OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 3 października 2013 r.(1)
Sprawa C‑378/12
Nnamdi Onuekwere
przeciwko
Secretary of State for the Home Department
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), Londyn (Zjednoczone Królestwo)]
Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 16 – Ciągłość pobytu wymagana do nabycia prawa stałego pobytu – Uwzględnienie okresów spędzonych w zakładzie karnym w przyjmującym państwie członkowskim
1. W ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego zadaniem Trybunału będzie uściślenie pojęcia legalnego zamieszkiwania w rozumieniu art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE(2). Przepis ten przewiduje przyznanie prawa stałego pobytu członkom rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i którzy legalnie zamieszkiwali wraz z obywatelem Unii w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat.
2. W szczególności Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), Londyn (Zjednoczone Królestwo), zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy pobyt w zakładzie karnym może być uznany za legalne zamieszkiwanie w rozumieniu powołanego przepisu.
3. W przypadku gdyby Trybunał udzielił przeczącej odpowiedzi na to pytanie, sąd odsyłający chciałby ustalić, czy na potrzeby obliczania tego pięcioletniego okresu można sumować okresy legalnego zamieszkiwania przypadające przed odbywaniem kary pozbawienia wolności i po nim.
4. W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których moim zdaniem okres odbywania kary pozbawienia wolności nie może być zakwalifikowany jako „legalne zamieszkiwanie” w rozumieniu art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38, a zatem nie powinien być uwzględniany dla celów obliczania pięcioletniego okresu wymaganego dla nabycia prawa stałego pobytu. Następnie wyjaśnię, dlaczego uważam, że okresy legalnego zamieszkiwania poprzedzające pobyt w zakładzie karnym i następujące po nim nie powinny podlegać sumowaniu na potrzeby obliczania okresu legalnego zamieszkiwania przerywanego pobytami w zakładzie karnym.
I – Ramy prawne
A – Dyrektywa 2004/38
5. Dyrektywa 2004/38 porządkuje i upraszcza prawodawstwo Unii w zakresie swobodnego przepływu osób oraz prawa pobytu obywateli Unii i członków ich rodzin.
6. Wspomniana dyrektywa znosi bowiem obowiązek uzyskania przez obywateli Unii karty pobytu, ustanawia prawo stałego pobytu dla tych obywateli i członków ich rodzin oraz zakreśla państwom członkowskim ramy, jeżeli chodzi o możliwość ograniczania pobytu na ich terytorium obywateli innych państw członkowskich.
7. Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące”, w ust. 1 i 2 przewiduje:
„1. Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:
a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim; lub
b) posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim; lub
c) – są zapisani do instytucji prywatnej lub publicznej, uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo członkowskie na podstawie przepisów prawnych lub praktyki administracyjnej, zasadniczo w celu odbycia studiów, włącznie z kształceniem zawodowym; oraz
– są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim i zapewnią odpowiednią władzę krajową, za pomocą oświadczenia lub innego równoważnego środka według własnego wyboru, że posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie ich pobytu; lub
d) są członkami rodziny towarzyszącymi lub dołączającymi do obywatela Unii, który spełnia warunki określone w lit. a), b) lub c).
2. Prawo pobytu przewidziane w ust. 1 rozciąga się na członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, towarzyszących lub dołączających do obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, o ile tacy obywatele Unii spełniają warunki określone w ust. 1 lit. a), b) lub c)”.
8. Artykuł 16 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Zasada ogólna dla obywateli Unii i członków ich rodziny”, ma następujące brzmienie:
„1. Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.
2. Ustęp 1 stosuje się również do członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i legalnie zamieszkiwali wraz z obywatelem Unii w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat.
3. Ciągłości pobytu nie naruszają przejściowe okresy nieobecności nieprzekraczające ogółem sześciu miesięcy w roku lub dłuższe okresy nieobecności z powodu obowiązkowej służby wojskowej, lub okres nieobecności obejmujący 12 kolejnych miesięcy z ważnych powodów, na przykład ciąży i porodu, poważnej choroby, studiów, kształcenia zawodowego lub oddelegowania w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim.
4. Po nabyciu prawa stałego pobytu można je utracić jedynie w wyniku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez okres przekraczający dwa kolejne lata”.
B – Prawo Zjednoczonego Królestwa
9. Dyrektywa 2004/38 została transponowana w Zjednoczonym Królestwie na mocy Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [rozporządzenia z 2006 r. w sprawie imigracji (Europejski Obszar Gospodarczy)], zmienionego przez Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations 2009 [rozporządzenie z 2009 r. w sprawie imigracji (Europejski Obszar Gospodarczy) (zmiana)] (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie imigracji”).
10. Zgodnie z art. 15 ust. 1 lit. b) rozporządzenia w sprawie imigracji członkowie rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, nabywają prawo stałego pobytu, jeżeli zamieszkiwali na terytorium Zjednoczonego Królestwa z tym obywatelem nieprzerwanie przez okres pięciu lat.
11. Artykuł 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie imigracji przewiduje, że Secretary of State for the Home Department (zwany dalej „Secretary of State”) wydaje kartę stałego pobytu w terminie sześciu miesięcy od złożenia przez zainteresowaną osobę wniosku i dostarczenia przez nią dowodu, że prawo takie jej przysługuje.
12. Artykuł 21 rozporządzenia w sprawie imigracji ma na celu transpozycję art. 28 dyrektywy 2004/38.
II – Okoliczności sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
13. Nnamdi Onuekwere jest obywatelem nigeryjskim. Twierdzi, że przybył na terytorium Zjednoczonego Królestwa w 1999 r. W dniu 2 grudnia 1999 r. zawarł związek małżeński z obywatelką Irlandii, z którą ma dwoje dzieci. W dniu 5 września 2000 r. N. Onuekwere otrzymał pozwolenie na pobyt, przyznające mu, jako małżonkowi obywatela Unii, prawo do pozostawania na terytorium Zjednoczonego Królestwa. Pozwolenie to wygasało w dniu 5 września 2005 r.
14. W dniu 26 czerwca 2000 r. N. Onuekwere został skazany na karę dziewięciu miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na dwa lata za odbycie stosunków płciowych z chorym psychicznie pacjentem szpitala, w którym pracował. Sąd odsyłający zaznaczył, że okres warunkowego zawieszenia wykonania kary upłynął bez zarządzenia wykonania wobec skazanego kary pozbawienia wolności.
15. W dniu 30 września 2003 r. w trakcie kontroli na granicy Zjednoczonego Królestwa i Francji N. Onuekwere został zatrzymany pod zarzutem ułatwiania nielegalnego wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa pasażerowi, którego przewoził swoim samochodem. N. Onuekwere został poddany dozorowi sądowemu w oczekiwaniu na rozprawę, na którą się jednak nie stawił, za co w dniu 18 sierpnia 2004 r. został skazany. W dniu 16 września 2004 r. N. Onuekwere został skazany na karę dwóch lat i sześciu miesięcy pozbawienia wolności za przestępstwo popełnione w dniu 30 września 2003 r.
16. Został on zwolniony w dniu 16 listopada 2005 r., a w dniu 18 listopada 2005 r. Secretary of State wydał decyzję o jego wydaleniu. N. Onuekwere odwołał się od tej decyzji, a jego odwołanie, decyzją z dnia 1 listopada 2006 r., zostało uwzględnione, ze względu na fakt, że pozostawał on w związku małżeńskim z obywatelką Unii korzystającą z praw przysługujących jej na podstawie traktatu WE.
17. W dniu 26 grudnia 2007 r. podczas kontroli drogowej N. Onuekwere został zatrzymany za posiadanie fałszywych dokumentów. W dniu 8 maja 2008 r. został on za to przestępstwo skazany na karę dwóch lat i trzech miesięcy pozbawienia wolności. Sąd odsyłający uściśla, że do dnia wydania wyroku N. Onuekwere spędził już w areszcie sto dziewięć dni.
18. W dniu 6 lutego 2009 r., kiedy to N. Onuekwere opuścił zakład karny, Secretary of State wydał drugą decyzję o jego wydaleniu. Decyzją z dnia 29 czerwca 2010 r. Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) w Londynie uwzględnił skargę wniesioną przez N. Onuekwere. Sąd ten uznał, że mimo iż jego małżonka korzystała z praw przysługujących jej na podstawie traktatu w okresie od kwietnia 1998 r. do maja 2004 r., nabywając w ten sposób prawo stałego pobytu, sytuacja N. Onuekwere była odmienna, gdyż pozbawienie go wolności począwszy od dnia 16 września 2004 r. uniemożliwiło mu nabycie tego prawa. Jednakże sąd ten uznał, że nie powinien on zostać wydalony, ponieważ okoliczności związane z jego sytuacją osobistą przeważają nad względami interesu publicznego przemawiającymi za jego wydaleniem z powodów uzasadnionych względami porządku publicznego.
19. W następstwie tego N. Onuekwere zaczął ubiegać się o kartę stałego pobytu. Decyzją z dnia 24 września 2010 r. Secretary of State oddalił jego wniosek. Decyzja ta została zaskarżona przed First‑tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), a w dniu 20 czerwca 2011 r. odbyła się rozprawa. Sąd ten uznał, że N. Onuekwere jest uprawniony do uzyskania karty pobytu, lecz nie przysługuje mu prawo stałego pobytu, dla uzyskania którego wymagany jest okres nieprzerwanego pięcioletniego zamieszkiwania na danym terytorium.
20. N. Onuekwere zaskarżył to rozstrzygnięcie do sądu odsyłającego, twierdząc, że zgodnie z wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie Tsakouridis(3) pozbawienie wolności nie naruszyło ciągłości pobytu, a jest jedynie czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę.
21. Jak zauważył sąd odsyłający, okres około czterech lat i dziesięciu miesięcy pomiędzy dniem 2 grudnia 1999 r., tj. datą zawarcia przez N. Onuekwere związku małżeńskiego z obywatelką Unii, a dniem 16 września 2004 r., tj. datą umieszczenia go w zakładzie karnym, jest nieznacznie krótszy niż okres pięciu lat wymagany dla nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38.
22. Powziąwszy wątpliwości co do właściwej wykładni tego przepisu, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), Londyn, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) W jakich okolicznościach, o ile w ogóle, okres odbywania kary pozbawienia wolności stanowi legalne zamieszkiwanie dla celów związanych z nabyciem prawa stałego pobytu na mocy art. 16 dyrektywy 2004/38?
2) Jeżeli okres odbywania kary pozbawienia wolności nie może być uznany za »legalne zamieszkiwanie«, to czy osoba, która odbywała karę pozbawienia wolności, jest uprawniona do zsumowania okresów pobytu przed i po odbyciu tej kary dla celów obliczenia pięcioletniego okresu zamieszkiwania wymaganego do nabycia prawa stałego pobytu na mocy dyrektywy 2004/38?”.
III – Analiza
23. Poprzez swoje pytanie pierwsze sąd odsyłający oczekuje zasadniczo od Trybunału rozstrzygnięcia, czy wykładni art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w taki sposób, że okres pozbawienia wolności może być zakwalifikowany jako „legalne zamieszkiwanie” i zostać uwzględniony dla celów obliczenia pięcioletniego okresu wymaganego do nabycia prawa stałego pobytu.
24. W przypadku gdyby taki okres nie mógł być zakwalifikowany jako „legalne zamieszkiwanie”, sąd odsyłający chciałby ustalić, poprzez swoje drugie pytanie, czy wykładni tego przepisu należy dokonywać w taki sposób, że okresy legalnego zamieszkiwania poprzedzające odbywanie kary pozbawienia wolności i następujące po nim podlegają sumowaniu na potrzeby obliczenia wspomnianego pięcioletniego okresu.
A – Pojęcie „legalnego zamieszkiwania” w rozumieniu art. 16 dyrektywy 2004/38
25. Na wstępie chciałbym od razu wyjaśnić powody, dla których uważam, że wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych Orfanopoulos i Oliveri(4), jak również wspomniany wyrok w sprawie Tsakouridis, na które powołują się sąd odsyłający i N. Onuekwere, nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy.
26. W okolicznościach sporów, które doprowadziły do wydania ww. wyroku w sprawach połączonych Orfanopoulos i Oliveri jedną z kwestii, które się pojawiły, była zasadniczo kwestia, czy pomimo pozbawienia wolności G. Orfanopoulos zachował swój status pracownika w rozumieniu prawa Unii, ponieważ zachowanie prawa pobytu było uzależnione od posiadania statusu pracownika lub, w zależności od przypadku, statusu osoby poszukującej zatrudnienia. W tamtej sprawie nie chodziło zatem o określenie skutków pozbawienia wolności dla ciągłości legalnego zamieszkiwania wymaganego dla nabycia prawa stałego pobytu – którego to prawa w czasie wydawania omawianego wyroku obywatele Unii jeszcze nie mieli – lecz o określenie skutków pozbawiania wolności dla zachowania statusu pracownika na potrzeby zachowania prawa pobytu.
27. Natomiast w sporze, który doprowadził do wydania ww. wyroku w sprawie Tsakouridis, chodziło o ustalenie, w jakim zakresie nieobecności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w okresie, o którym mowa w art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38, czyli podczas dziesięciu lat poprzedzających decyzję o wydaleniu zainteresowanego, uniemożliwiają mu korzystanie ze zwiększonej ochrony. Odpowiadając na to pytanie, Trybunał po prostu wyjaśnił, że okoliczność, iż zainteresowany podlegał przymusowemu powrotowi do przyjmującego państwa członkowskiego w celu odbycia tam kary pozbawienia wolności, oraz okres spędzony w areszcie mogą wraz z okolicznościami wymienionymi w pkt 33 tego wyroku zostać uwzględnione w ramach całościowej oceny wymaganej do stwierdzenia, czy zostały zerwane zadzierzgnięte wcześniej z przyjmującym państwem członkowskim więzi integracyjne(5).
28. We wspomnianej sprawie nie zwrócono się zatem do Trybunału o uściślenie pojęcia legalnego zamieszkiwania, które zresztą nie występuje w art. 28 tej dyrektywy, lecz o dokonanie wykładni ustanowionych na mocy tego przepisu zasad dotyczących ochrony przed wydaleniem. Należy odróżnić przesłanki uzyskania i utraty prawa stałego pobytu od przesłanek utraty zwiększonej ochrony(6). Z powyższych względów nie wydaje mi się, aby ww. wyroki w sprawach połączonych Orfanopoulos i Oliveri, jak również w sprawie Tsakouridis miały znaczenie w niniejszej sprawie.
29. Natomiast inne niedawne wyroki Trybunału dostarczają kilku wskazówek co do odpowiedzi na pytanie pierwsze.
30. W wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawach połączonych Ziółkowski i Szeja(7) Trybunał miał bowiem po raz pierwszy sposobność zdefiniowania pojęcia legalnego zamieszkiwania w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Otóż przez pojęcie to, wynikające z zawartego w omawianym przepisie sformułowania: „którzy legalnie zamieszkują”, należy rozumieć pobyt zgodny z warunkami przewidzianymi w tej dyrektywie, w szczególności z warunkami określonymi w jej art. 7 ust. 1(8).
31. Ponadto w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie Alarape i Tijani(9) Trybunał orzekł, że dla celów zastosowania art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38, należy stwierdzić, że nabycie prawa stałego pobytu przez członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, zależy w każdym wypadku od tego, po pierwsze, czy obywatel ten sam spełnia warunki określone w art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, i po drugie, czy wspomniani członkowie zamieszkiwali z nim w rozpatrywanym okresie.
32. Co się tyczy nabycia prawa stałego pobytu przez członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, wspomniany obowiązek zamieszkiwania z tym obywatelem w przyjmującym państwie członkowskim w rozpatrywanym okresie pociąga za sobą konieczne i równoczesne istnienie przysługującego im prawa pobytu na podstawie art. 7 ust. 2 dyrektywy 2004/38 jako członkom rodziny towarzyszącym temu obywatelowi lub do niego dołączającym(10). Przypomnę, że przepis ten stanowi, iż przysługujące obywatelom Unii prawo pobytu przewidziane w ust. 1 tego artykułu rozciąga się na członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, towarzyszących lub dołączających do obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, o ile ten ostatni spełnia warunki określone w art. 7 ust. 1 lit. a), b) lub c) tej dyrektywy.
33. Wynika z tego zatem, że dla celów nabycia prawa stałego pobytu przez członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, na podstawie art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 mogą zostać uwzględnione wyłącznie okresy pobytu tych członków spełniające warunki przewidziane w jej art. 7 ust. 2(11).
34. Z powołanego orzecznictwa wynika następujący wniosek. Prawo stałego pobytu obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii nie jest prawem autonomicznym, lecz prawem wywodzącym się z prawa stałego pobytu obywatela Unii. Podobnie prawo pobytu obywatela państwa trzeciego wywodzi się bezpośrednio z prawa pobytu przysługującego obywatelowi Unii zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
35. Zdaniem N. Onuekwere jest zatem mało istotne, że w wymaganym zgodnie z art. 16 ust. 2 tej dyrektywy okresie pięciu lat legalnego pobytu przebywał on w zakładzie karnym. Twierdzi on bowiem, że skoro jego małżonka, będąca obywatelką Unii, spełnia przesłanki określone w art. 7 ust. 1 wspomnianej dyrektywy i przysługuje jej prawo stałego pobytu, on sam, mimo okresów spędzonych w zakładzie karnym, ma podstawy, aby korzystać z takiego prawa. Ponadto jeżeli chodzi przesłankę dotyczącą zamieszkiwania wraz z obywatelem Unii zawartą w art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w sformułowaniu: „legalnie zamieszkiwali wraz z obywatelem Unii w przyjmującym państwie członkowskim”, N. Onuekwere uważa, że obywatel korzystający ze swobody przemieszczania się i pobytu nie ma obowiązku wspólnego zamieszkiwania z małżonkiem, członkiem swojej rodziny, a więc można uznać okresy spędzone w zakładzie karnym za odpowiednik zamieszkiwania z obywatelem Unii.
36. Nie przekonuje mnie takie rozumowanie.
37. Przede wszystkim, jeżeli chodzi o zawarte w art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 sformułowanie „wraz z obywatelem Unii”, Trybunał już w latach osiemdziesiątych orzekał, że dla przyjęcia, iż pracownik migrujący współzamieszkuje z obywatelem państwa trzeciego będącym członkiem jego rodziny, nie jest konieczne, aby ten członek rodziny mieszkał z nim stale, lecz wystarczy, aby lokal, którym dysponuje pracownik, odpowiadał standardowi właściwemu dla przyjęcia jego rodziny. Nie można zatem w sposób dorozumiany przyjmować wymogu jedynego stałego lokalu rodzinnego(12). W omawianej sprawie chodziło o obywatelkę państwa trzeciego, która nie mieszkała ze swoim mężem, pracownikiem migrującym, i która ubiegała się o prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68(13). Trybunał wyjaśnił tym samym, że nie ma wymogu, aby członkowie rodziny pracownika migrującego w rozumieniu tego przepisu koniecznie stale z nim mieszkali w celu nabycia prawa pobytu na podstawie powołanego przepisu.
38. Wykładnia ta odnosi się również do instrumentów prawa Unii późniejszych niż rozporządzenie nr 1612/68, w niniejszym przypadku do dyrektywy 2004/38. Moim zdaniem wykładni sformułowania „wraz z obywatelem Unii” znajdującego się w art. 16 ust. 2 tej dyrektywy nie należy dokonywać w sposób literalny, a więc ścisły, z uwagi na ryzyko pozbawienia niektórych zasługujących na to beneficjentów praw, które w przeciwnym razie przyznawałaby im powołana dyrektywa, a także z uwagi na ryzyko naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego gwarantowanego każdemu przez art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
39. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których obywatel Unii i członek jego rodziny będący obywatelem państwa trzeciego siłą rzeczy nie mogą stale mieszkać pod jednym dachem. Przykładowo obywatel Unii może z konieczności mieszkać w ciągu tygodnia lub nawet przez dłuższy okres w innym regionie niż ten, w którym mieszka jego małżonek będący obywatelem państwa trzeciego. Jest tak w szczególności we współczesnym społeczeństwie, w którym często wymaga się mobilności zawodowej i geograficznej. Członek rodziny obywatela Unii może również mieć status studenta i odbywać studia poza miejscowością, w której znajduje się jego dom rodzinny.
40. Trybunał orzekał już zresztą, że okoliczność, iż dzieci obywatela Unii nie zamieszkują z nim stale, nie pozbawia ich praw, które im przysługują na podstawie art. 10 i 12 rozporządzenia nr 1612/68. Choć art. 10 tegoż rozporządzenia przewiduje, że członek rodziny pracownika migrującego ma prawo osiedlenia się wraz z tym pracownikiem, to nie wymaga, aby dany członek rodziny mieszkał stale z tym pracownikiem, ale – jak na to wskazuje art. 10 ust. 3 – wymaga jedynie, aby lokal, którym dysponuje pracownik, odpowiadał standardowi właściwemu dla przyjęcia jego rodziny(14).
41. Wynikający z art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 obowiązek zamieszkiwania wraz z obywatelem Unii przez nieprzerwany okres pięciu lat nie oznacza zatem, że współzamieszkiwanie pod jednym dachem musi być stałe.
42. Jednakże, jak zamierzam wyjaśnić, nie uważam, by okresy pobytu w zakładzie karnym mogły być uznane za okresy legalnego zamieszkiwania w rozumieniu tego przepisu i zostać uwzględnione przy obliczaniu okresu pięciu lat wymaganego przez ten przepis dla nabycia prawa stałego pobytu.
43. Należy pamiętać o celu dyrektywy 2004/38. Jak już stwierdziłem w mojej opinii w sporze, który doprowadził do wydania ww. wyroku w sprawach połączonych Ziółkowski i Szeja, z motywów 3 i 17 tej dyrektywy wynika, że jej celem jest stworzenie systemu skoncentrowanego na wzmocnieniu spójności społecznej, w którym prawo stałego pobytu wydaje się czynnikiem kluczowym jako element obywatelstwa Unii, które to obywatelstwo ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, w przypadku gdy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Zamiarem prawodawcy Unii jest zatem osiągnięcie dla obywateli Unii, którzy spełniają warunki nabycia prawa stałego pobytu, traktowania prawie całkowicie równego z obywatelami danego kraju(15).
44. Prawo stałego pobytu jest więc szersze niż zwykłe prawo przebywania i przemieszczania się po terytorium Unii. Jego celem jest wytworzenie u obywateli Unii poczucia całkowitej przynależności do społeczeństwa przyjmującego państwa członkowskiego, w szczególności poprzez usunięcie wszelkich barier administracyjnych, jakie mogą dotyczyć osób niebędących jego obywatelami(16). Prawo to raz nabyte nie podlega zatem żadnemu z warunków przewidzianych w rozdziale III dyrektywy 2004/38, w szczególności warunkom wyszczególnionym w art. 7 tej dyrektywy.
45. W niniejszej sprawie chodzi co prawda o obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii, jednakże zamierzony cel nie jest z tego powodu mniej istotny. Przede wszystkim zamiarem prawodawcy Unii była ochrona jedności rodzinnej, która jest nieodłącznie związana z prawem do ochrony życia rodzinnego, umożliwiając łączenie rodzin i ułatwiając w ten sposób obywatelom Unii swobodne przemieszczanie się, gdyż zmiana miejsca pobytu nie oznacza już dla nich rozłąki z rodziną(17). Następnie prawodawca Unii przyznając prawo stałego pobytu również członkom rodziny obywatela Unii będącym obywatelami państw trzecich, ma na celu także zachowanie wspomnianej jedności rodziny, dążąc do tego, aby obywatele ci także mieli poczucie przynależności do społeczeństwa przyjmującego ich państwa członkowskiego.
46. Przyznanie prawa stałego pobytu jest dla członków rodziny obywatela Unii będących obywatelami państw trzecich w istocie niemal równoznaczne z uznaniem ich za obywateli Unii, jeżeli zamieszkiwali oni na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego z takim obywatelem przez co najmniej pięć lat. Dla prawodawcy Unii dostatecznie długi pobyt na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego świadczy bowiem o powstaniu ścisłych więzi pomiędzy obywatelem Unii lub członkiem jego rodziny a tym państwem, a zatem o rzeczywistej integracji.
47. Ustanowiony przez dyrektywę 2004/38 system, a w szczególności wprowadzenie prawa stałego pobytu, opiera się na założeniu, że rzeczywista integracja powinna być w jakiś sposób rekompensowana, a w każdym razie że jej efektem powinno być wzmocnienie poczucia przynależności do społeczeństwa przyjmującego państwa członkowskiego.
48. Skoro zatem system taki opiera się na rzeczywistej integracji zainteresowanego, to jak można przyjmować, że osoba, która ma za sobą jeden lub więcej pobytów w zakładzie karnym, może korzystać z prawa stałego pobytu? Czy integracja ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego nie wymaga od osoby, która się na nią powołuje, przede wszystkim poszanowania praw i wartości tego społeczeństwa?
49. Moim zdaniem tak właśnie powinno być. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie Dias(18) i jak wspomniałem w mojej opinii w sporze, w którym zapadł wyrok z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie I.(19), integracja, która leży u podstaw nabycia prawa stałego pobytu przewidzianego w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, nie opiera się tylko na aspektach terytorialnych i czasowych, lecz także na czynnikach natury jakościowej, dotyczących stopnia zintegrowania z przyjmującym państwem członkowskim(20).
50. Okresy odbywania kary pozbawienia wolności świadczą jednoznacznie o niskim stopniu integracji zainteresowanej osoby. Jest to tym bardziej oczywiste, gdy tak jak w postępowaniu głównym, osoba ta jest wielokrotnym recydywistą. Moim zdaniem popełnianie czynów karalnych wyraźnie świadczy o tym, że ich sprawca nie przejawia woli integracji ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego.
51. Gdyby podążać do końca za tokiem rozumowania przedstawionym przez N. Onuekwere, należałoby jedynie stwierdzić, że stoi ono w całkowitej sprzeczności z duchem dyrektywy 2004/38 i celami, którym ona służy. Przedstawiona przez N. Onuekwere teza sprowadza się bowiem w końcu do uznania, że im cięższa kara, a zatem im dłuższy okres pozbawienia wolności, tym bardziej skazana osoba jest zintegrowana ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego. Przykładowo członek rodziny obywatela Unii będący obywatelem państwa trzeciego skazany na 20 lat pozbawienia wolności za zabójstwo, mógłby po upływie pięciu lat spędzonych w zakładzie karnym, domagać się przyznania mu prawa stałego pobytu, ponieważ jego małżonek, spełniając warunki przewidziane w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy, sam nabył to prawo.
52. Należy stwierdzić, że powyższe rozumowanie, poza tym iż pozbawione sensu, jest sprzeczne z celem, któremu służy omawiana dyrektywa, jakim jest w szczególności promowanie spójności społecznej poprzez ustanowienie prawa stałego pobytu oraz wzmocnienie poczucia obywatelstwa Unii. Czy należy przypominać w tym względzie, że obywatelstwo stanowi gwarancję przynależności obywatela do wspólnoty politycznej i prawnej?
53. Wreszcie, ponieważ N. Onuekwere powołał się na moją opinię we wspomnianej sprawie Tsakouridis(21), twierdząc, że nieuwzględnienie okresów spędzonych w zakładzie karnym stałoby w sprzeczności z celami integracji oraz z funkcją kary polegającą na umożliwieniu reintegracji społecznej, wyjaśniam, co następuje.
54. Jest oczywiste, że zgodnie z wymogami i podstawowymi zasadami prawa karnego funkcją każdej kary jest reintegracja skazanego, która powinna być zapewniona przez sposób jej odbywania. Skoro jednak kara została orzeczona, to nastąpiło to dlatego, że przestępca naruszył wartości wyrażone przez społeczeństwo w prawie karnym. Jeżeli zachodzi potrzeba reintegracji, to znaczy, że integracja albo wcale nie nastąpiła, co tłumaczyłoby popełnienie czynu karalnego, albo została przez dokonanie tego czynu zniweczona.
55. Oprócz funkcji reintegracyjnej, podstawową funkcją kary jest funkcja represyjna, mająca na celu odpłacenie za popełniony czyn proporcjonalnie do wagi tego naruszenia, wyrażona tutaj przez pozbawienie wolności. Funkcje te nie mogą wykluczać się wzajemnie. Istnienie funkcji reintegracyjnej nie może skutkować tym, że w okresie trwania represji skazany nabywa prawo, którego uzyskanie zależy od uznania i akceptacji tych właśnie wartości społecznych, które zostały naruszone popełnionym przez niego przestępstwem.
56. Właśnie z tego względu uważam zresztą, że nawet w przypadku zmiany sposobu wykonania kary, przykładowo na zakaz zmiany miejsca pobytu lub na karę o charakterze półwolnościowym, w ramach której skazany ma obowiązek wracać wieczorem do zakładu karnego, nie można uznać, że zainteresowany legalnie zamieszkuje w rozumieniu art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
57. Z powyższych względów uważam, że wykładni tego przepisu należy dokonywać w ten sposób, że okres odbywania kary pozbawienia wolności nie może być zakwalifikowany jako „legalne zamieszkiwanie”, a zatem nie można go uwzględnić dla celów obliczania pięcioletniego okresu wymaganego do nabycia prawa stałego pobytu.
B – Sumowanie okresów legalnego zamieszkiwania na potrzeby obliczania pięcioletniego terminu
58. Drugie pytanie przedstawione przez sąd odsyłający jest ściśle związane z pierwszym. I tak na wypadek przeczącej odpowiedzi na pytanie pierwsze Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), Londyn, zmierza co do zasady do ustalenia, czy wykładni art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w ten sposób, że okresy legalnego zamieszkiwania poprzedzające odbywanie kary pozbawienia wolności i następujące po nim mogą podlegać sumowaniu dla celów obliczenia wymaganego pięcioletniego pobytu.
59. Innymi słowy chodzi o ustalenie, czy odbywanie kary pozbawienia wolności przerywa ciągłość legalnego zamieszkiwania, ponieważ okresy legalnego zamieszkiwania przypadające przed odbyciem kary pozbawienia wolności i po nim nie mogłyby wówczas być sumowane.
60. Według rządu niemieckiego i Komisji niektóre okresy mogłyby być uwzględniane. Rząd niemiecki uważa zasadniczo, że w drodze analogii powinien mieć zastosowanie art. 16 ust. 3 dyrektywy 2004/38. Zatem klika pobytów w zakładzie karnym, których łączny czas trwania przekraczałby sześć miesięcy w ciągu roku, albo jeden pobyt w zakładzie karnym przez okres dłuższy niż dwanaście miesięcy przerywałoby ciągłość legalnego zamieszkiwania wymaganego na potrzeby nabycia prawa stałego pobytu. Podobnie okresy przebywania w zakładzie karnym krótsze niż wskazane powyżej skutkowałyby przerwaniem ciągłości zamieszkiwania, jeżeli czyn uzasadniający pozbawienie wolności jednoznacznie świadczyłby o tym, że zainteresowana osoba wykazuje brak woli integracji ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego oraz brak poszanowania jego wartości.
61. Natomiast zdaniem Komisji uwzględnienie niektórych okresów przebytych w zakładzie karnym zależałoby w szczególności od stopnia integracji zainteresowanej osoby przed pobytem w zakładzie karnym, od czasu trwania kary, ciężaru popełnionego czynu karalnego, za który osoba ta została skazana, od tego czy sprawca działał w warunkach recydywy. Komisja uważa więc, że wymagałoby to badania z punktu widzenia proporcjonalności.
62. Nie podzielam ani stanowiska rządu niemieckiego, ani Komisji.
63. Jak już wspomniałem, art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 ustanawia warunek ciągłości legalnego zamieszkiwania i wymaga, aby członek rodziny znajdujący się w sytuacji takiej jak N. Onuekwere, zamieszkiwał legalnie z obywatelem Unii przez nieprzerwany okres pięciu lat. Przepis ten należy odczytywać w świetle celów powołanej dyrektywy wyrażonych w szczególności w jej motywach 17 i 18, to znaczy promowania spójności społecznej i umożliwienia integracji imigrantów ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego poprzez wytworzenie odpowiednich więzi społecznych, rodzinnych i zawodowych w tym państwie. Ponadto prace przygotowawcze nad dyrektywą 2004/38 uwydatniły znaczenie powstania silnych więzi integracji z przyjmującym państwem członkowskim jako warunku wstępnego dla nabycia prawa stałego pobytu. Warunek zawarty w art. 16 ust. 2 tej dyrektywy wyraża zatem domniemanie, zgodnie z którym nieprzerwany okres pięciu lat umożliwił zainteresowanej osobie zadzierzgnięcie silnych więzów integracji ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego.
64. Dlatego, mając na względzie uwagi przedstawione w ramach pytania pierwszego, uważam, że dopuszczenie uwzględniania okresów legalnego zamieszkiwania przed odbyciem kary pozbawienia wolności i po nim dla celów obliczenia wymaganego pięcioletniego okresu zamieszkiwania byłoby w istocie równoznaczne z ignorowaniem braku integracji zainteresowanej osoby oraz znacznie ograniczałoby skuteczność art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Kara pozbawienia wolności wymierzona w następstwie naruszenia zasad obowiązujących w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego stanowi przecież dowód na to, że zainteresowana osoba nie zintegrowała się z tym społeczeństwem. Powtórzę, że jest to tym bardziej oczywiste, gdy zainteresowany działa w warunkach recydywy.
65. Sumowanie okresów zamieszkiwania poprzedzających odbywanie kary i następujących po nim stoi więc w sprzeczności z celem tej dyrektywy. Takie postępowanie stanowiłoby wypaczenie sformułowania „nieprzerwany okres pięciu lat” zawartego w jej art. 16 ust. 2 oraz ignorowanie wymogu ciągłości procesu integracji.
66. Według mnie brzmienie art. 16 ust. 3 omawianej dyrektywy nie podważa powyższej analizy. Przepis ten zawiera kilka przykładów czasowej nieobecności, która nie wpływa na ciągłość legalnego pobytu. Chodzi o okresy nieobecności nieprzekraczające sześciu miesięcy w roku, o jeszcze dłuższe okresy nieobecności z powodu obowiązkowej służby wojskowej, okres nieobecności obejmujący dwanaście kolejnych miesięcy z ważnych powodów, na przykład ciąży i porodu, poważnej choroby, studiów, kształcenia zawodowego lub oddelegowania ze względów służbowych.
67. Czytając ten przepis stwierdzam przede wszystkim, że wymienione przykłady dotyczą nieobecności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Byłoby mi trudno utożsamiać okresy przebywania w zakładzie karnym z nieobecnością na terytorium tego państwa.
68. Poza tym powodem tych okresów nieobecności nie są podlegające karze czyny wpływające na odbiór stopnia integracji zainteresowanej osoby. Wspomniane okresy nieobecności związane są w szczególności ze zdarzeniami w życiu obywatela Unii lub członka jego rodziny będącego obywatelem państwa trzeciego, wymagającymi czasowego opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Jest tak w szczególności w przypadku obowiązkowej służby wojskowej, obowiązków zawodowych lub nawet poważnej choroby wymagającej leczenia, dla którego bardziej odpowiedni jest system opieki zdrowotnej innych państw. Obywatel Unii lub członek jego rodziny będący obywatelem państwa trzeciego może również zechcieć czasowo opuścić terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, aby towarzyszyć bliskiej osobie, która znalazła się w trudnej sytuacji. Jednakże okoliczności te nie osłabiają woli integracji i zadzierzgnięcia silnych więzów ze społeczeństwem tego państwa.
69. Inaczej niż sugerował rząd niemiecki uważam zatem, że w rozpatrywanym tutaj przypadku nie ma możliwości zastosowania art. 16 ust. 3 dyrektywy 2004/38.
70. Komisja proponuje, aby sąd krajowy miał w niektórych przypadkach możliwość złagodzenia zasady, zgodnie z którą okresy legalnego zamieszkiwania przypadające przed odbyciem kary pozbawienia wolności i po nim nie są uwzględniane na potrzeby obliczania wymaganego okresu. Przykładowo w myśl zasady proporcjonalności skutki skazania na szczególnie krótkie kary wymierzone za stosunkowo drobne czyny karalne byłby dla osób skazanych łagodniejsze. Zastosowanie zasady proporcjonalności zapobiegałoby w niektórych przypadkach przerwaniu biegu pięcioletniego terminu wymaganego w celu nabycia prawa stałego pobytu.
71. Moim zdaniem takie rozwiązanie nie jest dopuszczalne. Przede wszystkim w jaki sposób pogodzić z zasadą pewności prawa fakt, że w Unii złożonej z 28 państw zasady prawa karnego, a zatem i kwalifikacja czynów karalnych, różnią się. Waga niektórych czynów karalnych może się różnić, a kary, jakim czyny te podlegają, mogą być takie same we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto uważam, że kryteria powinny być ścisłe, tak aby osoba, która popełniła czyn karalny, wiedziała dokładnie, czego się spodziewać. Niepewność spowodowana stosowaniem zasady proporcjonalności w formie proponowanej przez Komisję mogłaby naruszyć zasadę legalności kary.
72. Inaczej niż twierdziła Komisja w trakcie rozprawy uważam, że tego rodzaju kryteria, tego rodzaju progi, poniżej których należałoby uznać, że pobyt w zakładzie karnym nie przerywa terminu wymaganego na podstawie art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38, nie powinny być określane przez Trybunał, lecz przez prawodawcę Unii.
73. Moim zdaniem jedynie spędzony w zakładzie karnym okres aresztu tymczasowego w sprawie zakończonej umorzeniem lub uniewinnieniem mógłby być uwzględniany na potrzeby obliczania pięcioletniego terminu wymaganego dla nabycia prawa stałego pobytu. Bowiem tylko w takim przypadku pobyt w zakładzie karnym nie stanowi wykonania kary w następstwie skazania za popełnienie czynu zabronionego. Chodzi o pozbawienie danej osoby wolności na czas całości lub części postępowania przygotowawczego, w trakcie którego korzysta ona z domniemania niewinności. Skoro sprawa kończy się umorzeniem lub uniewinnieniem, władze publiczne przyjmują, że nie doszło do naruszenia zasad i wartości społecznych, ponieważ zainteresowany nie był winny zarzucanych mu czynów. Z tego względu moim zdaniem nie można zarzucać mu popełnienia czynu karalnego świadczącego o braku woli integracji ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego.
74. Mając na względzie powyższe rozważania, uważam, że wykładni art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w taki sposób, iż okresy legalnego zamieszkiwania przypadające przed odbyciem kary pozbawienia wolności i po nim nie mogą być sumowane dla celów obliczania pięcioletniego okresu, ponieważ odbywanie kary pozbawienia wolności przerywa jego ciągłość.
IV – Wnioski
75. Mając na uwadze całość tych rozważań, proponuję Trybunałowi, ażeby odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), Londyn, następująco:
Wykładni art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, należy dokonywać w taki sposób, że:
– okres odbywania kary pozbawienia wolności nie może być zakwalifikowany jako „legalne zamieszkiwanie”, a więc nie można uwzględniać go dla celów obliczania pięcioletniego okresu wymaganego do nabycia prawa stałego pobytu, oraz
– okresy legalnego zamieszkiwania przypadające przed odbyciem kary pozbawienia wolności i po nim nie mogą być sumowane dla celów obliczania pięcioletniego okresu, ponieważ odbywanie kary pozbawienia wolności przerywa jego ciągłość.