Language of document : ECLI:EU:C:2017:1018

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

P. MENGOZZI

представено на 20 декември 2017 година(1)

Дело C647/16

Adil Hassan

срещу

Préfet du Pas-de-Calais

(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal administratif de Lille
(Административен съд Лил) (Франция)

„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Граници, убежище и имиграция — Молба за международна закрила — Тълкуване на член 26 от Регламент (ЕС) № 604/2013 — Задължение за националните органи, които са отправили искане за поемане на отговорност, да не приемат решение за прехвърляне в очакване на съгласие за поемане на отговорност от замолената държава“






1.        Могат ли органите на държава членка да приемат по отношение на кандидат за международна закрила „предварително решение за прехвърляне“, тоест решение, с което се разпорежда прехвърлянето му към държавата членка, която тези органи са счели за компетентна да разгледа молбата на основание Регламент (ЕС) № 604/2013 (наричан по-нататък „Регламент „Дъблин III“)(2), и да го уведомят за него, преди въпросната държава членка, надлежно замолена от споменатите органи, да е дала съгласие за поемане на отговорност за съответното лице или за приемането му обратно?

2.        Това е съдържанието на преюдициалния въпрос, поставен на Съда от Tribunal administratif de Lille (Административен съд Лил (Франция), в преюдициалното запитване, предмет на настоящото дело. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Adil Hassan, иракски гражданин, и префекта на Па дьо Кале (Франция) относно валидността на решението, с което последният разпорежда прехвърлянето на г‑н Hassan в Германия.

 Правна уредба

 Правото на Съюза

3.        Съгласно член 1 от Регламент „Дъблин III“ последният има за цел да установи критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или лице без гражданство (наричана по-нататък „компетентната държава членка“). Тези критерии са установени в глава III, членове 8—15 от посочения регламент, а в съответствие с член 7, параграф 1 от него те трябва да се прилагат в последователността, в която са изложени. Съгласно член 3, параграф 2 от Регламента, когато не може да бъде посочена компетентна държава членка въз основа на критериите, изброени в него, първата държава членка, пред която е представена молбата за международна закрила, е компетентна за разглеждането ѝ.

4.        Глава V от Регламент „Дъблин III“ определя задълженията на компетентната държава членка. В член 18, параграф 1, буква б) от същата глава се предвижда, че тази държава членка е длъжна „да приеме обратно, при условията, предвидени в членове 23, 24, 25 и 29 [от споменатия регламент], кандидат(3), чиято молба е в процес на разглеждане и който е подал молба в друга държава членка или който се намира на територията на друга държава членка без документ за пребиваване“. Компетентната държава членка е длъжна също, в съответствие с член 18, параграф 2 от посочения регламент, да разгледа или да завърши разглеждането на молба за международна закрила, подадена от кандидата.

5.        Съгласно член 20, параграф 5, първа алинея от Регламент „Дъблин III“ „[к]андидатът, който се намира в друга държава членка без документ за пребиваване или който подава там молба за международна закрила, след като оттегли първата молба, подадена от него в друга държава членка по време на процедура за определяне на компетентната държава членка, се връща обратно, при условията, предвидени в членове 23, 24, 25 и 29, от държавата членка, пред която първоначално е била подадена молбата за международна закрила, с цел за бъде завършена процедурата за определяне на компетентната държава членка“.

6.        В член 24, параграф 1 от същия регламент се предвижда, че когато държава членка — на чиято територия лице от посочените в член 18, параграф 1, буква б), в) или г) от споменатия регламент пребивава без документ за пребиваване и в която не е била подавана нова молба за международна закрила (наричана по-нататък „молещата държава членка“) — счита друга държава членка за компетентна в съответствие с член 20, параграф 5 и член 18, параграф 1, буква б), в) или г) от същия регламент, тя може да отправи искане към въпросната друга държава членка да приеме обратно това лице.

7.        Съгласно член 25, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ замолената държава членка е длъжна да направи необходимите проверки и да оповести решението си по искането възможно най-бързо и във всеки случай не по-късно от един месец от датата, на която е получено искането. Когато искането се основава на данни, получени от системата Евродак, въведена с Регламент (ЕС) № 603/2013(4), този срок се намалява на две седмици. В член 25, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ се уточнява, че при бездействие в рамките на посочените едномесечен или двуседмичен срок по член 25, параграф 1 от същия регламент искането се счита за прието, което поражда задължението да се поеме обратно отговорността за въпросното лице, включително за подходяща организация на пристигането му.

8.        Член 26 е включен в раздел IV („Процедурни гаранции“) на глава VI от Регламент „Дъблин III“. Под заглавие „Уведомление за решение за прехвърляне“ в параграф 1 и параграф 2, първа алинея от посоченият член се предвижда следното:

„1.      Когато замолената държава членка се съгласи да поеме отговорността или да приеме обратно кандидат или друго лице от посочените в член 18, параграф 1, буква в) или г), молещата държава членка, уведомява засегнатото лице за решението да го прехвърли в компетентната държава членка и, където това е необходимо, че тя няма да разглежда неговата молба за международна закрила. […]

2.      Решението по параграф 1 съдържа също информация относно съществуващите средства за правна защита, включително относно правото да се изисква суспензивно действие, където е приложимо, и за сроковете за използването на подобни средства за правна защита и относно срока за осъществяване на прехвърлянето, като при нужда съдържа информация за това къде и на коя дата съответното лице трябва да се яви, ако това лице пътува до компетентната държава членка със собствени средства“.

9.        Съгласно член 27, параграфи 1 и 2 от Регламент „Дъблин III“ адресатът на решение за прехвърляне има право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане в приемлив срок пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания.

10.      Член 28, параграф 2 се съдържа в глава VI, раздел V („Задържане с цел прехвърляне“) от Регламент „Дъблин III“ и гласи следното:

„Когато е налице значителен риск от укриване, държавите членки могат да задържат съответните лица, за да осигурят изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с настоящия регламент, на основата на индивидуална оценка и само доколкото задържането е пропорционално и при условие че не е възможно ефективно прилагане на други алтернативни принудителни мерки“.

 Френското право

11.      Съгласно член L. 742‑1 от Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Кодекс за влизането и пребиваването на чужденците и за правото на убежище, наричан по-нататък „Ceseda“) в редакцията, приложима в спора по главното производство:

„Когато административният орган счита, че друга държава, към която той смята да се обърне, е компетентна да разгледа молбата за убежище, чужденецът има право да остане на територията на страната до края на процедурата по определяне на държавата, компетентна да разгледа молбата му, и при необходимост — до ефективното му прехвърляне в тази държава. […]“.

12.      Съгласно член L. 742‑3 от Ceseda:

„Без да се засяга член L. 742‑1, втора алинея, чужденецът, за разглеждането на чиято молба за убежище е компетентна друга държава, може да бъде прехвърлен в компетентната да разгледа молбата държава.

Административният орган взема решение за прехвърляне с мотивиран писмен акт.

Този акт се съобщава на заинтересованото лице. В него се посочват способите и сроковете за обжалване, както и правото на лицето да уведоми или да поиска да бъдат уведомени съответната консулска служба, правен съветник или друго лице по негов избор. Когато лицето не е подпомагано от правен съветник, основните елементи на акта му се съобщават на език, който то разбира или има основание да се смята, че разбира“.

13.      Съгласно разпоредбите на член L. 742‑4, параграф I от Ceseda съдията, когото председателят на административния съд е определил, за да се произнесе по законосъобразността на решението за прехвърляне към компетентната държава въз основа на Регламент „Дъблин III“, разполага с 15-дневен срок, чието неспазване обаче не е основание за отмяна. Жалбата против това решение има суспензивно действие.

14.      Член L. 551‑1 относно административното задържане предвижда в своята първа алинея, че в случаите, посочени в член L. 561‑2 параграф I, точки 1°—7° от Ceseda, чужденецът може, ако са изпълнени определени условия, да бъде задържан от административния орган в помещения, които не са подведомствени на администрацията на затворите, за период от четиридесет и осем часа. Съгласно член L. 561‑2, параграф I, точка 1° от Ceseda административният орган може с решение да постави под домашен арест чужденец, който не може да напусне незабавно територията на страната, но чието експулсиране продължава да е основателно, когато за този чужденец „има решение за прехвърляне в съответствие с член L. 742‑3 [от Ceseda]“. Член L. 742‑5 от Ceseda уточнява, че член L. 551‑1 се прилага по отношение на чужденец, за когото има решение за прехвърляне, „щом като бъде уведомен за това решение“.

 Спорът по главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда

15.      На 26 ноември 2016 г. в зоната за ограничен достъп на терминала на пристанището в Кале служители на въздушната и гранична полиция на Па дьо Кале (Франция) извършват проверка на г‑н Hassan, роден на 5 януари 1991 г. в Шингал (Ирак). При справка в базата данни Евродак се установява, че на 7 ноември и 14 декември 2015 г. германските власти са снели отпечатъците му в качеството на лице, търсещо убежище(5).

16.      В същия ден, в който е извършена проверката и е направена справка в базата данни Евродак, префектът на Па дьо Кале сезира германските органи с искане за обратно приемане. Едновременно с това той решава да прехвърли г‑н Hassan в Германия и да му наложи административна мярка задържане.

17.      Г‑н Hassan, който е уведомен за това решение още същия ден, от една страна, оспорва административната мярка задържане пред Juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Lille (Съдия по мерките за неотклонение към Окръжен съд Лил, Франция) и от друга страна, иска от запитващата юрисдикция да отмени решението от 26 ноември 2016 г. (наричано по-нататък „обжалваното в главното производство решение“)(6) в частта, с която се разпорежда прехвърлянето му в Германия.

18.      С решение от 29 ноември 2016 г. съдията по мерките за неотклонение към Окръжен съд Лил, отменя наложената на г‑н Hassan мярка задържане.

19.      В жалбата за отмяна г‑н Hassan по-специално твърди, че с обжалваното в главното производство решение се нарушава член 26 от Регламент „Дъблин III“, тъй като решението е било прието и той е бил уведомен за него преди замолената държава членка, в случая Федерална република Германия, да е отговорила изрично или мълчаливо на искането на френските органи. В своя защита префектът на Па дьо Кале твърди, че нито член 26 от Регламент „Дъблин III“, нито член L. 742‑3 от Ceseda са пречка за това веднага след задържането той да вземе решение за прехвърляне и да уведоми за него заинтересованото лице, което може да упражни предоставените му способи за правна защита съгласно член 27 от Регламента. Според него при всички положения съответното лице не може да бъде прехвърлено, преди замолената държава членка да се съгласи да поеме отговорност за него или да го приеме обратно.

20.      Запитващата юрисдикция отбелязва, че правното основание, посочено в обжалваното в главното производство решение за задържането на г‑н Hassan, е не член 28 от Регламент „Дъблин III“, а членове L. 551‑1 и L. 561‑2 от Ceseda, както и че префектът на Па дьо Кале е приел, че за да може да задържи г‑н Hassan, съгласно приложимото национално право задължително трябва първо да вземе решение за прехвърляне, без да чака отговора на замолената държава членка. Този начин на действие бил разпространена практика сред компетентните френски органи.

21.      Посочената юрисдикция също така подчертава, че съдебната практика относно правомерността на тази практика е противоречива. Докато някои административни съдилища, сезирани относно законосъобразността на предварителни решения за прехвърляне, ги отменят поради нарушение на член 26 от Регламент „Дъблин III“(7), други приемат, че този член не е пречка френските органи да вземат решение и да уведомят за него засегнатото лице преди отговора на замолената държава членка по отправеното от тях искане за поемане на отговорност или обратно приемане(8).

22.      Накрая, запитващата юрисдикция отбелязва, че макар и от текстуалното, и от телеологичното тълкуване на член 26 от Регламент „Дъблин III“ да следва, че органите на молещата държава членка могат да приемат решение за прехвърляне и да уведомят за него засегнатото лице само след като замолената държава членка изрично или мълчаливо е приела да изпълни искането, приемането и съобщаването на това решение на съответното лице не са пречка лицето надлежно да го оспори пред компетентния съд в съответствие с член 27 от този регламент. Тя отбелязва, че при всички положения това решение няма да може да бъде изпълнено преди отговора на замолената държава членка и то ще бъде отменено, ако тя възрази срещу поемането на отговорност за кандидата или обратното му приемане.

23.      В акта за преюдициално запитване се уточнява, че г‑н Hassan не е подавал молба за убежище във Франция.

24.      При тези обстоятелства Tribunal administratif de Lille (Административен съд Лил) решава да спре производството по жалбата на г‑н Hassan и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Пречка ли са разпоредбите на член 26 от Регламент [„Дъблин III“] за това компетентните органи на държавата членка — която след прилагане на установените в Регламента критерии е приела за компетентна друга държава членка и е отправила до нея искане за поемане на отговорност или за обратно приемане на гражданин на трета държава или на апатрид, подал молба за международна закрила, по която все още няма окончателно произнасяне, или на друго лице, посочено в член 18, параграф 1, буква в) или г) от [този регламент] — да приемат решение за прехвърляне и да го съобщят на заинтересованото лице, преди замолената държава членка да се е съгласила да поеме отговорност за това лице или да го приеме обратно?“.

25.      Френската република, Унгария и Европейската комисия представят писмени становища.

 Анализ

 Предварителни бележки

26.      Преди да пристъпя към анализа на преюдициалния въпрос, трябва да направя две уточнения относно фактическата и правна рамка на делото в главното производство.

27.      На първо място, ще отбележа, че макар в базата Евродак г‑н Hassan да фигурира като кандидат за убежище в Германия, при запознаване с преписката по делото в главното производство, представена в секретариата на Съда, се установява, че процедурата, позволяваща той официално да се счете за кандидат за убежище в тази държава членка, не е приключила(9).

28.      Действително член 20, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ въвежда много широк критерий за определяне на момента, от който молбата за международна закрила се счита за подадена в определена държава членка за целите на прилагането на член 20, параграф 1 от този регламент(10). За целта съответно е достатъчно „формуляр, подаден от кандидата или доклад, изготвен от компетентните органи, [да бъд]е получен от компетентните органи на заинтересованата държава членка“. Освен това в случая на г‑н Hassan има основания да се презумира, че тези условия са изпълнени, дори той да не е подал официална молба за убежище в Германия(11), с оглед по-специално на обстоятелството, че в базата Евродак е посочен като кандидат за убежище в тази държава членка(12). Това не променя обстоятелството, че нито в акта за преюдициално запитване, нито в обжалваното в главното производство решение е посочено въз основа на коя буква от член 18, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ е отправено искането до Федерална република Германия за обратно приемане на г‑н Hassan(13).

29.      При тези обстоятелства и като се има предвид, че запитващата юрисдикция не се съмнява в приложимостта на Регламент „Дъблин III“ по отношение на г‑н Hassan, както и че тя не отправя запитване до Съда в това отношение, за нуждите на настоящото заключение приемам, че положението на г‑н Hassan попада в приложното поле на член 18, параграф 1, буква б) от Регламент „Дъблин III“ (кандидат, чиято молба е в процес на разглеждане и който се намира на територията на друга държава членка без документ за пребиваване) и че искането от френските власти за обратно приемане е отправено до Федерална република Германия на основание член 24 от този регламент (подаване на искане за обратно приемане, когато в молещата държава членка не е била подавана нова молба).

30.      На второ място, ще отбележа, че след постъпването на преюдициалното запитване, предмет на настоящото дело, Cour d’appel de Douai (Апелативен съд Дуе, Франция) — сезиран с въззивна жалба против решение на Tribunal administratif de Lille (Административен съд Лил), с което се отменя предварително решение за прехвърляне, взето от префекта на Па дьо Кале при обстоятелства, подобни на тези по делото в главното производство — поставя на Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) редица въпроси, отнасящи се по-специално до законосъобразността на този вид решения с оглед на членове L. 742‑2 и L. 742‑3 от Ceseda. Държавният съвет приема становище на 19 юли 2017 г.(14), като по този въпрос постановява, че решение за прехвърляне на кандидат за убежище към компетентната държава членка „може да бъде постановено — и a fortiori, заинтересованото лице да бъде уведомено за него — само след като замолената държава членка се е съгласила да поеме отговорност“. Намесата на Държавния съвет би трябвало следователно да сложи край на разглежданата в главното производство(15) административна практика, както и на посочената от запитващата юрисдикция противоречива съдебна практика.

31.      Следва да се направи едно последно встъпително уточнение, което този път няма връзка с обстоятелствата по главното производство.

32.      Ако се приеме реформата на дъблинската система, предвидена от Комисията в нейното Предложение за регламент за изменение на Регламент „Дъблин III“(16), интересът, свързан с отправения от Tribunal administratif de Lille (Административен съд Лил) преюдициален въпрос, би отпаднал по отношение на процедурите за обратно приемане. Всъщност в член 26 от това предложение се предвижда замяна на исканията за обратно приемане с „уведомления за обратно приемане“, при които не се изисква отговор от замолената държава членка, а само потвърждение за получаване. С член 27 от предложението съответно се изменя член 26, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ — чийто текст в останалата част остава по същество неизменен — като приложното му поле се ограничава само до процедурите за поемане на отговорност. За сметка на това, що се отнася до процедурите за обратно приемане, в член 27, параграф 2 от посоченото предложение се предвижда, че „държавата членка, в която се намира засегнатото лице, го уведомява писмено без неоправдано забавяне за решението да го прехвърли в компетентната държава членка“.

 По преюдициалния въпрос

33.      С въпрос си Tribunal administratif de Lille (Административен съд Лил) иска по същество от Съда да се произнесе дали член 26, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не допуска възможността компетентен орган на държава членка да приеме и съобщи на кандидат за международна закрила решение, с което се разпорежда неговото прехвърляне в държавата членка, която според този орган е компетентна да разгледа неговата молба съгласно разпоредбите на Регламент „Дъблин III“, преди тази държава да е дала изрично или мълчаливо съгласие за поемане на отговорност за този кандидат или за обратното му приемане.

34.      Всички заинтересовани страни, представили становища пред Съда, считат, че текстуалното тълкуване на член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“ води до извода, че засегнатото лице може да бъде уведомено за решението за прехвърляне в компетентната държава членка само след като тази държава приеме изрично или мълчаливо отговорност за него или за обратното му приемане.

35.      Аз съм на същото мнение. Текстът на тази разпоредба е ясен. Практически в текста на всички езици използването на съюз, въвеждащ подчинено обстоятелствено изречение за време или условие(17), недвусмислено установява ясна процедурна и хронологична поредност между, от една страна, съгласието на замолената държава членка и от друга страна, уведомяването на заинтересованото лице за решението за прехвърляне. Молещата държава членка извършва уведомяване само ако (и следователно по необходимост след като) компетентната държава членка отговори утвърдително на искането за поемане на отговорност или за обратно приемане или ако срокът за отговор е изтекъл, поради което е налице мълчаливо съгласие.

36.      Текстът на член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“ впрочем отразява намерението на законодателя на Съюза, което е видно от подготвителните работи по Регламента. Така в първоначалното предложение на Комисията за преработване на Регламент „Дъблин II“(18), довело до приемането на Регламент „Дъблин III“(19) (наричано по-нататък „Предложението за регламент на Комисията“), се упоменава изискването за „допълнителни пояснения“ относно процеса по уведомяване на заинтересованото лице за решението за прехвърляне. В изготвения от службите на Комисията документ, който придружава това предложение, се посочва, че са необходими пояснения относно „срока, формата и съдържанието на това уведомление“(20). В съответствие с тези насоки в член 25, параграф 1 от въпросното предложение се определя единна процедура за уведомяване — приложима както в процедурата по поемане на отговорност за кандидата за международна закрила, така и в тази за обратното му приемане(21) — с предмет „решението за прехвърляне“ на засегнатото лице в компетентната държава членка(22). Текстът на този член практически е идентичен с член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“ и в хода на законодателния процес търпи единствено изменения с второстепенно значение(23).

37.      Въпреки недвусмисления текст на член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“ в писменото си становище Комисията предлага на Съда да отговори на преюдициалния въпрос в смисъл, че тази разпоредба допуска приемането на предварително решение за прехвърляне и уведомяването за него. Според нея това разрешение е в съответствие с основната цел на Регламент „Дъблин III“ — която била да се въведе ефикасен метод, позволяващ бързото определяне на компетентната държава членка, така че да не се допускат вторични движения на кандидатите за убежище — и то не уврежда правата на засегнатите лица.

38.      В това отношение веднага ще отбележа, че макар да не му е бил поставен въпрос относно тълкуването на тази разпоредба, в скорошно решение — постановено след приключване на писмената фаза на производството по делото, за което се отнася настоящото заключение — Съдът приема, че в приложение на член 26, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ засегнатото лице може да бъде уведомено за решението за прехвърляне едва след като замолената държава членка се е съгласила да поеме отговорността за това лице или да го приеме обратно(24). Оказва се съответно, че предложеното от Комисията тълкуване вече е отхвърлено от Съда.

39.      Независимо от това посоченото тълкуване според мен е неубедително, най-напред от методологична гледна точка.

40.      Действително, както припомня Комисията, съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейният текст, но също контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част(25). Същевременно, съмнявам се, че използването на доводи със систематичен или телеологически характер може да придаде на подобна разпоредба коренно различен, а дори и противоположен смисъл на произтичащия от нейния ясен текст, при положение освен това че се предполага такова действие да доведе до резултат, съответстващ на целите на акта, от който е част тази разпоредба.

41.      Освен това, противно на твърденията на Комисията, считам, че систематичният и телеологически анализ потвърждават тълкуването, произтичащо от недвусмисления текст на член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“.

42.      На първо място, макар от член 20, параграф 5 от Регламент „Дъблин III“ да следва, че процесът на определяне на компетентната държава членка приключва едва с прехвърлянето на кандидата в тази държава, в раздели II и III от глава VI на този регламент се определят приложимите процедури, съответна за „исканията за поемане на отговорност“ и за „исканията за обратно приемане“, които представляват вътрешни етапи в рамките на този процес. Посочените процедури започват с отправянето — от държавата членка, до която е била подадена молба за международна закрила (член 21 от посочения регламент), или от държавата членка, в която лице от посочените в член 18, параграф 1, буква б), в) или г) от същия регламент е подало нова молба за международна закрила (член 23 от посочения регламент) или на чиято територия то се намира (член 24 от посочения регламент) — на искане за поемане на отговорност или обратно приемане, адресирано до считаната за компетентна държава членка, и приключват единствено с изричния или мълчалив отговор на последната. Едва след приключването на тези процедури е възможно преминаване към последния етап от процеса на определяне на компетентната държава членка, а именно прехвърлянето на засегнатото лице (член 29 от посочения регламент), което не може да се предприеме преди постановяването на окончателно решение по жалбата срещу решението за прехвърляне или по искането за преразглеждането му, ако неговото изпълнение е спряно. Раздел IV от същата глава VI на Регламент „Дъблин III“, в който се намира член 26, е поместен след разделите, посветени на описаните по-горе процедури и преди раздел VI. В системата на тази глава уведомяването за решението за прехвърляне (член 26 от посочения регламент) и упражняването на правото на защита (член 27 от посочения регламент) са (евентуални) фази от процеса на определяне на компетентната държава членка, до които се стига единствено когато и ако процедурите, описани в раздели II и III от същата глава, приключат с изричното или мълчаливо съгласие на замолената държава членка.

43.      На второ място, този систематичен прочит се потвърждава от анализа на използваните от законодателя на Съюза понятия. Докато членове 22 и 25 от Регламент „Дъблин III“ си служат с израза „замолена държава членка“, за да посочат държавата членка, до която е отправено искане за поемане на отговорност или обратно приемане, по което все още няма отговор, то член 26 от посочения регламент използва израза „компетентна държава членка“, за да посочи държавата членка, в която се предвижда прехвърлянето на засегнатото лице. Съвсем очевидно е, че разликата в терминологията бележи преминаването в последващ процедурен етап от определянето на компетентната държава членка спрямо описаните в раздели II и III от глава VI на Регламент „Дъблин III“, което преминаване настъпва, когато замолената държава членка се съгласи с поемането на отговорност за засегнатото лице или с неговото обратно приемане.

44.      На трето място, ще отбележа, че в член 26, параграф 2, първа алинея от Регламент „Дъблин III“ се уточнява, че решението за прехвърляне по параграф 1 от същия член съдържа по-специално информация относно „сроковете за […] осъществяване на прехвърлянето, като при нужда съдържа информация за това къде и на коя дата съответното лице трябва да се яви, ако това лице пътува до компетентната държава членка със собствени средства“. Тъй като тази информация зависи, от една страна, от датата, на която замолената държава членка се е съгласила мълчаливо или изрично да поеме отговорност за засегнатото лице или да го приеме обратно, а от друга страна, тя зависи от съдържанието на този отговор (когато той е изричен), направеното в член 26, параграф 2, първа алинея от Регламент „Дъблин III“ уточнение потвърждава тълкуването на параграф 1 от този член, че уведомяването за решението за прехвърляне се прави едва след като молещата държава членка е получила съгласие от замолената.

45.      На четвърто място, член 27, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“ предвижда, че държавите членки следват един от трите варианта, посочени в букви а)—в) от тази разпоредба, или за да се осигури автоматичното суспензивно действие на жалбата против решението за прехвърляне или на искането за неговото преразглеждане, или за да се даде възможност на засегнатото лице да подаде молба за спиране на изпълнението на такова решение. От своя страна параграф 4 от този член дава възможност на държавите членки да предвидят, че компетентните органи могат да решат служебно да спрат изпълнението. Посочените разпоредби предполагат, че решението за прехвърляне подлежи на незабавно изпълнение, което не се отнася за предварителните решения за прехвърляне(26).

46.      На пето място, макар уведомяването за решението за прехвърляне, преди замолената държава членка да е дала съгласие за поемането на отговорност за засегнатото лице или за неговото обратно приемане, да не е пречка лицето да обжалва (или да поиска преразглеждане на) това решение на основание член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, следва все пак да се обсъди въпросът дали това не би довело до ограничаване на обхвата на жалбата, предвиден в съображение 19 от Регламента, съгласно което обжалването трябва да позволява да се провери правилното прилагане на този регламент(27).

47.      В това отношение следва да се подчертае, че Съдът предупреждава за опасността от ограничително тълкуване на обхвата на правото на обжалване по член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. Подобно тълкуване всъщност би могло да попречи на постигането на закрепената в член 9 от този регламент цел да се подобри защитата, предоставена на кандидатите в рамките на системата от Дъблин(28). При това положение ако заинтересованото лице бъде задължено да подаде жалба против решение, което не съдържа всички обстоятелства, даващи възможност да се провери правилното прилагане на разпоредбите на Регламент „Дъблин III“, позволяващо да се извърши прехвърлянето, на практика би се стигнало до ограничаване на правото му на обжалване.

48.      По-конкретно, ако въпреки ясния текст на член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“ се приеме, че понятието „решение за прехвърляне“ за целите на тази разпоредба включва и предварителните решения за прехвърляне, това би означавало, че задължението за уведомяване, възложено на молещата държава членка, не обхваща непременно обстоятелства като датата или съдържанието на отговора, даден от замолената държава членка, когато той е изричен. Възможно е следователно подобни обстоятелства изобщо да не бъдат съобщени на заинтересованото лице. В този случай, както и в случай че те бъдат съобщени след вземането на решение по жалбата или по искането за преразглеждане — което може да се случва често, тъй като този вид производства се развиват в съвсем кратки срокове, — заинтересованото лице не би имало никаква възможност да оспори информацията, евентуално съдържаща се в отговора на замолената държава членка относно мотивите, поради които е уважила искането за поемане на отговорност или за обратно приемане(29), нито да провери, ако изпълнението на прехвърлянето му не е спряно, дали то се осъществява при спазване на разпоредбите на Регламент „Дъблин III“. Накрая, заинтересованото лице също не би било в състояние да провери дали прехвърлянето му се изпълнява в предвидените срокове — съответно по член 28, параграф 3, трета алинея или по член 29, параграф 1, първа алинея от Регламент „Дъблин III“(30) — и дали при това положение държавата членка, в която се извършва прехвърлянето, остава компетентна да разгледа молбата му за международна закрила с оглед на правилото, установено съответно в член 28, параграф 3, четвърта алинея или в член 29, параграф 2 от споменатия регламент. Макар и при обстоятелства, различаващи се от тези по главното производство, в решение от 25 октомври 2017 г., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, т. 44), Съдът приема, че кандидатът за международна закрила трябва да разполага с ефективен и бърз способ за защита, който да му позволи да се позове на изтичането на шестмесечния срок, установен в член 29, параграфи 1 и 2 от Регламент „Дъблин III“(31). При описаните по-горе обстоятелства обаче такова право няма да бъде гарантирано.

49.      На шесто място, макар, както подчертава Комисията, допускането на възможността молещата държава членка да извършва уведомяване за решението за прехвърляне, без да чака отговора на замолената държава членка, несъмнено да е в съответствие с целта за експедитивност при разглеждането на молбите за убежище, упомената в съображение 5 от Регламент „Дъблин III“, ще припомня вече възприетото от Съда виждане във връзка с Регламент „Дъблин II“, че законодателят на Съюза не е възнамерявал да жертва съдебната защита на търсещите убежище лица в полза на изискването за експедитивност(32). Според Съда тази констатация важи в още по-голяма степен за Регламент „Дъблин III“, тъй като чрез него законодателят на Съюза значително развива процедурните гаранции, които търсещите убежище лица имат в рамките на системата от Дъблин(33). Освен това следва да се подчертае, че в съответствие с членове 22 и 25 от Регламент „Дъблин III“ задължението да се изчака изричното или мълчаливо съгласие на замолената държава членка, би довело най-много до забавяне на уведомяването за решението за прехвърляне с два месеца в случай на искане за поемане на отговорност или с един месец в случай на искане за обратно приемане.

50.      С оглед на всички изложени съображения съм на мнение, че член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че на молещата държава членка е забранено да уведомява засегнатото лице за решението то да бъде прехвърлено в замолената държава членка, преди последната да е дала изрично или мълчаливо съгласие за това.

51.      След изключване на възможността за такова „предварително уведомяване“ няма как да не отпадне практическият интерес от въпроса дали такова решение за прехвърляне може да бъде прието преди съгласието на замолената държава членка да е дадено. Тъй като сроковете за обжалване по член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ текат едва от момента, в който заинтересованото лице е уведомено за това решение, „предварителното“ му приемане не би довело до значително съкращаване на времетраенето на производството по поемане на отговорност или обратно приемане и поради това не би имало отражение с оглед на подчертаната от Комисията цел за бързина при обработване на молбите за международна закрила.

52.      В това отношение ще отбележа, че макар член 26, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ да урежда изрично само уведомяването за решението за прехвърляне, а не неговото приемане, член 5, параграф 2, буква б) и параграф 3 от Регламент „Дъблин III“ посочват, че член 26, параграф 1 от този регламент е разпоредбата, въз основа на която се взема решението за прехвърляне на кандидат в компетентната държава членка(34). Систематични доводи, които по същество са идентични с изложените в точки 42—45 от настоящото заключение, водят до отхвърляне на тълкуване на тази разпоредба в смисъл, че е допустимо държавите членки да вземат решение за прехвърляне, преди замолената държава членка да даде съгласие за поемането на отговорност за засегнатото лице или за обратното му приемане. Напротив, от този доводи следва, че преди замолената държава членка да е дала съгласието си за поемане на отговорност за засегнатото лице или за обратното му приемане, не са налице обстоятелствата, при които молещата държава членка може да приеме решение за прехвърляне в замолената държава членка в съответствие с процедурите, установени с Регламент „Дъблин III“.

53.      Поради това считам, че член 26, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не допуска нито уведомяване за решение за прехвърляне в замолената държава членка, нито приемане на такова решение, преди тази държава да даде мълчаливо или изрично съгласие за поемане на отговорност за засегнатото лице или за обратното му приемане.

54.      Преди да формулирам заключението — предвид съображенията, стоящи в основата на практиката на френските органи по приемане на предварителни решения за прехвърляне — остава да направя уточнението, че член 28 от Регламент „Дъблин III“ допуска съответното лице да бъде задържано преди вземането на решение за неговото прехвърляне, когато са налице всички предвидени в тази разпоредба условия за налагането на тази мярка(35). Забраната за налагане на мерки за задържане преди приемането на решение за прехвърляне всъщност произтича единствено от френската правна уредба, а не от правото на Съюза(36).

 Заключение

55.      С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалния въпрос, поставен от Tribunal administratif de Lille (Административен съд Лил, Франция):

„Член 26, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, не допуска държава членка — отправила искане за поемане на отговорност или за обратно приемане на основание членове 21, 23 и 24 от този регламент до държава членка, която счита за компетентна да извърши такова разглеждане — да приеме решение за прехвърляне на засегнатото лице в замолената държава членка и да уведоми лицето за решението, преди последната да е дала съгласие за поемането на отговорност за това лице или за обратното му приемане“.


1      Език на оригиналния текст: френски.


2      Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31). С този регламент е преработен Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (OB L 50, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 56, наричан по-нататък Регламент „Дъблин II“), който на свой ред заменя Дъблинската конвенция от 15 юни 1990 г. (ОВ C 254, 1997 г., стр. 1). На 4 май 2016 г. е внесено предложение на Европейската комисия за изменение на Регламент „Дъблин III“, а именно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (наричано по-нататък „Предложението за регламент за изменение на Регламент „Дъблин III“), COM(2016) 270 окончателен.


3      Член 2, буква в) от Регламент „Дъблин III“ определя кандидата като гражданин на трета държава или лице без гражданство, което е подало молба за международна закрила, по която все още не е взето окончателно решение.


4      Регламент (ЕС) на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за създаване на система Евродак за сравняване на дактилоскопични отпечатъци с оглед ефективното прилагане на Регламент (ЕС) № 604/2013 и за искане на сравнения с данните в Евродак от правоприлагащите органи на държавите членки и Европол за целите на правоприлагането и за изменение на Регламент (ЕС) № 1077/2011 за създаване на Европейска агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в областта на свободата, сигурността и правосъдието (ОВ L 180, 2013 г., стр. 1).


5      От преписката става ясно, че референтният номер на снетите отпечатъци от г‑н Hassan показва категорията, в която същите попадат — в случая категория 1, тоест „лице, търсещо убежище“.


6      В решението се уточнява, че „[д]нес [германските] органи бяха сезирани с искане за обратно приемане, по което те от своя страна все още не са се произнесли, като съответно не са известни датата и начинът на евентуалното обратно приемане на въпросното лице на тяхна територия“. В член 1 от решението се постановява, че „г‑н Hassan, незаконно пребиваващ във Франция иракски гражданин, ще трябва да бъде предаден на германските органи“. Мярката предаване е наложена на основание на член L 742‑3 от Cesada. Налагането на административната мярка задържане от своя страна се мотивира от префекта на Па дьо Кале с това, че съответното лице „не представя ефективни гаранции за неговото последващо явяване, позволяващи да се избегне опасността от укриването му от […] изпълнението на мярката експулсиране, и не може да напусне незабавно територията на Франция, тъй като е необходимо да се получи съгласието на органите на замолената държава членка“. Тази мярка се налага на основание на член L. 511‑1, параграф III, точка 3° и член L. 551‑1 от Ceseda, въпреки че в решението се посочва също, че е налице риск от укриване на съответното лице по смисъла на член 28 от Регламент „Дъблин III“.


7      Запитващата юрисдикция посочва като пример решение № 1603104 на Tribunal administratif de Rouen (Административен съд Руен, Франция) от 23 септември 2016 г. Тя посочва и определение на съдията по мерките за неотклонение към Окръжен съд Лил от 10 ноември 2016 г.


8      Запитващата юрисдикция посочва по-специално решения на Административен съд Руен, № 1603199 от 5 октомври 2016 г. и № 1603674 от 19 ноември 2016 г., както и решения на Административен съд Лил, № 1606297 от 26 август 2016 г. и № 1607048 от 23 септември 2016 г.


9      В жалбата си до запитващата юрисдикция г‑н Hassan твърди, че „[желаел] да поиска убежище в Германия, но с него така и не [било] проведено събеседване по мотивите за молбата му“. В друг пасаж от същата жалба той твърди, че префектът на Па дьо Кале не е доказал, че [Федерална република Германия] е първата държава членка, в която е било поискано убежище.


10      Член 20, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ предвижда, че „[п]роцедурата за определяне на компетентната държава членка започва веднага, след като за първи път бъде подадена молба за международна закрила пред държава членка“.


11      В това отношение препращам към точки 75—103 от решение от 26 юли 2017 г., Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587), където Съдът вече е имал възможност да се произнесе по тълкуването на член 20 от Регламент „Дъблин III“ относно реда за подаване на молби за убежище в Германия.


12      Член 9, параграф 1 от Регламент № 603/2013 предвижда, че „[в]сяка държава членка незабавно снема отпечатъци от всички пръсти на всяко лице на възраст минимум 14 години, подало молба за международна закрила, и във възможно най-кратък срок и не по-късно от 72 часа след подаването на неговата молба за международна закрила, определена в член 20, параграф 2 от [Регламент „Дъблин III“,] ги предава на централната система заедно с данните по член 11, букви б)—ж) от настоящия регламент“.


13      В това отношение запитващата юрисдикция само отхвърля като неоснователно твърдението на г‑н Hassan, че обжалваното в главното производство решение е немотивирано, тъй като в него не се уточнявало в коя буква от член 18, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ попада положението на г‑н Hassan.


14      Становище № 408919 (ECLI:FR:CECHR:2017:408919.20170719).


15      В писменото си становище Френската република държи да подчертае, че макар посочената практика да е разпространена сред някои префекти, тя не се споделя от френската централна администрация.


16      Цитирано в бележка под линия 2 от настоящото заключение.


17      Подобен съюз, чието значение съответства на френски език, според случая, на изразите „lorsque [при положение че]“, „quand [когато]“, „dans le cas où [в случай че]“, „si [ако]“, „dans la mesure où [доколкото]“, се използва в текстовете на български („когато“), чешки („pokud“), датски („når“), естонски („kui“), ирландски („i gcás ina“), гръцки („όταν“), испански („cuando“), хърватски („kada“), италиански („quando“), латвийски („Ja“), литовски („Jei“), унгарски („amennyiben“), малтийски („meta“), нидерландски („wanneer“), полски („w przypadku gdy“), португалски („caso“), румънски („atunci când“), словенски („kadar se“), словашки („keď“), фински („jos“), шведски („om“) и английски език („where“). В текста на немски език конструкцията на изречението предава времевата поредност между двете действия.


18      Цитиран в бележка под линия 2 от настоящото заключение.


19      Вж. Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство (преработена версия) (COM/2008/0820 окончателен).


20      Документ SEC(2008) 2962 от 3 декември 2008 г., достъпен само на английски език, вж. раздел „Effective right to remedy“, точка 1, в която за всички предвидени варианти се отбелязва следното изискване: „further specify the procedure for notification of transfer decisions to asylum-seekers, in particular as regards the time, form and content of such notifications“. В този смисъл вж. и решение от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (С‑63/15, EU:C:2016:409, т. 49).


21      В това отношение член 25, параграф 1 от Предложението за регламент на Комисията е трябвало да замени член 19, параграф 1 (що се отнася до поемането на отговорност) и член 20, параграф 1, буква д) (що се отнася до обратното приемане) от Регламент „Дъблин II“.


22      Изразът „решение за прехвърляне“ не се открива в Регламент „Дъблин II“, в член 19, параграф 1 от който се предвижда, че след приемане от замолената държава членка, държавата членка, в която е била подадена молбата за убежище, трябва да информира кандидата за „решението да не разглежда молбата и за задължението да предаде търсещия убежище на компетентната държава членка“. От своя страна член 20, параграф 1, буква д) от същия регламент предвижда, че молещата държава членка „информира търсещия убежище за решението за обратното му приемане от компетентната държава членка“, без да уточнява момента, в който това уведомяване трябва да се извърши.


23      Вж. Доклад на Европейския парламент относно Предложението за регламент на Комисията, A6‑0284/2009 от 29 април 2009 г., стр. 18.


24      Решение от 26 юли 2017 г., A.S. (C‑490/16, EU:C:2017:585, т. 33 и 60).


25      В този смисъл вж. по-специално решение от 15 март 2017 г., Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, т. 30).


26      Въпреки че Регламент „Дъблин III“ не забранява изрично прехвърлянето на гражданин на трета държава в замолената държава членка, преди последната да е дала съгласие за поемането на отговорност за него или за обратното му приемане, да се разреши на държавите членки да извършват такова прехвърляне, би довело до подкоповане на ясната и ефективна система, въведена с Регламент „Дъблин III“. Както уточнява Съдът, в основата на прилагането на този регламент стои провеждането на процес по определяне на компетентната държава членка съобразно критериите по глава III от него (решения от 7 юни 2016 г., Ghezelbash, C‑63/15, т. 41 и от 7 юни 2016 г., Karim, C‑155/15, EU:C:2016:410, т. 23). В рамките на този процес процедурите за поемане на отговорност и за обратно приемане „трябва задължително да се провеждат в съответствие с правилата, предвидени в частност в глава VI от посочения регламент“ (решение от 26 юли 2017 г., Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:587, т. 49). Тази правила уреждат процедура, включваща различни последователни етапи, а прехвърляне, извършено, преди предходните етапи от процедурата да са приключили, не може да бъде съвместимо с тях. Такава ориентация впрочем възприема Съдът в решение от 26 юли 2017 г., A.S. (C‑490/16, EU:C:2017:585), в точка 50 от което уточнява, че член 29, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ „се отнася до изпълнението на решението за прехвърляне и може да бъде приложен едва след като е утвърдено принципното прехвърляне, или най-рано щом замолената държава членка е уважила искането за поемане на отговорността или за обратно приемане“.


27      Вж. решения от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, т. 40) и от 26 юли 2017 г., Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, т. 43). Вж. също решение от 7 юни 2016 г., Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410, т. 22).


28      Вж. решение от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (С‑63/15, EU:C:2016:409, т. 53).


29      Действително подобна информация — която би трябвало да бъде съобщена на адресата на решението за прехвърляне, за да се гарантира правото му на ефективна правна защита — по-скоро може да се съдържа в отговора на искане за поемане на отговорност, отколкото в отговора на искане за обратно приемане, тоест в хипотези, различни от разглежданата в главното производство. При разглеждането на първия вид искания замолената държава членка всъщност е длъжна изчерпателно и обективно да провери дали нейната компетентност да разгледа молбата за убежище е налице, отчитайки цялата информация, с която пряко или непряко разполага, и следователно отчитайки също информация, която не е известна на молещата държава членка (вж. също Регламент (ЕО) № 1560/2003 на Комисията от 2 септември 2003 година за определяне условията за прилагане на Регламент № 343/2003). Същевременно според мен не е възможно да се възприеме друго тълкуване на член 26, параграф 1, първо изречение от Регламент „Дъблин III“ и на обхвата на задължението за уведомяване, предвидено в този член, в зависимост от вида на искането — за поемане на отговорност или за обратно приемане — отправено от държавата членка, която извършва определянето на компетентната държава членка.


30      Този срок е шест седмици, считано от мълчаливото или изрично приемане от замолената държава членка на искането за поемане на отговорност или за обратно приемане или считано от момента на преустановяване на суспензивното действие на жалбата или на искането за преразглеждане, когато засегнатото лице е задържано към момента на настъпване на едно от двете събития (член 28, параграф 3, трета алинея от Регламент „Дъблин III“ съгласно тълкуването му в решение от 13 септември 2017 г., Khir Amayry, C‑60/16, EU:C:2017:675, т. 39 и 54). В останалите случаи срокът е шест месеца, считано от настъпването на едно от двете посочени по-горе събития.


31      Ще отбележа между другото, че в Предложението за регламент за изменение на Регламент „Дъблин III“ се предвижда премахване на системата за преминаване на компетентността към молещата държава при неспазване от нейна страна на сроковете, предвидени за извършване на прехвърлянето.


32      Вж. в този смисъл решение от 29 януари 2009 г., Petrosian (C‑19/08, EU:C:2009:41, т. 48).


33      Вж. решение от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (С‑63/15, EU:C:2016:409, т. 57).


34      Между другото ще отбележа, че в Предложението за регламент за изменение на Регламент „Дъблин III“ се предвижда посочените параграфи от член 5 от този регламент да бъдат изменени, като посочването на решението за прехвърляне отпадне изцяло.


35      В Предложението за регламент за изменение на Регламент „Дъблин III“ се е предвиждало, че задържането може да се приложи само от момента, в който засегнатото лице е уведомено за решението за прехвърляне в компетентната държава членка (член 27, параграф 4), но в хода на процедурата по приемане на Регламент „Дъблин III“ тази разпоредба е изменена.


36      В това отношение ще отбележа, че в становището си от 19 юли 2017 г., посочено в точка 30 от настоящото заключение, Държавният съвет потвърждава, че член L 742‑2 от Ceseda не допуска приемането на решение за административно задържане на основание член L 551‑1 от Ceseda преди приемането на решение за прехвърляне (и уведомяването за същото).