Zadeva T‑534/11
Schenker AG
proti
Evropski komisiji
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001– Upravni spis in dokončen sklep Komisije glede omejevalnega sporazuma, nezaupna različica tega sklepa – Zavrnitev dostopa – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa – Izjema glede varstva poslovnih interesov tretjega – Izjema glede varstva namena preiskave – Prevladujoč javni interes“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 7. oktobra 2014
1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od načela dostopa do dokumentov – Zavrnitev na podlagi več izjem – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Varstvo poslovnih interesov – Obveznost tehtanja zadevnih interesov
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva in tretja alinea)
3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost odobritve delnega dostopa do podatkov,ki niso zajeti z izjemami – Uporaba za dokumente iz kategorije za katero velja splošna domneva zavrnitve dostopa – Izključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(6))
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Varstvo poslovnih interesov
(člen 101 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva in tretja alinea; Uredba Sveta št. 1/2003, člena 27(2) in 28; Uredba Komisije št. 773/2004, členi 6, 8, 15 in 16)
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Varstvo poslovnih interesov – Prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje dokumentov – Pojem – Interes za seznanitev z delovanjem Komisije na področju konkurence – Vključitev – Meje – Interes, ki se ga lahko zadovolji s posredovanjem nezaupne različice njene odločbe
(člen 101 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva in tretja alinea; Uredba Sveta št. 1/2003, člena 7 ter 31(1) in (2))
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obseg – Uporaba za upravne spise iz postopka nadzora spoštovanja pravil o konkurenci – Posredovanje osebi, ki namerava vložiti odškodninsko tožbo iz naslova domnevne kršitve člena 101 PDEU – Obveznost vlagatelja prošnje, da izkaže potrebo po dostopu do zadevnih dokumentov – Obseg
(člen 101 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
7. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost odobritve delnega dostopa do podatkov, ki niso zajeti z izjemami – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2) in (6))
8. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Rok za odgovor na prošnjo za dostop – Podaljšanje – Pogoji – Prošnja za dostop, ki zadeva dokumente, ki so zaupno obravnavani v okviru upravnega postopka na področju konkurence – Obveznost zadevne institucije, da na prošnjo odgovori v razumnem roku – Merila presoje
(člena 101 PDEU in 339 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 8(1) in (2); Uredba Sveta št. 1/2003)
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 39.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 44, 74, 75.)
3. V okviru odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumentov se lahko zadevna institucija opre na splošne domneve, ki veljajo za določeno kategorijo dokumentov, saj se lahko podobne splošne ugotovitve uporabijo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste. Glede tega, kadar je dokument zajet s splošno domnevo in njegovega razkritja ne utemeljuje noben prevladujoč javni interes, zanj ne velja obveznost razkritja njegove vsebine v celoti ali deloma.
(Glej točki 47, 108.)
4. Uredba št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije in Uredba št. 1/2003 ne vsebujeta določb, ki bi izrecno določale, da ena uredba prevlada nad drugo. Zato je treba zagotoviti, da bo uporaba vsake izmed omenjenih uredb združljiva z uporabo druge in da bo tako omogočala njihovo dosledno uporabo. Zato je treba za namene razlage člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 potrditi obstoj splošne domneve, da razkritje dokumentov, ki jih je Komisija zbrala v okviru postopkov izvajanja člena 101 PDEU načeloma pomeni oslabitev varstva namena inšpekcij, preiskav in revizij institucij Unije in varstva poslovnih interesov podjetij, vpletenih v tak postopek. To velja ne glede na to, ali se prošnja za dostop nanaša na postopek, ki je končan, ali na postopek, ki še poteka.
Člena 27(2) in 28 Uredbe št. 1/2003 ter členi 6, 8, 15 in 16 Uredbe št. 773/2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 in 82 Pogodbe ES namreč restriktivno urejajo uporabo dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 101 PDEU, in sicer z omejitvijo dostopa do spisa na zadevne stranke in pritožnike, katerih pritožbo namerava Komisija zavrniti, kot izjema pa se ne razkrijejo poslovne skrivnosti in drugi zaupni podatki podjetij ter interni dokumenti Komisije in organov držav članic, ki so pristojni za konkurenco, in pod pogojem, da se dokumenti, do katerih je bil dostop odobren, uporabijo samo v sodnih ali upravnih postopkih za uporabo člena 101 PDEU. Iz tega ne izhaja le, da stranke postopka izvajanja člena 101 PDEU nimajo pravice do neomejenega dostopa do dokumentov iz spisa Komisije, temveč tudi da tretje osebe, z izjemo pritožnikov, v okviru takega postopka nimajo pravice do dostopa do dokumentov iz spisa Komisije.
V teh okoliščinah bi lahko splošen dostop na podlagi Uredbe št. 1049/2001 do dokumentov, ki so v postopku izvajanja člena 101 PDEU izmenjani med Komisijo in strankami, na katere se ta postopek nanaša, ali tretjimi, ogrozil ravnovesje, ki ga je zakonodajalec Unije v uredbah št. 1/2003 in 773/2004 želel zagotoviti med na eni strani obveznostjo zadevnih podjetij, da Komisiji posredujejo potencialno občutljive poslovne informacije, in na drugi strani jamstvom okrepljenega varstva informacij, ki so bile posredovane Komisiji, iz naslova poklicne tajnosti in poslovne skrivnosti.
Poleg tega bi, kar zadeva informacije, ki jih je Komisija v okviru postopkov izvajanja člena 101 PDEU zbrala na podlagi svojih obvestil o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah , njihovo razkritje lahko morebitne prosilce za ugodnejšo obravnavo odvrnilo od podajanja izjav na podlagi tega obvestila. Ti prosilci bi se namreč lahko znašli v manj ugodnem položaju kot druga podjetja, ki so bila udeležena v omejevalnem sporazumu in niso sodelovala pri preiskavi ali so sodelovala manj intenzivno.
(Glej točke 50, 52, 53, od 55 do 58, 83.)
5. Javnosti mora biti omogočeno, da se seznani z delovanjem Komisije na področju konkurence, zato da se zagotovi, prvič, dovolj natančna identifikacija ravnanj, zaradi katerih so gospodarski subjekti lahko sankcionirani, in drugič, seznanitev s prakso odločanja Komisije, saj je ta bistvenega pomena za delovanje notranjega trga, ki zadeva vse državljane Unije bodisi kot gospodarske subjekte bodisi kot potrošnike. Obstaja torej prevladujoč javni interes, da se javnost lahko seznani z nekaterimi bistvenimi elementi delovanja Komisija na tem področju. Vendar obstoj tega javnega interesa Komisije ne obvezuje k temu, da odobri splošen dostop na podlagi Uredbe št. 1049/2001 do vseh informacij, pridobljenih v okviru postopka izvajanja člena 101 PDEU.
Tak splošen odstop bi namreč lahko ogrozil ravnovesje, ki ga je zakonodajalec Unije v Uredbi št. 1/2003 želel zagotoviti med na eni strani obveznostjo zadevnih podjetij, da Komisiji posredujejo potencialno občutljive poslovne informacije, in na drugi strani jamstvom okrepljenega varstva informacij, ki so bile posredovane Komisiji iz naslova poklicne tajnosti in poslovne skrivnosti. Poleg tega interes javnosti za posredovanje dokumenta iz naslova načela preglednosti nima enake teže glede na to, ali gre za dokument iz upravnega postopka ali dokument v zvezi s postopkom, v katerem je institucija Unije zakonodajalec.
Javni interes za seznanitev z dejavnostjo Komisije na področju konkurence torej sam po sebi ne utemeljuje niti razkritja spisa o preiskavi niti razkritja neokrnjene različice sprejetega sklepa, ker ti dokumenti niso potrebni za seznanitev z bistvenimi elementi dejavnosti Komisije, kot sta rezultat postopka in razlogi, na podlagi katerih je Komisija usmerjala svoje delovanje. Komisija namreč lahko zagotovi zadostno seznanitev s tem rezultatom in s temi razlogi zlasti z objavo nezaupne različice zadevnega sklepa.
Zaradi določitve informacij, ki so glede tega potrebne, je treba upoštevati, da mora v skladu s členom 30(1) in (2) Uredbe št. 1/2003 Komisija ob upoštevanju legitimnega interesa podjetij, da se ne razkrijejo njihove poslovne skrivnosti, objaviti odločbe, ki jih sprejme na podlagi člena 7 iste uredbe, z navedbo imena strank in glavno vsebino odločbe, vključno z naloženimi sankcijami. Zato prevladujočemu javnemu interesu za razkritje ne more biti zadoščeno zgolj z objavo obvestila za medije, v katerem se obvešča o sprejetju zadevne odločbe, tudi v primeru, ko je v tem obvestilu na kratko opisana ugotovljena kršitev, navedena identiteta podjetij, ki so bila spoznana za odgovorna za to kršitev, in naveden znesek globe, ki je bila naložena vsakem od teh podjetij, saj s takim obvestilom ni podano bistvo odločbe, sprejete na podlagi člena 7 Uredbe št. 1/2003. Ta prevladujoči javni interes zahteva objavo nezaupne različice teh odločb.
(Glej točke od 80 do 85, 115, 116.)
6. Čeprav ima vsaka oseba pravico zahtevati povrnitev škode, ki naj bi ji jo povzročila kršitev člena 101 PDEU, pa za zagotovitev učinkovitega varstva te pravice ni nujno, da je vsak dokument v zvezi s postopkom izvajanja člena 101 PDEU posredovan vložniku prošnje zgolj zato, ker ta namerava vložiti odškodninsko tožbo, saj je malo verjetno, da bi odškodninska tožba morala temeljiti na vseh elementih v spisu tega postopka.
Vsakdo, ki želi doseči povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi kršitve člena 101 PDEU, mora zato dokazati potrebo po vpogledu v ta ali oni dokument iz spisa Komisije, da lahko ta od primera do primera tehta interese, ki upravičujejo posredovanje takih dokumentov, in tiste, ki upravičujejo njihovo varstvo, ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin primera. Če take potrebe ni, interes, ki ga ima za povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi kršitve člena 101 PDEU, ne more biti prevladujoč javni interes v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.
(Glej točke 92, od 94 do 96.)
7. Preučitev možnosti odobritve delnega dostopa do dokumenta institucij Unije mora biti opravljena glede na načelo sorazmernosti. V zvezi s tem iz člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije izhaja, da je institucija dolžna preučiti, ali je mogoče dovoliti delni dostop do dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop, in omejiti morebitno zavrnitev dostopa samo na podatke, na katere se nanašajo izjeme iz te določbe. Institucija mora tak delni dostop odobriti, če je cilj navedene institucije ob zavrnitvi dostopa do dokumenta mogoče doseči, če bi samo prekrila dele dokumenta ali podatke, ki lahko oslabijo varstvo varovanega javnega interesa. Vendar pa je iz povezanih določb člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 in člena 4(2), zadnji stavek, iste uredbe razvidno, da mora, kadar prevladujoč javni interes iz te slednje določbe utemeljuje razkritje dela dokumenta, institucija Unije, ki ji je predložena prošnja za dostop, odobriti dostop do tega dela.
(Glej točke od 111 do 113.)
8. Določbe Uredbe št. 1049/2001 ne predvidevajo možnosti Komisije, da na potrdilno prošnjo odgovori, da bo dostop do zaprošenega dokumenta odobren kasneje, ob nedoločenem času. Vendar kadar podjetje zatrjuje, da dokument, ki se nanaša nanj, vsebuje poslovne skrivnosti ali druge zaupne informacije, Komisija tega dokumenta ne sme posredovati, ne da bi prej spoštovala več korakov. Najprej, Komisija mora zadevnemu podjetju omogočiti, da izrazi svoje stališče. Po tem mora ta institucija glede tega sprejeti ustrezno obrazloženo odločitev. Nazadnje, Komisija mora pred izvršitvijo svoje odločitve podjetju dati možnost, da se obrne na sodišče Unije zato, da se prepreči posredovanje.
Treba je treba priznati, da priprava nezaupne različice sklepa Komisije na področju konkurence lahko zahteva veliko časa, kar je nezdružljivo z roki, določnimi v odstavkih 1 in 2 člena 8 Uredbe št. 1049/2001 za odgovor na potrdilno prošnjo. Vendar se mora Komisija potruditi, da izvede korake v najkrajšem možnem času in, v vsakem primeru, v razumnem roku, ki ga je treba določiti glede na specifične okoliščine vsake zadeve. V zvezi s tem je treba upoštevati večje ali manjše število zahtev zadevnih podjetij za zaupno obravnavo ter njihovo tehnično in pravno kompleksnost.
(Glej točke 126, od 128 do 130.)