OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
M. POIARESA MADURA
przedstawiona w dniu 27 września 2007 r.(1)
Sprawa C‑133/06
Parlament Europejski
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Dyrektywa 2005/85/WE – Procedura nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich
1. W niniejszej sprawie zwrócono się do Trybunału o wydanie orzeczenia w kwestii prawnej o fundamentalnym znaczeniu dla wspólnotowego systemu instytucjonalnego i dla równowagi instytucjonalnej leżącej u jego podstaw. Jest nią kwestia dopuszczalności w prawie wspólnotowym tworzenia wtórnych podstaw prawnych dla przyjmowania aktów prawodawczych z zastosowaniem uproszczonych procedur w stosunku do procedur przewidzianych w traktacie. Innymi słowy chodzi o ustalenie, czy delegowanie władzy prawodawczej jest także możliwe we wspólnotowym porządku prawnym.
I – Ramy prawne skargi
2. Na podstawie art. 230 akapit pierwszy WE Parlament Europejski wniósł do Trybunału Sprawiedliwości tytułem żądania głównego skargę o stwierdzenie nieważności art. 29 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 3 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich(2) oraz tytułem żądania ewentualnego o stwierdzenie nieważności całej tej dyrektywy.
3. Sporna dyrektywa ma za podstawę art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 lit. d) WE, który stanowi:
„Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 67, przyjmuje w ciągu 5 lat od chwili wejścia w życie traktatu z Amsterdamu:
1) środki dotyczące azylu […] w następujących dziedzinach:
[…]
d) minimalne normy dotyczące procedury przyznania lub cofnięcia statusu uchodźcy w państwach członkowskich”.
4. Dyrektywa ta przyjęta została jednomyślnie przez Radę na wniosek Komisji Wspólnot Europejskich i po konsultacji z Parlamentem, stosownie do art. 67 ust. 1 WE, zgodnie z którym:
„W okresie przejściowym pięciu lat od chwili wejścia w życie traktatu z Amsterdamu Rada stanowi jednomyślnie na wniosek Komisji […] oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim”.
5. Prawdą jest, że sporna dyrektywa przyjęta została ponad pięć lat po wejściu w życie traktatu z Amsterdamu oraz że art. 67 ust. 2 tiret drugie WE stanowi:
„Po tym pięcioletnim okresie:
[…]
– Rada, stanowiąc jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje decyzję w celu zapewnienia, by procedura z artykułu 251 miała zastosowanie do wszystkich lub niektórych dziedzin objętych niniejszym tytułem, oraz dostosowania przepisów dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości”.
6. Jednakże, jak wynika z jej czwartego motywu, decyzja 2004/927/WE(3) przewidująca przejście do procedury współdecydowania, przyjęta przez Radę w dniu 22 grudnia 2004 r. na podstawie art. 67 ust. 2 tiret drugie WE („decyzja pomostowa”), nie narusza postanowień art. 67 ust. 5 WE. Tymczasem o ile art. 67 ust. 5 WE przewiduje, na zasadzie odstępstwa od ust. 1 tego artykułu, przyjęcie zgodnie z procedurą określoną w art. 251 WE środków przewidzianych w art. 63 pkt 1 WE, to jest tak tylko „pod warunkiem, że Rada przyjęła uprzednio, zgodnie z ustępem 1 niniejszego artykułu, przepisy wspólnotowe określające wspólne reguły i podstawowe zasady rządzące tymi dziedzinami”. Sporna dyrektywa ma właśnie na celu ustalenie wspólnych reguł i podstawowych zasad rządzących procedurą nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.
7. Z tego punktu widzenia zaskarżone przepisy pozwalają Radzie, podejmującej decyzję kwalifikowaną większością na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem, na przyjęcie i na zmianę z jednej strony wspólnej minimalnej listy państw trzecich, które państwa członkowskie uważają za bezpieczne kraje pochodzenia, co stanowi przedmiot art. 29 ust. 1 i 2, oraz z drugiej strony wspólnej listy europejskich bezpiecznych państw trzecich, co jest przedmiotem art. 36 ust. 3 (zwanych dalej „listami państw bezpiecznych”). Owe listy państw bezpiecznych sporządzane są przy zastosowaniu kryteriów wskazywania bezpiecznych państw trzecich zdefiniowanych w załączniku II do tej dyrektywy i kryteriów wskazywania europejskich bezpiecznych państw określonych w art. 36 ust. 2 tej dyrektywy.
II – Zasadność skargi
8. W niniejszej skardze Parlament zarzuca co do istoty, że Rada w zaskarżonych przepisach stworzyła wtórne podstawy prawne, które uprawniają ją do przyjmowania i zmiany listy krajów bezpiecznych zgodnie z procedurą stanowiącą odstępstwo od procedury ustalonej w art. 67 ust. 5 tiret pierwsze WE, który przewiduje, warunkowo, współdecydowanie.
9. Na poparcie swej skargi Parlament podnosi formalnie cztery zarzuty prowadzące do stwierdzenia nieważności: naruszenie traktatu wynikające z nieuwzględnienia art. 67 ust. 5 WE, brak właściwości Rady, niewystarczające uzasadnienie stanowiące naruszenie istotnych wymogów proceduralnych oraz naruszenie zasady lojalnej współpracy. Dwa pierwsze zarzuty dotyczą podstawowej kwestii niniejszej sprawy, uzasadniającej odesłanie jej do wielkiej izby, kwestii uprawnienia wspólnotowego prawodawcy do posłużenia się wtórnymi podstawami prawnymi. Ocena zasadności skargi będzie przedmiotem mojej uwagi w pierwszej kolejności i jako że argumenty podniesione na poparcie każdego z zarzutów są trudne do rozdzielenia, przeanalizuję je wspólnie.
10. Na wstępie ograniczę się do stwierdzenia, że żądania ewentualne Parlamentu zmierzające do stwierdzenia nieważności całej dyrektywy są wyraźnie podyktowane troską uniknięcia niedopuszczalności, która wynikałaby z zastosowania orzecznictwa, zgodnie z którym żądanie częściowego stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne tylko o tyle, o ile przepisy, o stwierdzenie nieważności których się zwrócono, można oddzielić od reszty aktu(4). Tak jest tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów nie zmieniłoby zasadniczej treści aktu(5). W sprawie poddanej przeze mnie analizie stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów w oczywisty sposób nie zmieniłoby istoty spornej dyrektywy, co powoduje, że żądanie główne jest dopuszczalne.
A – Zarzuty naruszenia traktatu i niewłaściwości
11. Według Parlamentu, zastrzegając dla siebie, w art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 3 spornej dyrektywy, przyjęcie i zmianę listy państw bezpiecznych po samej tylko konsultacji z Parlamentem, Rada równocześnie naruszyła postanowienia art. 67 ust. 5 tiret pierwsze WE, przewidujące procedurę współdecydowania, oraz zadziałała, nie posiadając kompetencji, jako że nie była uprawniona do stworzenia w akcie prawa wtórnego podstawy prawnej dla przyjęcia, według innej procedury niż ta przewidziana w traktacie, kolejnych aktów prawa wtórnego, w sytuacji gdy nie stanowią one środków wykonawczych. Oba zarzuty, jak widać, są nierozłączne: gdyby Rada miała kompetencję do posłużenia się wtórnymi podstawami prawnymi, nie mogłaby naruszyć art. 67 ust. 5 WE; w takim bowiem przypadku listy krajów bezpiecznych zostałyby przyjęte prawidłowo w oparciu o wtórne podstawy prawne, a nie w oparciu o przepisy traktatu.
12. Ta argumentacja Parlamentu opiera się na dwóch założeniach o zasadniczym znaczeniu. Artykuł 67 ust. 5 WE wymaga jego zdaniem, by listy krajów bezpiecznych sporządzone zostały przy zastosowaniu procedury współdecydowania, ponieważ sporna dyrektywa stanowi jego zdaniem ostatni etap ustalenia przez prawodawcę wspólnych reguł i podstawowych zasad mających w tej dziedzinie zastosowanie, element końcowy „niezbędnego prawodawstwa”, powtarzając terminologię Parlamentu. Procedura współdecydowania jest obowiązkowa od tego momentu, ponieważ przyjęcie i zmiana list krajów bezpiecznych nie mogą być wynikiem przyjęcia środków wykonawczych. To właśnie są dwa założenia, które przedstawiłem pokrótce, nawet jeżeli, jak to wykażę, nie jest konieczne badanie ich znaczenia dla oceny zasadności zarzutów braku właściwości i naruszenia traktatu.
1. Dyrektywa 2005/85, końcowy etap niezbędnego prawodawstwa?
13. Artykuł 67 ust. 5 tiret pierwsze WE stanowi, że Rada przyjmuje środki przewidziane w art. 63 ustęp [akapit pierwszy pkt 1 i 2] lit. a) WE, zgodnie z procedurą współdecydowania określoną w artykule 251 WE, gdy przyjęła ona „przepisy wspólnotowe określające wspólne reguły i podstawowe zasady rządzące tymi dziedzinami”, to jest regulujące politykę azylową, o której stanowi art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 WE i część środków dotyczących uchodźców i przesiedleńców, których dotyczy art. 63 akapit pierwszy pkt 2 lit. a) WE. Według Parlamentu definicja reguł wspólnotowych i podstawowych zasad dokonana została wraz z przyjęciem spornej dyrektywy, tak że procedura współdecydowania stosowana jest jego zdaniem od tej pory przy przyjmowaniu w tej dziedzinie każdego późniejszego aktu, w szczególności przy sporządzaniu list państw bezpiecznych. Sporna dyrektywa stanowi jego zdaniem ostatni etap niezbędnego prawodawstwa, wymaganego przez art. 67 ust. 5 WE dla przejścia do współdecydowania; podstawowe ramy prawne w dziedzinach art. 63 akapit pierwszy pkt 1 i 2 lit. a) WE są od tej pory jego zdaniem pełne, przy uwzględnieniu już podjętych środków prawnych. Parlament wymienia następujące akty: rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego(6), mające za podstawę art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 lit. a) WE; dyrektywę Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl(7), mającą za podstawę art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 lit. b) WE; dyrektywę Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony(8), mającą za podstawę art. 63 akapit pierwszy pkt 1 lit. c), pkt 2 lit. a) i pkt 3 lit. a) WE.
14. Parlament ewentualnie podnosi, że nawet gdyby, jak twierdzi Komisja zgłaszająca interwencję na poparcie jej żądań, początkowe przyjęcie list państw bezpiecznych powinno wciąż być częścią wymaganych wspólnych norm i z tego tytułu powinno podlegać procedurze konsultacji, to stanowiłoby ono z pewnością etap ostatni. W konsekwencji późniejsza zmiana tych list winna nastąpić zgodnie z procedurą współdecydowania, wbrew temu, co przewidują kwestionowane wtórne podstawy prawne. W innym przypadku Rada mogłaby na czas nieoznaczony opóźniać osiągnięcie celu ustanowienia wspólnych reguł i podstawowych zasad i tym samym przejście do procedury współdecydowania.
15. Rada odpowiada, że pojęcie niezbędnego prawodawstwa jest pojęciem nieostrym, którego znaczenie może uściślić jedynie prawodawca, w tym przypadku Rada. W tym konkretnym przypadku Rada uznała, że sporządzenie listy bezpiecznych państw trzecich oraz listy europejskich państw trzecich stanowi część prawodawstwa wspólnotowego określającego wspólne reguły i podstawowe zasady w dziedzinie azylu. Zresztą była ona skłonna przyjąć je w samej treści spornej dyrektywy.
16. Jak widać, strony są podzielone, jeżeli chodzi o kwalifikację. Na wstępie należy zauważyć, że w oczywisty sposób nie można podzielić zdania Rady co do całkowitej uznaniowości, jaką ona ma dysponować dla określenia, co wchodzi w zakres niezbędnego prawodawstwa. Jeżeli chodzi o pojęcie, które określa właściwą procedurę legislacyjną, w tym w szczególności zakres udziału Parlamentu w procesie decyzyjnym, który wpływa zatem na równowagę instytucjonalną, oczywiste jest, że jego wykładnia i stosowanie powinny być poddane kontroli Trybunału, na którym ciąży obowiązek zapewnienia wspomnianej wyżej równowagi instytucjonalnej(9). Analiza zasadności zarzutów niewłaściwości i naruszenia traktatu podniesionych przez Parlament nie wymaga jednakże uznania zasadności odpowiadającej im argumentom przy ustalaniu, czy sporządzenie, a nawet zmiana list krajów bezpiecznych wchodzi w zakres niezbędnego prawodawstwa lub czy sporna dyrektywa stanowi jego etap końcowy. Wystarczy bowiem podnieść, że w każdym razie kwestionowane wtórne podstawy prawne przewidują procedurę decyzyjną stanowiącą odstępstwo od tej, którą przewidziano w art. 67 ust. 5 WE, niezależnie od przypadku. Zaskarżone przepisy przewidują, że podejmowanie decyzji przez Radę następuje większością kwalifikowaną po konsultacji z Parlamentem. Artykuł 67 ust. 5 WE zobowiązuje do przyjmowania niezbędnego prawodawstwa przez Radę jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem i po jego przyjęciu przewiduje współdecydowanie dla przyjęcia aktów późniejszych. W konsekwencji jeżeliby uznać, że sporna dyrektywa stanowi ostatni etap niezbędnego prawodawstwa, imienne wskazanie krajów bezpiecznych winno nastąpić w drodze współdecydowania, jeżeli tak nie jest, to jako że imienne wskazanie krajów bezpiecznych stanowi część niezbędnego prawodawstwa, powinno ono zostać przyjęte jednomyślnie przez Radę po konsultacji z Parlamentem.
17. Innymi słowy, jedyną kwestią mającą znaczenie jest ustalenie, czy Rada może zgodnie z prawem w akcie legislacyjnym, jaki przyjmuje zgodnie z procedurą przewidzianą w tym celu przez traktat, ustanowić podstawy prawne dla przyjęcia późniejszych aktów według innej procedury, uproszczonej w stosunku do tej przewidzianej przez traktat. Odpowiedź byłaby z pewnością pozytywna(10), gdyby owe późniejsze akty miały charakter środków wykonawczych(11). Problem zatem polega na tym, czy przyjęcie i zmiana list krajów bezpiecznych stanowi środek wykonawczy. Jeżeli by tak było, bez znaczenia jest, czy sporna dyrektywa jest, czy też nie jest ostatnim elementem niezbędnego prawodawstwa, jako że listy krajów bezpiecznych mogłyby być sporządzone w oparciu o wtórną podstawę prawną, zgodnie z procedurą uproszczoną, taką jaką Rada zastosowała. Lecz Parlament twierdzi właśnie, że imienne wskazanie krajów bezpiecznych stanowi kompetencję prawodawcy wspólnotowego.
2. Czy listy krajów bezpiecznych wchodzą w zakres środków wykonawczych?
18. Czy imienne wskazanie krajów bezpiecznych nie wchodzi raczej w zakres środków wykonawczych niż do dziedziny prawodawczej? Wiadomo, że charakter prawodawczy posiadają środki ustalające „zasadnicze elementy dziedziny, podlegającej regulacji”(12), które z tej przyczyny powinny zostać przyjęte przez prawodawcę wspólnotowego w oparciu o traktat przy wykorzystaniu procedury w nim przewidzianej w tym celu. Ponieważ imienne wskazanie krajów bezpiecznych winno nastąpić przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w spornej dyrektywie, w szczególności w jej załączniku II, jeżeli chodzi o określenie bezpiecznych krajów trzecich, i jej art. 36 w ust. 2, jeżeli chodzi o ustalenie europejskich bezpiecznych krajów, to czy możemy oceniać, iż wciąż obejmuje ona „zasadnicze elementy dziedziny, podlegającej regulacji”, to jest zasadnicze elementy minimalnych norm dotyczących procedury przyznawania lub cofania statusu uchodźcy w rozumieniu art. 63 akapit pierwszy pkt 1 lit. d) WE? Nawet jeśli wszystkie strony postępowania przed Trybunałem zgodnie widzą w listach krajów bezpiecznych akty o charakterze prawodawczym, można w tej kwestii się wahać.
19. Na poparcie kwalifikacji jako środków wykonawczych pragnę podnieść, iż zarówno w pierwotnym wniosku Komisji(13), jak i w jej zmienionym wniosku(14) to państwom członkowskim przypadało wskazanie krajów bezpiecznych w oparciu o kryteria określone w dyrektywie. Zatem państwa członkowskie są co do zasady obowiązane do wykonania prawa wspólnotowego. Chociaż kryteria wskazania znajdują się w dyrektywie, przeciwko zakwalifikowaniu jako aktu prawodawczego przemawia fakt, że Rada opowiedziała się w końcu za przyjęciem wspólnych list państw bezpiecznych zamiast za skutkiem w postaci zbliżenia istniejących list krajowych i dania krajowym porządkom prawnym, które nie podjęły jeszcze kroków w tym kierunku, list minimalnych. Za taką kwalifikacją przemawia także okoliczność, iż Rada początkowo pragnęła włączyć listy krajów bezpiecznych do spornej dyrektywy i zrezygnowała z tego tylko z powodu trudności osiągnięcia porozumienia w przedmiocie tych list bez opóźnienia ponad miarę jej przyjęcia(15). Przemawia za tym wreszcie zakres konsekwencji związanych z tymi listami. W ramach procedury wnioskowania o azyl użycie tych list określa sposób, w jaki władze krajowe traktują znaczną część wniosków, i decyduje o zakresie gwarancji proceduralnych przewidzianych w dyrektywie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 25 państwa członkowskie mogą uznać wniosek o azyl za niedopuszczalny i tym samym nie być zobowiązane do sprawdzenia, czy wnioskodawca spełnia warunki wymagane do ubiegania się o status uchodźcy, gdy wnioskodawca ten pochodzi z bezpiecznego państwa trzeciego; owo domniemanie bezpieczeństwa tego kraju jest jednakże wzruszalne, jeżeli wnioskodawca przedstawi poważne dowody przeciwne. Ponadto zgodnie z art. 36 państwa członkowskie mogą przewidzieć odstąpienie od rozpatrzenia lub rozpatrzenia w całości wniosku o udzielenie azylu w sytuacji, gdy wnioskodawca próbuje wjechać lub wjechał nielegalnie na ich terytorium z bezpiecznego kraju trzeciego. Również Rada uzasadnia konsultację z Parlamentem Europejskim z jednej strony w odniesieniu do sporządzania i zmiany list bezpiecznych państw trzecich przez „polityczne znaczenie”, jakie ma taka operacja, a „w szczególności biorąc pod uwagę konsekwencje oceny sytuacji dotyczącej praw człowieka w kraju pochodzenia oraz ich następstwa dla polityk Unii Europejskiej w dziedzinie stosunków zewnętrznych”, z drugiej strony w odniesieniu do wskazania europejskich krajów bezpiecznych przez „następstwa, jakie może mieć dla wnioskodawcy częściowe rozpatrzenie wniosku lub odstąpienie od rozpatrzenia”(16).
20. Nie jest w tym konkretnym przypadku konieczne rozstrzyganie. Zakładając, że imienne wskazanie krajów bezpiecznych nie stanowi części „zasadniczych elementów dziedziny podlegającej regulacji” i że analizujemy zaskarżone przepisy jako wyjątek od uprawnień wykonawczych, to należałoby zgodzić się, że nie czyni on zadość przesłankom zgodności z prawem. Przypomnijmy, że od czasu zmian wprowadzonych przez Jednolity Akt Europejski w art. 145 traktatu WE (obecnie art. 202 WE) z lektury art. art. 202 tiret trzeci WE w związku z art. 211 tiret czwarty WE wynika „zasada, zgodnie z którą w sytuacji gdy w systemie ustanowionym w traktacie należy przyjąć na poziomie wspólnotowym przepisy wykonawcze do aktu podstawowego, wykonanie takiego uprawnienia spoczywa zwykle na Komisji”(17). Gdy dodać do tego generalny obowiązek uzasadnienia nałożony przez art. 253 WE, wynika stąd, że Rada „może jedynie w szczególnych przypadkach zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych oraz musi uzasadnić taką decyzję w sposób szczegółowy”(18). Potwierdza to art. 1 ust. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii(19), zgodnie z którym „[z] wyjątkiem określonych i uzasadnionych przypadków, w których prawo Rady do bezpośredniego wykonywania określonych uprawnień wykonawczych przez nią samą zastrzeżono w akcie podstawowym, takie uprawnienia są przyznawane Komisji zgodnie z odpowiednimi przepisami aktu podstawowego”. Innymi słowy Rada „ma obowiązek uzasadnić w sposób właściwy” wyjątek dotyczący wykonania „w zależności od charakteru i treści aktu podstawowego, który ma być wykonany bądź zmieniony”(20). Do niej należy zatem wykazanie, że rodzaj i treść władzy wykonawczej ma szczególny charakter, tak że może ona zastrzec jej wykonanie tytułem wyjątku od zasady właściwości Komisji w danej dziedzinie(21).
21. Prawdą jest, że w świetle wyroku z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie można zadać sobie pytanie, czy wskazanie krajów bezpiecznych w kwestii azylu stanowi szczególny przypadek, który mógłby być przedmiotem wyjątku dotyczącego wykonania. W przypadku gdy faktycznie, należałoby widzieć w zaskarżonych przepisach wyjątek dotyczący władzy wykonawczej, to należałoby jednakże stwierdzić brak jakiegokolwiek uzasadnienia. Uzasadnienie wskazane w dziewiętnastym i dwudziestym czwartym motywie spornej dyrektywy w żaden sposób nie uzasadnia podobnego wyjątku, lecz ma na celu wprost przeciwnie, jak już to podkreślałem(22), uzasadnić konsultację parlamentarną w przedmiocie sporządzenia list i wprowadzanych do nich zmian.
22. Można byłoby wprawdzie odpierać ten zarzut, stwierdzając, że zakładając, iż imienne wskazanie krajów bezpiecznych należy do sfery wykonawczej, to Rada w żadnym razie nie miała zamiaru poprzez zaskarżone przepisy zastrzegać dla siebie władzy wykonawczej. Chciałaby, wprost przeciwnie, podnieść ten problem jako prawodawca, by potraktować ją zgodnie z procedurą uproszczoną w oparciu o wtórną podstawę prawną. Wiadomo bowiem, że o ile niektóre krajowe porządki prawne przyznają możliwość ingerencji prawodawcy w sferę wykonawczą, to inne odwrotnie, przyznają władzy wykonawczej wyłączną i chronioną sferę właściwości, podobnie jak zastrzegają dla ustawy jej własną dziedzinę. Wspólnotowy system instytucjonalny, jeżeli o niego chodzi, nie zabrania a priori, by prawodawca wyszedł poza uregulowanie elementów zasadniczych danej materii i wydał przepisy o charakterze wykonawczym. Nie ma tu jednak jeszcze potrzeby zajmowania stanowiska w przedmiocie dopuszczalności w prawie wspólnotowym wkraczania prawodawcy do sfery wykonawczej. Zakładając, że należałoby w istocie przeanalizować zaskarżone przepisy jako wyraz woli Rady potraktowania problemu wskazania krajów bezpiecznych, choćby w postępowaniu uproszczonym, na drodze prawodawczej, to doprowadza nas to do pytania o zgodność z prawem posłużenia się wtórną podstawą prawną dla przyjęcia środków prawodawczych.
3. Problem zgodności z prawem wtórnych podstaw prawnych
23. Czy możliwe jest przyjęcie aktów prawodawczych w oparciu o podstawę prawną przewidzianą nie w prawie pierwotnym, lecz w prawie wtórnym, przy wykorzystaniu procedury ustanowionej przez to ostatnie, uproszczonej w stosunku do procedury ustanowionej przez to pierwsze? Taki jest zasadniczy problem prawny tej sprawy. Problem ten nie różni się od problemu dopuszczalności we wspólnotowym systemie instytucjonalnym delegowania władzy prawodawczej.
24. Problem ten nie jest bez precedensu. Zgodność z prawem posłużenia się wtórną podstawą prawną przy wykonywaniu działalności prawodawczej przedłożona już została Trybunałowi(23). Rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 z dnia 21 kwietnia 1997 r. ustanawiające system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego(24) wydane przez Radę na podstawie art. 43 traktatu WE (po zmianie art. 37 WE) przewidywało w art. 19 przyjęcie przez Radę kwalifikowaną większością, na wniosek Komisji, ogólnych zasad systemu etykietowania mięsa wołowego, począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r. Na tej podstawie Rada przyjęła rozporządzenie, zakwestionowane przez Parlament, z uzasadnieniem niezgodności z prawem wtórnej podstawy prawnej, która pozwalałaby przyjąć w uproszczonej procedurze decyzyjnej nieprzewidującej konsultacji z Parlamentem nie środek wykonawczy, lecz akt prawodawczy z zakresu wspólnej polityki rolnej z naruszeniem art. 37 WE. Zwracając uwagę, że zaskarżone rozporządzenie nie zawierało norm ogólnych obowiązkowego systemu etykietowania mięsa wołowego, lecz miało na celu przedłużenie fakultatywnego systemu etykietowania poza dzień 31 grudnia 1999 r., Trybunał wywnioskował, że nie jest ono objęte upoważnieniem wydanym przez rozporządzenie podstawowe i prowadzi w rzeczywistości do zmiany tego ostatniego. Trybunał orzekł, że zmiana rozporządzenia podstawowego „mogła nastąpić tylko w oparciu o podstawę prawną równorzędną z tą, na podstawie której zostało ono przyjęte, to jest na podstawie samego traktatu i przy zachowaniu procesu decyzyjnego, przewidzianego w tym ostatnim”(25). W konsekwencji stwierdził on nieważność rozporządzenia z racji naruszenia równoległości kompetencji i procedur, bez konieczności rozstrzygania, czy Rada mogła, bez naruszenia norm traktatowych dotyczących właściwości instytucji, przyznać sobie właściwość przyjęcia, większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, ogólnych norm obowiązkowego systemu etykietowania mięsa wołowego(26). Problem, jak widać, pozostaje otwarty.
25. Niektóre krajowe systemy prawne dopuszczają delegowanie władzy prawodawczej. Jest tak na przykład we Francji w art. 38 konstytucji z dnia 4 października 1958 r.(27) lub we Włoszech w art. 76 konstytucji z dnia 27 grudnia 1947 r. Należy jednak podkreślić, że często takie delegowania mogą dotyczyć tylko niektórych dziedzin prawodawczych, jak ilustruje to art. 82 konstytucji hiszpańskiej z dnia 27 grudnia 1978 r. lub art. 164 i 165 konstytucji portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r.
26. Traktat o Unii nie przewiduje wyraźnie delegowania władzy prawodawczej, dopuszczone jest jedynie w art. 202 WE delegowanie uprawnień wykonawczych. Chodzi zatem o ustalenie, czy prawo wspólnotowe zezwala w dorozumiany sposób lub przynajmniej nie sprzeciwia się temu, by prawodawca wspólnotowy, zamiast regulować w całości sferę prawodawczą według procedury przewidzianej w traktacie, tworzył w akcie, który przyjmuje zgodnie z tą procedurą, wtórną podstawę prawną pozwalającą na uregulowanie niektórych aspektów tej sfery prawodawczej z wykorzystaniem procedury uproszczonej.
27. W swej opinii w sprawie Parlament przeciwko Radzie, w której wyrok wydany został w dniu 13 grudnia 2001 r., rzecznik generalny Stix‑Hackl odpowiedziała twierdząco, będąc zdania, nie wyjaśniając jednak dalej, iż „wtórna podstawa prawna co do zasady jest zgodna z prawem pod warunkiem spełnienia pewnych wymogów”(28). Na poparcie zgodności z prawem odwołania się do wtórnych podstaw prawnych Rada podnosi istnienie praktyki, która jej zdaniem w tym kierunku się rozwinęła. Cytuje szereg aktów, które przyjęte przed sporną dyrektywą, zawierały wtórne podstawy prawne. Zakładając, że te precedensy rzeczywiście są odpowiednie, pozostaje otwarta kwestia, czy praktyka nie stanowi czasowego skutku okoliczności oraz kompromisu politycznego, które tracą znaczenie, gdy relacje wzajemnych sił się zmieniają, lub czy może ona spowodować powstanie normy prawnej wskutek procesu umocnienia przez zwyczaj. Przypomnę, że wytworzenie zwyczaju wymaga spełnienia dwóch elementów: wymagany jest element materialny (repetitio), polegający na powszechnej i długiej praktyce występowania ciągu zgodnych ze są precedensów, oraz element psychologiczny (opinio iuris necessitatis), przekonanie u tych, którzy tej praktyce się podporządkowują, że posłuszni są obowiązującej normie. Część doktryny(29) opowiedziała się za uznaniem przez porządek prawny Wspólnot istnienia zwyczaju wspólnotowego, gdy wymogi konieczne do jego wystąpienia zostały spełnione.
28. Trybunał, jeżeli o niego chodzi, jeszcze się formalnie nie wypowiedział. Jednakże nie wydaje się, by był co do zasady przeciwny. Jeżeli odmówił on uwzględnienia pewnych praktyk, a fortiori uznania ich za zwyczaj, to stało się tak dlatego, że nie zostały spełnione wymogi zasadnicze(30). Ponadto chociaż nie uznał wyraźnie owych praktyk za zwyczaj, Trybunał uznał za zgodną z prawem rezolucję Parlamentu o zgromadzeniu komisji i grup politycznych w Brukseli i rezolucję w sprawie postępowania przez komitetem do spraw zarządzania, ponieważ odpowiadały one odpowiednio praktyce parlamentarnej, niekwestionowanej przez państwa członkowskie(31), oraz „stałej praktyce instytucji wspólnotowych”(32).
29. Tym niemniej ewentualne uznanie wartości prawnej praktyk stosowanych bądź przez instytucje, bądź państwa członkowskie musi być w każdym razie silnie ograniczone. Charakter norm prawa może zostać nadany praktykom, które spełniając konstytutywne kryteria zwyczaju, zmierzają do naprawienia lakoniczności traktatów, a nawet wypełnienia ich luk, po to by zapewnić efektywność procesu decyzyjnego. O ile zwyczaje praeter legem mogą być w ten sposób dopuszczone, to praktyki, które by sprzeciwiały się traktatom, nie mogłyby w żadnym przypadku być uznane. Akceptacja zwyczajów contra legem naruszałaby sztywny charakter traktatów założycielskich, jako że te ostatnie mogą być zmienione w drodze formalnej procedury stworzonej w tym celu(33). Trybunał uznaje bowiem traktaty założycielskie za kartę konstytucyjną tworzącą porządek prawny, którego podmiotami są obywatele Unii(34). Ta wzmocniona legitymizacja oznacza, że normy stworzone przez traktat „nie pozostają w dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji”(35). Dlatego Trybunał odrzucił ważność precedensów pochodzących zarówno od instytucji(36), jak i od państw członkowskich(37) z uzasadnieniem, że praktyka tego rodzaju nie może stanowić odstępstwa wobec lub mieć pierwszeństwa przed normami traktatu.
30. Dlatego też nie można podzielić stanowiska Rady, popartego przez rząd francuski, zgodnie z którym nic w traktacie nie stoi na przeszkodzie temu, by akt przyjęty na podstawie przepisu traktatu i zgodnie z procedurą w nim przewidzianą odsyłał do przyjęcia uzupełniających środków prawodawczych zgodnie z uproszczoną procedurą. Posłużeniu się wtórnymi podstawami prawnymi sprzeciwia się zasada rozdziału uprawnień ustanowiona w art. 7 WE, zgodnie z którą „każda z tych instytucji działa w granicach uprawnień przyznanych jej niniejszym traktatem”(38). Są to w istocie traktaty, które regulują procedury prowadzące do przyjęcia aktów prawodawczych. Instytucja nie może zatem swobodnie sama określać sposobu, w jaki wykonuje ona swe uprawnienia, i zmieniać, w celu przyjęcia aktu, procedury przewidzianej w tym celu przez traktat. Jedynie ten ostatni może, w razie potrzeby, uprawnić Radę do zmiany procedury decyzyjnej, jak ilustrują to klauzule pomostowe, takie jak art. 67 ust. 2 tiret drugie WE czy art. 175 ust. 2 akapit 2 WE. Innymi słowy z zasady rozdziału władzy wynika w pewien sposób zasada niemożności rozporządzania uprawnieniami.
31. Ponadto procedury prawodawcze ustanowione przez traktaty określają zakres związku każdej instytucji z podjęciem decyzji i definiują w ten sposób równowagę instytucjonalną. Zmiana przez instytucję procesu decyzyjnego prowadzi ją do podważenia zasady równowagi instytucyjnej, usankcjonowanej przez Trybunał(39), która „oznacza, że każda instytucja wykonuje swe uprawnienia z poszanowaniem uprawnień innych”(40) i która zakazuje instytucji „zabierania innym instytucjom prerogatywy, przyznanej jej przez same traktaty”(41).
32. Co więcej, Trybunał przywiązuje tak duże znaczenie do wyboru podstawy prawnej, ponieważ wpływa on na równowagę instytucjonalną. To bowiem ten wybór określa właściwą procedurę decyzyjną. Od niego zależą zatem w szczególności właściwa instytucja wspólnotowa, zasady głosowania, jakiemu poddane jest przyjęcie aktu przez Radę, zakres uczestnictwa Parlamentu w przyjmowaniu aktu. Również wszelkie spory dotyczące wyboru odpowiedniej podstawy prawnej nie mają jedynie formalnego charakteru. Od momentu, w którym podstawa prawna, której domaga się skarżący, przewiduje inną procedurę decyzyjną niż ta przewidziana przez podstawę prawną zastosowaną przez autora aktu, wybór podstawy prawnej ma wpływ na określenie treści aktu. W konsekwencji wybór nie może zależeć od uznaniowej oceny instytucji, lecz musi opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej, takich jak cel i treść aktu prawnego(42).
33. Podobnie kwestionowanie posłużenia się wtórnymi podstawami prawnymi nie ma charakteru jedynie formalnego, ponieważ stworzenie wtórnych podstaw prawnych ma na celu umożliwienie przyjęcia aktów o charakterze prawodawczym przy wykorzystaniu procedury uproszczonej w stosunku do procedury przewidzianej w odpowiedniej podstawie prawnej znajdującej się w traktacie. W tym konkretnym przypadku, jak już podkreślałem, szczegółowe warunki podjęcia decyzji przewidziane przez zaskarżone wtórne podstawy prawne (kwalifikowana większość w Radzie i konsultacja z Parlamentem) różnią się od procedur ustanowionych w art. 67 ust. 5 WE, stanowiącym podstawę prawną, za którą opowiada się Parlament i Komisja (jednomyślność w Radzie i konsultacja z Parlamentem, gdyby wskazanie krajów bezpiecznych wciąż stanowiło część niezbędnego prawodawstwa; kwalifikowana większość w Radzie i współdecydowanie, gdyby należało uznać sporną decyzję za ostatni etap niezbędnego prawodawstwa).
34. Jako że stanowi to zagrożenie dla zasady rozdziału władz i równowagi instytucjonalnej, nie można zatem pozwolić na posłużenie się wtórnymi podstawami prawnymi. Co więcej, skarżącemu, który zarzucał, że dyrektywa Rady 85/649/EWG z dnia 31 grudnia 1985 r. zakazująca wykorzystania niektórych substancji hormonalnych w hodowli żywego inwentarza przyjęta została w oparciu o art. 43 WE, a nie według procedury ustalonej w przyjętej w tym celu wtórnej podstawie prawnej, Trybunał odparł, że „normy regulujące sposób dochodzenia do decyzji przez instytucje wspólnotowe ustanowione są przez traktat i nie pozostają one do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji”(43). I nie można, jak to czyni Rada, ograniczyć nauki płynącej z tego rozwiązania do zakwestionowania tylko tych wtórnych podstaw prawnych, które skutkowałyby utrudnieniem procedury przewidzianej w traktacie(44). Przypomnienie obowiązku przestrzegania procedur decyzyjnych przewidzianych przez traktat, jakiego dokonuje Trybunał, jest jasne i ma ogólny zakres.
35. Podobnie na argument Rady za zgodnością z prawem wtórnych podstaw prawnych, poparty istnieniem praktyki, należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości w swej stałej linii orzeczniczej odrzucania zwyczaju contra legem w porządku wspólnotowym(45) odmówił możliwości powoływania się na precedensy dla uzasadnienia uprzywilejowania przez Radę innej podstawy niż właściwa podstawa prawna, uzasadniając to w ten sposób, „że sama praktyka Rady nie może prowadzić do odchodzenia od zasad traktatu WE, a zatem nie może stanowić precedensu wiążącego instytucje wspólnotowe w odniesieniu do właściwej podstawy prawnej”(46).
36. W świetle powyższego proponuję, by Trybunał orzekł, że Rada w żaden sposób nie była uprawniona do przyjęcia w spornej dyrektywie zaskarżonych wtórnych podstaw prawnych dla przyjęcia środków prawodawczych przy zastosowaniu procedury uproszczonej w stosunku do procedury przewidzianej w art. 67 ust. 5 WE. Dlatego zarzuty niewłaściwości i naruszenia traktatu podniesione przez Parlament winny zostać uwzględnione i powinno się stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów.
B – Zarzuty niewystarczającego uzasadnienia i naruszenia zasady lojalnej współpracy
37. Jako że zarzuty braku właściwości i naruszenia traktatu są uzasadnione i prowadzą do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów, nie ma potrzeby orzekania o dwóch pozostałych podniesionych przez Parlament zarzutach niewystarczającego uzasadnienia i naruszenia zasady lojalnej współpracy.
III – Wnioski
38. W związku z powyższym, proponuję Trybunałowi:
stwierdzić nieważność art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 3 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.