MELCHIOR WATHELET
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. június 25.(1)
C‑166/13. sz. ügy
Sophie Mukarubega
kontra
Préfet de police,
Préfet de la Seine‑Saint‑Denis
(A tribunal administratif de Melun [Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2008/115/EK irányelv – Harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérése – A kiutasítási határozat elfogadására vonatkozó eljárás – A védelemhez való jog tiszteletben tartásának elve – Harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgára részére a menedékjogon alapuló tartózkodási engedély kiadásának megtagadása a hatóság részéről, és ezzel egyidejűleg a terület elhagyására vonatkozó kötelezettség előírása – Meghallgatáshoz való jog a kiutasítási határozat meghozatala előtt – A szökés veszélye – Olyan belső jogi felfüggesztő jogorvoslat fennállásának hatása, amely lehetővé teszi a külföldi utólagos meghallgatását”
I – Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem, amelyet a tribunal administratif de Melun (melun‑i közigazgatási bíróság, Franciaország) 2013. április 3‑án nyújtott be a Bíróság Hivatalához, arra vonatkozik, hogy milyen jellegű és terjedelmű volt az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában szereplő meghallgatáshoz való jog a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) szerinti kiutasítási határozat elfogadását megelőzően.
2. Ezt a kérelmet egy olyan jogvita keretében terjesztették elő, amely egyrészt S. Mukarubega, másrészt pedig a préfet de police (rendőrparancsnok) és a préfet de la Seine‑Saint‑Denis (Seine‑Saint‑Denis prefektusa) között folyik. S. Mukarubega a 2012. október 26‑i határozatok megsemmisítését kéri, amelyekkel a préfet de police elutasította a tartózkodási engedély iránti kérelmét, és ezzel egyidejűleg előírta Franciaország területének elhagyására vonatkozó kötelezettségét, valamint a 2013. március 5‑i határozatok megsemmisítését, amelyekben a préfet de la Seine‑Saint‑Denis Franciaország területének elhagyására kötelezte, továbbá megtagadta, hogy határidőt állapítson meg számára az önkéntes távozásra, meghatározta a kitoloncolás célországát, és idegenrendészeti őrizetbe helyezte őt.
3. A jelen indítványban meg kell találni az igazságos egyensúlyt a kiutasítási határozat elfogadását megelőző meghallgatáshoz való jog és annak szükségessége között, hogy ne nyújtsák el feleslegesen, sőt visszaélésszerűen a kiutasítási eljárást, ezzel veszélyeztetve a jogellenes bevándorlás elleni küzdelmet.
II – Jogi háttér
A – A 2008/115 irányelv
4. A 2008/115 irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke így rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározások érvényesek:
[...]
4. »kiutasítási határozat«: közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét [helyesen: jogellenességét] megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki;
[...]”
5. A 2008/115 irányelv „A visszaküldés tilalma, a gyermek mindenek felett álló érdeke, családi élet és egészségi állapot” című 5. cikke így rendelkezik:
„Az irányelv végrehajtása során a tagállamok megfelelő figyelmet fordítanak
a) a gyermek mindenek felett álló érdekeire,
b) a családi életre,
c) az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotára,
és tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét.”
6. Az említett irányelv „Kiutasítási határozat” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki.
[…]
(4) A tagállamok bármikor dönthetnek úgy, hogy a területükön jogszerűtlenül [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adnak ki. Ebben az esetben kiutasítási határozat elrendelésére [helyesen: meghozatalára] nem kerül sor. Amennyiben már kiadták [helyesen: meghozták] a kiutasítási határozatot, azt vissza kell vonni, vagy a tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély érvényességének idejére fel kell függeszteni.
[…]
(6) Ez az irányelv nem gátolja a tagállamokat abban, hogy […] egyazon közigazgatási vagy bírósági határozaton vagy intézkedésen belül elfogadják a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozatot és egyidejűleg a kiutasítási határozatot és/vagy a kitoloncolási végzést és/vagy a beutazási tilalmat is.”
B – A francia jog
7. A code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (a külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról és a menedékjogról szóló törvénykönyv, a továbbiakban: Ceseda) L. 313‑11. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben tartózkodása nem jelent fenyegetést a közrendre, a »magán‑ és családi élet« feliratú ideiglenes tartózkodási engedélyt teljes jogi hatállyal állítják ki:
[…]
(7) Az olyan, nem poligámiában élő külföldi számára, aki nem tartozik a fenti kategóriák, illetve azon kategóriák alá, amelyek családegyesítési jogot keletkeztetnek, és akinek – többek között intenzitásuk, tartamuk és stabilitásuk, az érintett életviszonyai, a francia társadalomba való beilleszkedése, valamint a származási országában maradt családjával fennálló kapcsolatainak jellege alapján értékelt – franciaországi személyes és családi kapcsolatai olyanok, hogy tartózkodása engedélyezésének megtagadása a megtagadás okaira figyelemmel aránytalan sérelmet jelentene magán‑ és családi élete tiszteletben tartásához való jogára, anélkül hogy az L. 311‑7. cikkben előírt feltételnek teljesülnie kellene. A külföldi francia társadalomba való beilleszkedését többek között a Köztársaság értékei tekintetében fennálló ismeretei alapján kell értékelni;
[…]
(11) Az a szokásosan Franciaországban tartózkodó külföldi számára, akinek egészségi állapota olyan orvosi kezelést igényel, amelynek elmaradása különösen súlyos következményekkel járhat számára, feltéve, hogy származási országában a megfelelő kezelés nem áll rendelkezésre, a kivételes humanitárius körülmény fennállásának kivételével, amelyet a directeur général de l’agence régionale de santé [regionális egészségügyi szerv igazgatója] véleménye alapján a közigazgatási szerv értékel, anélkül hogy az L. 311‑7. cikkben előírt feltételnek teljesülnie kellene. A tartózkodási engedély megadásáról szóló határozatot az érintett tartózkodási helye szerinti régió agence régionale de santé‑jának a directeur général de l’agence által kijelölt orvosa, illetve Párizsban a médecin, chef du service médical de la préfecture de police [a rendőrprefektúra egészségügyi szolgálatát vezető orvos] véleménye alapján a közigazgatási szerv hozza meg. Az agence régionale de santé orvosa, illetve Párizsban a chef du service médical de la préfecture de police [a rendőrprefektúra egészségügyi szolgálatának vezetője] a kérelmezőt a Conseil d’État keretében hozott rendelet által meghatározott összetételű regionális orvosi bizottság előtti orvosi konzultációra idézheti.”
8. A Ceseda L. 313‑14. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az L. 313‑11. cikkben szereplő ideiglenes tartózkodási engedély […] megadható, amennyiben tartózkodása nem jelent fenyegetést a közrendre, az olyan, nem poligámiában élő külföldi számára, akinek esetében a tartózkodás engedélyezése humanitárius megfontolásokon alapul, vagy azt az általa előadott kivételes indokok igazolják, anélkül hogy az L. 311‑7. cikkben szereplő feltételre hivatkozni lehetne.
[…]”
9. A Ceseda L. 511‑1. cikke a következőket írja elő:
„I. A közigazgatási hatóság az alábbi esetekben Franciaország területének elhagyására kötelezheti a külföldit, aki nem állampolgára az Európai Unió valamely tagállamának, az Európai Gazdasági Térségről szóló [1992. május 2‑i] megállapodásban [(HL 1994. L 1., 3. o., magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 52. kötet, 3. o.)] részes egyéb államnak vagy a Svájci Államszövetségnek, és aki nem családtagja egy ilyen állampolgárnak […]:
[…]
(3) Ha a külfölditől megtagadták a tartózkodási engedély kiadását vagy meghosszabbítását, vagy ha a részére kiadott tartózkodási engedély visszavonásra került […].”
10. A Ceseda L. 742‑7. cikke a következőket írja elő:
„Az a külföldi, akinek tekintetében a menekült jogállás elismerését vagy a kiegészítő védelmet jogerősen megtagadták, és akinek az államterületen tartózkodása más jogcímen sem engedélyezhető, köteles elhagyni a francia területet, az V. könyv I. címében szereplő kitoloncolási intézkedés, illetve adott esetben a VI. könyv II. címének I. fejezetében előírt szankciók terhe mellett.”
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
11. S. Mukarubega 1986. március 12‑én született ruandai állampolgár 2009. szeptember 10‑én lépett be Franciaországba, vízummal ellátott útlevelével.
12. 2009. december 4‑én a préfet de police‑tól kérelmezte franciaországi tartózkodásának menedékjog alapján történő engedélyezését. A menekültügyi eljárás során S. Mukarubega ideiglenes franciaországi tartózkodási engedélyben részesül.
13. Az Office français de protection des réfugiés et apatrides (francia menekült‑ és hontalanügyi hivatal, a továbbiakban: OFPRA) igazgatója 2011. március 21‑i határozatában megtagadta S. Mukarubegától a menekültstátusz megadását. Ezt a határozatot 2012. augusztus 30‑i határozatával helybenhagyta a Cour nationale du droit d’asile (nemzeti menekültügyi bíróság, a továbbiakban: CNDA), amiről 2012. szeptember 10‑én értesítették S. Mukarubegát.
14. A préfet de police 2012. október 26‑i határozatában megtagadta S. Mukarubega tartózkodásának menedékjog alapján történő engedélyezését, és ezzel egyidejűleg Franciaország területének elhagyására kötelezte őt (a továbbiakban: első kiutasítási határozat). Ruandát jelölték ki a kiutasítás célországaként, az önkéntes távozásra pedig harmincnapos határidőt tűztek ki S. Mukarubega számára.
15. S. Mukarubega e kiutasítási határozat ellenére 2013. március elejéig jogellenesen Franciaországban maradt, amikor egy hamis belga útlevéllel megpróbált Kanadába utazni. Ekkor a francia rendőrség elfogta, és 2013. március 4‑én rendőri őrizetbe vette, közokirat csalárd felhasználása miatt.
16. A rendőri őrizetbe vétel során S. Mukarubegát meghallgatták személyes és családi helyzetét, szakmai előéletét, franciaországi tartózkodás iránti kérelmét, és esetleges Ruandába való visszatérését illetően.
17. A préfet de la Seine‑Saint‑Denis 2013. március 5‑i határozatában kötelezte S. Mukarubegát Franciaország területének elhagyására, megtagadta számára határidő kitűzését az önkéntes távozásra, és Ruandát jelölte ki a kiutasítás célországaként (a továbbiakban: második kiutasítási határozat). Ezenkívül ugyanezen a napon határozatot hozott S. Mukarubega idegenrendészeti őrizetbe vételéről.
18. 2013. március 6‑án S. Mukarubega az első kiutasítási határozat megsemmisítése iránti keresetet terjesztett elő a tribunal administratif de Paris (párizsi közigazgatási bíróság) előtt. Ezzel egyidejűleg a második kiutasítási határozatot megtámadta a tribunal administratif de Melun előtt. 2013. március 7‑i végzésével a tribunal administratif de Paris az S. Mukarubega által előterjesztett keresetet áttette a tribunal administratif de Melun‑hoz.
19. 2013. március 8‑i határozatával a tribunal administratif de Melun elnöke által kijelölt bíró megsemmisítette az S. Mukarubega idegenrendészeti őrizetét elrendelő határozatot, azzal az indokkal, hogy az említett határozatot a második kiutasítási határozatot megelőzően közölték, vagyis annak nem volt jogalapja.
20. S. Mukarubega a tribunal administratif de Melun előtt a bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jogának a megsértésére alapított jogalapra hivatkozik, mivel nem biztosítottak számára lehetőséget, hogy konkrét észrevételeket terjesszen elő személyes helyzetét illetően az első kiutazási határozat meghozatalát megelőzően, amelyre a tartózkodási engedély vele közölt megtagadásával egyidejűleg került sor. Előadja, hogy ugyanezen elvet a második kiutasítási határozat, vagyis a préfet de la Seine‑Saint‑Denis 2013. március 5‑i határozata is megsértette.
21. A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy a Ceseda L. 511‑1. cikkének alkalmazásában a tartózkodási engedély iránti kérelmet benyújtó külföldi, azzal együtt, hogy megtagadják tőle a tartózkodási engedélyt, Franciaország területének elhagyására kötelezhető. E bíróság szerint ez esetben a külföldi jogában áll, hogy személyes helyzetének bármely elemére hivatkozzon a hatóság előtt, amelynek nem kötelező vele szemben kitoloncolási határozatot hoznia.
22. Hozzáteszi ugyanakkor, hogy a tartózkodást megtagadó határozat – mint a jelen esetben – anélkül is meghozható, hogy azt az érintett tudomására hoznák, ráadásul hosszú idővel a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtását követően, amely alatt a külföldi személyes helyzete változhatott.
23. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az S. Mukarubega által hivatkozott jogalapokra adandó válasz attól a kérdéstől függ, hogy a bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jogot úgy kell‑e értelmezni, hogy az a hatóságot arra kötelezi, hogy egy jogellenesen tartózkodó külföldit kiutasító határozat meghozatalakor – e kiutasítási határozat akár kapcsolódik tartózkodási engedély megtagadásához, akár nem, illetve különösen ha fennáll a szökés veszélye – biztosítson lehetőséget arra, hogy az érintett ismertesse észrevételeit. E bíróság szerint egy jogellenesen tartózkodó külföldi, akit Franciaország területének elhagyására köteleztek, hatáskörrel való visszaélés miatt keresetet indíthat a közigazgatási bíróság előtt, amely kereset benyújtása a kitoloncolási intézkedés végrehajtását felfüggesztő hatályú. Úgy ítéli meg, hogy a fent kifejtett jogalapokra adandó válasz attól is függ, hogy a közigazgatási bírósági eljárás felfüggesztő hatálya eltérést engedhet‑e azon szabály alól, hogy a jogellenesen tartózkodó külföldinek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a vele szemben foganatosítandó kitoloncolási intézkedéssel kapcsolatos álláspontját előzetesen ismertesse.
24. E körülmények között a tribunal administratif de Melun a jelen jogvita eldöntése érdekében az eljárást felfüggesztette, és az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
„1. Úgy kell‑e értelmezni a védelemhez való jog tiszteletben tartása alapelvének szerves részét képező és [a Charta] 41. cikkében is rögzített, bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jogot, hogy az a hatóságot arra kötelezi, hogy egy jogellenesen tartózkodó külföldit kiutasító határozat meghozatalakor – e kiutasítási határozat akár kapcsolódik tartózkodási engedély megtagadásához, akár nem, illetve különösen ha fennáll a szökés veszélye – biztosítson lehetőséget arra, hogy az érintett ismertesse észrevételeit?
2. A közigazgatási bírósági eljárás felfüggesztő hatálya eltérést engedhet‑e azon szabály alól, hogy a jogellenesen tartózkodó külföldinek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a vele szemben foganatosítandó kitoloncolási intézkedéssel kapcsolatos álláspontját előzetesen ismertesse?”
IV – A Bíróság előtti eljárás
25. S. Mukarubega, a francia kormány, a görög kormány, a holland kormány és az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. A 2014. május 8‑án tartott tárgyaláson S. Mukarubega, a francia kormány és a Bizottság terjesztett elő szóbeli észrevételeket.
V – Elemzés
A – Érvelés
26. S. Mukarubega úgy véli, hogy a Bíróságnak a Charta 41. cikkét kell alkalmaznia a kiutasítási határozatokra, mivel az Åkerberg Fransson‑ítélet (C‑617/10, EU:C:2013:105, 19–21. pont) alapján a Charta által garantált alapvető jogokat tiszteletben kell tartani, amennyiben valamely nemzeti szabályozás az uniós jog hatálya alá tartozó területet érint. S. Mukarubega szerint a jogellenesen tartózkodó külföldiekkel szemben hozott kiutasítási határozatok az uniós jog prefektusi hatóság általi „végrehajtását” jelentik.
27. S. Mukarubega úgy ítéli meg, hogy a meghallgatáshoz való jog először is olyan előzetes, egyértelmű és releváns tájékoztatást feltételez a tervezett intézkedéseket illetően, amely alkalmas arra, hogy kizárja a közigazgatási határozat teljesen váratlan jellegét. Úgy véli, hogy a tájékoztatási kötelezettségen túl a meghallgatáshoz való jognak arra is köteleznie kell a közigazgatási szervet, hogy a kiutasítási határozat meghozatala előtt kérdezze ki a külföldit a helyzetét érintő valamennyi releváns adatról.
28. E tekintetben S. Mukarubega rámutat, hogy az első kiutasítási határozatot pusztán azon megállapítás alapján hozták, hogy a CNDA elutasította menedékjog iránti kérelmét, több mint 33 hónappal az iratok benyújtását követően, anélkül hogy megváltozott személyi helyzetét a határozat meghozatalának időpontjában elemezték volna.
29. Az érintett szerint a tartózkodást megtagadó határozatot kizárólag a tartózkodási engedély iránti kérelem iratai között szereplő körülmények alapján hozták meg, és a kiutasítási határozat nem ezen iratokhoz kapcsolódik, holott azt a préfet de police csak olyan bizonyítékok alapján hozhatta volna meg, amelyeket a közigazgatási szerv nem kért, illetve a külföldi sem közölt önként. S. Mukarubega tehát úgy véli, hogy a kiutasítási határozat nem logikus, szükségszerű és kizárólagos következménye a tartózkodás megtagadásának.
30. E tekintetben rámutat, hogy bár a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése főszabályként azt írja elő, hogy „a tagállamok […] a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki”, e szabály „a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül” alkalmazandó. Márpedig e kivételek igen széles mérlegelési jogkört hagynak a tagállamok számára a kiutasítási határozat célszerűségét illetően.
31. S. Mukarubega rámutat továbbá arra, hogy a második kiutasítási határozatot egy olyan 50 perces rendőrségi kihallgatást követően hozták meg, amely lényegileg „utazására”, a közokirat hamisításának és hamis közokirat felhasználásának vétségére, valamint általánosabb jelleggel közigazgatási helyzetére vonatkozott. Előadja, hogy rendőri őrizetbe vétele során egyáltalán nem tájékoztatták arról, hogy újabb kiutasítási határozatot hozhatnak vele szemben. A fortiori arra sem hívták fel, hogy ezzel kapcsolatban fejtse ki észrevételeit.
32. S. Mukarubega végül úgy véli, hogy a meghallgatáshoz való jogot mindenképpen érvényesíteni kell, akkor is, ha fennáll a szökés veszélye. Egy ilyen elvtől való eltérés csak az állam belső biztonságát vagy alapvető érdekét érintő kivételes kockázat esetén fogadható el. A közigazgatási bírósági eljárás felfüggesztő hatálya nem enged eltérést a jogellenesen tartózkodó külföldi ahhoz való joga alól, hogy a vele szemben foganatosítandó kitoloncolási intézkedéssel kapcsolatos álláspontját előzetesen ismertesse.
33. A francia kormány úgy véli, hogy magából a Charta 41. cikkének szövegéből kitűnik, hogy annak nem a tagállamok a címzettjei, hanem kizárólag az Unió intézményei, szervei és hivatalai.(3) Ugyanakkor az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a meghallgatáshoz való jog az uniós jog egyik olyan általános elve, amely nem csupán a Charta 41. cikkében szereplő gondos ügyintézéshez való jog, hanem a Charta 47. és 48. cikke által biztosított, a védelemhez és a tisztességes eljáráshoz való jog tiszteletben tartásának is részét képezi. Ugyanezen kormány szerint a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartása a Charta 41. cikke értelmében tehát nemcsak az uniós intézményeket kötelezi, hanem – lévén, hogy az az uniós jog egyik általános elve – az egyes tagállamok közigazgatási szerveit is, amennyiben azok az uniós jog hatálya alá tartozó határozatot hoznak, még akkor is, ha az alkalmazandó szabályozás nem rendelkezik kifejezetten ilyen formai előírásról.(4)
34. A francia kormány úgy véli, hogy a 2008/115 irányelv értelmében egy kiutasítási határozat közvetlenül és szükségképpen következik az érintett személy jogellenes tartózkodásának megállapításából. Miután ugyanis megállapítást nyert a tartózkodás jogellenessége, a kiutasítási határozat kibocsátása a tagállamokat terhelő kötelezettségként jelenik meg. Ugyanezen kormány szerint a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy adjanak ki kiutasítási határozatot a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan, az e cikk (2)–(5) bekezdésében foglalt sajátos esetek kivételével. Ebből álláspontja szerint az következik, hogy amennyiben a harmadik országbeli állampolgárt a tartózkodási joga vizsgálatára irányuló eljárás során meghallgatták, nem kell ismét meghallgatni, mielőtt kibocsátanák a kiutasítási határozatot.
35. A francia kormány hozzáteszi, hogy figyelemmel a közigazgatási szervek által évente elbírált tartózkodási engedély iránti kérelmek számára, az érintett kiutasítási határozat kibocsátását megelőző újabb meghallgatásából eredő teher azzal a kockázattal járna, hogy méginkább meggátolja e határozatnak az ügy ismeretében történő előkészítését, anélkül hogy az érintett külföldi védelmének szintje érzékelhetően növekedne, valamint veszélyeztetné magát a kiutasítási eljárást is, mivel lehetetlenné tenné a tagállamok számára, hogy elkerüljék a jogellenesen tartózkodó személy szökését.
36. A francia kormány rámutat, hogy az alapeljárásban S. Mukarubegát, akinek menedékjog iránti kérelmét jogerősen elutasították, teljes mértékben tájékoztatták arról, hogy francia területen tartózkodása jogellenes, valamint, hogy kitoloncolási intézkedést alkalmazhatnak vele szemben. Megjegyzi, hogy egyébként a rendőri őrizet során történt kihallgatás jegyzőkönyvéből is kitűnik, hogy S. Mukarubega teljes mértékben tisztában volt e lehetőséggel.
37. A francia kormány azt is hangsúlyozza, hogy egy olyan harmadik országbeli állampolgár, akinek esetében a tartózkodási engedély kiadását megtagadták, bármikor jelentkezhet a prefektúrán ismételt meghallgatásra, annak érdekében, hogy helyzete jogszerűvé tétele céljából új körülményeket adjon elő.
38. A második kiutasítási határozatot illetően a francia kormány rámutat, hogy S. Mukarubegát a code de procédure pénale (büntetőeljárási törvény) 62‑2. cikke alapján vették rendőri őrizetbe. Ezzel összefüggésben hallgatta meg a rendőrség a helyzetét, többek között a tartózkodási jogát illetően. E kormány szerint a külföldit a rendőri őrizetbe vétel során eljárási garanciák illetik meg, többek között joga van ügyvédi segítséget, illetve tolmácsot igénybe venni.
39. A francia kormány másodlagosan azt javasolja, hogy a Bíróság a második kérdésre olyan választ adjon, amely szerint a 2008/115 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy a harmadik országbeli állampolgár azon lehetősége, hogy felfüggesztő hatályú bírósági jogorvoslattal éljen a vele szemben hozott kiutasítási határozattal szemben, valamint, hogy a bíróság előtt előadhasson minden, a személyes helyzetére vonatkozó bizonyítékot, lehetővé teszi a meghallgatáshoz való jog ezen határozat kibocsátása előtti esetleges korlátozásainak a kompenzálását.
40. A holland kormány úgy véli, hogy a védelemhez való jog elve, ahogy az jelenleg a Charta 41. cikkében szerepel, kiterjed többek között arra a mindenkit megillető jogra, hogy meghallgassák egy olyan határozat meghozatalát megelőzően, amely számára hátrányos lehet. E kormány szerint a védelemhez való jog elvének a megsértése csak az eljárás egésze minden szempontjának, illetve elemének vizsgálatát követően állapítható meg, ugyanis ilyen jogsértést főszabály szerint nem eredményezhetnek olyan formai szabálytalanságok, amelyeket anélkül „orvosoltak” az egészében vizsgált eljárás során, hogy azok az érintett vonatkozásában ténylegesen hátrányos hatást gyakoroltak volna.
41. Az S. Mukarubegával szemben hozott első kiutasítási határozatot illetően a holland kormány úgy ítéli meg, hogy nem került sor a védelemhez való jog elvének a megsértésére. Úgy véli, hogy a meghallgatáshoz való jogot csak a kiutasítási határozat hátrányos elemeire figyelemmel lehet értékelni. Márpedig a holland kormány szerint sem a jogellenes tartózkodás megállapítása, amelyet már megalapozott az érvényes tartózkodás engedély hiánya, sem pedig az abból eredő visszatérési kötelezettség, hogy a külföldi nem rendelkezik érvényes tartózkodási engedéllyel, nem tekinthető hátrányos jellegűnek. Ezzel szemben az, ha olyan határidőt állapítanak meg, amelyen belül a külföldinek el kell hagynia a tagállamot, olyan hátrányos elem, amely magával vonja az érintettnek a kiutasítási határozat ezen elemével kapcsolatos meghallgatására irányuló kötelezettséget, különösen abban az esetben, ha a legfeljebb 30 napos határidő lerövidíthető. Ugyanakkor a holland kormány szerint, ha az érintettnek lehetősége van arra, hogy egy közigazgatási bíróság előtt felfüggesztő hatályú jogorvoslatot terjesszen elő a kiutasítási határozat jogszerűségét illetően, akkor az, hogy a közigazgatási hatóság előzetesen nem hallgatta meg, szintén nem jelent az érintett számára aránytalan hátrányt, és sérelmet sem okoz neki. Ezenkívül úgy ítéli meg, hogy a védelemhez való jog elvét nem lehet korlátok nélkül alkalmazni úgy, hogy az ne sértse a visszatérési irányelv célját.
42. Végül e kormány úgy véli, hogy a második kiutasítási határozat nem tekinthető a 2008/115 irányelv értelmében vett kiutasítási határozatnak, így azt nem kell megvizsgálni a védelemhez való jog elvének a szempontjából, mivel az első kiutasítási határozatban már megállapítást nyert, hogy S. Mukarubega jogellenesen tartózkodott Franciaországban, valamint az határidőt szabott számára Franciaország elhagyására. Ennek megfelelően a 2008/115 irányelv értelmében vett kiutasítási eljárás az első kiutasítási határozattal kezdődött, és az esetleges későbbi kényszerintézkedéseket, így a második kiutasítási határozatot is egy már meghozott kiutasítási határozat végrehajtásával összefüggésben hozott jogi aktusoknak kell tekinteni.
43. A görög kormány úgy véli, hogy az előzetes meghallgatáshoz való jog olyan jog, amelyre nem lehet kihatással a közigazgatási vagy bírósági jogorvoslat lehetősége. Rámutat ugyanakkor, hogy számos esetben, mint a jelen ügyben is, a kiutasítási határozat elválaszthatatlanul kapcsolódik a nemzetközi védelmi jogállásra irányuló kérelemre vonatkozó, már folyamatban lévő eljáráshoz, így például a jelen ügyben az első kiutasítási határozat a menedékjog iránti kérelem első‑ és másodfokon történt elutasításának közvetlen következménye volt. Ilyen körülmények között a kiutasítási határozatot megelőző meghallgatáshoz való jogot tiszteletben tartották, mivel az érintettnek volt lehetősége arra, hogy hatékonyan kifejtse álláspontját, a menedékjog iránti kérelmének vizsgálatára irányuló eljárás során.
44. Ugyanezen kormány szerint az, hogy bizonyos idő eltelt a menedékjog iránti kérelmet elutasító határozat és a kiutasítási határozat között, mindezen nem változtat semmit, mivel egy két hónapos és tíz napos intervallum nem módosíthatta az ügy döntő körülményeit. Emellett úgy véli, hogy az érintett nem hivatkozhat pusztán előzetes meghallgatáshoz való joga absztrakt megsértésére. Ellenkezőleg, konkrét és pontos módon alá kell támasztania minden olyan döntő körülmény fennállását, amelyeket a közigazgatás nem vehetett figyelembe, és amelyek eltérő eredményre vezettek volna.
45. A Bizottság megjegyzi, hogy a bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jog a Charta 41. cikkében szerepel. A Bizottság szerint, bár rögzítésre került, hogy a Charta e cikke csak az Unió intézményeire és szerveire alkalmazandó, a Bíróság az M.‑ítéletben (EU:C:2012:744) kimondta, hogy „meg kell állapítani, hogy e rendelkezés, amint az magából a szövegéből is következik, általános hatályú”.(5) Álláspontja szerint, amennyiben a tagállamok kiutasítási határozatokat hoznak, akkor az uniós jogot hajtják végre, és ennélfogva kötik őket a Chartából eredő kötelezettségek.(6)
46. A Bizottság úgy véli, hogy az illetékes hatóságoknak meg kell hallgatniuk az érintettet, figyelembe véve a 2008/115 irányelv célját, amely arra irányul, hogy olyan hatékony eljárást alakítsanak ki, amely a lehető leggyorsabban biztosítja harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárainak a származási országukba való visszatérését. A Bizottság szerint a meghallgatáshoz való jognak lehetővé kell tennie a közigazgatási szerv számára, hogy az iratokat úgy dolgozza fel, hogy az ügy teljes ismeretében tudjon határozatot hozni, illetve azt megfelelően meg tudja indokolni, annak érdekében, hogy az érintett adott esetben érvényesen tudja gyakorolni jogorvoslathoz való jogát. A Bizottság szerint ez a jog mindazonáltal nem teheti lehetővé „a közigazgatási eljárás korlátlan újbóli megnyitását”.
47. A jelen ügyben az első kiutasítási határozatot illetően a Bizottság úgy véli, hogy az a francia jogban létező lehetőség, hogy egyetlen határozatot hozzanak, amely egyszerre megtagadja a menedékjogon alapuló tartózkodást, illetve kötelezi a külföldit, hogy hagyja el az államterületet, összeegyeztethető a 2008/115 irányelvvel. Az ilyen eljárásgazdaságosság igazolt, mivel az államterület elhagyására vonatkozó kötelezettség logikus következménye a tartózkodási engedély megtagadásának. Álláspontja szerint, mivel azokat az indokokat, amelyek miatt az érintett tartózkodási engedélyt kért, a menedékjog iránti kérelmével kapcsolatos észrevételekkel összefüggésben, illetve az ezen kérelem elutasítása ellen benyújtott jogorvoslat kapcsán megvizsgálták, úgy lehet tekinteni, hogy a kiutasítási határozatot megelőző meghallgatáshoz való jogot tiszteletben tartották, annál is inkább, mivel a jelen ügyben a kiutasítási határozatot láthatóan közölték az érintettel, kevesebb, mint két hónappal a menedékjog iránti kérelmének elutasítását követően.
48. A Bizottság szerint, amennyiben az érintettnek az aktája megvizsgálására irányuló eljárás során történt meghallgatása, és a határozat meghozatala között jelentős időtartam telik el, akkor a nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az érintettnek volt‑e lehetősége arra, hogy közöljön minden olyan új ténykörülményt, amelyet az eljárás során nem lehetett figyelembe venni.
49. A második kiutasítási határozatot illetően a Bizottság úgy véli, hogy a meghallgatáshoz való jogtól nem lehet eltérni sem egy korábbi kiutasítási határozat fennállása, sem pedig a szökés veszélyének fennállása miatt, mivel az érintett adott esetben a tartózkodási jogának vizsgálata érdekében elrendelt őrizet során is meghallgatható.
50. A Bizottság végül úgy véli, hogy a közigazgatási bíróság előtti felfüggesztő hatályú bírósági jogorvoslat fennállása nem teszi lehetővé, hogy eltérjenek a jogellenesen tartózkodó külföldinek a kiutasítási határozat meghozatalát megelőző meghallgatáshoz való jogának tiszteletben tartásától.
B – Értékelés
1. Bevezető észrevételek
51. A Charta hatályát a tagállamok magatartása tekintetében az 51. cikkének (1) bekezdése határozza meg, amely szerint a Charta rendelkezéseinek a tagállamok annyiban címzettjei, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.
52. Ahogy a Bíróság kimondta, a Charta 51. cikke „így megerősíti a Bíróság azzal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát, hogy a tagállamok eljárásainak milyen mértékben kell megfelelniük az uniós jogrendben biztosított alapvető jogokból eredő követelményeknek”.(7)
53. Ahogy ugyanis a Bíróság az Åkerberg Fransson‑ítélet (EU:C:2013:105) 19. pontjában, és a Pfleger és társai ítélet (EU:C:2014:281) 33. pontjában megjegyzi, „[a] Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából […] lényegében az következik, hogy az uniós jogrendben biztosított alapvető jogokat az uniós jog által szabályozott valamennyi tényállásra alkalmazni kell, az ilyen tényállásokon kívül azonban nem. A Bíróság ennyiben emlékeztetett már arra, hogy a Chartára tekintettel nem mérlegelheti az olyan nemzeti szabályozást, amely nem tartozik az uniós jog keretei közé. Ezzel szemben, amint az ilyen szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe kerül, az előzetes döntéshozatal keretében eljáró Bíróságnak meg kell adnia minden ahhoz szükséges értelmezési szempontot, hogy a nemzeti bíróság mérlegelhesse e szabályozás azon alapvető jogokkal való összeegyeztethetőségét, amelyeknek a tiszteletben tartását biztosítja”.
54. A Bíróság az Åkerberg Fransson‑ítélet (EU:C:2013:105) 21. pontjában, és a Pfleger és társai ítélet (EU:C:2014:281) 34. pontjában azt is kimondta, hogy „[k]övetkezésképpen, mivel ha valamely nemzeti szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe tartozik, a Charta által biztosított alapvető jogokat tiszteletben kell tartani, nem állhat fenn olyan tényállás, amelyre anélkül vonatkozna az uniós jog, hogy az említett alapvető jogokat alkalmazni kellene. Az uniós jog alkalmazhatósága magában foglalja a Charta által biztosított alapvető jogok alkalmazhatóságát”.
55. Vitathatatlan, hogy a Charta alkalmazási körét mind az Unió, mind pedig a tagállamok vonatkozásában „A Charta értelmezésére és alkalmazására vonatkozó általános rendelkezések” cím alatt meghatározó 51. cikk ellenére a Charta 41. cikke csak „az Unió intézményei, szervei és hivatalai” vonatkozásában rögzíti a meghallgatáshoz való jogot,(8) ahogy arra a Bíróság a francia kormány írásbeli észrevételeiben(9) hivatkozott Cicala‑ítéletben (EU:C:2011:868, 28. pont) rámutatott, anélkül azonban, hogy ezt a Bíróság az ugyanezen ítéletben szereplő döntést meghatározó érvvé tette volna.
56. Véleményem szerint nem következetes, és a Bíróság ítélkezési gyakorlatával(10) sem áll összhangban az, ha a Charta 41. cikkének szövegezése ilyen módon olyan kivételt rögzíthetne az 51. cikkében előírt szabály alól, amely lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy ne alkalmazzák a Charta valamely cikkét, még akkor sem, amikor az Unió jogát hajtják végre. Ily módon jelzem, hogy egyértelműen a Charta 41. cikkének a tagállamokra való alkalmazhatósága mellett állok, amennyiben azok az Unió jogát hajtják végre; mindenesetre, ahogy arra a francia kormány is rámutat, a meghallgatáshoz való jog az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az uniós jog olyan általános elve, amely „nem csupán a Charta 41. cikkében rögzített megfelelő ügyintézéshez való jog, hanem a Charta 47. és 48. cikke által biztosított, a védelemhez való jog és a tisztességes eljáráshoz való jog tiszteletben tartásának is részét képezi”.(11) E jog tiszteletben tartása tehát e címen legalábbis „minden egyes tagállam hatóságai számára kötelező, amennyiben olyan határozatokat fogadnak el, amelyek az uniós jog hatálya alá tartoznak”.(12)
57. Ahogy azt a G. és R. ügyre vonatkozó állásfoglalásom (C‑383/13. PPU, EU:C:2013:553) 49. pontjában kiemeltem, „[a] nemzeti hatóságoknak a meghallgatáshoz való jog valamely személy érdekeit esetlegesen hátrányosan érintő határozat meghozatala előtti tiszteletben tartására irányuló kötelezettségét a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata már jó ideje megállapította, a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja pedig megerősíti és alkotmányos szintre emeli ezt a kötelezettséget”.
58. A jelen esetben a tagállam részéről a kiutasítási határozat meghozatala a 2008/115 irányelv 6. cikke (1) bekezdésének, vagyis az Unió jogának a Bíróság ítélkezési gyakorlata, illetve a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében vett végrehajtását jelenti. Ebből következik, hogy egy ilyen, az uniós jog által szabályozott helyzetben a tagállamoknak alkalmazniuk kell az uniós jogrend által biztosított alapvető jogokat, köztük a meghallgatáshoz való jogot, ha a hatóság valamely személlyel szemben olyan határozat meghozatalát helyezi kilátásba, amely e személy számára hátrányt okoz.(13)
59. Az ilyen – a 2008/115 irányelv 3. cikkének 4. pontjában meghatározott és a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében hivatkozott – kiutasítási határozat a holland kormány észrevételeivel ellentétben(14) a címzettje számára hátrányos határozatot jelent. E határozattal a tagállam jogellenesnek nyilvánítja a harmadik országbeli állampolgár tartózkodását, és visszatérési kötelezettséget ír elő.(15)
60. A 2008/115 irányelv (6) preambulumbekezdése kiemeli, hogy amennyiben a tagállamok kiutasítási határozatokat fogadnak el, akkor tiszteletben kell tartaniuk a tisztességes és átlátható eljárás követelményét.
61. A 2008/115 irányelv azonban nem határoz meg sajátos eljárást a harmadik országbeli állampolgár meghallgatására a kiutasítási határozat meghozatalát megelőzően.(16) A 2008/115 irányelv III. fejezetében rögzített eljárási biztosítékok csak a kiutasítási határozat formáját (12. cikk),(17) a jogorvoslatokat (13. cikk) és a kiutasítás végrehajtását megelőző biztosítékokat (14. cikk) rögzítik.
62. Ennek alapján a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartása akkor is kötelező, ha az alkalmazandó szabályozás nem ír elő kifejezetten ilyen alakszerűséget.(18)
63. Ebből következik, hogy azok a feltételek, amelyek mellett a harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárai védelemhez való jogának tiszteletben tartását biztosítani kell, illetve e jog megsértésének következményei a nemzeti jog hatálya alá tartoznak, feltéve hogy az ebben az értelemben megállapított intézkedések nem kedvezőtlenebbek mint azok, amelyek a magánszemélyekre vonatkoznak a hasonló belső jogi tényállások esetén (az egyenértékűség elve), és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve).(19)
64. Márpedig, ahogy azt a Bíróság az M.‑ítéletben (EU:C:2012:744, 87. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) kimondta, „a védelemhez való jog mindenki számára biztosítja azt a lehetőséget, hogy hasznos és hatékony módon ismertethesse az álláspontját minden közigazgatási eljárásban és minden olyan határozat elfogadása előtt, amely az érdekeit hátrányosan érintheti”. A Bíróság ugyanebben az ítéletben hozzáteszi, hogy „[a]z említett jog azt a követelményt is magában foglalja, hogy a közigazgatási szerv a megkövetelt figyelemmel hallgassa meg az érintett személy által ily módon kifejtett észrevételeket, gondosan és pártatlan módon megvizsgálva az adott ügy valamennyi releváns elemét, és részletesen indokolva határozatát”.(20)
65. Következésképpen a tagállamoknak a 2008/115 irányelvbeli sajátos eljárás hiányához kapcsolódó eljárási autonómiája nem eredményezheti azt, hogy egy harmadik országbeli állampolgárt megfosztanak az illetékes nemzeti hatóság általi, a kiutasítási határozat meghozatalát megelőző meghallgatáshoz való jogtól.
66. A Charta 52. cikkének (1) bekezdése mindazonáltal elismeri az általa kimondott jogok gyakorlásának korlátozásait, amennyiben az érintett korlátozást törvény írja elő, az tiszteletben tartja a szóban forgó alapvető jog lényeges tartalmát, továbbá ha az arányosság elvére figyelemmel az elengedhetetlen, és ténylegesen az Európai Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket szolgálja.(21) Ebből következően a védelemhez való jog nem abszolút előjog, az bizonyos körülmények között korlátozható.(22)
67. Mielőtt konkrétabban megvizsgálnánk ezen elvek alkalmazását az alapeljárás körülményeire, úgy vélem, hogy hasznos emlékeztetni arra, hogy a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában rögzített meghallgatáshoz való jog célja egyrészt az, hogy lehetővé tegye az ügy vizsgálatát, és a tények lehető legpontosabb és leghelyesebb megállapítását, másrészt pedig az, hogy biztosítsa az érintett hatékony védelmét.(23) Másként fogalmazva, e rendelkezés többek között arra irányul, hogy minden olyan határozatot, amely hátrányosan érint valamely személyt, az ügy teljes körű ismeretében fogadjanak el.
2. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
a) A kiutasítási határozattal kapcsolatos általános gondolatok
68. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a 2008/115 irányelv csak a harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésére vonatkozik, és így nem célja a külföldiek tartózkodására vonatkozó nemzeti szabályok egészének harmonizálása.(24) Ugyanakkor, miután megállapították a tartózkodás jogellenességét, az illetékes nemzeti hatóságok az említett irányelv 6. cikke (1) bekezdésének értelmében, a 6. cikkének (2)–(5) bekezdésében szereplő kivételek sérelme nélkül kötelesek kiutasítási határozatot hozni.(25) Ezenkívül a 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy „elfogadják a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozatot és egyidejűleg a kiutasítási határozatot”.(26)
69. Ahogy arra megalapozottan mutat rá a francia kormány,(27) a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése tehát arra kötelezi azt a tagállamot, amely nem ad tartózkodási engedélyt egy harmadik országbeli állampolgárnak, hogy vele szemben hozzon kiutasítási határozatot. Következésképpen, és az említett irányelv 6. cikkének (2)–(5) bekezdésében szereplő kivételek sérelme nélkül, csatlakozom a francia kormány(28) és a görög kormány,(29) valamint a Bizottság(30) állításához, amely szerint a kiutasítási határozat szükségképpen következik az érintett jogellenes tartózkodását megállapító határozatból, és annak logikus következménye.
70. Úgy vélem tehát, hogy az uniós jognak a harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárai kiutasítási határozat meghozatalát megelőző meghallgatáshoz való jogának biztosítását célzó sajátos eljárást kialakító rendelkezéseinek hiányában a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontját nem lehet úgy értelmezni, hogy amikor az illetékes nemzeti hatóság jogellenes tartózkodást megállapító határozatot, és ezzel egyidejűleg kiutasítási határozatot(31) szándékozik hozni, akkor e hatóság szükségképpen(32) köteles erről előzetesen tájékoztatni, illetve erre „figyelmeztetni”(33) az érintettet, oly módon, hogy lehetővé tegye számára, hogy ismertesse észrevételeit a kiutasítási határozatot illetően.(34)
71. Ugyanakkor annak érdekében, hogy az eljárás tisztességes és átlátható legyen, a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelezettség tiszteletben tartásához az szükséges, hogy egyrészt a nemzeti jog kifejezetten és egyértelműen előírja az államterület elhagyására vonatkozó kötelezettséget jogellenes tartózkodás esetén, másrészt pedig, hogy az illetékes nemzeti hatóságok biztosítsák az érintett érvényes meghallgatását a tartózkodási engedély iránti kérelmére vonatkozó eljárásban, illetve adott esetben tartózkodása jogellenességét illetően. Ebben az esetben az érintettnek a kiutasítási határozat meghozatala előtti ismételt meghallgatására irányuló kötelezettség felesleges és aránytalan lenne.
72. E tekintetben teljes mértékben osztom a Bizottság azon észrevételét, amely szerint a kiutasítási határozat meghozatala előtti meghallgatáshoz való jog nem válhat „a közigazgatási eljárás korlátlan újbóli megnyitásának” eszközévé.(35) El kell ugyanis kerülni az eljárás felesleges, az érintett jogi védelmét nem fokozó(36) megnehezítését vagy felesleges elnyújtását, annak érdekében, hogy megőrizzük az egyensúlyt az érintett számára hátrányos határozat meghozatala előtti meghallgatáshoz való alapvető joga, és a tagállamok jogellenes bevándorlás elleni küzdelemre irányuló kötelezettsége között.
b) Alkalmazás az első kiutasítási határozatra
73. A jelen ügyben a francia hatóságok egy 2012. október 26‑i – vagyis S. Mukarubegának a CNDA (az OFPRA határozatát helyben hagyó) menekült jogállást tőle megtagadó határozatáról való értesítését követő kevesebb mint két hónapon belül hozott – határozattal együttesen megtagadták S. Mukarubega tartózkodásának menedékjogon alapuló engedélyezését, és kötelezték őt Franciaország területének elhagyására. E tekintetben rámutatok, hogy a Ceseda L.511‑1. cikke I. pontjának (3) bekezdése kifejezetten azt mondja ki, hogy az illetékes francia hatóság Franciaország területének elhagyására kötelezheti a külföldit, aki nem állampolgára az Európai Unió valamely tagállamának, az Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló megállapodásban részes egyéb államnak vagy a Svájci Államszövetségnek, és aki nem családtagja egy ilyen állampolgárnak, ha a külfölditől megtagadták a tartózkodási engedély kiadását vagy meghosszabbítását, vagy ha a részére kiadott tartózkodási engedély visszavonásra került.(37)
74. Ezenkívül a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy a Ceseda L. 742‑7. cikke kimondja, hogy az a külföldi, akinek tekintetében a menekült jogállás elismerését vagy a kiegészítő védelmet jogerősen megtagadták, és akinek az államterületen tartózkodása más jogcímen sem engedélyezhető, köteles elhagyni a francia területet, kitoloncolási intézkedés terhe mellett.
75. Meg kell állapítani, hogy az első kiutasítási határozatot az S. Mukarubega menedékjogon alapuló tartózkodási jogának vizsgálatára irányuló eljárás lezárást követően hozták, amely eljárás lehetővé tette számára, hogy kimerítően ismertesse menedékjog iránti kérelmének valamennyi indokát,(38) valamint azután, hogy kimerített minden, a nemzeti jog által e kérelem elutasítása esetére előírt jogorvoslati lehetőséget.(39) Egyébként S. Mukarubega sem vitatja, hogy menedékjog iránti kérelmét illetően hasznos és tényleges módon meghallgatta mind az OFPRA, mind pedig a CNDA, olyan körülmények között, amelyek lehetővé tették számára, hogy kérelmének valamennyi indokát ismertesse.
76. Ugyanakkor S. Mukarubega többek között azt kifogásolja, hogy az illetékes nemzeti hatóságok nem hallgatták meg személyes helyzete alakulását illetően, menedékjog iránti kérelmének időpontja, és az első kiutasítási határozat meghozatalának időpontja között, vagyis egy 33 hónapos időszak tekintetében. Ez az érv nem releváns, mivel S. Mukarubegát a CNDA másodszor is meghallgatta menedékjog iránti kérelmét illetően 2012. július 17‑én, vagyis hat héttel azt megelőzően, hogy döntött volna a menedékjog megtagadásáról, és kicsit több mint három hónappal az első kiutasítási határozat meghozatalát megelőzően, ami nem tekinthető ésszerűtlen időtartamnak.
77. Álláspontom szerint az alapeljáráséihoz hasonló körülmények között a nemzeti hatóságok a Charta meghallgatáshoz való jogról szóló 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjával összeegyeztethetően hozták meg a kiutasítási határozatot.
78. Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy az nem kötelezi arra a nemzeti hatóságot, hogy ismételten meghallgassa a harmadik országbeli állampolgárt, amikor kiutasítási határozatot kíván hozni, miután megállapította az említett harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogellenességét, azt követően, hogy az említett harmadik országbeli állampolgár meghallgatáshoz való jogát teljes mértékben tiszteletben tartó eljárás végén olyan határozatot hozott, amelyben az említett harmadik országbeli állampolgártól megtagadta a menedékjogot.
79. E megállapítás a jelen ügyben csak az S. Mukarubega által annak érdekében benyújtott iratokra terjed ki, hogy megszerezze a menekült jogállást, valamint az azt eredményező eljárásra, hogy vele szemben e jogállást megtagadták, és ily módon megállapították tartózkodása jogellenességét, továbbá a vele szemben hozott kiutasítási határozatra, amely ennek logikus és szükségszerű folyománya, figyelemmel a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdésére.
80. E megállapítás tehát nem hat ki egyéb olyan iratokra, amelyek benyújtását a nemzeti jogszabály más jogalapon lehetővé teszi egy harmadik országbeli állampolgár számára, mint ahogy az a francia jogszabály esetében is fennáll.
81. E tekintetben a francia kormány hangsúlyozza, hogy Franciaországban egy olyan harmadik országbeli állampolgár, akinek esetében a tartózkodási engedély kiadását megtagadták, bármikor jelentkezhet a prefektúrán ismételt meghallgatásra, annak érdekében, hogy helyzete jogszerűvé tétele céljából új körülményeket adjon elő.
82. Kiemelendő, hogy a Ceseda L. 313‑11. cikkének (7) bekezdése lehetővé teszi a tartózkodási engedély kiadását harmadik országbeli állampolgár számára a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásán alapuló indokokból, anélkül hogy vele szemben tartózkodása jogellenességére lehetne hivatkozni. Ugyanez a helyzet a Ceseda L. 313‑11. cikkének (11) bekezdését illetően az egészségi állapoton alapuló indokok esetében. Ezenkívül a francia kormány szerint a Ceseda L. 313‑14. cikke lehetővé teszi a tartózkodási engedély kiadását olyan harmadik országbeli állampolgár részére, akinek esetében a tartózkodás engedélyezése humanitárius megfontolásokon alapul, vagy azt az általa előadott kivételes indokok igazolják, és ebben az esetben sem lehet ezen harmadik országbeli állampolgárral szemben a tartózkodás jogellenességére hivatkozni.
83. E francia rendelkezések álláspontom szerint a 2008/115 irányelv 5. cikke b) és c) pontjának, illetve a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében szereplő, az említett cikk (4) bekezdésében előírt kivételnek a hatálya alá tartoznak.(40) A 2008/115 irányelv 6. cikke (4) bekezdésének értelmében ugyanis a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból tartózkodási engedélyt adnak ki. Ebben az esetben kiutasítási határozat meghozatalára nem kerül sor. Amennyiben már kiadták a kiutasítási határozatot, azt vissza kell vonni, vagy a tartózkodási engedély érvényességének idejére fel kell függeszteni.
84. Nyilvánvaló, hogy amennyiben a nemzeti jogszabály – mint Franciaországban is – a 2008/115 irányelv 6. cikke (4) bekezdésének megfelelően tartalmazza a tartózkodási engedély egy harmadik országbeli állampolgár számára kivételes indokokból való kiadásának lehetőségét, kiutasítási határozat nem hozható meg egy ilyen indok alapján tartózkodási engedélyt kérő személlyel szemben anélkül, hogy e tekintetben előzetesen meghallgassák. Ellenkező esetben fennáll a kockázat, hogy a kiutasítási határozatot – ahelyett, hogy az pontos és naprakész információkon alapulna – hiányos vagy elavult adatok alapján hozzák meg.
85. Úgy vélem, hogy ilyen esetben az érintettnek kell olyan indokolt kérelmet benyújtania, amely a nemzeti jogszabály által előírt indokokon alapul, és azt ki kell egészítenie a szükséges információkkal és bizonyítékokkal.
86. Ez lehet esetleg a helyzet – amit a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia – azon kérelem esetében, amelyet S. Mukarubega a Ceseda L. 313‑14. cikke alapján 2012. szeptember 28‑án, vagyis azt követően nyújtott be, hogy a CNDA jogerősen elutasította menedékjog iránti kérelmét (ez 2012. szeptember 10‑én történt), és az első kiutasítási határozatról szóló értesítést (vagyis ugyanezen év október 26‑át) megelőzően.
87. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy személyes helyzetének a menedékjog iránti kérelme benyújtását követő változása, amelyre e második ügyben S. Mukarubega hivatkozik, a CESEDA L. 313‑14. cikke értelmében a helyzete jogszerűvé tételére alkalmas indokot jelent‑e, és azt adott esetben az illetékes nemzeti hatóságok figyelembe vették‑e az első kiutasítási határozat elfogadását megelőzően. E vizsgálat során a kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell bizonyosodnia arról, hogy a szóban forgó kérelmet jóhiszeműen nyújtották be, és az nem olyan halogató manőver S. Mukarubega részéről, amelynek egyetlen célja az illetékes nemzeti hatóságok előtti eljárás, illetve az esetleges kiutasítási határozat elfogadásának késleltetése, vagy akár meghiúsítása.(41)
c) Alkalmazás a második kiutasítási határozatra
88. A holland kormányhoz(42) hasonlóan fel lehet tenni a kérdést, hogy a jelen ügyben szükséges volt‑e S. Mukarubegával szemben a második kiutasítási határozat elfogadása, figyelemmel arra, hogy még csak nem is támadta meg(43) az első kiutasítási határozatot 2013. március 6‑át megelőzően.(44) Ez azonban az alapeljárás szempontjából nem releváns. Úgy vélem ugyanis, hogy mivel az illetékes nemzeti hatóságok – függetlenül attól, hogy milyen okból – a második kiutasítási határozat meghozatala mellett döntöttek, a Charta 41. cikke (2) bekezdése a) pontjának megfelelően kötelesek voltak meghallgatni S. Mukarubegát annak meghozatala előtt.
89. A Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy a második kiutasítási határozat elfogadását megelőzően S. Mukarubegát a francia code de procédure pénale 62‑2. cikke(45) alapján rendőri őrizetbe vették közokirat csalárd felhasználása miatt. Mivel S. Mukarubega szabadságát a rendőri őrizetbe vétel alatt korlátozták, egyáltalán nem állt fenn a szökés olyan veszélye, amely esetleg igazolhatná a Charta 41. cikke (2) bekezdésének c) pontja szerinti meghallgatáshoz való jog általános érdekből való korlátozását a Charta 52. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában.
90. A kihallgatás jegyzőkönyvéből kitűnik, hogy S. Mukarubegát többek között meghallgatták franciaországi tartózkodási jogát illetően is. Megkérdezték azzal kapcsolatban, hogy elfogadná‑e a visszatérést származási országába, illetve, hogy Franciaországban kíván‑e maradni. E jegyzőkönyvből egyértelműen kitűnik, hogy teljes mértékben tisztában volt azzal, hogy az általa e tekintetben tett számos lépés ellenére semmilyen joga sincs a jogszerű franciaországi tartózkodásra, valamint, hogy tisztában volt jogellenes tartózkodása következményeivel. S. Mukarubega kijelentette, hogy mivel „nem voltak papírjai”, és nem tudott sem „dolgozni”, sem „Franciaországban maradni”, hamis belga útlevelet szerzett, annak érdekében, hogy Kanadába utazzon. Rámutatok, hogy bár a kihallgatás elsődlegesen kérdések és válaszok formájában zajlott, S. Mukarubegát annak során felhívták arra, hogy tegyen meg minden, általa relevánsnak vélt észrevételt.
91. Ebből következik, hogy S. Mukarubega számára meghallgatási lehetőséget biztosítottak „az illegális [helyesen: a jogellenes] tartózkodás puszta tényén”(46) kívül egyéb szempontok tekintetében is. Figyelemmel S. Mukarubega kihallgatásának összes körülményére, valamint feltéve, hogy a francia jogszabályok(47) és ítélkezési gyakorlat(48) által előírt valamennyi garanciát tiszteletben tartották(49) (többek között az ügyvédi segítségnyújtás tekintetében), aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata, úgy vélem, hogy az, hogy e kihallgatás 50 percig tartott, önmagában nem alapozza meg azt a megállapítást, hogy az nem volt elégséges.
92. A fentiek alapján egy elemmel egészítem ki az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre adott válaszomat, azzal, hogy az a tény, hogy valamely nemzeti hatóság tiszteletben tartotta az érintett meghallgatáshoz való, az uniós jog általános elvei által megkövetelt, és a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában rögzített jogát egy adott ügyben (például egy menedékjog iránti kérelem kapcsán), nem mentesíti e hatóságot az újabb meghallgatás kötelezettsége alól egy eltérő jogalapon indított másik eljárás során (például a tartózkodás humanitárius okból történő jogszerűvé tétele iránti kérelem kapcsán), még akkor sem, ha a két kérelem célja lényegileg azonos (a jelen ügyben a tartózkodás jogszerűségének elismerése).
3. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
93. E kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi a Bíróságtól, hogy harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárának azon joga, hogy a nemzeti jog alkalmazásában felfüggesztő hatályú peres eljárást kezdeményezzen a nemzeti bíróság előtt,(50) lehetővé teszi‑e a nemzeti közigazgatási hatóságok számára, hogy eltekintsenek meghallgatásától a számára hátrányos jogi aktus, a jelen esetben egy kiutasítási határozat meghozatala előtt.
94. E kérdésnek nyilvánvalóan csak akkor van értelme, ha úgy tekintik, hogy az alapeljáráséihoz hasonló körülmények között a meghallgatáshoz való jogot nem tartották tiszteletben, amivel én nem értek egyet.
95. Mindenesetre úgy vélem, hogy a Charta 41. és 47. cikkében megállapított jogok jól elkülönülnek, azokat továbbá eltérő kontextusokban – jelesül az elsőt bírósági eljárást megelőző közigazgatási összefüggésben, míg a másodikat bírósági eljárás keretében – kell alkalmazni.(51) Következésképpen a szóban forgó jogok nem vonhatók össze oly módon, hogy fennálljon a veszélye annak, hogy valamely magánszemély meghallgatáshoz való jogát megszüntetik, amennyiben a közigazgatási szerv olyan jogi aktust kíván hozni vele szemben, amely őt hátrányosan érinti, és rendelkezésére áll a bírósági jogorvoslat lehetősége. Az uniós jogalkotónak az eljárás egésze során a jogalanyok védelmére irányuló szándéka egyértelműen kitűnik a Charta 41. és 47. cikkének megfogalmazásából. E két jól elkülönülő jog semmilyen más módon nem elegyíthető anélkül, hogy ne állna fenn a Charta által garantált védelemhez való jog rendszerének folytonosságában a megszakítás kockázata.(52)
96. Következésképpen – amennyiben a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében megengedett korlátozások(53) egyike sem alkalmazandó – az a tény, hogy a kiutasítási határozat tárgyát képező érintett a nemzeti jog alkalmazásában jogosult e kiutasítási határozattal szemben felfüggesztő hatályú bírósági jogorvoslattal élni, álláspontom szerint nem fedezheti visszamenőleg a Charta 41. cikke tiszteletben tartásának nemzeti közigazgatási hatóságok általi elmulasztását.
97. Meg kell ugyanakkor jegyezni, hogy a Texdata Software ítélet (C‑418/11, EU:C:2013:588) 85. pontjában a Bíróság úgy döntött, hogy „a 700 euró kiinduló összegű szankció előzetes felszólítás nélküli és a bírság kiszabását megelőző meghallgatás lehetőségének hiányában való alkalmazása [azon társaságokkal szemben, amelyek elmulasztják éves beszámolóik illetékes bírósághoz való benyújtását] látszólag nem érintheti a szóban forgó alapvető jog lényeges tartalmát, mivel a kényszerítő bírságot kiszabó határozattal szemben benyújtott indokolással ellátott fellebbezés kizárja e határozat alkalmazhatóságát, és annak eredményeképpen peres eljárás indul, amelynek keretében a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartható”.
98. Azok a következtetések, amelyekre a Bíróság a Texdata Software ítéletben (EU:C:2013:588) jutott, álláspontom szerint nem ültethetők át a jelen ügyre. Abban az ügyben tisztán pénzbeli szankcióról volt szó, míg az alapeljárásban szereplő kiutasítási határozatok jelentős hatást gyakorolhatnak egy ember életére. Következésképpen nem észlelek olyan okokat – különösen a szökés veszélyének hiányában –, amelyekre az alapeljárásban az előzetes meghallgatás elmaradását igazoló általános érdekű célként(54) hivatkozni lehetne.
VI – Végkövetkeztetések
99. A fenti megállapításokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a tribunal administratif de Melun előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseire a következő válaszokat adja:
1) Amennyiben valamely nemzeti hatóság az uniós jog általános elvei által megkövetelt, és az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja által rögzített meghallgatáshoz való jogot tiszteletben tartó eljárás végén a menedékjogot megtagadó határozatot követően megállapítja valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogellenességét, az uniós jog nem kötelezi arra a nemzeti hatóságot, hogy ismételten meghallgassa a harmadik országbeli állampolgárt, mielőtt kiutasítási határozatot hozna.
Az a tény, hogy valamely nemzeti hatóság tiszteletben tartotta az érintett meghallgatáshoz való, az uniós jog általános elvei által megkövetelt, és az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában rögzített jogát egy adott ügyben (például egy menedékjog iránti kérelem kapcsán), nem mentesíti e hatóságot az újabb meghallgatás kötelezettsége alól egy eltérő jogalapon indított másik eljárás során (például a tartózkodás humanitárius okból történő jogszerűvé tétele iránti kérelem kapcsán), még akkor sem, ha a két kérelem célja lényegileg azonos (a jelen ügyben a tartózkodás jogszerűségének elismerése).
2) Az Európai Unió Alapjogi Chartája 52. cikkének (1) bekezdése által lehetővé tett korlátozások hiányában harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárának azon joga, hogy felfüggesztő hatályú bírósági jogorvoslattal éljen a nemzeti bíróság előtt, nem mentesíti a nemzeti közigazgatási hatóságokat azon kötelezettségük alól, hogy e harmadik országbeli állampolgárt meghallgassák, mielőtt vele szemben kiutasítási határozatot hoznak.