Edizzjoni Provviżorja
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
WAHL
ippreżentati fl-20 ta' Ġunju 2018(1)
Kawża C‑256/17
Sandd BV
vs
Autoriteit Consument en Markt
fil-preżenza ta’:
Koninklijke PostNL BV
(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mir-Rechtbank Rotterdam (il-Qorti Distrettwali ta’ Rotterdam, il-Pajjiżi l-Baxxi))
“Talba għal deċiżjoni preliminari — Libertà li jiġu pprovduti servizzi— Servizzi postali — Fornitur ta’ servizz universali — Prinċipji għal tariffi u trasparenza tal-kontijiet — Obbligu għall-fornitur ta’ servizz universali biex iżomm kontijiet separati għal kull wieħed mis-servizzi li jiffurmaw parti mill-obbligu tas-servizz universali — Tariffi postali orjentati lejn l-ispiża — Qligħ raġonevoli)
1. Liema livell jew tip ta’ kontroll fuq il-fornituri ta’ servizz postali universali huwa meħtieġ mid-dritt tal-Unjoni Ewropea? Dawn huma sostanzjalment id-domandi li tagħmel ir-Rechtbank Rotterdam (il-Qorti Distrettwali ta’ Rotterdam, il-Pajjiżi l-Baxxi).
2. Livell ta’ kontroll pjuttost baxx huwa rrakkomandat mill-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi. Livell għoli ta’ kontroll huwa, għall-kuntrarju, sostnut mill-Gvern Pollakk. Il-Gvern Spanjol u dak Taljan jidhru li jinsabu x’imkien fin-nofs bit-tweġibiet tagħhom. Dawn il-gvernijiet kollha jibbażaw is-sottomissjonijiet tagħhom fuq il-kliem tad-Direttiva 97/67/KE dwar regoli komuni għall-iżvilupp tas-suq intern tas-servizzi postali tal-Komunità u t-titjib fil-kwalità tas-servizz (2).
3. Ikkunsidrati minn perspettiva nazzjonali, kollha għandhom raġun.
4. Hija s-sottomissjoni tiegħi f’dawn il-konklużjonijiet li r-rekwiżiti imposti fuq l-Istati Membri bħala kwistjoni tad-dritt tal-Unjoni jiddependu intrinsikament fuq il-forma u l-firxa tal-obbligu tas-servizz universali magħżul minn kull Stat Membru. Barra minn hekk, fl-abbozzar tad-Direttiva 97/67 u d-diversi emendi tagħha, il-leġiżlatura tal-Unjoni ħalliet apposta ċerti aspetti li jikkonċernaw il-forniment ta’ servizzi postali mhux armonizzati minħabba l-ispeċifiċitajiet nazzjonali prevalenti.
I. Il-kuntest ġuridiku
A. Id-dritt tal-Unjoni
5. Id-Direttiva 97/67 ġiet adottata bil-għan li progressivament is-suq għas-servizzi postali jinfetaħ għall-kompetizzjoni. Din ġiet emendata sostanzjalment f’żewġ okkażjonijiet, bid-Direttiva 2002/39/KE (3) u bid-Direttiva 2008/6/KE (4).
1. Id-Direttiva 97/67 (kif emendata)
6. L-Artikolu 3 tad-Direttiva 97/67 jipprovdi għall-istabbiliment tas-servizz postali universali:
“1. L-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-konsumaturi jgawdu d-dritt ta’ servizz universali li jinvolvi il-provvista permanenti ta’ servizz postali ta’ kwalità speċifikata fil-punti kollha fit-territorju tagħhom bi prezzijiet li jistgħu jitħallsu mill-konsumaturi kollha.
[...]
4. Kull Stat Membru għandu jaddotta l-miżuri meħtieġa biex jiżgura li s-servizz universali jinkludi l-faċilitajiet minimi li ġejjin:
– l-ikklerjar, l-issortjar, it-trasport u t-tqassim ta’ oġġetti postali sa żewġ kilogrammi,
– l-ikklerjar, l-issortjar, it-trasport u t-tqassim ta’ oġġetti postali sa 10 kilogrammi,
– servizzi għall-oġġetti reġistrati u oġġetti assigurati.
– [...]”
7. L-Artikolu 7 jirrigwarda l-finanzjament tas-servizzi universali u jgħid:
“1. L-Istati Membri m’għandhomx jagħtu jew iżommu fis-seħħ id-drittijiet esklussivi jew speċjali għall-istabbiliment u l-forniment ta’ servizzi postali. L-Istati Membri jistgħu jiffinanzjaw il-forniment ta’ servizz universali skond wieħed jew aktar mill-modi previsti fil-paragrafi 2, 3 u 4, jew skond kwalunkwe mezz ieħor kompatibbli mat-Trattat.
2. L-Istati Membri jistgħu jiżguraw il-forniment ta’ servizzi universali billi jakkwistaw dawn is-servizzi skond ir-regoli u r-regolamenti applikabbli dwar l-akkwist pubbliku, inkluż, [...] il-proċeduri kompetittivi ta’ djalogu jew dawk innegozjati bil-pubblikazzjoni ta’ notifika ta’ kuntratt jew mingħajrha.
3. Jekk Stat Membru jqis li l-obbligi ta’ servizz universali, kif previsti minn din id-Direttiva, jinvolvu spiża netta, [...] u jirrappreżentaw piż finanzjarju inġust għall-fornitur(i) ta’ servizz universali huwa jista’ jintroduċi:
(a) mekkaniżmu maħsub biex jikkumpensa lill-impriża/i konċernata/i mill-fondi pubbliċi; jew
(b) mekkaniżmu għall-kondiviżjoni ta’ l-ispiża netta ta’ l-obbligi ta’ servizz universali bejn il-fornituri tas-servizzi u/jew l-utenti.
4. Jekk l-ispiża netta tinqasam skond il-paragrafu 3(b), l-Istati Membri jistgħu jistabbilixxu fond ta’ kumpens [...] .
[...]”
8. L-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 jgħid dan li ġej:
“L-Istati Membri għandhom jieħu passi biex jiżguraw li t-tariffi għal kull wieħed mis-servizzi li jagħmlu parti mill- forniment ta’ servizz universali jkunu jikkonformaw mal-prinċipji li ġejjin:
– il-prezzijiet għandhom ikunu jistgħu tali li l-utenti jistgħu jifilħuhom, u għandhom ikunu tali li l-utenti kollha jkollhom aċċess għas-servizzi provduti, irrispettivament mis-sitwazzjoni ġeografika, u fid-dawl ta’ kondizzjonijiet nazzjonali speċifiċi. L-Istati Membri jistgħu jżommu fis-seħħ jew jintroduċu il-forniment ta’ servizz postali mingħajr ħlas għall-użu minn persuni għomja jew b’vista mnaqqsa,
– il-prezzijiet għandhom ikunu orjentati lejn l-ispiża u jagħtu inċentivi għal forniment effiċjenti ta’ servizz universali. Kull meta jkun meħtieġ għal raġunijiet relatati ma’ l-interess pubbliku, l-Istati Membri jistgħu jiddeċiedu li tariffa uniformi għandha tkun applikata għat-territorju nazzjonali kollu tagħhom u/jew transkonfini għal servizzi pprovduti b’tariffa bil-biċċa u għal oġġetti postali oħra,
– l-applikazzjoni ta’ tariffa uniformi ma għandhiex teskludi d-dritt ta’ fornitur (i) ta’ servizz universali li jikkonkludi/u ftehim individwali dwar prezzijiet ma’ l-utenti,
– it-tariffi għandhom ikunu trasparenti u non-diskriminatorji.
– kull fejn il-fornituri tas-servizz universali japplikaw tariffi speċjali, per eżempju għal servizzi għal negozji, dawk li jibagħtu l-posta bl-ingrossa jew konsolidaturi ta’ posta minn utenti differenti, huma għandhom japplikaw il-prinċipji tat-trasparenza u n-non-diskriminazzjoni rigward it-tariffi u l-kondizzjonijiet assoċjati. [...]”
9. L-Artikolu 14 jipprovdi:
“1. L-Istati Membri għandhom jieħdu l-miżuri meħtieġa biex jiżguraw li l-kontabilità tal-fornituri ta’ servizz universali ssir skond id-dispożizzjonijiet ta’ dan l-Artikolu.
2. Il-fornitur(i) ta’ servizz universali għandu/hom iżomm/u kontabilità separata fis-sistemi ta’ kontabilità interni tagħhom sabiex jiddistingwu b’mod ċar bejn kull wieħed mis-servizzi u l-prodotti li jkunu parti mis-servizz universali u dawk li ma jkunux. Din il-kontabilità separata għandha tintuża bħala kontribut meta l-Istati Membri jikkalkolaw l-ispiża netta tas-servizz universali. Dawk is-sistemi ta’ kontabilità internagħandhom jitħaddmu fuq il-bażi ta’ prinċipji ta’ kontabilità ta’ l-ispejjeż applikati koerentement u ġustifikati oġġettivament.
3. Is-sistemi ta’ kontabilità msemmijin fil-paragrafu 2 għandhom, mingħajr preġudizzju għall-paragrafu 4, jallokaw l-ispejjeż kif ġej:
(a) spejjeż li jistgħu jiġu direttament assenjati għal servizz jew prodott partikolari għandhom jiġu assenjati b’dan il-mod;
(b) spejjeż komuni, jiġifieri spejjeż li ma jistgħux jiġu assenjati direttament għal servizz jew prodott partikolari, għandhom jiġu allokati kif ġej:
(i) kull meta jkun possibbli, l-ispejjeż komuni għandhom jiġu allokati fuq il-bażi ta’ analiżi diretta ta’ l-oriġini ta’ l-ispejjeż infushom;
(ii) meta ma tkunx possibbli analiżi diretta, għandhom jiġu allokati kategoriji ta’ spejjeż komuni fuq il-bażi ta’ rbit indirett ma’ kategorija oħra ta’ spejjeż jew grupp ta’ kategoriji ta’ spejjeż li għalihom hija possibbli assenjazzjoni jew allokazzjoni diretta; ir-rabta indiretta għandha tkun ibbażata fuq strutturi ta’ spejjeż komparabbli;
(iii) meta la l-miżuri diretti u l-anqas dawk indiretti ta’ allokazzjoni ta’ spejjeż ma jinstabu, il-kategorija ta’ l-ispejjeż għandha tiġi allokata fuq il-bażi ta’ allokatur ġenerali kkalkolat bl-użu tal-proporzjon ta’ l-ispejjeż kollha assenjati jew allokati direttament jew indirettament, minn naħa waħda, lil kull wieħed mis-servizzi universali u, minn naħa l-oħra, lis-servizzi l-oħra.
(iv) l-ispejjeż komuni, li huma meħtieġa għall-forniment ta’ kemm is-servizzi universali kif ukoll is-servizzi mhux universali, għandhom jiġu allokati b’mod xieraq; għandhom japplikaw l-istess determinanti ta’ l-ispejjeż kemm għas-servizzi universali kif ukoll għal dawk mhux universali.
4. Sistemi oħra ta’ kontabilità ta’ l-ispejjeż jistgħu jiġu applikati biss jekk ikunu kompatibbli mal-paragrafu 2 u jkunu ġew approvati mill-awtorità nazzjonali regolatorja. Il-Kummissjoni għandha tiġi mgħarrfa minn qabel bl-applikazzjoni tagħhom.
5. L-awtoritajiet nazzjonali regolatorji għandhom jiżguraw li l-konformità ma’ waħda mis-sistemi ta’ kontabilità ta’ l-ispejjeż deskritti fil-paragrafi 3 jew 4 tiġi vverifikata minn korp kompetenti li jkun indipendenti mill-fornitur ta’ servizz universali. L-Istati Membri għandhom jiżguraw li dikjarazzjoni dwar il-konformità tiġi ppubblikata perjodikament.
[...]
7. Fuq talba, it-tagħrif dettaljat tal-kontabilità li jirriżulta minn dawn is-sistemi għandu jsir disponibbli b’mod kunfidenzjali lill-awtorità nazzjonali regolatorja u lill-Kummissjon.
8. Meta Stat Membru ma jkunx għamel użu minn mekkaniżmu ta’ finanzjament għall-provvista tas-servizz universali, kif permess mill-Artikolu 7, u meta l-awtorità nazzjonali regolatorja tkun sodisfatta li ebda wieħed mill-fornituri nominati tas-servizz universali f’dak l-Istat Membru ma jkun irċieva għajnuna mill-Istat, moħbija jew xort’oħra, u li l-kompetizzjoni fis-suq hija totalment effettiva, l-awtorità regolatorja nazzjonali tista’ tiddeċiedi li ma tapplikax ir-rekwiżiti ta’ dan l-Artikolu.
[...]”.
10. L-Artikolu 22(3) jipprovdi, inter alia, li:
“L-Istati Membri għandhom jiżguraw li jeżistu mekkaniżmi effikaċi fil-livell nazzjonali li permezz tagħhom kwalunkwe utent jew fornitur ta’ servizz postali li jkun affetwat minn deċiżjoni ta’ awtorità regolatorja nazzjonalijkollha d-dritt ta’ appell kontra d-deċiżjoni lil korp ta’ l-appell li jkun indipendenti mill-partijiet involuti [...]”.
11. L-Anness I tad-Direttiva 97/67 jagħti gwida fuq il-kalkolu tal-ispiża netta, jekk ikun hemm, tas-servizz universali. Dan jgħid, inter alia, li l-kalkolu tal-ispiża netta għandha tikkunsidra “kull element rilevanti ieħor, inkluż kwalunkwe benefiċċju intanġibbli u tas-suq li jkunu dovuti għal fornitur innominat ta’ servizz postali biex jipprovdi servizz universali, id-dritt għal qligħ raġonevoli u inċentivi għal effiċjenza fl-infiq”.
2. Id-Direttiva 2008/6
12. Il-preambolu tad-Direttiva 2008/6 jgħid, inter alia, li:
“(38) F’ambjent ta’ kompetizzjoni totali, huwa importanti, kemm għall-ekwilibriju finanzjarju tas-servizz universali kif ukoll biex jiġi limitat ix-xkiel għas-suq, li t-tbegħid mill-prinċipju li l-prezzijiet jirriflettu l-kondizzjonijiet u l-ispejjeż kummerċjali normali jseħħ biss sabiex jiġu protetti l-interessi pubbliċi. [...]
[...]
(40) Fid-dawl ta’ l-ispeċifiċitajiet nazzjonali involuti fir-regolamentazzjoni tal-kondizzjonijiet li fihom il-fornitur ta’ servizz universali responsabbli għandu jopera f’ambjent totalment kompetittiv, jixraq li l-Istati Membri jitħallew liberi li jiddeċiedu l-aħjar mod kif jimmonitorjaw il-sussidji reċiproċi.
(41) Fid-dawl tat-transizzjoni lejn suq totalment kompetittiv, u sabiex is-sussidji reċiproċi ma jitħallewx jaffetwaw il-kompetizzjoni b’mod negattiv, jixraq li l-Istati Membri jkomplu jkunu meħtieġa li jżommu l-obbligu li l-fornituri ta’ servizz universali jżommu kontijiet separati u trasparenti, soġġetti għall-adattamenti meħtieġa.
Dan l-obbligu għandu jipprovdi lill-awtoritajiet nazzjonali regolatorji, lill-awtoritajiet tal-kompetizzjoni u lill-Kummissjoni bl-informazzjoni meħtieġa għall-adozzjoni ta’ deċiżjonijiet relatati mas-servizz universali u għall-monitoraġġ tal-kondizzjonijiet tas-suq ġusti sakemm il-kompetizzjoni ssir effettiva. Il-kooperazzjoni bejn l-awtoritajiet nazzjonali regolatorji biex ikomplu jiżviluppaw punti ta’ referenza u linji gwida f’dan il-qasam, għandha tikkontribwixxi għall-applikazzjoni armonizzata ta’ dawn ir-regoli.
L-obbligu ta’ kontabbiltà separata u trasparenti għandha tipprovdi lill-Istati Membri u lill-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom b’informazzjoni ta’ kontabbiltà suffiċjentement dettaljata biex:
– jiġu adottati deċiżjonijiet relatati mas-servizz universali;
– tintuża bħala tagħrif meta jiġi determinat jekk l-obbligi tas-servizz universali imposti jinvolvux spiża netta u jirrappreżentawx piż finanzjarju inġust għall-fornitur ta’ servizz universali;
– jiġi żgurat li t-tariffi applikati għas-servizz universali jkunu konformi mal-prinċipji tat-tariffi stabbiliti f’din id-Direttiva;
– tiġi żgurata konformità mal-prinċipji dwar it-tariffi terminali kif stabbiliti f’din id-Direttiva; u
– isir monitoraġġ ta’ kondizzjonijiet ġusti tas-suq sakemm il-kompetizzjoni ssir effettiva.”
B. Id-dritt tal-Pajjiżi l-Baxxi
1. Postwet 2009
13. L-Artikolu 22 tal-Postwet 2009 (l-Att Postali tal-Pajjiżi l-Baxxi) jeżiġi li l-fornitur tas-servizz postali universali jistabbilixxi sistema ta’ kontijiet distinti bejn l-ispejjeż u d-dħul tas-servizz postali universali u l-ispejjeż u d-dħul ta’ attivitajiet oħra. Tali informazzjoni tal-kontabbiltà għandha, ukoll, tkun disponibbli għall-Autoriteit Consument en Markt (l-Awtorità tal-Pajjiżi l-Baxxi għall-Konsumaturi u s-Swieq; iktar 'il quddiem l-“ACM”).
14. L-Artikolu 23(1) jobbliga lill-fornitur tas-servizz postali universali li jipprovdi lill-ACM rapport annwali dwar l-implimentazzjoni tas-servizz postali universali. Dak ir-rapport għandu jinkludi kemm informazzjoni dwar il-kwalità tas-servizzi pprovduti kif ukoll ħarsa ġenerali tal-ispejjeż u d-dħul tas-servizz postali universali.
15. L-Artikolu 25(2) jipprovdi wkoll li t-tariffi postali għandhom ikunu bbażati “fuq l-ispejjeż reali tas-servizz postali universali u qligħ raġonevoli”.
16. Skont l-Artikolu 25(3), l-awtorità regolatorja għandha tikkalkula kull sena l-marġni tariffarju li jgawdi l-fornitur tas-servizz postali universali.
17. L-Artikolu 25(5) jipprovdi li l-Ministru kompetenti jista’, għal kwalunkwe sena, permezz ta’ ordni ministerjali jistabbilixxi l-marġni tariffarju fuq il-bażi ta’ deċiżjoni ad hoc fejn dan jitqies meħtieġ sabiex jiġi ssodisfatt ir-rekwiżit li t-tariffi għandhom ikunu bbażati fuq l-ispejjeż.
2. Postregeling 2009
18. Il-Postregeling 2009 (Regolament Postali tal-2009) huwa regolament ministerjali li fih hemm stabbiliti kriterji ddettaljati tas-sistema ta’ kontabbiltà tal-ispejjeż ta’ fornituri ta’ servizz universali fis-settur postali.
19. B’mod partikolari, ir-Regolament Postali tal-2009 jipprovdi standards għas-sistema ta’ kontabbiltà tal-ispejjeż u, b’mod iddettaljat, id-diversi tipi ta’ spejjeż li għandhom jiġu attribwiti għas-servizz postali universali (Artikoli 7 u 8). Barra minn hekk, huwa jipprovdi kif jiġi stabbilit il-marġni tariffarju dwar l-obbligu tas-servizz universali (Artikoli 14 sa 14d).
II. Il-fatti, il-proċedura u d-domandi preliminari
20. Ir-rikorrenti fil-kawża prinċipali, Sandd BV (iktar 'il quddiem “Sandd”), u Koninklijke PostNL BV (iktar 'il quddiem “PostNL”) huma t-tnejn attivi fis-settur postali kummerċjali tal-Pajjiżi l-Baxxi. Barra minn hekk, PostNL hija maħtura bħala l-fornitur ta’ servizzi postali universali fil-Pajjiżi l-Baxxi.
21. Fil-25 ta’ Awwissu 2015, PostNL ppreżentat lill-ACM is-sistema ta’ kontabbiltà tal-ispejjeż assoċjata mal-obbligu tas-servizz universali tagħha.
22. F’deċiżjoni tal-14 ta’ Settembru 2015, l-ACM, wara li ddeterminat li s-sistema ta’ kontabbilità tal-ispejjeż ta’ PostNL kienet tikkonforma mal-Artikoli 7 sa 7d tar-Regolament Postali tal-2009, iffissat il-marġni tariffarju għas-servizzi universali pprovduti minn PostNL, kif stabbilit fl-Artikoli 14 sa 14e Regolament Postali tal-2009. Sandd qajmet oġġezzjoni kontra d-deċiżjoni li tistabbilixxi l-marġni tariffarju bażiku, il-marġni tariffarju supplimentari u l-marġni tariffarju totali.
23. Fl-14 ta’ Ġunju 2016, l-ACM iddikjarat li l-ilment ta’ Sandd kien infondat. Din tal-aħħar imbagħad ippreżentat appell mid-deċiżjoni tal-ACM quddiem il-qorti tar-rinviju.
24. Sandd sostniet fil-kawża prinċipali quddiem il-qorti tar-rinviju li l-ACM kienet aċċettat b’mod żbaljat in-nuqqas ta’ separazzjoni tal-kontabbiltà fi ħdan is-sistema ta’ kontabbiltà tal-ispejjeż ta’ PostNL bejn id-diversi servizzi fi ħdan is-servizzi postali universali għaliex kien kontra l-Artikolu 14(2) tad-Direttiva 97/67. Sandd sostniet ukoll li, fid-determinazzjoni tal-marġni tariffarju, l-ACM kienet offriet b’mod żbaljat lil PostNL marġni għat-teħid ta’ medja tat-tariffi għad-diversi servizzi. Dak il-marġni ma kellux jiġi offrut billi l-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 (kif ukoll id-dispożizzjoni nazzjonali rilevanti) jistabbilixxu r-rekwiżit li d-diversi servizzi postali kollha għandhom ikunu bbażati fuq l-ispiża. Barra minn hekk, Sandd sostniet li fid-determinazzjoni tal-marġni tariffarju, l-ACM kienet, b’mod żbaljat, ħadet bħala l-punt tat-tluq tagħha qligħ legali fiss ta’ 11.11 %, li kien kontra l-premessa tad-Direttiva 97/67 li s-servizz universali għandu jkun orjentat lejn l-ispiża.
25. Peress li kellha dubji dwar l-interpretazzjoni korretta tad-dritt tal-Unjoni, ir-Rechtbank Rotterdam (il-Qorti Distrettwali ta’ Rotterdam) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri u tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja id-domandi preliminari li ġejjin:
“(1) L-Artikolu 14(2) tad-[Direttiva 97/67], kif emendata bid-[Direttiva 2008/6] għandu jiġi interpretat fis-sens li l-liġi jew il-leġiżlazzjoni nazzjonali [ta’ implementazzjoni] għandha tipprevedi li, fil-kontabbiltà interna tagħhom, il-fornituri tas-servizz postali universali għandhom iżommu kontabbiltà separata għal kull wieħed mis-servizzi u mill-prodotti li jaqgħu taħt dan is-servizz sabiex l-awtorità regolatorja tkun tista’ tagħmel distinzjoni ċara bejn, minn naħa, kull wieħed minn dawn is-servizzi u prodotti u, min-naħa l-oħra, is-servizzi u l-prodotti li ma jaqgħux taħt dan is-servizz, jew inkella din id-dispożizzjoni tirrikjedi unikament li l-kontabbiltà tagħmel distinzjoni bejn, minn naħa, is-servizzi u l-prodotti li jaqgħu taħt is-servizz postali universali u, min-naħa l-oħra, dawk li ma jaqgħux taħt dan is-servizz?
(2) L-Artikolu 12, fil-parti inizjali u fit-tieni inċiż, tad-[Direttiva 97/67], kif emendata bid-[Direttiva 2008/6] għandu jiġu interpretat fis-sens li kull servizz distint li jagħmel parti mis-servizz postali universali għandu jkun orjentat lejn l-ispejjeż?
(3) L-Artikolu 12, fil-parti inizjali u fit-tieni inċiż, tad-[Direttiva 97/67], kif emendata bid-[Direttiva 2008/6], li jeżiġi li l-prezzijiet ikunu orjentati lejn l-ispejjeż u jagħtu inċentivi għal provvista effiċjenti tas-servizz postali universali, jipprekludi l-applikazzjoni, għal żmien indeterminat, ta’ perċentwali fiss ta’ qligħ li għandu l-effett li jżid l-ispejjeż tas-servizz postali universali [b’teħid inkunsiderazzjoni] [...] tal-marġni tariffarju?”
26. L-osservazzjonijiet bil-miktub ġew sottomessi minn Sandd, PostNL, il-Pajjiżi l-Baxxi, mill-Gvern Spanjol, Taljan u Pollakk kif ukoll mill-Kummissjoni. Sandd, PostNL, il-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi kif ukoll il-Kummissjoni ppreżentaw ukoll sottomissjonijiet orali waqt is-seduta tal-11 ta’ April 2018.
III. Analiżi
27. Id-Direttiva 97/67 ilha iktar minn għaxar snin mindu ġiet emendata l-aħħar bħala pass ieħor lejn il-liberalizzazzjoni tas-swieq postali fl-Unjoni Ewropea. Minn dakinhar, sa fejn naf jien, il-Qorti tal-Ġustizzja kellha l-opportunità li tinterpreta dik id-direttiva fi ftit kawżi biss u qatt ma ntalbet tinterpreta l-Artikoli 12 jew 14 tad-Direttiva 97/67.
28. It-tilwima preżenti, apparentement, ġiet ikkawżata minn biża’ min-naħa ta’ Sandd li PostNL tista’ tkun qed tissussidja xi wħud mis-servizzi tagħha li huma suġġetti għal kompetizzjoni bi qligħ miksub permezz tal-forniment ta’ servizz postali universali fil-Pajjiżi l-Baxxi. Sandd u PostNL huma kompetituri diretti fil-provvista ta’ servizzi postali kummerċjali mhux kritiċi fil-ħin fil-Pajjiżi l-Baxxi u ż-żewġ kumpanniji għandhom netwerk ta’ kunsinna nazzjonali.
29. Kif issottomettiet Sandd fl-osservazzjonijiet bil-miktub tagħha, l-ispiża ta’ bolli standard maħruġa minn PostNL fil-qafas tal-obbligu tas-servizz universali ta’ din tal-aħħar żdiedet kontinwament matul l-aħħar snin minn EUR 0.44 fl-2010 għal EUR 0.78 fis-sena 2017. Madankollu, il-prezzijiet ta’ PostNL għal oġġett postali kummerċjali standard mhux kritiku fil-ħin baqgħu stabbli matul l-istess perijodu, u baqgħu taħt EUR 0.40. Sandd targumenta li din id-diverġenza fl-ipprezzar tista’ tiġi spjegata biss b’kalkolu selettiv jew mhux eżatt minn PostNL. B’hekk din timplika li PostNL tuża sussidji mis-settur tas-servizz universali sabiex tissaħħaħ il-kompetittività tagħha fil-ksib ta’ klijenti kummerċjali. Sabiex tipprova tipprova dawn is-suspetti, Sandd issostni li għandha tingħata informazzjoni tal-kontabbiltà iktar iddettaljata lill-awtorità regolatorja nazzjonali minn PostNL. Rekwiżit li Sandd tislet mill-Artikolu 14 tad-Direttiva 97/67. Sandd targumenta wkoll li tali sussidji jistgħu jiġu evitati għalkollox jekk il-prezzijiet għal kull servizz jew prodott offrut minn PostNL kienu orjentati lejn l-ispiża; rekwiżit impost mill-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67.
30. Ma’ daqqa’ ta’ għajn superfiċjali, l-argumenti ta’ Sandd jistgħu jidhru konvinċenti. Jew fi kliem ieħor, kif tista’ iktar informazzjoni ddettaljata dwar il-kontabbiltà u orjentazzjoni lejn l-ispiża iktar stretta pjuttost milli inqas tmur kontra t-tranżizzjoni mmonitorjata lejn suq kompletament kompetittiv previst mid-Direttiva 97/67? Madankollu, hija l-fehma tiegħi li l-argumenti ta’ Sandd ma jreġux meta jiġu kkunsidrati fid-dawl tal-prinċipji ekonomiċi u l-għanijiet sottostanti l-arkitettura tas-servizz postali universali kif stabbilit mid-dritt tal-Unjoni.
31. F’dan li ġej, jiena ser nippreżenta l-ewwel il-prinċipji u l-għanijiet li fuqhom hija bbażata d-Direttiva 97/67 filwaqt li niddeskrivi wkoll il-limiti tas-suq intern għas-servizzi postali fl-Unjoni Ewropea. Imbagħad ser nittratta t-tliet domandi magħmula.
A. Il-prinċipji u għanijiet li huma l-bażi tad-Direttiva 97/67
32. F’Lulju 1995 il-Kummissjoni pproponiet għall-ewwel darba miżuri li jintroduċu regoli komuni għall-iżvilupp tas-settur postali u t-titjib tal-kwalità tas-servizz, kif ukoll il-ftuħ gradwali tas-swieq postali nazzjonali għall-kompetizzjoni b’mod ikkontrollat. Il-bażi tal-proposta kienet li tissalvagwardja s-servizz postali bħala servizz universali fit-tul. Dan kien biex jiġi żgurat li kulħadd ikollu aċċess għal servizzi postali ta’ ċertu kwalità bi prezzijiet aċċessibbli, anki f’żoni rurali jew b’popolazzjoni baxxa fejn it-tariffi ma jkoprux neċessarjament l-ispiża biex jiġi pprovdut is-servizz. Għal dik ir-raġuni l-idea kienet li jiġu rriżervati ċerti servizzi postali għall-fornitur tas-servizz universali li, għaldaqstant, ma kien jaffaċċja l-ebda kompetizzjoni f’dak is-settur. Il-ftuħ progressiv u gradwali tas-swieq postali f’dak is-sens ipprovda lill-fornituri tas-servizz universali bi żmien biżżejjed biex jimplimentaw il-miżuri meħtieġa ta’ modernizzazzjoni u ristrutturar filwaqt li fl-istess ħin jiżguraw il-provvista tas-servizz universali taħt kundizzjonijiet finanzjarjament ibbilanċjati (5).
33. Il-miżuri ġew adottati fil-forma tad-Direttiva 97/67 f’Diċembru 1997.
34. Bħala l-pass li jmiss fil-ftuħ gradwali tas-swieq postali nazzjonali, id-Direttiva 2002/39 kienet tillimita iktar is-servizzi li setgħu jiġu rriżervati għall-fornitur tas-servizz universali u speċifikament introduċiet ukoll projbizzjoni fuq sussidji trażversali mis-settur irriżervat għas-settur mhux irriżervat.
35. Fl-2006, il-Kummissjoni ppreżentat il-proposta għal tielet direttiva postali li iktar tard għaddiet bħala d-Direttiva 2008/6. Id-direttiva l-ġdida neħħiet kull servizz irriżervat u fetħet is-suq postali kollu (inklużi s-servizzi li għandhom jiġu koperti b’obbligu ta’ servizz universali) għall-kompetizzjoni. Madankollu peress li rrikonoxxiet l-ħtieġa li jiġu żgurati servizzi postali għal kulħadd bi prezzijiet aċċessibbli irrispettivament mill-profitabbiltà ekonomika għall-fornitur tas-servizz, l-obbligu tas-servizz universali nżamm. Peress li l-finanzjament ta’ dak l-obbligu ma kienx iktar possibbli permezz tas-servizzi rriżervati, saret dispożizzjoni fid-Direttiva 2008/6 għal modi oħra ta’ finanzjament ta’ servizzi universali f’dak li issa huwa l-Artikolu 7 tad-Direttiva 97/67, kif emendat.
36. L-obbligu tas-servizz universali, kif inhu attwalment iddefinit mid-Direttiva 97/67, jinkludi l-provvista permanenti ta’ servizz postali ta’ kwalità speċifikata ġewwa t-territorji tal-Istati Membri bi prezzijiet aċċessibbli għal oġġetti postali sa 2 kilogrammi u pakketti postali sa 10 kilogrammi, kif ukoll servizzi għall-oġġetti rreġistrati u oġġetti assigurati. Is-servizzi postali universali jinkludu wkoll il-provvista ta’ punti ta’ kuntatt u punti ta’ aċċess skont il-ħtiġijiet tal-utenti. Is-servizzi postali, b’mod partikolari l-ikklerjar u l-kunsinna, għandhom ikunu ggarantiti mhux inqas minn ħamest ijiem tax-xogħol fil-ġimgħa, ħlief f’ċirkustanzi eċċezzjonali (6). Barra minn hekk, l-Istati Membri jistgħu jżidu l-provvista b’xejn ta’ servizzi postali għal persuni għomja u b’vista mnaqqsa (7) jew rekwiżiti addizzjonali oħra għall-obbligu tas-servizz universali.
37. Minħabba d-differenzi fil-kundizzjonijiet ġeografiċi, infrastrutturali u tas-suq bejn l-Istati Membri, dawn tal-aħħar huma, sa ċertu punt, meħtieġa biex jispeċifikaw il-kamp ta’ applikazzjoni tal-obbligu tas-servizz universali. Id-Direttiva 97/67 tipprovdi biss livell minimu ta’ servizzi li għandhom jiġu pprovduti (8). L-Istati Membri jistgħu għalhekk jagħżlu li jtejbu l-obbligu tas-servizz universali; pereżempju, billi jżidu jum addizzjonali għall-kunsinni kull ġimgħa (9).
38. Barra minn hekk, l-Istati Membri għandhom jadottaw mekkaniżmu ta’ finanzjament għall-provvista ta’ servizzi universali jew minn diversi għażliet ipprovduti fl-Artikolu 7 tad-Direttiva 97/67 (10) jew inkella jagħżlu “kwalunkwe mezz ieħor” kompatibbli mat-Trattat (11), b’hekk jippermetti lill-Istati Membri jadattaw il-finanzjament tas-servizz postali universali għall-kundizzjonijiet tas-suq eżistenti fit-territorju tagħhom.
39. Fl-għażla tal-finanzjament tal-obbligu tas-servizz universali, l-Istati Membri għandhom iqisu medda ta’ kunsiderazzjonijiet. Mhux biss il-prerekwiżiti tas-servizz universali jiddependu ħafna minn fatturi speċifiċi għall-pajjiż bħall-ġeografija, id-densità tal-popolazzjoni u l-infrastruttura, id-Direttiva 97/67 barra minn hekk teżiġi li l-provvista tas-servizz universali tkun kost effiċjenti (12). Fit-twaqqif tal-obbligu tas-servizz universali, l-Istati Membri għalhekk għandhom iqisu l-bżonn li jipprovdu inċentivi għal effiċjenza ekonomika mar-rekwiżit li jiggarantixxu l-provvista ta’ servizzi universali, b’mod partikolari billi jipprovdu r-riżorsi meħtieġa biex ikun jista’ jaħdem f’kundizzjonijiet ibbilanċjati finanzjarjament (13).
40. Għalkemm is-sussidju ta’ partijiet li ma jħallux profitt tas-servizz universali permezz ta’ settur irriżervat ġie abolit bid-Direttiva 2008/6, is-sussidji trażversali jibqgħu waħda mill-forom ewlenin ta’ finanzjament tal-obbligu tas-servizz universali fl-Istati Membri. Għalhekk il-fornituri tas-servizz universali jissussidjaw trażversalment partijiet li ma jħallux profitt tal-obbligu tas-servizz universali — bħal servizzi postali f’żoni b’popolazzjoni baxxa — permezz ta’ partijiet tal-obbligu tas-servizz universali li jħallu iktar profitt, li normalment jinstabu f’żoni b’popolazzjoni aktar għolja.
41. Meta ma tarmonizzax il-kamp ta’ applikazzjoni preċiż u lanqas il-finanzjament tal-obbligu tas-servizz universali f’suq kompletament kompetittiv, id-Direttiva 97/67 teħtieġ li jittieħdu għażliet ta’ politika importanti mill-Istati Membri. Il-leġiżlatura tal-Unjoni għaldaqstant tirrikonoxxi d-differenzi persistenti bejn id-diversi swieq postali nazzjonali.
42. Sabiex tiġi żgurata l-kontinwità tal-provvista ta’ servizz universali kif previst fid-Direttiva 97/67, kemm fl-istabbiliment tal-kundizzjonijiet li fihom jingħataw is-servizzi universali u fil-finanzjament tas-servizz universali, l-Istati Membri għandhom josservaw il-prinċipji ta’ trasparenza, ta’ nondiskriminazzjoni u ta’ proporzjonalità (14). Għall-kuntrarju ta’ dak implikat fis-sottomissjonijiet ta’ PostNL, dawn il-prinċipji ma jipprovdux biss gwida mhux vinkolanti, imma għandhom jiġu osservati mill-Istati Membri meta jimmonitorjaw fornitur ta’ servizz universali. Dan terġa’ huwa iktar importanti peress li f’ħafna Stati Membri l-fornitur tas-servizz universali huwa l-operatur postali eżistenti, ħafna drabi proprjetà tal-Istat.
43. Barra minn hekk, id-diskrezzjoni tal-Istati Membri fit-twaqqif tas-servizz universali fit-territorju nazzjonali tagħhom hija mnaqqsa iktar bl-applikazzjoni tar-regoli tat-Trattat, u b’mod partikolari bir-regoli tiegħu dwar il-kompetizzjoni u l-libertà li jiġu pprovduti servizzi (15). Fornitur ta’ servizz universali li jikser regoli tad-dritt tal-kompetizzjoni jkun suġġett għal sanzjonijiet taħt id-dritt tal-Unjoni (16), indipendentement mill-arranġament magħżul għall-provvista ta’ servizzi universali mill-Istat Membru kkonċernat. Barra minn hekk, ir-regoli tal-Unjoni dwar l-għajnuna mill-Istat jiżguraw li l-fornituri ta’ servizz universali ma jiksbux vantaġġi indebiti meta mqabbla mal-kompetituri (17).
44. Fid-dawk tal-kunsiderazzjonijiet magħmula iktar 'il fuq, issa ser nittratta d-domandi preliminari.
B. L-ewwel domanda preliminari: rekwiżiti ta’ kontabbiltà li jirriżultaw mill-Artikolu 14 tad-Direttiva 97/67
45. Permezz tal-ewwel domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju sostanzjalment tistaqsi kemm għandha tkun iddettaljata l-kontabbiltà interna tal-fornitur ta’ servizz universali; jew b’mod iktar speċifiku, jekk id-Direttiva 97/67 teżiġix jew le li l-Istati Membri jimponu fuq fornituri ta’ servizz universali l-obbligu li jinżammu kontijiet separati għal kull servizz jew prodott individwali fis-servizz universali.
46. Sandd tallega li d-differenza fil-prezzijiet bejn il-bolli maħruġa minn PostNL bħala parti mill-obbligu ta’ servizz universali tagħha u t-tariffa għal kull biċċa tas-servizzi kummerċjali ta’ din tal-aħħar tista’ tiġi spjegata biss b’kalkolu selettiv jew mhux preċiż tal-ispejjeż minn PostNL. Wara ċ-ċaħda tal-awtorità regolatorja tal-Pajjiżi l-Baxxi tal-ilment ta’ Sandd f’dan is-sens, Sandd tidher li tissuġġerixxi fil-proċeduri prinċipali li l-kontabbiltà ta’ PostNL ma hijiex iddettaljata biżżejjed biex l-awtorità regolatorja nazzjonali tevalwa b’mod korrett l-allokazzjoni tal-ispiża ta’ PostNL bejn is-servizz universali u s-servizz mhux universali, billi l-fornitur tas-servizz universali jikkalkula biss l-ispejjeż ġenerali mġarrba mill-obbligu tas-servizz universali min-naħa, u l-ispejjeż ġenerali mġarrba minn attivitajiet kummerċjali min-naħa l-oħra. Sandd issostni li din il-prattika tal-kontabbiltà tikser l-Artikolu 14 tad-Direttiva 97/67 li jirrikjedi li fornituri ta’ servizz universali “iżomm/u kontabilità separata fis-sistemi ta’ kontabilità interni tagħhom sabiex jiddistingwu b’mod ċar bejn kull wieħed mis-servizzi u l-prodotti li jkunu parti mis-servizz universali u dawk li ma jkunux”.
47. Sandd tifhem li dan ifisser li l-ispejjeż għal kull servizz jew prodott individwali għandhom jintwerew separatament fil-kontijiet interni tal-fornitur tas-servizz universali. Madankollu, PostNL issostni li jirriżulta mill-għanijiet, il-kuntest u l-oriġini tal-Artikolu 14 li l-ebda rekwiżit bħal dan ma jinstab f’dik id-dispożizzjoni.
48. Kif irrilevat il-qorti tar-rinviju, id-dispożizzjoni inkwistjoni hija kemxejn ambigwa f’dan ir-rigward. Il-verżjoni Ingliża tal-Artikolu 14 tirreferi għal “each of the services and products which are part of the universal service”. “Each” [kull] f’dan il-kuntest jista’ jinftiehem li jfisser jew “kull individwu” imma wkoll “kull wieħed” jew “kollha”. Din l-ambigwità ma tistax tissolva billi wieħed jirrikorri għal verżjonijiet lingwistiċi oħra tad-Direttiva 97/67. Filwaqt li xi lingwi jirriproduċu ekwivalenti ta’ “kull”, oħrajn jirreferu għal “is-servizzi u l-prodotti kollha” jew sempliċement jirreferu għal “minn naħa waħda, is-servizzi u prodotti li huma parti mis-servizz universali u, min-naħa l-oħra, is-servizzi u prodotti li ma humiex”, u b'hekk ma huwiex speċifikat iktar jekk is-separazzjoni tal-kontabbiltà għandhiex issir bejn kull servizz jew prodott individwali tas-servizz universali jew, pjuttost, bejn is-servizzi u l-prodotti tas-servizz universali inġenerali u servizzi u prodotti oħra offruti mill-fornitur tas-servizz universali.
49. Skont il-ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, il-kliem użat f’verżjoni lingwistika waħda ta’ dispożizzjoni tal-liġi tal-Unjoni ma jistax iservi bħala l-bażi unika għall-interpretazzjoni ta’ dik id-dispożizzjoni, jew inkella jservi biex tingħata prijorità fuq il-verżjonijiet lingwistiċi l-oħra f’dak ir-rigward. Id-dispożizzjonijiet tal-liġi tal-Unjoni għandhom jiġu interpretati u applikati b’mod uniformi fid-dawl tal-verżjonijiet li jeżistu fil-lingwi kollha tal-Unjoni. F’dawk iċ-ċirkustanzi, fejn hemm diverġenza bejn żewġ verżjonijiet lingwistiċi ta’ test legali tal-Unjoni Ewropea, id-dispożizzjoni inkwistjoni għandha tiġi interpretata b’riferiment għall-iskop u l-iskema ġenerali tar-regoli li hija tifforma parti minnhom (18).
50. L-Artikolu 14 fil-forma attwali tiegħu seħħ permezz tad-Direttiva 2008/6 meta s-servizzi rriżervati kienu aboliti u ġew introdotti mekkaniżmi ġodda għall-finanzjament tal-obbligu tas-servizz universali. Id-dispożizzjoni tistabbilixxi ċerti rekwiżiti għall-kontabbiltà interna tal-fornituri tas-servizz universali.
51. Minbarra li jobbliga lill-fornituri tas-servizz universali jżommu kontijiet separati għas-servizz universali u l-attivitajiet kummerċjali tagħhom, l-Artikolu 14 jipprovdi regoli dwar l-allokazzjoni tal-ispejjeż ikkawżati mis-servizz universali (19). Kull meta jkun possibbli, l-ispejjeż għandhom jiġu assenjati direttament lil servizz jew prodott partikolari (20). Fejn dan mhux possibbli, l-ispejjeż għandhom jiġu allokati fuq il-bażi ta’ analiżi diretta tal-oriġini, rabta indiretta, jew allokatur ġenerali (21). L-ispejjeż komuni li huma meħtieġa għall-forniment kemm ta’ servizzi universali kif ukoll ta’ servizzi mhux universali għandhom jiġu allokati “b'mod xieraq” filwaqt li “għandhom japplikaw l-istess determinanti ta’ l-ispejjeż kemm għas-servizzi universali kif ukoll għal dawk mhux universali” (22).
52. Fir-rigward tal-għan tad-dispożizzjoni, jirriżulta mit-tieni frażi tal-Artikolu 14(2) li l-informazzjoni tal-kontabbiltà meħtieġa mid-dispożizzjoni għandha tintuża “bħala kontribut meta l-Istati Membri jikkalkolaw l-ispiża netta tas-servizz universali”. L-Anness I tad-Direttiva 97/67 jipprovdi iktar gwida dwar il-kalkolu ta’ dik l-ispiża netta, “jekk ikun il-każ”. Għaldaqstant, il-kalkolu tal-ispiża netta tas-servizz universali għandu jieħu inkunsiderazzjoni kull element rilevanti, inkluż “kwalunkwe benefiċċju intanġibbli u tas-suq” li jakkumula għall-fornitur tas-servizz universali (23). L-Anness I għalhekk jiċċara li l-kalkolu tal-ispiża netta tas-servizz universali ma huwiex sempliċi eżerċizzju ta’ kontabbiltà, imma pjuttost li hija meħtieġa evalwazzjoni globali tas-suq postali.
53. Barra minn hekk, l-obbligu li jinżammu kontijiet separati fl-Artikolu 14 huwa maħsub “sabiex is-sussidji reċiproċi ma jitħallewx jaffetwaw il-kompetizzjoni b’mod negattiv” (24). L-informazzjoni dwar il-kontabbiltà hija sabiex tgħin lill-Istati Membri u lill-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom (i) jadottaw deċiżjonijiet relatati mas-servizz universali; (ii) jiddeterminaw jekk l-obbligi tas-servizz universali imposti jinvolvux spiża netta u jirrappreżentawx piż finanzjarju inġust għall-fornitur ta’ servizz universali; (iii) jiżguraw li t-tariffi applikati għas-servizz universali jkunu konformi mal-prinċipji dwar it-tariffi kif stabbiliti bid-Direttiva 2008/6; (iv) jiżguraw konformità mal-prinċipji dwar it-tariffi terminali kif stabbiliti fid-Direttiva 2008/6; u (v) jagħmlu monitoraġġ ta’ kundizzjonijiet ġusti tas-suq sakemm il-kompetizzjoni ssir effettiva (25).
54. Dawk il-miżuri kollha jgħinu biex jintlaħaq għan ewlieni wieħed: it-tranżizzjoni lejn suq postali kompletament kompetittiv. Peress li s-swieq postali fl-Istati Membri ġew iffurmati tradizzjonalment minn monopolji, dik it-tranżizzjoni għandha sseħħ kemm b’mod gradwali kif ukoll taħt superviżjoni (26).
55. F’monitoraġġ tat-tranżizzjoni lejn suq kompletament kompetittiv, l-Istati Membri u l-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom għandhom rwol ċentrali (27). Id-Direttiva 97/67 sempliċement tikkostitwixxi qafas ta’ prinċipji ġenerali adottati fuq il-livell tal-Unjoni, bid-determinazzjoni tal-proċeduri eżatti taqa’ fuq l-Istati Membri, li għandhom ikunu ħielsa li jagħżlu s-sistema l-iktar adattata għaċ-ċirkustanzi tagħhom (28). U ċ-ċirkustanzi fost l-Istati Membri jvarjaw.
56. Pereżempju, l-ispiża netta tas-servizz universali tvarja b’mod kunsiderevoli fost l-Istati Membri (29). Dan huwa minħabba kundizzjonijiet tas-suq differenti kif ukoll għażliet ta’ politika prevalenti fl-Istati Membri. Pereżempju, l-ispiża netta tas-servizz universali tista’ tkun żero fejn il-benefiċċji (tanġibbli jew intanġibbli) li jirriżultaw mill-għoti tal-obbligu tas-servizz universali jistgħu jkunu ikbar mill-ispiża. Għalkemm il-fornitur tas-servizz universali jkun taħt l-obbligu li jipprovdi servizzi postali wkoll f’żoni ta’ spiża għolja, hemm ċerti benefiċċji tan-netwerk li tkun l-uniku fornitur li toffri servizzi postali fit-territorju kollu ta’ Stat Membru, u mill-inqas ħamest ijiem fil-ġimgħa (30). F’pajjiżi li għandhom infrastruttura tajba, territorju faċilment aċċessibbli u li għandhom popolazzjoni għolja ħafna (bħall-Pajjiżi l-Baxxi), dawn il-benefiċċji tan-netwerk jistgħu jisbqu l-ispiża tal-provvista ta’ servizzi u prodotti anki f’żoni li jħallu inqas profitt. F’dawn iċ-ċirkustanzi, ma tinġema’ l-ebda spiża netta għall-fornitur ta’ servizz universali u, kif ġie rrilevat mill-Gvern Taljan, kwalunkwe rekwiżit ta’ kontabbiltà stretta żżejjed iżżid biss piż ekonomiku fuq il-fornitur tas-servizz universali mingħajr ma jipprovdi l-ebda benefiċċju. Dan imur kontra l-prinċipju ta’ proporzjonalità, li l-osservanza tiegħu hija espliċitament meħtieġa mid-Direttiva 97/67, u kontra l-għan tad-direttiva li jiġu pprovduti b’mod kost effiċjenti l-obbligi tas-servizz universali (31).
57. Madankollu, fi Stati Membri fejn, minħabba kundizzjonijiet tas-suq, l-ispiża netta tal-obbligu tas-servizz universali hija pjuttost għolja u hija, barra minn hekk, iffinanzjata permezz ta’ fondi pubbliċi jew maqsuma bejn fornituri ta’ servizzi u/jew utenti postali, huma meħtieġa kontijiet ferm iktar iddettaljati sabiex l-awtorità regolatorja nazzjonali tkun tista’ tevalwa jekk dawk il-kontribuzzjonijiet humiex użati għall-għan previst fid-Direttiva 97/67 (32).
58. F’dak ir-rigward, id-Direttiva 97/67 hija verament strument ta’ armonizzazzjoni minima.
59. Huwa għalhekk ukoll li l-obbligu ta’ fornituri ta’ servizz universali li jżommu kontijiet separati u trasparenti huwa suġġett għall-adattamenti meħtieġa (33).
60. L-Artikolu 14(4) jippermetti lill-awtoritajiet regolatorji nazzjonali biex japprovaw sistemi oħra tal-kontabbiltà tal-ispejjeż meta dawn tal-aħħar joperaw fuq il-bażi ta’ prinċipji ta’ kontabbiltà tal-ispejjeż applikati b’mod konsistenti u oġġettivament ġustifikabbli. Fid-dawl tal-preambolu tad-Direttiva 2008/6, dawk il-prinċipji jimplikaw il-provvista ta’ informazzjoni dwar il-kontabbiltà b’dettall suffiċjenti sabiex l-Istati Membri u l-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom ikunu jistgħu jimmonitorjaw kif suppost it-tranżizzjoni lejn suq kompletament kompetittiv (34). L-eżistenza fis-suq ta' kompetitur wieħed jew iktar, fil-fehma tiegħi, turi l-fatt li s-suq huwa tassew diġà kompetittiv.
61. Barra minn hekk, meta Stat Membru ma jkunx uża mekkaniżmu ta’ finanzjament u l-ebda għajnuna mill-Istat ma tingħata lill-fornitur tas-servizz universali, moħbija jew ta’ xorta oħra, id-Direttiva 97/67 saħansitra tħalli f’idejn l-awtorità regolatorja nazzjonali sabiex jitwarrbu kompletament kwalunkwe rekwiżiti tal-kontabbiltà fl-Artikolu 14 (35). F’dawn iċ-ċirkustanzi, il-monitoraġġ iddettaljat tal-kontabbiltà tal-fornitur ta’ servizz universali mill-awtorità regolatorja nazzjonali ma għadux iktar meħtieġ u minflok jidħol fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-kompetizzjoni.
62. L-argument tal-Kummissjoni li informazzjoni tal-kontabbiltà ta’ dettall suffiċjenti hija possibbli biss b’kontabbiltà separata għal kull servizz jew prodott individwali huwa għalhekk simplifikazzjoni eċċessiva tal-kwistjoni u ma tistax tkun valida għas-servizz universali fl-Istati Membri kollha.
63. Għalkemm il-premessa 29 tad-Direttiva 97/67 tobbliga lill-fornituri ta’ servizz universali li jdaħħlu fis-seħħ sistema ta’ kontabbiltà “li bihom l-ispejjeż ikunu jistgħu jiġu allokati għas-servizzi kemm jista’ jkun preċiżi”, għandu jitfakkar li dik il-verżjoni tad-direttiva xorta ppermettiet li l-Istati Membri jżommu settur irriżervat bħala mezz ta’ finanzjament tas-servizz universali. Wara l-emenda tal-2008, il-kamp ta’ applikazzjoni eżatt tal-obbligu tal-kontabbiltà għall-fornituri tas-servizz universali jista’ jiġi ddeterminat biss mill-Istati Membri u l-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom. Peress li l-Istati Membri issa jagħżlu l-finanzjament tas-servizz universali fuq il-bażi tar-rekwiżiti minimi previsti fid-Direttiva 97/67, huma għandhom jagħżlu wkoll l-eżattezza tas-sistema tal-kontabbiltà meħtieġa sabiex jiġi evitat kull piż ekonomiku mhux dovut fuq il-fornitur tas-servizz universali.
64. Għalhekk jiena naqbel ma’ PostNL kif ukoll mal-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi, dak Taljan, u dak Spanjol li l-Istati Membri għandu jkollhom marġni wiesa’ ta’ diskrezzjoni fid-determinazzjoni tal-livell ta’ dettall meħtieġ fil-kontijiet interni tal-fornitur ta’ servizz universali (36).
65. Ta’ min isemmi hawnhekk li ċerti salvagwardji huma parti intrinsika tad-Direttiva 97/67 fid-dawl ta’ marġni diskrezzjonali wiesa’ tal-Istati Membri; bħall-awditu tal-fornitur ta’ servizz universali minn ditta tal-awditjar indipendenti preskritt minn dik id-direttiva (37).
66. Għalhekk nikkonkludi li l-Artikolu 14 tad-Direttiva 97/67, moqri fid-dawl tal-iskema ġenerali u tal-iskop tiegħu, ma fih l-ebda obbligu ġenerali li jinżammu kontijiet separati għal kull servizz jew prodott individwali fi ħdan is-servizz postali universali. Għall-kuntrarju, id-dettall tal-informazzjoni ta’ kontabbiltà meħtieġ minn fornitur ta’ servizz universali huwa marbut intrinsikament maċ-ċirkustanzi speċifiċi li taħthom huma pprovduti servizzi postali universali f’kull Stat Membru, bħad-disinn tas-servizz universali, il-kundizzjonijiet prevalenti tas-suq u l-grad ta’ kompetizzjoni fis-suq postali nazzjonali.
67. Għaldaqstant, ir-risposta għall-ewwel domanda preliminari għandha tkun li l-Artikolu 14 tad-Direttiva 97/67 ma jimponix fuq l-Istati Membri d-dmir biex jipprovdu fil-leġiżlazzjoni nazzjonali li fornituri ta’ servizz universali għandhom, fil-kontabbiltà interna tagħhom, iżommu kontijiet separati għal kull wieħed mis-servizzi u l-prodotti li jkunu parti mis-servizz universali.
C. It-tieni domanda preliminari: il-prinċipju ta’ orjentazzjoni lejn l-ispiża fid-Direttiva 97/67
68. It-tieni domanda preliminari tirrigwarda l-kwistjoni dwar jekk jirriżultax jew le mill-ewwel u mit-tieni inċiżi tal-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 li t-tariffa għal kull servizz individwali li jifforma parti mis-servizz universali għandhiex tkun orjentata lejn l-ispiża, minflok il-forniment tas-servizz universali b’mod ġenerali.
69. Fi kliem ieħor, permezz tat-tieni domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju titlob interpretazzjoni dwar jekk l-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 jipprojbixxix sussidji trażversali bejn is-servizzi u prodotti varji pprovduti bħala parti minn obbligu ta’ servizz universali.
70. Sandd, il-Gvern Pollakk u l-Kummissjoni jsostnu, billi jistrieħu fuq il-kliem tal-Artikolu 12, li t-tariffa għal kull servizz individwali pprovdut taħt l-obbligu tas-servizz universali għandha tkun immirata għall-ispiża. PostNL kif ukoll il-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi, Spanjol u Taljan, min-naħa l-oħra, jargumentaw li fid-dawl tal-kuntest legali u ekonomiku tiegħu l-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 ma għandux jiġi interpretat b’dak il-mod.
71. Mingħajr ma tipprovdi definizzjoni dwar dak li jikkostitwixxi “servizz jew prodott” għall-finijiet tad-Direttiva 97/67, l-Artikolu 12 jeżiġi li t-“tariffi għal kull wieħed mis-servizzi li jagħmlu parti mill-forniment ta’ servizz universali jkunu” jikkonformaw ma’ ċerti prinċipji. It-tariffi għandhom ikunu aċċessibbli, orjentati lejn l-ispiża u jagħtu inċentivi għal provvista ta’ servizz universali effiċjenti, kif ukoll ikunu trasparenti u nondiskriminatorji (38). Fl-istess ħin, l-Artikolu 12, l-ewwel nett, jippermetti lill-Istati Membri biex iżommu jew jintroduċu l-provvista ta’ servizz postali b’xejn għall-użu minn persuni għomja u b’vista mnaqqsa (39) u, it-tieni nett, biex jiddeċiedu li tariffa uniformi tiġi applikata ġewwa t-territorju nazzjonali kollu tagħhom u/jew b’mod transkonfinali (40). It-tielet nett, id-dispożizzjoni tissalvagwardja d-dritt li l-fornituri ta’ servizz universali jikkonkludu ftehimiet individwali dwar il-prezzijiet mal-utenti (41).
72. Jirriżulta mill-kliem u mill-istruttura tal-Artikolu 12 li l-prinċipji elenkati fih għandhom jiġu applikati b’mod kumulattiv. Kif indikaw PostNL, il-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi u l-Gvern Spanjol, teżisti ċerta tensjoni bejn il-prinċipju li l-prezzijiet għandhom ikunu orjentati lejn l-ispiża u li dawn għandhom ikunu aċċessibbli. F’żoni ta’ spiża għolja, jekk it-tariffi jiġu kkalkulati strettament abbażi tal-ispiża, is-servizzi postali ma jkunux ikkunsidrati aċċessibbli. Fil-fatt, f’din id-dilemma tinsab ir-raġuni stess għaliex għandu jinżamm l-obbligu tas-servizz universali minkejja l-liberalizzazzjoni progressiva tas-swieq postali. Il-premessa għal obbligu ta’ servizz universali hija li s-servizzi jew il-prodotti inkwistjoni ma jkunux offruti fit-territorju kollu ta’ Stat Membru b’kundizzjonijiet tas-suq. Il-provvista ta’ xi servizzi fi ħdan is-servizz universali għalhekk jista’ jitwettaq biss b’telf jew bi spiża netta li taqa’ barra mill-istandards kummerċjali normali. Huwa għalhekk li d-Direttiva 97/67 tipprovdi għal mekkaniżmi għall-finanzjament tal-ispiża netta tas-servizz universali fejn l-ispejjeż ma jistgħux jiġu rkuprati permezz ta’ tariffi biss (42). Fil-kalkolu tal-ispiża netta tas-servizz universali, mhux biss jiġu applikati prinċipji ta’ kontabbiltà imma jiġu kkunsidrati wkoll benefiċċji intanġibbli u tas-suq (43).
73. Barra minn hekk, wieħed għandu jżomm f’moħħu li l-Artikolu 12 isemmi l-prinċipju li l-prezzijiet għandhom ikunu orjentati lejn l-ispiża flimkien mal-prinċipju li l-prezzijiet għandhom jagħtu inċentivi għal provvista effiċjenti ta’ servizz universali (44). Il-kelma “inċentiv” timplika li fornituri ta’ servizz universali ma għandhomx sempliċement jirkupraw l-ispejjeż.
74. Għaldaqstant, il-prinċipju ta’ orjentazzjoni lejn l-ispiża ma għandux jiġi interpretat b’mod restrittiv u, barra minn hekk, ma jistax ikun espress biss bħala r-riżultat ta’ eżerċizzju ta’ kontabbiltà.
75. Allura, x’inhi t-tifsira u l-għan tal-prinċipju ta’ orjentazzjoni fl-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67?
76. L-Artikolu 12, filwaqt li jibni fuq id-dispożizzjoni applikabbli preċedentement, iddaħħal fid-Direttiva 97/67 bħala emenda fl-2008 meta kienet inkisbet sitwazzjoni tas-suq iktar matura. Minn dakinhar, is-servizzi postali ġew offruti f’ambjent kompletament kompetittiv.
77. Minn naħa, l-Artikolu 12 irid li “tiġi żgurata l-amministrazzjoni soda tas-servizz universali” (45). Ġestjoni soda tas-servizz universali timplika kemm li l-ispejjeż tal-oneri tal-obbligu tas-servizz universali jkunu bbażati fuq l-ispejjeż ta’ operazzjoni effiċjenti, iktar milli minn spejjeż li jistgħu jkunu għoljin iżżejjed minħabba prattiki ineffiċjenti tax-xogħol u/jew pagi għoljin iżżejjed u livelli oħra ta’ spejjeż (46), u li fornituri tas-servizz universali jkunu jistgħu jwettqu l-missjoni tagħhom fuq il-bażi ta’ kundizzjonijiet ekonomiċi u finanzjarji li ma jqegħdux piż finanzjarju inġust fuqhom (47).
78. Min-naħa l-oħra, f’ambjent totalment kompetittiv, il-prezzijiet biex jiġu pprovduti servizzi postali universali għandhom, sa fejn ikun possibbli, “jirriflettu l-kondizzjonijiet u l-ispejjeż kummerċjali normali”. Dan huwa sabiex jiġu evitati distorsjonijiet tas-suq imma fl-istess ħin jiġi żgurat l-ekwilibriju finanzjarju tas-servizz universali. Id-Direttiva 97/67 trid tikseb dan billi tkompli tippermetti lill-Istati Membri jimponu tariffi uniformi jew limiti fuq il-prezzijiet fuq il-fornituri tas-servizzi postali għal ċerti servizzi postali (48). It-tariffi uniformi jiżguraw li l-prezzijiet ikunu aċċessibbli wkoll f’żoni ta’ spejjeż għoljin filwaqt li fl-istess ħin iservu bħala inċentiv għall-effiċjenza fl-ispejjeż.
79. Madankollu, kif indika l-Gvern Spanjol, l-impożizzjoni ta’ tariffa uniformi neċessarjament timplika li din tal-aħħar tiġi stabbilita b’riferiment għall-medja tal-ispejjeż tas-servizz universali. Inkella jkun materjalment impossibbli li tariffa uniformi bħal din tkun tista’ tirrifletti d-differenzi fl-ispejjeż u s-servizzi inklużi fis-servizz universali (49).
80. Barra minn hekk, tariffi uniformi fil-forma ta’ “tariffi terminali” huma wkoll imposti għall-kunsinna ta’ posta u pakketti internazzjonali, kif imsemmi mill-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi matul is-seduta. Madankollu, b’differenza mit-tariffi terminali għal posta transkonfinali intra-Unjoni Ewropea (50), ir-rati terminali għall-kunsinna ta’ pakketti li joriġinaw f’pajjiżi terzi ma humiex iffissati fuq il-bażi tal-ispejjeż iġġenerati, imma bi ftehim internazzjonali b’tariffa għal kull biċċa li f’ħafna Stati Membri jinsabu taħt l-ispiża tal-kunsinna nazzjonali tal-pakketti (51). Peress li l-kummerċ elettroniku qed igawdi minn popolarità dejjem ikbar, in-numru ta’ pakketti internazzjonali bħal dawn qiegħed jiżdied b’mod kostanti. Jekk kull servizz individwali fi ħdan is-servizz universali kellu jkun orjentat lejn l-ispiża, it-tariffi għal pakketti nazzjonali x’aktarx ma jibqgħux aċċessibbli billi l-ispejjeż addizzjonali kkawżati minn pakketti internazzjonali li jkunu ġejjin minn pajjiżi terzi jistgħu jiġu bbilanċjati biss b’dik it-tariffa.
81. L-idea tas-sussidji — jew bħala sussidji trażversali bejn id-diversi servizzi postali pprovduti mill-fornitur tas-servizz universali jew bħala mekkaniżmu ta’ kumpens — hija għalhekk inerenti fl-arkitettura tal-obbligu tas-servizz universali kif stipulat fid-Direttiva 97/67. Dan huwa wkoll irrikonoxxut fl-Artikolu 7 ta’ dik id-direttiva li jipprovdi għal diversi mezzi ta’ finanzjament tal-provvista ta’ servizzi universali. Billi warrbet is-settur irriżervat, anki sussidji trażversali mis-settur mhux universali għas-settur universali jistgħu jkunu fattibbli għal tali finanzjament, sakemm dawn ma jaffettwawx ħażin il-kompetizzjoni (52). Id-Direttiva 2008/6 anki ssemmi espressament li l-profitti li jiġu minn attivitajiet barra l-kamp ta’ applikazzjoni tas-servizz universali jistgħu jintużaw għall-finanzjament tas-servizz universali, sakemm dan isir f’konformità mat-Trattat (53). Meta jirrikorri għal sussidji trażversali, is-servizz universali jkun indipendenti minn finanzjament estern li, fl-aħħar mill-aħħar, jiżgura l-kompetittività tal-fornitur tas-servizz universali imma wkoll il-vijabbiltà fit-tul tas-servizz universali bħala tali (54).
82. L-interpretazzjoni proposta minn Sandd u l-Kummissjoni, għalhekk, mhux biss tmur kontra l-iskema ġenerali tal-Artikolu 12, imma wkoll ir-raġuni tas-servizz universali. Sakemm l-impożizzjoni ta’ obbligu ta’ servizz universali hija neċessarja, is-servizzi postali ma jistgħux jiġu pprovduti bi prezzijiet strettament immirati għal spejjeż għal kull servizz individwali.
83. Kemm PostNL kif ukoll il-Gvern Pollakk osservaw (għalkemm bi skopijiet differenti), li l-orjentazzjoni lejn l-ispiża għal kull servizz individwali hija, fi kwalunkwe każ, possibbli biss fejn jistgħu jiġu identifikati l-ispejjeż tal-provvista ta’ kull servizz individwali. Skont iċ-ċirkustanzi nazzjonali, jista’ ma jkunx possibbli li jiġu attribwiti l-ispejjeż kollha li jirriżultaw mill- provvista ta’ obbligu ta’ servizz universali għal servizz speċifiku. L-Artikolu 14(3)(b) tad-Direttiva 97/67 anki jirrikonoxxi b’mod espliċitu li jista’ ma jkunx possibbli li jiġu assenjati spejjeż komuni direttament lil servizz jew prodott partikolari. Barra minn hekk, id-Direttiva 97/67 ma tipprovdix gwida ddettaljata biżżejjed dwar kif jiġu assenjati spejjeż komuni b’mod uniformi fl-Istati Membri kollha.
84. Dan tal-aħħar kien evidenti fil-kawża Post Danmark (55) fejn il-Qorti tal-Ġustizzja ntalbet tiddeċiedi jekk kienx jikkostitwixxi abbuż ta’ pożizzjoni dominanti fejn il-fornitur tas-servizz universali offra tnaqqis selettiv tal-prezz f’livell inqas mill-ispejjeż totali medji tal-impriża postali, imma ogħla mill-ispejjeż inkrementali medji tal-fornitur tas-servizz universali. Fir-riżoluzzjoni tad-domanda li saritilha, il-Qorti tal-Ġustizzja espliċitament ħalliet id-dettalji tal-valutazzjoni korretta tal-ispejjeż komuni għall-awtoritajiet tal-Istat Membru (56).
85. Għaldaqstant, għandhom ikunu l-Istati Membri u l-awtoritajiet regolatorji tagħhom, li jgawdu marġni kunsiderevoli fl-implimentazzjoni tad-Direttiva 97/67 (57) u li huma wkoll “liberi li jiddeċiedu l-aħjar mod kif jimmonitorjaw il-sussidji reċiproċi” (58), li għandhom jiddeterminaw id-dettalji ta’ x’jinvolvi l-implimentazzjoni tal-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67. Dan jiddependi fuq l-ispeċifiċitajiet nazzjonali f’kull Stat Membru. Filwaqt li f’xi Stati Membri jista’ jkun possibbli li tiġi pprovduta l-biċċa l-kbira tas-servizzi postali b’tariffi mmirati għall-ispiża ta’ kull servizz individwali, fi Stati Membri oħra jistgħu jinħtieġu iktar sussidji trażversali minħabba l-perċentwali sinjifikattiva ta’ żoni bi spejjeż għoljin, kemm għal raġunijiet ġeografiċi, għal kamp ta’ applikazzjoni estiż tal-obbligu tas-servizz universali, jew mod ieħor.
86. Sandd targumenta li l-libertà li jkun hemm orjentazzjoni lejn l-ispiża biss għas-servizz universali inġenerali tispiċċa tagħmel ħsara lill-kompetizzjoni u twassal biex il-kompetituri tal-fornitur tas-servizz universali jiġu ffaċċjati bi prezzijiet artifiċjalment baxxi u impossibbli li wieħed jikkompeti magħhom. Madankollu, dan l-argument ma jikkunsidrax il-fatt li minkejja l-libertà mogħtija lill-Istati Membri fit-twaqqif u l-monitoraġġ tas-servizz universali, azzjonijiet ta’ fornituri ta’ servizz universali, ġewwa jew barra l-obbligu tas-servizz universali, jibqgħu suġġetti għal regoli tad-dritt tal-kompetizzjoni tal-Unjoni, minkejja l-fatt li xi wħud minn dawk is-servizzi huma rregolati (59). Fil-każ ta’ abbużi fil-prezzijiet minn fornitur ta’ servizz universali, ikun hemm rimedju legali disponibbli għall-kompetituri skont id-dritt tal-kompetizzjoni.
87. Madankollu, is-sempliċi fatt li PostNL qed toffri s-servizzi tagħha lil utenti kummerċjali bi prezz pjuttost baxx filwaqt li l-prezzijiet tagħha għall-bolli żdiedu b’mod kontinwu f’dawn l-aħħar snin, mhux bilfors ifisser li qed tikser ir-regoli tal-kompetizzjoni. Taħt il-verżjoni l-ġdida tad-Direttiva 97/67, il-fornituri tas-servizz universali għandhom igawdu “aktar flessibbiltà fil-prezz f’konformità mal-prinċipju tal-kost-orjentazzjoni” (60). B’dan il-mod, il-fornituri tas-servizz universali għandhom spazju għal negozjati ma’ ċerti gruppi ta’ klijenti (61). Sakemm il-klijent jirrisjedi f’żona bi spiża baxxa, jew inaqqas il-kost involut fl-ipproċessar tal-posta tagħha (pereżempju, bl-issortjar minn qabel), huwa possibbli li PostNL toffri s-servizzi tagħha bi prezzijiet iktar baxxi filwaqt li fl-istess ħin tosserva l-prinċipji stabbiliti fl-Artikolu 12. Għall-kuntrarju, fid-determinazzjoni tal-prezz għall-bolli suġġetti għal tariffa uniformi u, f’xi Stati Membri, anki limitu fuq il-prezz, PostNL trid tqis li l-ittri li jkollhom dawk il-bolli jista’ jkollhom jiġu kkunsinnati anki lejn gżejjer imbiegħda.
88. Ir-risposta għat-tieni domanda preliminari għalhekk għandha tkun li l-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 ma għandux jiġi interpretat bħala li jimponi obbligu fuq fornituri ta’ servizz universali li kull servizz individwali li jifforma parti mis-servizz universali għandu jkun orjentat lejn l-ispiża. L-Istati Membri jew l-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom jistgħu, madankollu, jimponu tali rekwiżit fuq fornituri ta’ servizz universali.
D. It-tielet domanda preliminari: kundizzjonijiet stabbiliti mid-Direttiva 97/67 għar-rata ta’ qligħ għal fornitur ta’ servizz universali
89. Permezz tat-tielet domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk ir-rekwiżit li jinsab fl-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 li l-prezzijiet għandhom ikunu orjentati lejn l-ispiża u jagħtu inċentivi għal provvista effiċjenti ta’ servizz universali jipprekludix l-adozzjoni għal perijodu indeterminat ta’ rata ta’ qligħ fissa li permezz tagħha l-ispejjeż tas-servizzi postali universali jiżdiedu b’teħid inkunsiderazzjoni tal-marġni tariffarju.
90. Din id-domanda fil-fatt tqajjem żewġ kwistjonijiet distinti. L-ewwel nett, tqum il-kwistjoni jekk il-prinċipju ta’ orjentazzjoni lejn l-ispiża fid-Direttiva 97/67 jipprekludix li fornituri tas-servizz universali jirkupraw qligħ mill-investimenti tagħhom meta jikkalkulaw l-ispejjeż li jirriżultaw mill-provvista ta’ servizz universali. It-tieni nett, it-tielet domanda preliminari tqajjem ukoll il-kwistjoni dwar jekk l-Istati Membri jistgħux jistabbilixxu rata ta’ qligħ għal perijodu ta’ żmien indeterminat skont id-Direttiva 97/67.
91. Jirriżulta b’mod ċar mill-Anness I tad-Direttiva 97/67 li l-kalkolu tal-ispiża netta tas-servizz universali jinkludi “id-dritt għal profitt raġonevoli” min-naħa tal-fornitur tas-servizz universali (62). Barra minn hekk, kif issottometta l-Gvern Spanjol, ir-riferiment fit-tieni inċiż tal-Artikolu 12 li l-prezzijiet għandhom “jagħtu inċentivi għal forniment effiċjenti ta’ servizz universali” (enfasi miżjuda) jimplika li fornituri ta’ servizz universali huma intitolati għal iktar minn sempliċi rkupru ta’spejjeż (63).
92. Madankollu, id-Direttiva 97/67 tibqa’ siekta dwar dak li jfisser “profitt raġonevoli”. Il-profitt bħala tali huwa msemmi biss indirettament meta d-direttiva tippreskrivi li l-għażla ta’ fornitur ta’ servizz universali għandha tkun għal tul ta’ żmien tali li jipprovdi “perijodu suffiċjenti għar-ritorn fuq l-investimenti”. Madankollu, dik l-għażla għandha tiġi rriveduta perijodikament mill-Istati Membri (64).
93. Sandd targumenta, billi bbażat ruħha fuq il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja f’oqsma oħra rregolati li jikkonċernaw servizzi ta’ interess ekonomiku ġenerali (65), li l-kunċett ta’ “profitt raġonevoli” għandu jiġi stabbilit fuq il-bażi ta’ qligħ fuq il-kapital investit. Peress li t-tariffi għall-provvista ta’ servizz universali għandhom ikunu mmirati għall-ispiża, iktar milli l-profitt, rata ta’ qligħ ibbażata fuq l-investimenti magħmula minn fornitur ta’ servizz universali tidher punt raġonevoli ta’ tluq biex jiġi ddeterminat profitt raġonevoli. Madankollu, il-konstatazzjonijiet għal qasam wieħed ta’ servizzi universali ma jistgħux jiġu sempliċementi trasposti għal oqsma oħra peress li kemm il-forma kif ukoll l-għan tal-obbligi ta’ servizz universali jvarjaw abbażi tas-sitwazzjoni tas-suq ikkonċernat.
94. Fil-ġurisprudenza msemmija iktar ’il fuq, il-Qorti tal-Ġustizzja bbażat ir-raġunament tagħha fuq il-gwida pprovduta mill-Kummissjoni dwar kif għandu jiġi evalwat il-profitt raġonevoli għall-provvista ta’ servizzi ta’ interess ekonomiku ġenerali (66). Il-komunikazzjoni rilevanti tal-Kummissjoni jiddefinixxi l-“profitt raġonevoli” primarjament bħala “ir-rata tar-redditu fuq il-kapital […] fid-dawl tal-livell tar-riskju.” Il-komunikazzjoni tal-Kummissjoni tiddikjara wkoll li l-“livell tar-riskju jiddependi fuq is-settur konċernat, it-tip ta’ servizz u l-karatteristiċi tal-mekkaniżmu tal-kumpens” (67). Fl-istess ħin, il-Kummissjoni tirrikonoxxi li jistgħu jintużaw indikaturi oħra tal-livell ta’ profitt (68).
95. Meta jitqiesu d-differenzi fil-kamp ta’ applikazzjoni u l-finanzjament tas-servizz postali universali fost l-Istati Membri, għandu jkun hemm ukoll differenzi sinjifikattivi fil-livell ta’ riskju involut għall-fornitur tas-servizz universali. F’ċerti Stati Membri jista’ jkun ħafna iktar diffiċli li jinstab fornitur ta’ servizz postali li jkun lest li jieħu l-obbligu tas-servizz universali milli f’oħrajn. Sabiex tiġi żgurata l-provvista tas-servizz universali, li hija waħda mill-għanijiet ewlenin tad-Direttiva 97/67, ir-rata ta’qligħ għal fornituri tas-servizz universali fl-Istati Membri preċedenti trid tkun ogħla minn dik f’tal-aħħar. Għaldaqstant, il-kunċett ta’ profitt raġonevoli ma huwiex l-istess għall-Istati Membri kollha u, barra minn hekk, jeħtieġ evalwazzjoni fil-fond tal-kundizzjonijiet prevalenti fis-suq postali nazzjonali.
96. Is-silenzju tad-Direttiva 97/67 dwar ir-regoli ddettaljati għall-kalkolu ta’ profitt raġonevoli għandhom, għalhekk, jiġu interpretati, kif sostnut mill-Gvern Spanjol, bħala għażla konxja min-naħa tal-leġiżlatura tal-Unjoni li ma tarmonizzax dak l-aspett fil-livell tal-Unjoni. Għalhekk huma l-Istati Membri li għandhom jiddeterminaw dak li jikkostitwixxi profitt raġonevoli, fid-dawl tal-prinċipji elenkati fl-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 u li l-profitt iddeterminat ma għandux jikkostitwixxi distorsjoni tal-kompetizzjoni (69).
97. Issa ser nindirizza l-kwistjoni dwar jekk ir-rata ta’ qligħ għal fornitur ta’ servizz universali tistax tiġi ffissata għal perijodu indeterminat.
98. Id-Direttiva 97/67 relattivament ftit tipprovdi gwida f’dan ir-rigward. Madankollu, billi l-għażla ta’ fornitur ta’ servizz universali għandha tiġi rriveduta perijodikament skont l-Artikolu 4 tad-Direttiva 97/67 (70), huwa ċar għalija li r-rata ta’ qligħ iffissata mill-Istati Membri jew mill-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom għandha wkoll ta’ mill-inqas tiġi rriveduta perijodikament. Barra minn hekk, minħabba li dak li jikkostitwixxi rata ta’ qligħ raġonevoli jiddependi ħafna fuq il-kundizzjonijiet prevalenti fis-suq postali nazzjonali, huwa raġonevoli li r-rata ta’ qligħ trid tiġi adattata kull meta jinbidlu l-kundizzjonijiet fis-suq. Sakemm rata ta’ qligħ tiġi rriveduta regolarment u tista’ tiġi adattata skont il-bidliet fis-suq, ma nara l-ebda raġuni għaliex ir-rata ta’ qligħ għall-fornitur tas-servizz universali ma setgħetx tiġi ffissata għal perijodu ta’ żmien indeterminat.
99. Għal dak il-għan, PostNL u l-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi ċċaraw kemm fl-osservazzjonijiet bil-miktub tagħhom kif ukoll waqt is-seduta li r-rata ta’ qligħ għal fornitur tas-servizz universali fil-Pajjiżi l-Baxxi hija rriveduta mill-ACM fuq bażi annwali u li l-intervent ministerjali annwali għall-adattament tal-marġnijiet tariffarji huwa possibbli wkoll. Huma jargumentaw li ma kienx meħtieġ li tiġi adattata r-rata ta’ qligħ mill-2011, parzjalment minħabba t-telf imġarrab minn PostNL għal bosta snin.
100. Barra minn hekk, f’ċirkustanzi fejn l-evalwazzjoni tal-awtorità regolatorja nazzjonali tidher li ma hijiex korretta, l-utenti u l-fornituri tas-servizz postali affettwati minn tali deċiżjoni għandu jkollhom il-possibbiltà li jippreżentaw appell mid-deċiżjoni quddiem korp ta’ appell indipendenti (71), possibbiltà li Sandd użat biex tagħmel il-kawża prinċipali. B’dan il-mod, l-utenti u l-fornituri tas-servizz postali huma protetti minn deċiżjonijiet mhux korretti jew arbitrarji mill-awtoritajiet regolatorji nazzjonali minkejja d-diskrezzjoni sinjifikattiva mogħtija lil dawn tal-aħħar mid-Direttiva 97/67.
101. Għaldaqstant, ir-risposta għat-tielet domanda preliminari magħmula għandha tkun li l-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 ma jipprekludix l-adozzjoni għal perijodu indeterminat ta’ rata ta’ qligħ fissa li permezz tagħha l-ispejjeż tas-servizzi postali universali jiżdiedu b’teħid inkunsiderazzjoni tal-marġni tariffarju sakemm ir-rata ta’ qligħ tiġi rriveduta perijodikament u tista’ tiġi faċilment immodifikata. Fil-kalkolu ta’ profitt raġonevoli, madankollu, l-awtoritajiet regolatorji nazzjonali għandhom iqisu l-kundizzjonijiet prevalenti fis-suq postali nazzjonali u josservaw il-prinċipji mħaddna fl-Artikolu 12, u jiżguraw li l-marġni tariffarju awtorizzat ma jwassalx għal distorsjoni tal-kompetizzjoni fis-suq postali.
IV. Konklużjoni
102. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nipproponi lill-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għad-domandi preliminari magħmula mir-Rechtbank Rotterdam (il-Qorti Distrettwali ta’ Rotterdam, il-Pajjiżi l-Baxxi) bil-mod li ġej:
(1) L-Artikolu 14(2) tad-Direttiva 97/67/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-15 ta’ Diċembru 1997 dwar regoli komuni għall-iżvilupp tas-suq intern tas-servizzi postali tal-Komunità u t-titjib fil-kwalità tas-servizz, kif emendata bid-Direttiva 2008/6/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-20 ta’ Frar 2008 li temenda d-Direttiva 97/67/KE dwar it-tlestija kompleta tas-suq intern tas-servizzi postali Komunitarji ma jimponix fuq l-Istati Membri obbligu ġenerali biex jipprovdu fil-leġiżlazzjoni nazzjonali li fornituri ta’ servizz universali għandhom, fil-kontabbiltà interna tagħhom, iżommu kontijiet separati għal kull wieħed mis-servizzi u prodotti li huma parti mis-servizz universali.
Id-dettall tal-informazzjoni tal-kontabbiltà meħtieġa minn fornitur ta’ servizz universali jiddependi fuq iċ-ċirkustanzi speċifiċi li taħthom is-servizzi postali universali huma pprovduti f’kull Stat Membru, bħad-disinn tas-servizz universali, il-kundizzjonijiet tas-suq prevalenti u l-grad ta’ kompetizzjoni fis-suq postali nazzjonali.
(2) L-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 ma għandux jiġi interpretat bħala li jimponi obbligu fuq fornituri ta’ servizz universali li kull servizz individwali li jifforma parti mis-servizz universali għandu jkun orjentat lejn l-ispiża. Madankollu, l-Istati Membri jew l-awtoritajiet regolatorji nazzjonali tagħhom jistgħu jimponu tali rekwiżit fuq fornituri ta’ servizz universali.
(3) Ir-rekwiżit stabbilit fil-paragrafu introduttorju u t-tieni inċiż tal-Artikolu 12 tad-Direttiva 97/67 li l-prezzijiet għandhom ikunu orjentati lejn l-ispiża u jagħtu inċentivi għal provvista effiċjenti ta’ servizz universali ma jipprekludix l-adozzjoni għal perijodu indeterminat ta’ rata ta’ qligħ fissa li permezz tagħha l-ispejjeż tas-servizzi postali universali jiżdiedu b’teħid inkunsiderazzjoni tal-marġni tariffarju sakemm ir-rata ta’ qligħ tiġi rriveduta perijodikament u tista’ tiġi faċilment immodifikata.
Fil-kalkolu ta’ profitt raġonevoli, madankollu, l-awtoritajiet regolatorji nazzjonali għandhom iqisu l-kundizzjonijiet prevalenti fis-suq postali nazzjonali u josservaw il-prinċipji mħaddna fl-Artikolu 12, u jiżguraw li l-marġni tariffarju awtorizzat ma jwassalx għal distorsjoni tal-kompetizzjoni fis-suq postali.