решение без консултация с Европейския парламент да се приеме не мярка за изпълнение, а законодателен акт в рамките на общата селскостопанска политика. Като посочва, че обжалваният регламент не съдържа общите правила на задължителна система за етикетиране на говеждото месо, а има за цел продължаване на незадължителната система за етикетиране след 31 декември 1999 г., Съдът стига до извода, че този регламент остава извън приложното поле на овластяващата разпоредба на основния регламент и че в действителност целта му е да измени посочения основен регламент. Съдът приема, че изменението на основния регламент „може да бъде извършено само на правно основание от същото естество като правното основание, на което е бил приет, т.е. на основание на самия Договор и при спазване на предвидената в него процедура за вземане на решения“(25). По тази причина Съдът отменя регламента по съображение за нарушение на принципа на паралелност на правомощията и процедурите, без да е „необходимо да се произнася по въпроса дали Съветът е можел без да наруши правилата на Договора относно компетентността на институциите, да си предостави правомощие за приемане с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията на общите правила на задължителна система за етикетиране на говеждото месо“(26). Както се вижда, въпросът остава открит.
25. Някои национални правни системи утвърждават възможността за делегиране на законодателни правомощия. Така е например във Франция съгласно член 38 от Конституцията от 4 октомври 1958 г.(27) или в Италия съгласно член 76 от Конституцията от 27 декември 1947 г. Следва обаче да се подчертае, че най-често това делегиране се отнася само до конкретна законодателна материя, както личи от член 82 от испанската конституция от 27 декември 1978 г. и от членове 164 и 165 от португалската конституция от 2 април 1976 г.
26. Договорът за Съюза не предвижда изрично делегиране на законодателни правомощия, като с член 202 ЕО е прогласено само делегирането на изпълнителни правомощия. Следователно трябва да се определи дали общностното право имплицитно разрешава или поне допуска възможност за общностния законодател, вместо да урежда изцяло определена законодателна материя съгласно предвидената в Договора процедура, да създаде с приет при спазване на тази процедура акт правно основание от вторичното право, което го овластява да урежда определени аспекти от тази законодателна материя по облекчена процедура.
27. В своето заключение от 13 декември 2001 г. по дело Парламент/Съвет генералният адвокат Stix-Hackl отговаря положително, като без по-нататъшни пояснения приема, че правните основания от вторичното право „по принцип са законосъобразни, стига да са спазени определени условия“(28). В подкрепа на законосъобразността на прибягването до правни основания от вторичното право Съветът от своя страна посочва, че е налице практика в този смисъл, която се е развила. Той цитира цяла поредица актове, приети преди спорната директива, които съдържат правни основания от вторичното право. Ако се предположи, че тези прецеденти са наистина относими, въпросът е дали практиката е само временен плод на обстоятелства и политически компромиси, които се изчерпват при промяна на съотношението на силите, или може да създаде правна норма вследствие на процес на консолидиране чрез обичая. В това отношение ще напомня, че възникването на обичай изисква едновременното наличие на два елемента: материален (repetitio), който се изразява във всеобща и продължителна употреба, в поредица от непротиворечиви прецеденти, и психологически (opinio juris necessitatis), който се изразява в убеждението на съобразяващите се с обичая, че се подчиняват на задължително правило. Част от доктрината(29) подкрепя признаването от правната система на Общностите на съществуването на общностни обичаи, стига да са налице необходимите условия за възникването им.
28. От своя страна Съдът все още не се е произнесъл изрично по въпроса. Изглежда обаче и не проявява принципно несъгласие. Ако е отказал да вземе предвид определена практика, a fortiori да я приеме за обичай, това е поради липсата на някой от конститутивните елементи(30). Освен това, макар и да не квалифицира изрично съответните практики като обичаи, Съдът обявява за законосъобразни резолюциите на Парламента за провеждането на заседанията на комисиите и политическите му групи в Брюксел и за процедурата на управителния комитет, тъй като те са в съответствие респективно с неоспорена от държавите-членки парламентарна практика(31) и с „трайната практика на общностните институции“(32).
29. Евентуалното признаване на правната стойност на практиката, създадена от институциите или от държавите-членки, трябва обаче при всички положения да бъде в точно определени граници. Качеството на правни норми може да бъде признато на онези практики, за които са налице конститутивните елементи на обичая и които имат за цел преодоляване на лаконичността на договорите, дори на непълнотите в тях, за да се осигури ефективен процес на вземане на решения. Макар че по този начин могат да се утвърдят обичаите praeter legem, по никакъв начин не може да бъде приета практика, която е в нарушение на договорите. Допускането на обичаи contra legem би нарушило твърдия характер на учредителните договори, които могат да се изменят единствено съгласно създадената за тази цел процедура(33). Всъщност Съдът квалифицира учредителните договори като конституционна харта, с която се създава правен ред, чиито субекти са гражданите на Съюза(34). Тази по-висока степен на легитимност предполага, че с установените в договорите правила „не разполагат нито държавите-членки, нито самите институции“(35). В този смисъл Съдът отхвърля валидността на прецеденти, създадени както от институциите(36), така и от държавите-членки(37), по съображението че практиката не може да дерогира разпоредбите на Договора, нито да има предимство пред тях.
30. Ето защо не може да се приеме становището на Съвета, поддържано и от френското правителство, че нищо в Договора не изключва възможността с акт, който е приет на основание на определена разпоредба на Договора и в рамките на предвидена в него процедура, да се въведе приемане на допълващи законодателни мерки по опростена процедура. Прибягване до правни основания от вторичното право не допуска принципът за възлагане на правомощията, установен в член 7 ЕО, според който „всяка от институциите действа в рамките на предоставените ѝ от настоящия договор правомощия“(38). Всъщност именно с договорите се уреждат процедурите за приемане на законодателни актове. Следователно дадена институция не може свободно сама да определи начина, по който да упражнява правомощията си, и с оглед приемането на даден акт да изменя установената в Договора процедура за това. Само Договорът може евентуално да оправомощи Съвета да измени процедурата за вземане на решения, както личи от пасажните клаузи като член 67, параграф 2, второ тире ЕО или член 175, параграф 2, втора алинея ЕО. С други думи, от принципа за възлагане на правомощията в известен смисъл произтича принцип за неразполагаемост на правомощията.
31. От друга страна, установените в договорите законодателни процедури определят обхвата на участие на всяка институция при вземането на решения и по този начин установяват институционално равновесие. Следователно институцията, която изменя процедурата за вземане на решения, по този начин накърнява утвърдения от Съда принцип на институционалното равновесие(39), който „предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции“(40), и който забранява на институциите да „отнемат от останалите институции прерогативи, които са им възложени от самите договори“(41).
32. Съдът отдава такова значение на избора на правно основание, тъй като освен всичко останало, той засяга институционалното равновесие. В действителност чрез него се задава приложимата законодателна процедура. Следователно от него зависи по-специално коя е компетентната общностна институция, при какви правила за гласуване Съветът следва да приеме акта, какъв е обхватът на участието на Парламента при приемането на акта. Ето защо всяко противоречие относно избора на подходящото правно основание не е само с процедурно значение. Щом посоченото от жалбоподателя правно основание предвижда процедура за вземане на решения, различна от уредената от институцията, която издава акта, изборът на правно основание има последици за определянето на съдържанието на акта. Следователно този избор не може да зависи от дискреционната преценка на дадена институция, а следва да се основава на обективни обстоятелства, подлежащи на съдебен контрол, като целта и съдържанието на акта(42).
33. По същия начин и оспорването на прибягването до правни основания от вторичното право не е само с процедурно значение, доколкото установяването на правни основания с актове от вторичното право има за цел да даде възможност за приемането на законодателни актове по облекчена процедура в сравнение с тази, която е предвидена в съдържащото се в Договора подходящо правно основание. В случая, както вече подчертах, редът и условията за вземане на решения, предвидени в обжалваните правни основания от вторичното право (квалифицирано мнозинство в Съвета и консултация с Парламента), се различават от процедурите, предвидени в посоченото от Парламента и Комисията правно основание по член 67, параграф 5 ЕО (единодушие в Съвета и консултация с Парламента, в случай че определянето на сигурните страни все още е част от необходимото законодателство; квалифицирано мнозинство в Съвета и съвместно вземане на решение, ако спорната директива трябва да се счита за последния етап от необходимото законодателство).
34. Доколкото засяга принципите на възлагане на правомощията и на институционалното равновесие, прилагането на правни основания от вторичното право не може да се допусне. Впрочем на жалбоподателя, който твърди, че Директива 85/649/ЕИО на Съвета от 31 декември 1985 година за забрана за използване на някои препарати с хормонално действие в животновъдството е била приета на основание на член 43 ЕО, а не съгласно процедурата, установена с предвиденото за тази цел правно основание от вторичното право, Съдът отговаря, че „правилата, свързани с формирането на волята на общностните институции, са установени в Договора и с тях не разполагат нито държавите-членки, нито самите институции“(43). Не може изводът от това решение да се свежда — както постъпва Съветът — до недопускане само на онези правни основания от вторичното право, които водят до утежняване на предвидената в Договора процедура(44). Напомнянето от Съда за задължението за спазване на предвидените в Договора процедури за вземане на решения е ясно и има общо приложение.
35. Също така, срещу изведения от съществуващата практика довод на Съвета в подкрепа на законосъобразността на правните основания от вторичното право трябва да се посочи, че Съдът, който последователно отказва да допусне обичаи contra legem в общностния правен ред(45), вече е постановил, че не може да се изтъкват прецеденти, за да се обоснове дадено решение на Съвета да предпочете различно от подходящото правно основание, тъй като „сама по себе си практиката на Съвета не може да дерогира разпоредбите на Договора и следователно не може да създаде прецедент, обвързващ институциите на Общността по въпроса за правилното правно основание“(46).
36. С оглед всички тези съображения предлагам на Съда да постанови, че Съветът изобщо не е овластен да приема в спорната директива обжалваните правни основания от вторичното право, за да може да приема законодателни мерки съгласно опростена процедура в сравнение с предвидената в член 67, параграф 5 ЕО. Ето защо изтъкнатите от Парламента правни основания за липса на компетентност и за нарушение на Договора трябва да бъдат приети, а обжалваните разпоредби — да бъдат отменени.
Б – Правните основания, изведени от непълнота на мотивите и нарушение на принципа за лоялно сътрудничество
37. Доколкото правните основания, изведени от липса на компетентност и за нарушение на Договора, са основателни и водят до отмяна на обжалваните разпоредби, не е необходимо да се обсъждат другите две изтъкнати от Парламента правни основания — за непълнота на мотивите и за нарушение на принципа за лоялно сътрудничество.
III – Заключение
38. По гореизложените съображения предлагам на Съда:
да отмени член 29, параграфи 1 и 2 и член 36, параграф 3 от Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите-членки.