CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 3 octombrie 2013(1)
Cauza C‑378/12
Nnamdi Onuekwere
împotriva
Secretary of State for the Home Department
[cerere de decizie preliminară formulată de
Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Regatul Unit)]
„Dreptul cetățenilor Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38/CE – Articolul 16 – Continuitatea șederii necesare în scopul dobândirii unui drept de ședere permanentă – Luarea în considerare a perioadelor efectuate în închisoare în statul membru gazdă”
1. Prezenta trimitere preliminară pune Curtea în situația de a preciza noțiunea „ședere legală”, în sensul articolului 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38/CE(2). Această dispoziție prevede acordarea unui drept de ședere permanentă pentru membrii familiei unui cetățean al Uniunii care nu au cetățenia unui stat membru și care au avut reședința legală împreună cu cetățeanul Uniunii în statul membru gazdă o perioadă neîntreruptă de cinci ani.
2. Mai precis, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Regatul Unit), solicită Curții să stabilească dacă o perioadă de ședere efectuată în închisoare poate fi considerată drept legală în sensul dispoziției menționate.
3. În cazul în care Curtea ar răspunde negativ la această întrebare, instanța de trimitere urmărește să afle dacă, în scopul calculării acestui termen de cinci ani, este posibil să se cumuleze perioadele de ședere legală efectuate înainte și după detenție.
4. În prezentele concluzii vom arăta motivele pentru care, în opinia noastră, o perioadă de detenție nu poate fi calificată „ședere legală”, în sensul articolului 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38 și nu poate fi luată, așadar, în considerare la calcularea termenului de cinci ani necesar în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă. În continuare, vom explica de ce considerăm că perioadele de ședere legală care precedă și care urmează unei perioade de detenție nu pot fi cumulate în scopul calculării acestui termen, detenția având ca efect întreruperea termenului.
I – Cadrul juridic
A – Directiva 2004/38
5. Directiva 2004/38 reunește și simplifică legislația Uniunii în ceea ce privește libera circulație a persoanelor și dreptul de ședere al resortisanților Uniunii și al membrilor familiilor lor.
6. Astfel, această directivă înlătură obligația cetățenilor Uniunii de a obține o carte de rezidență, introduce un drept de ședere permanentă în favoarea acestor cetățeni și a membrilor familiilor lor și restrânge posibilitatea statelor membre de a limita șederea pe teritoriul lor a resortisanților altor state membre.
7. Articolul 7 alineatele (1) și (2) din directiva menționată, intitulat „Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni”, prevede:
„(1) Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care:
(a) sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau
(b) dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă sau
(c) – sunt înscriși într‑o instituție privată sau publică, acreditată sau finanțată de către statul membru gazdă pe baza legislației sau practicilor sale administrative, cu scopul principal de a urma studii, inclusiv de formare profesională, și
– dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă și asigură autoritatea națională competentă, printr‑o declarație sau o altă procedură echivalentă la propria alegere, că posedă suficiente resurse pentru ei înșiși și pentru membrii de familie, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de ședere sau
(d) sunt membri de familie care însoțesc ori se alătură unui cetățean al Uniunii care îndeplinește el însuși condițiile menționate la litera (a), (b) sau (c).
(2) Dreptul de ședere prevăzut la alineatul (1) se extinde asupra membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru, în cazul în care însoțesc ori se alătură cetățeanului Uniunii în statul membru gazdă, cu condiția ca cetățeanul Uniunii să îndeplinească condițiile menționate la alineatul (1) litera (a), (b) sau (c).”
8. Articolul 16 din Directiva 2004/38, intitulat „Regula generală pentru cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora”, are următorul cuprins:
„(1) Cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. Acest drept nu face obiectul condițiilor prevăzute la capitolul III.
(2) Alineatul (1) se aplică și în cazul membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care și‑au avut reședința legală împreună cu cetățeanul Uniunii în statul membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani.
(3) Continuitatea șederii nu este afectată de absențe temporare care nu depășesc un total de șase luni pe an sau de absențe de durată mai lungă în vederea îndeplinirii serviciului militar obligatoriu ori de o absență de maximum douăsprezece luni consecutive determinată de motive importante, precum sarcina și nașterea, boli grave, studiile sau formare profesională ori detașarea în alt stat membru sau într‑o țară terță.
(4) Odată dobândit, dreptul de ședere permanentă se pierde numai în cazul unei absențe din statul membru gazdă pe o perioadă care depășește doi ani consecutivi.”
B – Dreptul din Regatul Unit
9. Directiva 2004/38 a fost transpusă în Regatul Unit prin Regulamentul din 2006 privind imigrarea (Spațiul Economic European) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006], astfel cum a fost modificat prin Regulamentul din 2009 privind imigrarea (Spațiul Economic European) [Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations 2009] (denumit în continuare „Regulamentul privind imigrarea”).
10. În temeiul articolului 15 alineatul 1 litera b) din Regulamentul privind imigrarea, dreptul de ședere permanentă se consideră dobândit pentru membrii familiei unui cetățean al Uniunii care nu au cetățenia unui stat membru, dar care au avut reședința pe teritoriul Regatului Unit împreună cu acest cetățean o perioadă continuă de cinci ani.
11. Articolul 18 alineatul 2 din Regulamentul privind imigrarea prevede că Secretary of State for the Home Department (denumit în continuare „Secretary of State”) trebuie să elibereze o carte de rezidență permanentă în termen de șase luni de la data la care persoana în cauză i‑a adresat o cerere și a furnizat dovada că beneficiază de un astfel de drept.
12. Articolul 21 din Regulamentul privind imigrarea are ca obiect transpunerea articolului 28 din Directiva 2004/38.
II – Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
13. Domnul Onuekwere are cetățenie nigeriană. Acesta susține că a ajuns pe teritoriul Regatului Unit în anul 1999. La 2 decembrie 1999, s‑a căsătorit cu o resortisantă irlandeză, cu care a avut doi copii. La 5 septembrie 2000, domnul Onuekwere a obținut un permis de ședere prin care i se acorda dreptul de a rămâne pe teritoriul Regatului Unit în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii. Acest permis urma să expire la 5 septembrie 2005.
14. La 26 iunie 2000, domnul Onuekwere a fost condamnat la pedeapsa închisorii de 9 luni cu suspendarea executării pedepsei, termenul de încercare fiind de doi ani, pentru săvârșirea faptei de întreținere de relații sexuale cu un pacient al spitalului în care era angajat și care suferea de afecțiuni mintale. Instanța de trimitere precizează că acesta a împlinit perioada de încercare fără să fie încarcerat.
15. La 30 septembrie 2003, cu ocazia unui control la frontiera dintre Franța și Regatul Unit, domnul Onuekwere a fost arestat pentru că a ajutat un pasager aflat în mașina sa să intre ilegal pe teritoriul Regatului Unit. Domnul Onuekwere a fost pus sub control judiciar în vederea audierii, la care nu s‑a prezentat, fapt pentru care a fost condamnat la 18 august 2004. La 16 septembrie 2004, domnul Onuekwere a fost condamnat la pedeapsa închisorii de doi ani și șase luni pentru fapte săvârșite începând cu 30 septembrie 2003.
16. Acesta a fost liberat la 16 noiembrie 2005 și, prin decizia din 18 noiembrie 2005, Secretary of State a dispus expulzarea sa. Domnul Onuekwere a formulat împotriva acestei decizii o cale de atac, care a fost admisă prin decizia din 1 noiembrie 2006 pentru motivul că acesta era soțul unui cetățean al Uniunii care își exercita drepturile conferite de Tratatul CE.
17. La 26 decembrie 2007, cu ocazia unui control rutier, domnul Onuekwere a fost reținut pentru deținerea ilegală de acte de identitate false. La 8 mai 2008, a fost condamnat pentru aceste fapte la pedeapsa închisorii de doi ani și trei luni. Instanța de trimitere precizează că, până la acea dată, acesta petrecuse deja 109 zile în detenție.
18. La 6 februarie 2009, ziua ieșirii din închisoare a domnului Onuekwere, Secretary of State a adoptat o a doua decizie prin care se dispunea expulzarea acestuia. Prin decizia din 29 iunie 2010, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, a admis calea de atac formulată de domnul Onuekwere. Această instanță a apreciat că, deși soția acestuia își exercitase drepturile conferite de tratat între luna aprilie 1998 și luna mai 2004, dobândind astfel un drept de ședere permanentă, nu aceeași era situația în cazul domnului Onuekwere, în măsura în care pedeapsa închisorii executată începând de la 16 septembrie 2004 îl împiedicase să dobândească un astfel de drept. Cu toate acestea, instanța menționată a apreciat că nu putea fi expulzat, întrucât elementele care țineau de situația sa personală prevalau asupra expulzării sale pentru motive de ordine publică.
19. În urma acestei decizii, domnul Onuekwere a solicitat un permis de ședere permanentă. Prin decizia din 24 septembrie 2010, Secretary of State a respins această cerere. În consecință, a fost formulată o cale de atac împotriva acestei decizii în fața First‑tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), iar la 20 iunie 2011 a avut loc o ședință. Această instanță a considerat că domnul Onuekwere avea dreptul la un permis de ședere, dar nu avea un drept de ședere permanentă justificat de o ședere neîntreruptă de cinci ani.
20. În aceste condiții, domnul Onuekwere a formulat o cale de atac în fața instanței de trimitere, apreciind că, ținând seama de Hotărârea din 23 noiembrie 2010, Tsakouridis(3), detenția nu a întrerupt continuitatea șederii, ci constituia doar un factor care trebuia luat în considerare.
21. Astfel cum arată instanța de trimitere, perioada de aproximativ patru ani și zece luni, cuprinsă între 2 decembrie 1999, data căsătoriei domnului Onuekwere cu un cetățean al Uniunii, și 16 septembrie 2004, data intrării în închisoare a acestuia, este doar puțin mai scurtă decât perioada de cinci ani necesară în scopul obținerii dreptului de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din Directiva 2004/38.
22. Având îndoieli cu privire la interpretarea acestei dispoziții, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Există împrejurări, și care sunt acestea, în care o perioadă de detenție va fi considerată ședere legală în scopul dobândirii unui drept de ședere permanentă în temeiul articolului 16 din Directiva 2004/38?
2) În cazul în care o perioadă de detenție nu poate fi calificată drept «ședere legală», o persoană care a executat o pedeapsă cu închisoarea poate să cumuleze perioadele de ședere care precedă și care urmează detenției sale în scopul calculării perioadei de cinci ani necesare pentru stabilirea dreptului de ședere permanentă în temeiul Directivei 2004/38?”
III – Analiza noastră
23. Prin intermediul primei întrebări formulate, instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să stabilească dacă articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că o perioadă de detenție poate fi calificată drept „ședere legală” și, prin urmare, poate fi luată în considerare la calcularea termenului de cinci ani necesar în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă.
24. În cazul în care o astfel de perioadă nu ar putea fi calificată drept „ședere legală”, instanța de trimitere urmărește să afle, prin intermediul celei de a doua întrebări, dacă această dispoziție trebuie interpretată în sensul că perioadele de ședere legală care precedă și care urmează o perioadă de detenție pot fi cumulate în scopul calculării respectivului termen de cinci ani.
A – Cu privire la noțiunea „ședere legală” în sensul articolului 16 din Directiva 2004/38
25. Cu titlu introductiv, dorim de la bun început să arătăm motivele pentru care considerăm că Hotărârea din 29 aprilie 2004, Orfanopoulos și Oliveri(4), precum și Hotărârea Tsakouridis, citată anterior, la care fac în special referire instanța de trimitere și domnul Onuekwere, nu sunt relevante în prezenta cauză.
26. În cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Orfanopoulos și Oliveri, citată anterior, una dintre întrebările care se puneau era, în esență, aceea dacă domnul Orfanopoulos își păstrase statutul de lucrător în sensul dreptului Uniunii în pofida detenției, menținerea dreptului de ședere fiind subordonată calității de lucrător sau, dacă este cazul, a aceleia de persoană aflată în căutarea unui loc de muncă. Nu era vorba, așadar, în speță, de a se stabili efectul detenției asupra continuității unei șederi legale în scopul dobândirii unui drept de ședere permanentă – drept care, la momentul pronunțării acestei hotărâri, nu exista încă pentru cetățeanul Uniunii –, ci de a stabili efectul unei astfel de perioade de detenție în privința menținerii calității de lucrător în scopul menținerii dreptului de ședere.
27. În ceea ce privește cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Tsakouridis, citată anterior, problema ridicată era aceea dacă absențele de pe teritoriul statului membru gazdă în perioada prevăzută la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, și anume în cei zece ani anteriori deciziei de expulzare a persoanei în cauză, o împiedică să beneficieze de o protecție sporită. Cu privire la această problemă, Curtea a arătat doar că împrejurarea că persoana în cauză a făcut obiectul unei returnări forțate în statul membru gazdă pentru a executa o pedeapsă cu închisoarea și timpul petrecut în detenție pot fi luate în considerare, împreună cu elementele enumerate la punctul 33 din această hotărâre, în cadrul aprecierii globale necesare pentru a se determina dacă legăturile create anterior ca expresie a integrării în statul membru gazdă au fost rupte(5).
28. Se solicita, așadar, Curții, în această cauză, nu să se precizeze noțiunea de ședere legală, noțiune care de altfel lipsește din textul articolului 28 din directivă, ci să se interpreteze sistemul de protecție împotriva expulzării instaurat de dispoziția respectivă. Condițiile de acordare și de pierdere a dreptului de ședere permanentă trebuie să fie distinse de cele referitoare la pierderea protecției sporite(6). În consecință, Hotărârile citate anterior Orfanopoulos și Oliveri, precum și Tsakouridis nu ni se par relevante în speță.
29. În schimb, alte hotărâri recente ale Curții aduc câteva elemente de răspuns la prima întrebare.
30. Astfel, în Hotărârea din 21 decembrie 2011, Ziolkowski și Szeja(7), Curtea a avut posibilitatea, pentru prima oară, să definească noțiunea „ședere legală”, în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38. Astfel, prin noțiunea de ședere legală pe care o implică expresia „au avut reședința legală” din textul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie să se înțeleagă o ședere în conformitate cu condițiile prevăzute de această directivă, în special cu cele prevăzute la articolul 7 alineatul (1) din aceasta(8).
31. Pe de altă parte, în Hotărârea din 8 mai 2013, Alarape și Tijani(9), Curtea a statuat că, în vederea aplicării articolului 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38, trebuie să se constate că dobândirea dreptului de ședere permanentă de către membrii familiei cetățeanului Uniunii care nu au cetățenia unui stat membru depinde în orice caz de faptul că, pe de o parte, acest cetățean îndeplinește el însuși condițiile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din această directivă și că, pe de altă parte, membrii respectivi au avut reședința împreună cu acesta în perioada în cauză.
32. În ceea ce privește dobândirea dreptului de ședere permanentă de către membrii de familie ai cetățeanului Uniunii care nu au cetățenia unui stat membru, această obligație de a avea reședința împreună cu cetățeanul respectiv în statul membru gazdă în perioada în cauză implică existența necesară și concomitentă în beneficiul acestora a unui drept de ședere în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Directiva 2004/38, în calitate de membri de familie care însoțesc ori se alătură cetățeanului în cauză(10). Amintim că această dispoziție prevede că dreptul de ședere prevăzut pentru cetățenii Uniunii la alineatul (1) se extinde la membrii de familie care nu au cetățenia unui stat membru în cazul în care îl însoțesc ori i se alătură, în statul membru gazdă, cetățeanului Uniunii, cu condiția ca acesta din urmă să îndeplinească condițiile prevăzute la articolul 7 alineatul (1) litera (a), (b) sau (c) din această directivă.
33. În consecință, rezultă că, în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă de către membrii familiei unui cetățean al Uniunii care nu au cetățenia unui stat membru, în temeiul articolului 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38, numai perioadele de ședere a membrilor respectivi care îndeplinesc condiția prevăzută la articolul 7 alineatul (2) din aceasta pot fi luate în considerare(11).
34. Rezultă din această jurisprudență următoarea constatare. Dreptul de ședere permanentă al unui resortisant al unui stat terț, membru al familiei unui cetățean al Uniunii, nu este un drept autonom, ci un drept derivat din dreptul de ședere permanentă al cetățeanului respectiv. De asemenea, dreptul de ședere al unui astfel de resortisant rezultă direct din dreptul de ședere al cetățeanului respectiv obținut în conformitate cu articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
35. Potrivit domnului Onuekwere, nu are importanță, așadar, dacă, pe parcursul celor cinci ani de ședere legală necesari, conform articolului 16 alineatul (2) din această directivă, a executat o pedeapsă cu închisoarea. Astfel, acesta consideră că, în pofida perioadelor de ședere petrecute în închisoare, întrucât soția sa, cetățean al Uniunii, îndeplinește condițiile de la articolul 7 alineatul (1) din directiva menționată și beneficiază de un drept de ședere permanentă, el însuși ar fi îndreptățit să beneficieze de un astfel de drept. În plus, cu privire la condiția șederii împreună cu cetățeanul Uniunii, prevăzută la articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38 în expresia „au avut reședința legală împreună cu cetățeanul Uniunii în statul membru gazdă”, domnul Onuekwere consideră că nu există obligația de coabitare între acest cetățean care își exercită dreptul de liberă circulație și ședere și soț, membru al familiei sale, astfel încât ar fi posibil să se considere că perioadele de ședere efectuate în închisoare corespund cu o ședere împreună cu cetățeanul Uniunii.
36. Nu putem să fim de acord cu o astfel de analiză.
37. Mai întâi, în ceea ce privește expresia „împreună cu cetățeanul Uniunii” care figurează la articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38, Curtea a considerat, încă din anii ʼ80, că coabitarea unui lucrător migrant cu un resortisant al unui stat terț membru al familiei acestui lucrător nu impune în mod necesar ca membrul respectiv al familiei să locuiască cu el în permanență, ci numai ca locuința pe care o are lucrătorul să poată fi considerată ca normală pentru găzduirea familiei sale. Cerința unicității locuinței familiale permanente nu poate fi admisă, așadar, implicit(12). Era vorba în speță despre o resortisantă a unui stat terț care trăia despărțită de soțul ei, lucrător migrant, și care dorea să obțină un drept de ședere în temeiul articolului 10 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68(13). Curtea a arătat astfel că nu se impunea ca membrii familiei unui lucrător migrant, în sensul acestei dispoziții, să locuiască în mod obligatoriu în permanență cu acesta pentru a fi titulari ai unui drept de ședere în temeiul dispoziției menționate.
38. O astfel de interpretare este valabilă și pentru instrumentele de drept al Uniunii ulterioare Regulamentului nr. 1612/68, în speță pentru Directiva 2004/38. Apreciem că expresia „împreună cu cetățeanul Uniunii” prevăzută la articolul 16 alineatul (2) din această directivă nu trebuie să fie interpretată literal și, prin urmare, strict, cu riscul de a înlătura anumiți beneficiari legitimi ai drepturilor pe care directiva menționată le conferă în mod normal și, de asemenea, cu riscul de a încălca dreptul la respectarea vieții private și de familie pe care orice persoană îl are în temeiul articolului 7 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
39. Astfel, pot exista situații în care, prin forța lucrurilor, cetățeanul Uniunii și resortisantul unui stat terț membru al familiei sale nu pot trăi în permanență în aceeași locuință. Cu titlu de exemplu, cetățeanul Uniunii poate fi pus în situația de a trăi în timpul săptămânii sau chiar un timp mai lung în altă regiune decât cea în care trăiește soțul său resortisant al unui stat terț. Acest lucru este cu atât mai adevărat în societatea noastră actuală, în care mobilitatea profesională și geografică este deseori necesară. De asemenea, un membru al familiei unui cetățean al Uniunii poate să aibă statutul de student și poate fi pus în situația de a efectua studiile în alt oraș decât cel în care entitatea familială are locuința principală.
40. De altfel, Curtea a statuat deja că faptul că copiii unui cetățean al Uniunii nu locuiesc în permanență cu acesta din urmă nu afectează drepturile pe care le au în temeiul articolelor 10 și 12 din Regulamentul nr. 1612/68. Prevăzând că membrul familiei unui lucrător migrant are dreptul să se instaleze împreună cu lucrătorul, articolul 10 din acest regulament nu impune ca membrul familiei în cauză să locuiască în permanență cu acesta, ci, astfel cum se arată la alineatul (3) al acestui articol, doar ca locuința de care dispune lucrătorul să poată fi considerată normală pentru găzduirea familiei sale(14).
41. Obligația, prevăzută la articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38, de a avea reședința împreună cu cetățeanul Uniunii o perioadă neîntreruptă de cinci ani nu înseamnă, așadar, că coabitarea în aceeași locuință trebuie să fie permanentă.
42. Cu toate acestea, după cum vom vedea în continuare, nu considerăm că perioadele de ședere efectuate în închisoare pot fi considerate perioade de ședere legală în sensul acestei dispoziții și, prin urmare, nu pot fi luate în considerare la calcularea termenului de cinci ani impus de dispoziția respectivă în scopul obținerii dreptului de ședere permanentă.
43. Trebuie amintită finalitatea Directivei 2004/38. După cum am arătat în Concluziile noastre prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Ziolkowski și Szeja, citată anterior, rezultă din considerentele (3) și (17) ale acestei directive că obiectivul ei este de a ajunge la un sistem axat pe întărirea coeziunii sociale, în cadrul căruia dreptul de ședere permanentă apare ca un factor‑cheie în calitate de element al cetățeniei Uniunii, cetățenie menită să constituie statutul fundamental al resortisanților statelor membre atunci când aceștia își exercită dreptul la liberă circulație și ședere. Astfel, voința legiuitorului Uniunii este să se ajungă, pentru cetățenii Uniunii care îndeplinesc condițiile dobândirii dreptului de ședere permanentă, la o egalitate de tratament aproape totală cu resortisanții naționali.(15).
44. Dreptul de ședere permanentă depășește, așadar, simplul drept de ședere și de circulație pe teritoriul Uniunii. Acesta are vocația să creeze pentru cetățenii Uniunii un sentiment de apartenență deplină la societatea statului membru gazdă, în special prin înlăturarea tuturor constrângerilor administrative care pot exista pentru persoanele care nu au cetățenia(16). Astfel, odată obținut, dreptul de ședere permanentă nu este supus niciunei condiții din capitolul III din Directiva 2004/38, în special celor enumerate la articolul 7 din aceasta.
45. Desigur, în prezenta cauză este vorba despre un resortisant al unui stat terț, membru al familiei unui cetățean al Uniunii. Cu toate acestea, efectul dorit nu este mai puțin puternic. Mai întâi, legiuitorul Uniunii a intenționat să mențină unitatea familială, care este legată intrinsec de dreptul la protecția vieții de familie, permițând reîntregirea familiei și facilitând astfel libera circulație a cetățenilor Uniunii, aceștia nemaifiind împiedicați să se deplaseze pentru motivul că s‑ar îndepărta de familia lor(17). În continuare, prin acordarea și a unui drept de ședere permanentă resortisanților statelor terțe care sunt membrii familiei unui cetățean al Uniunii, legiuitorul Uniunii urmărește de asemenea să protejeze această unitate familială, procedând astfel încât acești resortisanți să aibă, și ei, un sentiment de apartenență la statul membru care îi găzduiește.
46. În realitate, acordarea unui drept de ședere permanentă ar însemna aproape, pentru resortisanții statelor terțe care sunt membrii familiei unui cetățean al Uniunii, ca aceștia să fie asimilați cu un astfel de cetățean dacă au avut reședința cel puțin cinci ani cu acesta pe teritoriul statului membru gazdă. Astfel, pentru legiuitorul Uniunii, o perioadă suficient de lungă de ședere pe teritoriul statului membru gazdă dovedește legături strânse pe care cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale le‑au dezvoltat cu acest stat și, așadar, veritabila sa integrare.
47. Sistemul instituit de Directiva 2004/38, mai precis, crearea unui drept de ședere permanentă, se întemeiază, așadar, pe ideea că o veritabilă integrare trebuie să fie oarecum recompensată, cel puțin că trebuie să aibă ca efect consolidarea sentimentului de apartenență la societatea statului membru gazdă.
48. În consecință, dacă un astfel de sistem este întemeiat pe o veritabilă integrare a persoanei interesate, cum să se admită că o persoană care a efectuat una sau mai multe perioade de ședere în închisoare poate beneficia de un drept de ședere permanentă? Integrarea în cadrul societății statului membru gazdă nu înseamnă pentru cel care o invocă, în primul rând, respectarea legilor și a valorilor acestei societăți?
49. Considerăm că tocmai aceasta este situația. După cum a arătat Curtea în Hotărârea din 21 iulie 2011, Dias(18), și astfel cum am amintit în Concluziile noastre prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 22 mai 2012, I(19), integrarea, care stă la baza dobândirii dreptului de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, nu se întemeiază doar pe factori spațiali și temporali, ci și pe factori calitativi, referitori la gradul de integrare în statul membru gazdă(20).
50. Perioade de ședere efectuate în închisoare arată în mod necesar un grad redus de integrare a persoanei în cauză. Acest fapt este cu atât mai evident atunci când, precum în cauza principală, persoana respectivă este în stare de multirecidivă. În opinia noastră, un comportament reprehensibil din punct de vedere penal dovedește clar lipsa de voință din partea autorului acestuia de a se integra în societatea statului membru gazdă.
51. Dacă împingem până la extrem raționamentul invocat de domnul Onuekwere, nu putem să constatăm decât că acesta este în contradicție perfectă cu spiritul Directivei 2004/38 și cu finalitatea pe care o urmărește. Astfel, teza susținută de domnul Onuekwere înseamnă în definitiv să se considere că, cu cât pedeapsa este mai grea și deci detenția este mai lungă, cu atât persoana în cauză este integrată în societatea statului membru gazdă. Prin urmare, de exemplu, un resortisant al unui stat terț, membru al familiei unui cetățean al Uniunii, condamnat la 20 de ani de închisoare pentru omor ar putea să pretindă un drept de ședere permanentă la capătul a cinci ani executați în închisoare dacă soțul său, care îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 7 alineatul (1) din această directivă, a dobândit el însuși un drept de ședere permanentă.
52. Trebuie să se admită că, pe lângă că este absurd, un astfel de raționament contravine scopului urmărit de directiva menționată, care este, în special, promovarea coeziunii sociale prin instaurarea unui drept de ședere permanentă și consolidarea sentimentului de cetățenie a Uniunii. Mai este necesar să se amintească, în această privință, că cetățenia constituie pentru cetățean o garanție de apartenență la o comunitate politică și de drept?
53. În sfârșit, întrucât s‑a făcut trimitere la Concluziile noastre prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Tsakouridis, citată anterior(21), domnul Onuekwere considerând că ar fi incompatibil cu obiectivul de integrare și cu funcția de reinserție a pedepsei să nu se ia în considerare perioadele de ședere efectuate în închisoare, vom face precizările care urmează.
54. Este clar că, potrivit cerințelor principiilor fundamentale ale dreptului sancțiunilor, orice pedeapsă trebuie să aibă o funcție de reinserție pe care modalitățile de executare trebuie să o asigure. Cu toate acestea, dacă a fost pronunțată o pedeapsă, este tocmai pentru că valorile pe care societatea le‑a exprimat în dreptul său penal au fost contestate de infractor. Iar dacă reinserția trebuie să aibă locul care îi revine, este tocmai pentru că inserția fie că nu exista, explicând astfel comiterea infracțiunii, fie a fost distrusă de aceasta.
55. În plus față de funcția de reinserție, pedeapsa are funcția esențială de retribuție, care are ca scop plata salariului crimei pentru infracțiunea comisă și care este proporțională cu gravitatea infracțiunii, exprimată aici printr‑o pedeapsă cu închisoarea. Aceste funcții nu pot să se excludă una pe alta. Existența funcției de reinserție nu poate duce la situația în care perioada de retribuție creează pentru condamnat un drept a cărui obținere presupune recunoașterea și acceptarea valorilor sociale pe care, prin actul său infracțional, condamnatul le‑a încălcat în mod clar.
56. Este motivul pentru care de altfel suntem de părere că, nici chiar în cadrul regimului de executare a unei pedepse concretizat de exemplu în arestul la domiciliu sau într‑un regim semideschis care obligă condamnatul să revină în închisoare seara nu este posibil să se considere că persoana în cauză efectuează o perioadă de ședere legală în sensul articolului 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38.
57. Pentru toate aceste motive, considerăm că dispoziția în cauză trebuie interpretată în sensul că o perioadă de detenție nu poate fi calificată drept „ședere legală” și nu poate, așadar, să fie luată în considerare la calcularea termenului de cinci ani necesar în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă.
B – Cu privire la cumulul perioadelor de ședere legală în scopul calculării termenului de cinci ani
58. A doua întrebare adresată de instanța de trimitere este strâns legată de prima. Astfel, în cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, urmărește să afle, în esență, dacă articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că perioadele de ședere legală care precedă și care urmează unei perioade de detenție pot fi cumulate în scopul calculării termenului de cinci ani necesar.
59. Cu alte cuvinte, problema este aceea dacă detenția întrerupe continuitatea șederii legale, perioadele de ședere legală efectuate înainte și după această perioadă de detenție neputând fi cumulate în acest caz.
60. Pentru guvernul german și pentru Comisie, anumite perioade ar putea fi luate în considerare. Astfel, potrivit guvernului german, articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2004/38 trebuie aplicat prin analogie. În consecință, mai multe perioade de detenție care depășesc în total 6 luni pe an sau o perioadă unică de detenție mai lungă de 12 luni ar întrerupe continuitatea șederii legale necesare în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă. De asemenea, perioade de detenție mai scurte decât cele menționate ar întrerupe continuitatea acestei șederi atunci când încălcarea care justifică pedeapsa închisorii demonstrează în mod vădit inexistența voinței persoanei în cauză de a se integra în societatea statului membru gazdă sau de a respecta valorile acesteia.
61. Cât privește Comisia, ea apreciază că luarea în considerare a anumitor perioade efectuate în închisoare ar depinde mai ales de gradul de integrare a persoanei în cauză înainte de executarea pedepsei închisorii, de durata detenției, de gravitatea infracțiunii comise și pentru care a fost condamnată și de existența sau inexistența unei stări de recidivă. Comisia apreciază, în consecință, că trebuie să aibă loc în acest caz o analiză a proporționalității.
62. Nu suntem de acord cu poziția guvernului german și nici cu aceea a Comisiei.
63. După cum am văzut, articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38 prevede o condiție de continuitate a șederii, impunând ca un membru de familie aflat în situația domnului Onuekwere să fi avut reședința legală o perioadă neîntreruptă de cinci ani împreună cu cetățeanul Uniunii. Această dispoziție trebuie interpretată în lumina obiectivelor directivei menționate, exprimate în special în considerentele (17) și (18), și anume să promoveze coeziunea socială și să permită integrarea nou‑veniților în societatea statului membru gazdă prin intermediul instaurării unor bune raporturi sociale, familiale și profesionale în acest stat. În plus, lucrările pregătitoare referitoare la Directiva 2004/38 pun în evidență importanța construirii unei legături puternice de integrare cu statul membru gazdă drept condiție preliminară pentru obținerea unui drept de ședere permanentă. Condiția prevăzută la articolul 16 alineatul (2) din această directivă exprimă, așadar, o prezumție potrivit căreia o perioadă neîntreruptă de cinci ani a permis persoanei în cauză să stabilească legături de integrare puternice cu societatea statului membru gazdă.
64. În consecință, ținând seama de observațiile pe care le‑am prezentat în cadrul primei întrebări, considerăm că, dacă ar putea fi luate în considerare perioadele de ședere legală efectuate înainte și după perioada detenției pentru calcularea termenului de cinci ani necesar, aceasta ar însemna în realitate să se nege inexistența integrării persoanei în cauză și ar altera puternic efectul util urmărit de articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Închisoarea care este aplicată în urma unei încălcări a normelor societății statului membru gazdă este tocmai dovada că persoana în cauză nu era integrată în această societate. Încă o dată, acest fapt este cu atât mai evident atunci când persoana respectivă este un recidivist.
65. Cumularea perioadelor de ședere anterioare și ulterioare executării pedepsei este, așadar, incoerentă cu scopul urmărit de această directivă. Dacă s‑ar proceda astfel ar însemna să se denatureze expresia „perioadă neîntreruptă de cinci ani” care figurează la articolul 16 alineatul (2) din aceasta și să se ignore cerința continuității procesului de integrare.
66. În opinia noastră, modul de redactare a articolului 16 alineatul (3) din directiva menționată nu schimbă cu nimic această analiză. Dispoziția în cauză oferă câteva exemple de absențe temporare care nu afectează continuitatea șederii legale. Aceasta este situația absențelor temporare care nu depășesc un total de șase luni pe an sau al absenței de durată mai lungă în vederea îndeplinirii serviciului militar obligatoriu ori al unei absențe de maximum douăsprezece luni consecutive, determinată de motive importante precum sarcina și nașterea, boli grave, studiile sau formarea profesională ori detașarea din motive profesionale.
67. La lectura acestei dispoziții, constatăm mai întâi că absențele menționate constituie absențe de pe teritoriul statului membru gazdă. Ni se pare astfel dificil să se asimileze perioadele de ședere efectuate în închisoare cu o absență de pe teritoriul acestui stat.
68. În continuare, absențele respective nu au la origine un comportament reprehensibil din punct de vedere penal care afectează gradul de integrare al persoanei în cauză. Ele reprezintă în special evenimente din viața unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei sale resortisant al unui stat terț care îi constrâng să părăsească temporar teritoriul statului membru gazdă. Este cazul printre altele al obligațiilor militare, al obligațiilor profesionale sau chiar al unei boli grave care necesită îngrijiri medicale pentru care structurile altor state sunt mai adaptate. Un cetățean al Uniunii sau un membru al familiei sale resortisant al unui stat terț poate de asemenea să dorească să părăsească temporar teritoriul statului membru gazdă pentru a fi alături de o persoană apropiată care se află într‑o situație dificilă. Voința de a se integra în societatea statului respectiv și de a stabili legături puternice cu acesta nu este însă alterată.
69. În consecință, apreciem că nu este posibil să se aplice articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2004/38 în cazul care este supus analizei de față, contrar a ceea ce sugerează guvernul german.
70. Comisia propune ca instanța națională să fie liberă, în anumite cazuri, să atenueze norma conform căreia perioadele de ședere legală efectuate înainte și după perioada de detenție nu sunt luate în considerare la calcularea termenului. Astfel s‑ar ține seama de principiul proporționalității, limitând consecințele unei condamnări pentru persoane condamnate la pedepse deosebit de scurte, care rezultă ca urmare a unor infracțiuni relativ minore. Aplicarea principiului proporționalității ar împiedica, așadar, în anumite cazuri, întreruperea termenului de cinci ani în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă.
71. În opinia noastră, o astfel de soluție nu poate fi avută în vedere. Mai întâi, cum se poate concilia cu principiul securității juridice faptul că, într‑o Uniune formată din 28 de state, dreptul penal și deci calificările infracțiunilor sunt diferite? Anumite infracțiuni pot să nu aibă același grad de gravitate și să nu li se aplice aceleași pedepse în toate statele membre. Pe de altă parte, considerăm că sunt necesare criterii precise pentru ca cel care comite infracțiunea să știe exact la ce trebuie să se aștepte. Incertitudinea care ar putea fi generată de aplicarea principiului proporționalității astfel cum aceasta este propusă de Comisie ar putea repune în discuție principiul legalității pedepsei.
72. Contrar a ceea ce a susținut Comisia în ședință, apreciem că nu Curții, ci legiuitorului Uniunii îi revine sarcina să stabilească astfel de criterii, astfel de praguri sub care ar trebui să se considere că perioada de ședere efectuată în închisoare nu întrerupe termenul impus la articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38.
73. În opinia noastră, numai o perioadă de ședere efectuată în închisoare în cadrul unei arestări preventive înainte de judecata care s‑ar finaliza cu încetarea procesului penal sau cu o achitare ar putea să fie luată în considerare la calcularea termenului de cinci ani necesar în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă. Astfel, în acest caz precis, arestarea preventivă nu este executarea unei pedepse ca urmare a condamnării pentru comiterea unei infracțiuni. Este vorba despre o încarcerare a persoanei în cauză pe întreaga sau pe o parte a perioadei cercetărilor, în timpul căreia ea beneficiază de prezumția de nevinovăție. Dacă aceasta face obiectul, ulterior, al unei decizii de încetare a procesului penal sau al unei achitări, autoritățile publice consideră că nu există o încălcare a normelor și a valorilor societății, persoana în cauză fiind în tot acest timp nevinovată în ceea ce privește faptele de care era acuzată. În consecință, acesteia nu i se poate reproșa, în opinia noastră, un comportament reprehensibil din punct de vedere penal care demonstrează inexistența voinței de a se integra în societatea statului membru gazdă.
74. Ținând seama de toate elementele care precedă, considerăm că articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că perioadele de ședere legală care precedă și care urmează unei perioade de detenție nu pot fi cumulate în scopul calculării termenului de cinci ani, întrucât detenția întrerupe acest termen.
IV – Concluzie
75. Având în vedere toate aceste considerații, propunem Curții să răspundă Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, după cum urmează:
„Articolul 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE trebuie interpretat în sensul că:
– o perioadă de detenție nu poate fi calificată drept «ședere legală» și, în consecință, nu poate fi luată în considerare la calcularea termenului de cinci ani necesar în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă și că
– perioadele de ședere legală care precedă și care urmează unei perioade de detenție nu pot fi cumulate în scopul calculării acestui termen de cinci ani, întrucât detenția întrerupe termenul menționat.”