GENERALINIO ADVOKATO
MELCHIOR WATHELET IŠVADA,
pateikta 2014 m. birželio 25 d.(1)
Byla C‑166/13
Sophie Mukarubega
prieš
Préfet de police,
Préfet de la Seine-Saint-Denis
(Tribunal administratif de Melun (Prancūzija) pateiktas
prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Direktyva 2008/115/EB – Neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimas – Sprendimo grąžinti priėmimo procedūra – Teisės į gynybą paisymo principas – Institucijos atsisakymas neteisėtai šalyje esančiam trečiosios šalies piliečiui išduoti leidimą gyventi šalyje nesuteikus prieglobsčio, kartu įpareigojant išvykti iš šalies – Teisė būti išklausytam prieš priimant sprendimą grąžinti – Pasislėpimo pavojus – Nacionalinėje teisėje numatyto stabdomąjį poveikį turinčio skundo, dėl kurio užsienietis gali būti išklausytas a posteriori, buvimo poveikis“
I – Įvadas
1. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, kurį Teisingumo Teismo kanceliarijai 2013 m. balandžio 3 d. pateikė Tribunal administratif de Melun (Prancūzija), susijęs su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 41 straipsnio 2 dalies a punkte numatytos teisės būti išklausytam pobūdžiu ir apimtimi prieš priimant sprendimą grąžinti pagal 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse(2).
2. Šis prašymas pateiktas nagrinėjant S. Mukarubega ir policijos prefekto bei Sena‑Sen‑Deni departamento prefekto ginčą. S. Mukarubega prašo panaikinti 2012 m. spalio 26 d. sprendimus, kuriais policijos prefektas atmetė jos prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje ir kartu įpareigojo ją išvykti iš šalies, taip pat panaikinti 2013 m. kovo 5 d. sprendimus, kuriais Sena-Sen-Deni departamento prefektas įpareigojo ją išvykti iš Prancūzijos teritorijos, atsisakė nustatyti savanoriško išvykimo laikotarpį, nustatė paskirties šalį, į kurią ji galėjo būti išsiųsta, ir skyrė administracinį sulaikymą.
3. Šioje išvadoje reikia rasti teisingą pusiausvyrą tarp teisės būti išklausytam prieš priimant sprendimą grąžinti ir būtinybės be reikalo ar net piktnaudžiaujant neužvilkinti grąžinimo procedūros, kad nekiltų grėsmė kovai su nelegalia imigracija.
II – Teisinis pagrindas
A – Direktyva 2008/115
4. Direktyvos 2008/115 3 straipsnyje „Sąvokos“ nurodyta:
„Šioje direktyvoje:
<...>
4) „sprendimas grąžinti“ – administracinis ar teismo sprendimas ar aktas, kuriuo konstatuojama arba paskelbiama, kad trečiosios šalies piliečio buvimas yra neteisėtas, ir nustatoma ar nurodoma prievolė grįžti;
<...>“
5. Direktyvos 2008/115 5 straipsnyje „Negrąžinimas, vaiko interesai, šeimos gyvenimas ir sveikatos būklė“ nustatyta:
„Valstybės narės, įgyvendindamos šią direktyvą, tinkamai atsižvelgia į:
a) vaiko interesus,
b) šeimos gyvenimą,
c) atitinkamo trečiosios šalies piliečio sveikatos būklę,
ir laikosi negrąžinimo principo.“
6. Šios direktyvos 6 straipsnyje „Sprendimas grąžinti“ nustatyta:
„1. Valstybės narės priima sprendimą grąžinti kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu, nepažeisdamos 2–5 dalyse nurodytų išimčių.
<…>
4. Valstybės narės, atsižvelgdamos į asmenines, humanitares ar kitas priežastis, bet kuriuo metu gali suteikti atskirą leidimą gyventi ar kitokį leidimą, suteikiantį teisę pasilikti neteisėtai jų teritorijoje esančiam trečiosios šalies piliečiui. Tokiu atveju sprendimas grąžinti nepriimamas. Jei sprendimas grąžinti jau buvo priimtas, jis panaikinamas arba sustabdomas leidimo gyventi arba kito leidimo, suteikiančio teisę pasilikti, galiojimo laikotarpiui.
<…>
6. Šia direktyva valstybėms narėms neužkertamas kelias vienu administraciniu ar teismo sprendimu ar aktu priimti sprendimą užbaigti teisėtą buvimą kartu su sprendimu grąžinti ir (arba) sprendimu dėl išsiuntimo ir (arba) sprendimu uždrausti atvykti <…>“
B – Prancūzijos teisė
7. Užsieniečių atvykimo, gyvenimo šalyje ir prieglobsčio teisės kodekso (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, toliau – Ceseda) L.313‑11 straipsnyje nustatyta:
„Išskyrus atvejus, kai užsieniečio buvimas šalyje kelia grėsmę viešajai tvarkai, laikinojo gyvenimo šalyje kortelė, kurioje nurodyta „privatus ir šeimos gyvenimas“, teisėtai išduodama:
<…>
7° Užsieniečiui, kuris nepalaiko poligamiškų santykių ir nepriklauso minėtoms asmenų kategorijoms ar asmenų, kuriems suteikiama teisė į šeimos susijungimą, kategorijoms, jeigu jo asmeniniai ir šeiminiai ryšiai Prancūzijoje, visų pirma įvertinti atsižvelgiant į jų intensyvumą, trukmę ir pastovumą, suinteresuotojo asmens gyvenimo sąlygas, integraciją į Prancūzijos visuomenę ir jo ryšių su kilmės šalyje likusia šeima pobūdį, yra tokie, kad atsisakymas leisti jam gyventi šalyje neproporcingai pakenktų jo teisei į privatų ir šeimos gyvenimą, atsižvelgiant į atsisakymo motyvus ir nereikalaujant tenkinti L.311‑7 straipsnyje numatytos sąlygos. Užsieniečio integracija į Prancūzijos visuomenę vertinama visų pirma atsižvelgiant į jo žinias apie Respublikos vertybes;
<…>
11° Užsieniečiui, nuolat gyvenančiam Prancūzijoje, jeigu jam dėl sveikatos būklės būtina medicininė priežiūra, be kurios galėtų kilti ypač sunkių padarinių, jeigu šalyje, iš kurios jis kilęs, nėra tinkamo gydymo, išskyrus išimtines humanitarines aplinkybes, kurias įvertina administracinė institucija, gavusi regioninės sveikatos įstaigos generalinio direktoriaus nuomonę, nereikalaujant tenkinti L.311‑7 straipsnyje numatytos sąlygos. Sprendimą išduoti leidimo gyventi šalyje kortelę priima administracinė institucija, gavusi suinteresuotojo asmens gyvenamosios vietos regioninės sveikatos įstaigos gydytojo, kurį paskyrė įstaigos generalinis direktorius, nuomonę, o Paryžiuje – gydytojo, vadovaujančio policijos prefektūros medicinos tarnybai, nuomonę. Regioninės sveikatos įstaigos gydytojas, o Paryžiuje – policijos prefektūros medicinos tarnybos vadovas gali iškviesti prašymą pateikusį asmenį medicininei apžiūrai į regioninę medicinos komisiją, kurios sudėtis nustatoma Conseil d’État dekretu.“
8. Ceseda L.313‑14 straipsnyje nustatyta:
„L.313‑11 straipsnyje nurodyta laikinojo gyvenimo šalyje kortelė <…> gali būti išduodama poligamiškų santykių nepalaikančiam užsieniečiui (išskyrus atvejus, kai jo buvimas kelia grėsmę viešajai tvarkai), jeigu jam gali būti leidžiama gyventi šalyje dėl humanitarinių priežasčių arba toks leidimas yra pateisinamas išimtiniais asmens nurodytais motyvais, kai tai neprieštarauja L.311‑7 straipsnyje numatytai sąlygai.
<…>.“
9. Ceseda L.511‑1 straipsnyje numatyta:
„I. Administracinė institucija turi teisę įpareigoti užsienietį, kuris nėra Europos Sąjungos valstybės narės, [1992 m. gegužės 2 d.] Europos ekonominės erdvės susitarimo [(OL L 1, 1994, p. 3)] šalies arba Šveicarijos Konfederacijos pilietis arba tokio piliečio šeimos narys <...>, išvykti iš Prancūzijos teritorijos šiais atvejais:
<…>
3° jeigu užsieniečiui atsisakyta išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą ar jį pratęsti arba jeigu toks dokumentas jam buvo išduotas ir panaikintas <...>.“
10. Ceseda L.742‑7 straipsnyje nustatyta:
„Užsienietis, kuriam galutinai atsisakyta suteikti pabėgėlio statusą ar papildomą apsaugą ir kuriam negali būti leidžiama pasilikti teritorijoje kitokiu pagrindu, privalo išvykti iš Prancūzijos teritorijos, antraip jam gali būti taikoma išsiuntimo priemonė, numatyta V tomo I antraštinėje dalyje, o atitinkamais atvejais – VI tomo II antraštinės dalies I skyriuje numatytos sankcijos.“
III – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
11. S. Mukarubega, Ruandos pilietė, gimusi 1986 m. kovo 12 d., atvyko į Prancūziją 2009 m. rugsėjo 10 d., turėdama pasą su jame esančia viza.
12. 2009 m. gruodžio 4 d. ji kreipėsi į policijos prefektą su prašymu leisti gyventi Prancūzijoje suteikus prieglobstį. Kol vyko prieglobsčio suteikimo nagrinėjimo procedūra, S. Mukarubega turėjo leidimą laikinai gyventi Prancūzijoje.
13. 2011 m. kovo 21 d. sprendimu Prancūzijos pabėgėlių ir apatridų apsaugos tarnybos (Office français de protection des réfugiés et apatrides, toliau – OFPRA) direktorius atsisakė suteikti S. Mukarubega pabėgėlės statusą. Šis sprendimas buvo patvirtintas 2012 m. rugpjūčio 30 d. Nacionalinio prieglobsčio teisės teismo (Cour nationale du droit d’asile, toliau – CNDA) sprendimu, apie jį jai pranešta 2012 m. rugsėjo 10 d.
14. 2012 m. spalio 26 d. įsakymu policijos prefektas atsisakė leisti S. Mukarubega gyventi šalyje nesuteikus prieglobsčio ir kartu įpareigojo ją išvykti iš Prancūzijos teritorijos (toliau – pirmasis sprendimas grąžinti). Ruanda buvo nustatyta kaip paskirties šalis, ir S. Mukarubega nustatytas 30 dienų savanoriško išvykimo laikotarpis.
15. Nepaisydama šio sprendimo grąžinti, S. Mukarubega neteisėtai pasiliko Prancūzijoje iki 2013 m. kovo mėn. pradžios, kai pamėgino su suklastotu Belgijos pasu išvykti į Kanadą. Prancūzijos policija 2013 m. kovo 4 d. ją laikinai sulaikė už administracinio dokumento naudojimą apgaule.
16. Laikinai sulaikyta S. Mukarubega apklausta ir išklausyta dėl asmeninės ir šeiminės padėties, maršruto, prašymo leisti gyventi Prancūzijoje ir galimo grįžimo į Ruandą.
17. Sena‑Sen‑Deni departamento prefektas 2013 m. kovo 5 d. įsakymu įpareigojo S. Mukarubega išvykti iš Prancūzijos, atsisakė nustatyti jai savanoriško išvykimo laikotarpį ir nustatė Ruandą kaip paskirties šalį (toliau – antrasis sprendimas grąžinti). Be to, tos pačios dienos įsakymu jis nusprendė sulaikyti S. Mukarubega.
18. 2013 m. kovo 6 d. S. Mukarubega Tribunal administratif de Paris pareiškė ieškinį dėl pirmojo sprendimo grąžinti panaikinimo. Kartu teismui Tribunal administratif de Melun ji pareiškė ieškinį dėl antrojo sprendimo grąžinti panaikinimo. 2013 m. kovo 7 d. nutartimi Tribunal administratif de Paris perdavė S. Mukarubega pareikštą ieškinį teismui Tribunal administratif de Melun.
19. 2013 m. kovo 8 d. sprendimu Tribunal administratif de Melun pirmininko paskirtas teisėjas panaikino įsakymą sulaikyti S. Mukarubega remdamasis tuo, kad apie šį įsakymą buvo pranešta anksčiau nei apie antrąjį sprendimą grąžinti, todėl jis neturi teisinio pagrindo.
20. S. Mukarubega Tribunal administratif de Melun pateikė pagrindą, susijusį su jos teisės būti išklausytai pažeidimu vykdant visą procedūrą, nes ji negalėjo pateikti konkrečių pastabų dėl savo asmeninės padėties prieš priimant 2012 m. spalio 26 d. pirmąjį sprendimą grąžinti, priimtą kartu su atsisakymu išduoti leidimą gyventi šalyje, apie kurį jai pranešta. Ji teigia, kad toks pat principas pažeistas antruoju sprendimu grąžinti, t. y. 2013 m. kovo 5 d. Sena‑Sen‑Deni departamento prefekto įsakymu.
21. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad pagal Ceseda L.511‑1 straipsnį užsienietis, pateikęs prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje, kartu su atsisakymu išduoti jam šį dokumentą gali būti įpareigotas išvykti iš Prancūzijos teritorijos. Minėto teismo teigimu, užsienietis gali nurodyti institucijai visas aplinkybes, susijusias su savo asmenine padėtimi, ir institucija neprivalo priimti sprendimo jį išsiųsti.
22. Tačiau jis priduria, kad sprendimas atsisakyti suteikti leidimą gyventi šalyje, kaip šioje byloje nagrinėjamu atveju, gali būti priimtas iš anksto apie tai neįspėjus suinteresuotojo asmens ir praėjus daug laiko nuo prašymo išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą pateikimo, todėl su asmenine užsieniečio padėtimi susijusios aplinkybės nuo šio prašymo pateikimo dienos gali pasikeisti.
23. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad sprendimas dėl S. Mukarubega pateiktų pagrindų priklauso nuo atsakymo į klausimą, ar teisę būti išklausytam per visą procedūrą reikia aiškinti taip, kad prieš priimdama sprendimą grąžinti neteisėtai šalyje esantį užsienietį (nesvarbu, ar šis sprendimas grąžinti būtų priimtas po to, kai atsisakyta išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą, ar prieš tai), visų pirma tais atvejais, kai kyla pasislėpimo pavojus, institucija turi suteikti suinteresuotajam asmeniui galimybę pateikti savo pastabas. Minėto teismo teigimu, užsienietis, kuris šalyje būna neteisėtai ir yra įpareigotas išvykti iš Prancūzijos teritorijos, gali kreiptis į administracinį teismą su skundu dėl įgaliojimų viršijimo, kurį pateikus išsiuntimo priemonės vykdymas sustabdomas. Jis mano, kad sprendimas dėl nurodytų pagrindų taip pat priklauso nuo atsakymo į klausimą, ar skundo pareiškimo administraciniame teisme stabdomasis poveikis leidžia nukrypti nuo pareigos iš anksto suteikti galimybę neteisėtai šalyje esančiam užsieniečiui išdėstyti savo nuomonę dėl numatomos priimti jam nepalankios išsiuntimo priemonės.
24. Tokiomis aplinkybėmis Tribunal administratif de Melun, norėdamas išspręsti šį ginčą, nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar teisę būti išklausytam per visą procedūrą, kuri yra sudėtinė teisės į gynybą paisymo, t. y. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41, 47 ir 48 straipsniuose įtvirtinto pagrindinio teisės principo, dalis, reikia aiškinti kaip reiškiančią, kad prieš priimdama sprendimą dėl neteisėtai šalyje esančio užsieniečio grąžinimo, nesvarbu, ar tai būtų atliekama iki sprendimo suteikti leidimą ar nesuteikti leidimo gyventi šalyje, ar po jo, ir visų pirma tais atvejais, kai yra jo slapstymosi rizika, administracija turi sudaryti suinteresuotajam asmeniui galimybę pateikti savo pastabas?
2. Ar skundo pareiškimo administraciniame teisme stabdomasis poveikis leidžia nukrypti nuo pareigos iš anksto suteikti galimybę neteisėtai šalyje esančiam užsieniečiui išdėstyti savo nuomonę dėl numatomos priimti jam nepalankios išsiuntimo priemonės?“
IV – Procesas Teisingumo Teisme
25. Pastabas raštu pateikė S. Mukarubega, Prancūzijos vyriausybė, Graikijos vyriausybė, Nyderlandų vyriausybė ir Europos Komisija. 2014 m. gegužės 8 d. vykusiame teismo posėdyje pastabas žodžiu pateikė S. Mukarubega, Prancūzijos vyriausybė ir Komisija.
V – Analizė
A – Argumentai
26. S. Mukarubega mano, kad Teisingumo Teismas sprendimams grąžinti turi taikyti Chartijos 41 straipsnį, nes pagal Sprendimą Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, 19–21 punktai) Chartija užtikrinamų pagrindinių teisių reikia paisyti, jeigu nacionalinės teisės aktai patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. S. Mukarubega teigimu, sprendimais grąžinti neteisėtai šalyje esančius užsieniečius prefektūros administracija įgyvendina Sąjungos teisę.
27. S. Mukarubega mano, kad teisė būti išklausytam visų pirma suponuoja išankstinę, aiškią ir svarbią informaciją apie numatomas priemones, kad administracinis sprendimas nebūtų visiškai netikėtas. Ji mano, kad, be informavimo pareigos, teisė būti išklausytam taip pat reiškia, kad institucija prieš priimdama sprendimą grąžinti taip pat turėtų patikrinti visą reikšmingą informaciją apie užsieniečio padėtį.
28. Šiuo klausimu S. Mukarubega pažymi, kad pirmasis sprendimas grąžinti priimtas tiktai konstatavus, kad CNDA atmetė jos prašymą suteikti prieglobstį, praėjus daugiau kaip 33 mėnesiams nuo dokumentų pateikimo, sprendimo priėmimo dieną neišanalizavus jos asmeninės padėties, kuri buvo pasikeitusi.
29. Suinteresuotojo asmens teigimu, sprendimas atsisakyti išduoti leidimą gyventi šalyje buvo priimtas atsižvelgus tik į prašymo suteikti leidimą gyventi šalyje dokumentuose esančią informaciją, o sprendimas grąžinti nebuvo susietas su šiais dokumentais, nors policijos prefektas galėjo jį priimti tik atsižvelgęs į aplinkybes, kurių neprašė nurodyti administracija arba kurias neapgalvotai nurodė užsienietis. Taigi S. Mukarubega mano, kad sprendimas grąžinti nėra logiška, būtina ir vienintelė galima atsisakymo suteikti leidimą gyventi šalyje pasekmė.
30. Šiuo klausimu ji pažymi, kad nors Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalyje iš esmės nurodyta, kad „valstybės narės priima sprendimą grąžinti kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu“, ši taisyklė taikoma nepažeidžiant „2–5 dalyse nurodytų išimčių“. Tačiau taikant šias išimtis valstybėms narėms suteikiama labai didelė diskrecija nuspręsti, ar sprendimas grąžinti yra tikslingas.
31. S. Mukarubega taip pat pažymi, kad antrasis sprendimas grąžinti priimtas po 50 minučių trukusios apklausos policijoje ir iš esmės susijęs su jos „kelione“, klastojimu, suklastoto administracinio dokumento panaudojimu ir apskritai su jos administracine padėtimi. Ji nurodo, kad laikino sulaikymo laikotarpiu jai niekada nebuvo pranešta apie tai, kad dėl jos gali būti priimtas naujas sprendimas grąžinti. A fortiori, jos taip pat nebuvo paprašyta pateikti pastabų šiuo klausimu.
32. Galiausiai S. Mukarubega mano, kad teisė būti išklausytam turi būti įgyvendinama, įskaitant atvejus, kai kyla pasislėpimo pavojus. Nukrypti nuo šio principo galima tik tuo atveju, jeigu kyla išimtinė rizika, susijusi su vidaus saugumu ar pagrindiniu valstybės interesu. Skundo pareiškimo administraciniame teisme stabdomasis poveikis neleidžia nukrypti nuo pareigos iš anksto suteikti galimybę neteisėtai šalyje esančiam užsieniečiui išdėstyti savo nuomonę dėl numatomos priimti jam nepalankios išsiuntimo priemonės.
33. Prancūzijos vyriausybės nuomone, iš pačios Chartijos 41 straipsnio formuluotės matyti, kad jis yra skirtas ne valstybėms narėms, o tik Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams(3). Tačiau pagal nusistovėjusią teismo praktiką teisė būti išklausytam yra Sąjungos teisės bendrasis principas, kylantis ne tik iš Chartijos 41 straipsnyje įtvirtintos teisės į gerą administravimą, bet ir iš Chartijos 47 ir 48 straipsniais užtikrinamų teisės į gynybą ir teisės į teisingą bylos nagrinėjimą paisymo. Minėtos vyriausybės teigimu, teisės būti išklausytam privalo paisyti ne tik Sąjungos institucijos pagal Chartijos 41 straipsnį, bet, kadangi tai yra Sąjungos teisės bendrasis principas, ir kiekvienos valstybės narės institucijos, priimdamos sprendimus, patenkančius į Sąjungos teisės taikymo sritį, nors taikomuose teisės aktuose toks reikalavimas nebūtinai aiškiai apibrėžtas(4).
34. Prancūzijos vyriausybė mano, kad pagal Direktyvą 2008/115 sprendimą grąžinti tiesiogiai ir neabejotinai lemia nustatymas, kad atitinkamas asmuo šalyje yra neteisėtai. Iš tiesų nustačius, kad asmuo šalyje yra neteisėtai, valstybės narės privalo priimti sprendimą grąžinti. Tos pačios vyriausybės teigimu, Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalimi valstybės narės įpareigojamos priimti sprendimą grąžinti bet kurį trečiosios šalies pilietį, neteisėtai esantį jų teritorijoje, išskyrus konkrečius atvejus, numatytus šio straipsnio 2–5 dalyse. Jos teigimu, remiantis tuo darytina išvada, kad jeigu trečiosios šalies pilietis buvo išklausytas vykdant jo teisės gyventi šalyje nagrinėjimo procedūrą, jis neturi būti vėl išklausytas prieš priimant sprendimą grąžinti.
35. Prancūzijos vyriausybė priduria, kad atsižvelgiant į tai, kiek prašymų išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą kasmet išnagrinėja administracija, našta, atsiradusi dėl atitinkamo asmens išklausymo iš naujo prieš priimant sprendimą jį grąžinti, galėtų sukliudyti parengti šį sprendimą susipažinus su aplinkybėmis, o atitinkamo užsieniečio apsauga nebūtų labai padidinta, ir galėtų sužlugdyti pačią grąžinimo procedūrą, valstybėms narėms netekus galimybės išvengti neteisėtai šalyje esančio asmens pasislėpimo.
36. Prancūzijos vyriausybė pažymi, kad pagrindinėje byloje S. Mukarubega, kurios prašymas suteikti prieglobstį galutinai atmestas, buvo puikiai informuota apie tai, kad ji Prancūzijos teritorijoje yra neteisėtai ir kad jai gali būti pritaikyta išsiuntimo priemonė. Be to, ji pažymi, kad iš laikinojo sulaikymo laikotarpiu atliktos S. Mukarubega apklausos protokolo matyti, kad ji viską žinojo apie šią riziką.
37. Ji taip pat pabrėžia, kad trečiosios šalies pilietis, kuriam atsisakyta išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą, gali bet kada atvykti į prefektūrą, kad būtų vėl išklausytas ir įvertintos naujos aplinkybės, siekiant įteisinti jo padėtį.
38. Dėl antrojo sprendimo grąžinti Prancūzijos vyriausybė pažymi, kad S. Mukarubega buvo laikinai sulaikyta pagal Baudžiamojo proceso kodekso 62‑2 straipsnį. Šiomis aplinkybėmis policijos tarnybos apklausė ją dėl jos padėties, visų pirma atsižvelgdamos į teisę gyventi šalyje. Šios vyriausybės teigimu, laikinai sulaikytam užsieniečiui suteikiamos procedūrinės garantijos, visų pirma teisė į advokato, taip pat vertėjo žodžiu pagalbą.
39. Prancūzijos vyriausybė subsidiariai siūlo pateikti tokį atsakymą į antrąjį klausimą: Direktyvą 2008/115 reikia aiškinti taip, kad trečiosios šalies piliečio galimybė pateikti teismui stabdomąjį poveikį turintį skundą dėl sprendimo jį grąžinti ir nurodyti teismui visas reikšmingas aplinkybes, susijusias su jo asmenine padėtimi, leidžia kompensuoti galimus teisės būti išklausytam apribojimus, nustatytus prieš priimant šį sprendimą.
40. Nyderlandų vyriausybė mano, kad teisės į gynybą principas, šiuo metu įtvirtintas Chartijos 41 straipsnyje, visų pirma apima kiekvieno asmens teisę būti išklausytam prieš priimant sprendimą, kuris gali būti jam nepalankus. Šios vyriausybės teigimu, teisės į gynybą principo pažeidimas gali būti konstatuotas tik išanalizavus visus visos procedūros aspektus ir etapus, toks pažeidimas iš esmės negali būti padarytas dėl procedūrinių pažeidimų, jeigu jie yra „ištaisomi“ vykdant procedūrą, vertinant ją visą, suinteresuotajam asmeniui nepatyrus realios žalos.
41. Dėl pirmojo sprendimo grąžinti, priimto dėl S. Mukarubega, Nyderlandų vyriausybė mano, kad teisės į gynybą principas nebuvo pažeistas. Ji mano, kad teisė būti išklausytam gali būti vertinama tik atsižvelgiant į nepalankias sprendimo grąžinti aplinkybes. Tačiau, Nyderlandų vyriausybės teigimu, ir neteisėto buvimo šalyje, jau nustatyto dėl to, kad asmuo neturi galiojančio leidimo gyventi šalyje, konstatavimas, ir įpareigojimas grąžinti asmenį, kylantis iš to, kad užsienietis neturi galiojančio leidimo gyventi šalyje, nėra nepalankūs. Atvirkščiai, tai, kad nustatomas terminas, per kurį užsienietis turi išvykti iš valstybės narės teritorijos, yra nepalanki aplinkybė, dėl kurios privaloma išklausyti suinteresuotąjį asmenį šiuo sprendimo grąžinti klausimu, visų pirma jeigu ilgiausias 30 dienų terminas gali būti sutrumpintas. Tačiau, Nyderlandų vyriausybės teigimu, jeigu suinteresuotasis asmuo turi galimybę administraciniam teismui pateikti stabdomąjį poveikį turintį skundą dėl sprendimo grąžinti teisėtumo, tai, kad jis nebuvo iš anksto išklausytas administracinės institucijos, nereiškia, kad asmuo patenka į neproporcingai nepalankią padėtį ar jam daroma žala. Be to, Nyderlandų vyriausybė mano, kad teisės į gynybą principas negali būti taikomas neribotai, antraip gali būti pakenkta Direktyvos 2008/115 tikslui.
42. Galiausiai ši vyriausybė mano, kad antrojo sprendimo grąžinti nereikia laikyti tokiu pagal Direktyvą 2008/115, todėl ir nagrinėti atsižvelgiant į teisės į gynybą principą, nes pirmajame sprendime grąžinti jau buvo konstatuota, kad S. Mukarubega Prancūzijoje yra neteisėtai, ir jai nustatytas terminas išvykti iš Prancūzijos. Taigi grąžinimo procedūra pagal Direktyvą 2008/115 buvo pradėta pirmuoju sprendimu grąžinti, ir galimas paskesnes suvaržymo priemones, kaip antai antrąjį sprendimą grąžinti, reikėtų laikyti veiksmais, atliekamais vykdant jau priimtą sprendimą grąžinti.
43. Graikijos vyriausybė mano, kad teisė būti iš anksto išklausytam yra teisė, kuriai administracinio ar teisminio skundo buvimas negali daryti poveikio. Tačiau ji pažymi, kad daugeliu atvejų, kaip šioje byloje, sprendimas grąžinti yra neatsiejamas nuo jau taikomos prašymo suteikti tarptautinę apsaugą procedūros, o pirmasis sprendimas grąžinti šioje byloje priimtas tiesiogiai dėl to, kad prašymas suteikti prieglobstį buvo atmestas ir pirmojoje, ir antrojoje instancijose. Tokiomis aplinkybėmis teisės būti išklausytam prieš priimant sprendimą grąžinti buvo paisoma, nes suinteresuotasis asmuo turėjo galimybę tinkamai pareikšti savo nuomonę vykstant jo prašymo suteikti prieglobstį nagrinėjimo procedūrai.
44. Šios vyriausybės teigimu, tai, kad nuo sprendimo atmesti prašymą suteikti prieglobstį iki sprendimo grąžinti praėjo tam tikras laikas, nieko nekeičia, nes lemiamos bylos aplinkybės dviejų mėnesių ir dešimties dienų laikotarpiu pasikeisti negalėjo. Ji taip pat mano, kad suinteresuotasis asmuo negali tiesiog remtis abstrakčiu savo teisės būti iš anksto išklausytam pažeidimu; atvirkščiai, jis turi konkrečiai ir tiksliai įrodyti, kad yra visos lemiamos aplinkybės, į kurias administracija negalėjo atsižvelgti ir kurios galėjo lemti kitokį rezultatą.
45. Komisija pažymi, kad teisė būti išklausytam per visą procedūrą įtvirtinta Chartijos 41 straipsnyje. Komisijos teigimu, nors yra patikslinta, kad šis Chartijos straipsnis taikomas tik Sąjungos institucijoms ir įstaigoms, Teisingumo Teismas Sprendime M. (EU:C:2012:744) yra pripažinęs, jog „konstatuotina, kad, kaip matyti iš jos turinio, ši nuostata yra visuotinai taikoma“(5). Teisingumo Teismas mano, kad priimdamos sprendimus grąžinti valstybės narės įgyvendina Sąjungos teisę, taigi yra saistomos iš Chartijos kylančių įpareigojimų(6).
46. Komisija mano, kad kompetentingos institucijos suinteresuotąjį asmenį turi išklausyti atsižvelgdamos į Direktyvos 2008/115 tikslą įgyvendinti veiksmingą procedūrą, kuria užtikrinamas kuo greitesnis neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimas į kilmės šalį. Komisijos teigimu, įgyvendinant teisę būti išklausytam institucijai turi būti sudarytos sąlygos bylos medžiagą ištirti taip, kad sprendimas būtų priimtas visiškai susipažinus su aplinkybėmis ir tinkamai pagrįstas, kad prireikus suinteresuotasis asmuo galėtų pagrįstai įgyvendinti savo teisę pateikti skundą. Tačiau ji mano, jog įgyvendinant šią teisę negalima leisti, kad administracinė procedūra būtų nuolat atnaujinama.
47. Dėl šioje byloje nagrinėjamo pirmojo sprendimo grąžinti Komisija mano, kad Prancūzijos teisėje numatyta galimybė priimti vienintelį įsakymą, kuriuo atsisakoma leisti gyventi šalyje nesuteikus prieglobsčio ir kartu užsienietis įpareigojamas išvykti iš teritorijos, atitinka Direktyvą 2008/115. Ši proceso ekonomija pateisinama, nes įpareigojimas išvykti iš šalies yra logiška atsisakymo išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą pasekmė. Ji mano, kad atsižvelgiant į tai, jog motyvai, dėl kurių suinteresuotasis asmuo paprašė išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą, buvo išnagrinėti svarstant jos prašyme suteikti prieglobstį suformuluotas pastabas ir vykdant skundo dėl šio prašymo atmetimo nagrinėjimo procedūrą, galima manyti, kad teisės būti išklausytam prieš priimant sprendimą grąžinti buvo paisoma, juo labiau kad atrodo, jog šioje byloje apie sprendimą grąžinti suinteresuotajam asmeniui pranešta praėjus mažiau kaip dviem mėnesiams nuo jo prašymo suteikti prieglobstį atmetimo.
48. Komisijos teigimu, jeigu nuo suinteresuotojo asmens išklausymo vykdant jo dokumentų nagrinėjimo procedūrą iki sprendimo priėmimo praeina daug laiko, nacionalinis teismas turi patikrinti, ar suinteresuotasis asmuo turėjo galimybę pranešti apie visas naujas faktines aplinkybes, į kurias nebuvo galima atsižvelgti vykdant procedūrą.
49. Dėl antrojo sprendimo grąžinti Komisija mano, kad nuo teisės būti išklausytam negalima nukrypti nei dėl to, kad yra ankstesnis sprendimas grąžinti, nei dėl to, kad kyla pasislėpimo pavojus, o suinteresuotasis asmuo prireikus gali būti išklausytas sulaikymo laikotarpiu, siekiant patikrinti, ar jis turi teisę gyventi šalyje.
50. Galiausiai ji mano, kad stabdomąjį poveikį turinčio skundo pareiškimas administraciniam teismui neleidžia nukrypti nuo pareigos paisyti neteisėtai šalyje esančio užsieniečio teisės būti išklausytam prieš priimant sprendimą grąžinti.
B – Vertinimas
1. Pirminės pastabos
51. Chartijos taikymo sritis, kalbant apie valstybių narių veiksmus, apibrėžta jos 51 straipsnio 1 dalyje; pagal ją Chartijos nuostatos valstybėms narėms yra skirtos tik jeigu pagal jas įgyvendinama Sąjungos teisė.
52. Kaip yra nusprendęs Teisingumo Teismas, Chartijos 51 straipsnis „patvirtina Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su apimtimi, kiek valstybių narių veiksmai turi atitikti reikalavimus, kylančius iš Sąjungos teisės sistemoje užtikrinamų pagrindinių teisių“(7).
53. Iš tiesų Teisingumo Teismas Sprendimo Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) 19 punkte ir Sprendimo Pfleger ir kt. (EU:C:2014:281) 33 punkte pridūrė, jog „iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos iš esmės matyti, kad Sąjungos teisės sistemoje užtikrinamos pagrindinės teisės gali būti taikomos visose situacijose, kurias reglamentuoja Sąjungos teisė, tačiau negali peržengti šių situacijų ribų. Būtent todėl Teisingumo Teismas jau yra priminęs, kad, remiantis Chartija, jis negali vertinti nacionalinės teisės aktų, kurie nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. Tačiau jei tokie teisės aktai patenka į šios teisės taikymo sritį, Teisingumo Teismas, gavęs prašymą priimti prejudicinį sprendimą, turi pateikti visas aiškinimo gaires tam, kad nacionalinis teismas galėtų įvertinti šių teisės aktų atitiktį pagrindinėms teisėms“.
54. Teisingumo Teismas Sprendimo Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) 21 punkte ir Sprendimo Pfleger ir kt. (EU:C:2014:281) 34 punkte taip pat nutarė: „kadangi Chartija garantuojamų pagrindinių teisių turi būti laikomasi, kai nacionalinės teisės aktai patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, negali būti atvejų, kurie priskirtini Sąjungos teisei, tačiau netaikomos minėtos pagrindinės teisės. Sąjungos teisės taikymas lemia Chartija garantuojamų pagrindinių teisių taikymą“.
55. Iš tikrųjų, nepaisant Chartijos 51 straipsnio, kuriame apibrėžiama Chartijos taikymo Sąjungoje ir valstybėse narėse sritis ir kuris įtrauktas į antraštinę dalį „Chartijos aiškinimo ir taikymo bendrosios nuostatos“, Chartijos 41 straipsnyje teisė būti išklausytam įtvirtinta tik „Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų“(8) atžvilgiu, kaip Teisingumo Teismas pažymėjo Sprendime Cicala (EU:C:2011:868, 28 punktas), kurį savo pastabose raštu nurodė Prancūzijos vyriausybė(9), tačiau Teisingumo Teismas tokio įtvirtinimo nepateikė kaip argumento, lemiančio tame sprendime jo pareikštą poziciją.
56. Mano nuomone, tai, kad Chartijos 41 straipsnio tekste taip gali būti įtvirtinta jos 51 straipsnio taisyklės išimtis, leidžianti valstybėms narėms netaikyti Chartijos straipsnio net ir tuomet, kai jos įgyvendina Sąjungos teisę, yra nenuoseklu ir neatitinka Teisingumo Teismo praktikos(10). Todėl noriu pažymėti, jog aiškiai esu už tai, kad Chartijos 41 straipsnis būtų taikomas valstybėms narėms, joms įgyvendinant Sąjungos teisę, tačiau bet kuriuo atveju, kaip pažymi Prancūzijos vyriausybė, pagal nusistovėjusią teismų praktiką teisė būti išklausytam yra bendrasis Sąjungos teisės principas, „kylantis ne tik iš Chartijos 41 straipsnyje įtvirtintos teisės į gerą administravimą, bet ir iš Chartijos 47 ir 48 straipsniais užtikrinamų teisės į gynybą ir teisės į teisingą bylos nagrinėjimą paisymo“(11). Taigi atsižvelgdamos į tai paisyti šios teisės privalo bent „kiekvienos valstybės narės institucijos, priimdamos sprendimus, patenkančius į Sąjungos teisės taikymo sritį“(12).
57. Kaip jau nurodžiau savo nuomonės byloje G. ir R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, 49 punktas) 49 punkte, „nors nacionalinių institucijų pareiga prieš priimant sprendimą paisyti teisės būti išklausytam, kuria gali būti neigiamai paveikti tam tikro asmens interesai, jau seniai įtvirtinta nusistovėjusioje Teisingumo Teismo praktikoje, Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punkte ši pareiga patvirtinama ir pakeliama iki konstitucinio lygio“.
58. Šiuo atveju priėmusi sprendimą grąžinti valstybė narė įgyvendina Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalį, taigi Sąjungos teisę, kaip tai suprantama pagal Teisingumo Teismo praktiką ir Chartijos 51 straipsnio 1 dalį. Remiantis tuo darytina išvada, kad tokiu Sąjungos teisės reglamentuojamu atveju valstybės narės turi taikyti pagrindines teises, užtikrinamas Sąjungos teisės sistemoje, įskaitant teisę būti išklausytam, jeigu nacionalinė institucija ketina priimti sprendimą asmens nenaudai(13).
59. Toks sprendimas grąžinti, kaip antai apibrėžtas Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 4 dalyje ir numatytas 6 straipsnio 1 dalyje, yra sprendimas jo adresato nenaudai, kitaip, nei teigia Nyderlandų vyriausybė(14). Šiuo sprendimu valstybė narė pripažįsta trečiosios šalies piliečio buvimą šalyje neteisėtu ir nustato arba išreiškia įpareigojimą grąžinti(15).
60. Direktyvos 2008/115 6 konstatuojamojoje dalyje patikslinta, kad jeigu valstybės narės priima sprendimus grąžinti, jos turi laikytis teisingos ir skaidrios procedūros.
61. Tačiau Direktyvoje 2008/115 nenustatyta konkreti trečiosios šalies piliečio išklausymo prieš priimant sprendimą grąžinti procedūra(16). Direktyvos 2008/115 III skyriuje numatytos procedūrinės garantijos susijusios tik su sprendimo grąžinti forma (12 straipsnis)(17), apskundimo būdais (13 straipsnis) ir garantijomis laukiant grąžinimo (14 straipsnis).
62. Pagal Teisingumo Teismo praktiką teisės būti išklausytam turi būti paisoma, net jei taikytinuose teisės aktuose toks formalumas aiškiai nenumatytas(18).
63. Remiantis tuo darytina išvada, kad sąlygos, kuriomis turi būti užtikrinamas trečiųjų šalių piliečių, kurie šalyje yra neteisėtai, teisės į gynybą paisymas, ir šios teisės nepaisymo padariniai nustatomi nacionalinėje teisėje, jeigu šiuo klausimu patvirtintos priemonės nėra mažiau palankios už tas, kurios taikomos privatiems asmenims, patekusiems į panašias nacionalinės teisės reguliuojamas situacijas (lygiavertiškumo principas), ir jeigu dėl jų naudojimasis pagal Sąjungos teisės sistemą suteikiamomis teisėmis netampa praktiškai neįmanomas arba pernelyg sudėtingas (veiksmingumo principas)(19).
64. Tačiau, kaip Teisingumo Teismas nutarė Sprendime M. (EU:C:2012:744, 87 punktas ir jame nurodyta teismo praktika), „teisė būti išklausytam bet kuriam asmeniui užtikrina galimybę vykstant administracinei procedūrai iki sprendimo, galinčio neigiamai paveikti jo interesus, priėmimo tinkamai pareikšti savo nuomonę“. Teisingumo Teismas tame pačiame sprendime pridūrė, kad „minėta teisė taip pat reiškia, kad administracija, rūpestingai ir nešališkai išnagrinėjusi visą aptariamam atvejui reikšmingą informaciją ir nurodžiusi išsamius sprendimo motyvus, turi atidžiai susipažinti su suinteresuotojo asmens pateiktomis pastabomis“(20).
65. Todėl valstybių narių proceso autonomija, susijusi su konkrečios procedūros nenumatymu Direktyvoje 2008/115, negali lemti to, kad trečiosios šalies pilietis netektų teisės būti išklausytas kompetentingos nacionalinės institucijos prieš priimant sprendimą jį grąžinti.
66. Tačiau Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje pripažįstami joje įtvirtintų teisių įgyvendinimo apribojimai, jeigu atitinkamas apribojimas yra numatytas teisėje, juo paisoma nagrinėjamos pagrindinės teisės esminio turinio ir, laikantis proporcingumo principo, jis yra būtinas ir veiksmingai atitinka Europos Sąjungos pripažintus bendro intereso tikslus(21). Remiantis tuo darytina išvada, kad teisė į gynybą nėra absoliuti išimtinė teisė ir tam tikromis aplinkybėmis gali būti ribojama(22).
67. Prieš konkrečiau nagrinėdamas šių principų taikymą pagrindinei bylai manau, kad naudinga priminti, jog teisės būti išklausytam, įtvirtintos Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punkte, tikslas yra, pirma, leisti ištirti bylos medžiagą ir nustatyti kuo tikslesnes ir teisingesnes faktines aplinkybes ir, antra, užtikrinti veiksmingą suinteresuotojo asmens apsaugą(23). Kitaip tariant, šia nuostata siekiama užtikrinti, kad bet koks sprendimas asmens nenaudai būtų priimamas žinant visas bylos aplinkybes.
2. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
a) Bendri svarstymai dėl sprendimo grąžinti
68. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką Direktyva 2008/115 susijusi tik su trečiųjų šalių piliečių, neteisėtai esančių valstybės narės teritorijoje, grąžinimu, taigi ja nesiekiama suderinti visų nacionalinių norminių aktų, susijusių su užsieniečių buvimu(24). Tačiau konstatavusios neteisėtą buvimą, kompetentingos nacionalinės institucijos pagal minėtos direktyvos 6 straipsnio 1 dalį, nepažeisdamos jos 6 straipsnio 2–5 dalyse numatytų išimčių, turi priimti sprendimą grąžinti(25). Be to, Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalyje valstybėms narėms leidžiama „priimti sprendimą užbaigti teisėtą buvimą kartu su sprendimu grąžinti“(26).
69. Kaip teisingai pažymi Prancūzijos vyriausybė(27), Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalyje valstybė narė, atsisakiusi išduoti trečiosios šalies piliečiui leidimo gyventi šalyje dokumentą, įpareigojama priimti sprendimą jį grąžinti. Todėl, nepažeidžiant minėtos direktyvos 6 straipsnio 2–5 dalyse nustatytų išimčių, sutinku su Prancūzijos vyriausybės(28), Graikijos vyriausybės(29) ir Komisijos(30) teiginiu, kad sprendimas grąžinti neabejotinai priimamas dėl to, kad yra priimtas sprendimas, kuriuo konstatuojama, kad suinteresuotasis asmuo šalyje yra neteisėtai, ir yra logiška šio konstatavimo pasekmė.
70. Todėl manau, kad, nesant Sąjungos teisės nuostatų, kuriomis įtvirtinama konkreti procedūra siekiant užtikrinti neteisėtai šalyje esančių trečiosios šalies piliečių teisę būti išklausytiems prieš priimant sprendimą grąžinti, Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punktas negali būti aiškinamas taip, kad jeigu kompetentinga nacionalinė institucija ketina priimti sprendimą, kuriuo konstatuojamas neteisėtas buvimas šalyje, ir kartu sprendimą grąžinti(31), ši institucija neabejotinai turi(32) iš anksto apie tai informuoti arba įspėti(33) suinteresuotąjį asmenį, kad jis galėtų pateikti savo nuomonę dėl šio sprendimo(34).
71. Tačiau tam, kad procedūra būtų teisinga ir skaidri, būtina laikytis Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto įpareigojimo: pirma, nacionalinėje teisėje aiškiai ir vienareikšmiai nustatyti įpareigojimą išvykti iš šalies, jeigu joje esama neteisėtai, ir, antra, įpareigoti kompetentingas nacionalines institucijas užtikrinti, kad suinteresuotasis asmuo būtų tinkamai išklausytas vykstant procedūrai, susijusiai su jo prašymu gyventi šalyje, arba atitinkamu atveju išklausytas dėl jo buvimo šalyje neteisėtumo. Šiuo atveju įpareigojimas vėl išklausyti suinteresuotąjį asmenį prieš priimant sprendimą grąžinti būtų perteklinis ir neproporcingas.
72. Šiuo klausimu visiškai sutinku su Komisijos pastaba, kad teisė būti išklausytam prieš priimant sprendimą grąžinti negali būti naudojama kaip priemonė, pagal kurią „administracinė procedūra būtų nuolat atnaujinama“(35). Iš tiesų būtina vengti procedūros apsunkinimo ar jos beprasmio tęsimo, nedidinant suinteresuotojo asmens teisinės apsaugos(36), kad būtų išlaikyta pagrindinės suinteresuotojo asmens teisės būti išklausytam prieš priimant jam nepalankų sprendimą ir valstybių narių pareigos kovoti su neteisėta imigracija pusiausvyra.
b) Taikymas pirmajam sprendimui grąžinti
73. Šioje byloje 2012 m. spalio 26 d. įsakymu, taigi praėjus mažiau nei dviem mėnesiams nuo pranešimo S. Mukarubega apie CNDA sprendimą (kuriuo patvirtintas OFPRA sprendimas) atsisakyti suteikti jai pabėgėlės statusą, Prancūzijos institucijos atsisakė leisti S. Mukarubega būti šalyje nesuteikus prieglobsčio ir kartu įpareigojo ją išvykti iš Prancūzijos teritorijos. Šiuo klausimu noriu pažymėti, kad Ceseda L.511‑1 straipsnio I dalies 3ºpunkte aiškiai numatyta, kad kompetentinga Prancūzijos institucija gali įpareigoti užsienietį, kuris nėra Sąjungos valstybės narės, Europos ekonominės erdvės (EEE) susitarimo šalies ar Šveicarijos Konfederacijos pilietis ir nėra tokio piliečio šeimos narys, išvykti iš Prancūzijos teritorijos, jeigu jam atsisakyta išduoti ar pratęsti leidimo gyventi šalyje dokumentą arba jeigu jam išduotas leidimo gyventi šalyje dokumentas buvo panaikintas(37).
74. Be to, iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, jog Ceseda L.742‑7 straipsnyje patikslinama, kad užsienietis, kuriam buvo galutinai atsisakyta pripažinti pabėgėlio statusą ar suteikti papildomą apsaugą ir kuriam negali būti leidžiama pasilikti šalyje kitu pagrindu, turi išvykti iš Prancūzijos teritorijos, antraip jam bus taikoma išsiuntimo priemonė.
75. Reikia konstatuoti, kad pirmasis sprendimas grąžinti priimtas baigus S. Mukarubega teisės gyventi šalyje suteikiant prieglobsčio nagrinėjimo procedūrą, kurią vykdant ji galėjo išsamiai pateikti visus savo prašymo suteikti prieglobstį motyvus(38), ir jai išnaudojus visas nacionalinėje teisėje numatytas apskundimo priemones, susijusias su šio prašymo atmetimu(39). Be to, S. Mukarubega neginčija, kad dėl savo prašymo suteikti prieglobstį ji buvo deramai ir realiai išklausyta, pirma, OFPRA ir, antra, CNDA tokiomis sąlygomis, kuriomis galėjo išdėstyti visus savo prašymo motyvus.
76. Tačiau S. Mukarubega visų pirma kaltina kompetentingas nacionalines institucijas jos neišklausius dėl asmeninės padėties pokyčių nuo prašymo suteikti prieglobstį pateikimo iki pirmojo sprendimo grąžinti priėmimo dienos, taigi 33 mėnesių laikotarpiu. Šis argumentas nereikšmingas, nes S. Mukarubega dėl prašymo suteikti prieglobstį CNDA antrą kartą buvo išklausyta 2012 m. liepos 17 d., t. y. likus šešioms savaitėms iki CNDA sprendimo atsisakyti suteikti jai prieglobstį ir šiek tiek daugiau nei trims mėnesiams iki pirmojo sprendimo grąžinti, ir to negalima laikyti nepagrįsta trukme.
77. Mano nuomone, tokiomis aplinkybėmis, kaip pagrindinėje byloje, nacionalinės institucijos priėmė sprendimą grąžinti laikydamosi Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punkto dėl teisės būti išklausytam.
78. Taigi siūlau pateikti tokį atsakymą į pirmąjį prejudicinį klausimą: Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punktą reikia aiškinti taip, kad juo nacionalinė institucija neįpareigojama vėl išklausyti trečiosios šalies piliečio, jeigu ji ketina priimti sprendimą grąžinti, konstatavusi neteisėtą šio piliečio buvimą šalyje po to, kai baigus procedūrą, kurią vykdant buvo visiškai paisoma jo teisės būti išklausytam, priimtas sprendimas, kuriuo jam atsisakoma suteikti prieglobstį.
79. Ši išvada šioje byloje taikoma tik: dokumentams, kuriuos pateikė S. Mukarubega, siekdama gauti pabėgėlės statusą, procedūrai, po kurios jai buvo atsisakyta suteikti šį statusą ir taip nustatytas neteisėtas jos buvimas šalyje, taip pat jos nenaudai priimtam sprendimui grąžinti, kuris yra logiškas ir būtinas procedūros tęsinys, atsižvelgiant į Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalį.
80. Taigi išvada taikoma be jokio poveikio kitiems dokumentams, kuriuos pagal nacionalinės teisės aktus trečiosios šalies pilietis gali pateikti remdamasis kitu teisiniu pagrindu, kaip konkrečiai yra Prancūzijos teisės aktų atveju.
81. Šiuo klausimu Prancūzijos vyriausybė pabrėžia, kad Prancūzijoje trečiosios šalies pilietis, kuriam buvo atsisakyta išduoti leidimo gyventi šalyje dokumentą, gali bet kada atvykti į prefektūrą, kad būtų ten vėl išklausytas, ir pateikti naujas aplinkybes, siekdamas įteisinti savo padėtį.
82. Visų pirma Ceseda L.313‑11 straipsnio 7 punkte leidimo gyventi šalyje dokumentą trečiosios šalies piliečiui leidžiama išduoti dėl motyvų, susijusių su jo teise į privatų ir šeimos gyvenimą, ir prieš jį negalima remtis neteisėtu jo buvimu šalyje. Ceseda L.313‑11 straipsnio 11 punkte tokį dokumentą leidžiama išduoti dėl motyvų, susijusių su šio asmens sveikatos būkle. Be to, Prancūzijos vyriausybės teigimu, Ceseda L.313‑14 straipsnyje leidimo gyventi šalyje dokumentą trečiosios šalies piliečiui leidžiama išduoti, jeigu toks išdavimas atitinka humanitarines priežastis arba yra pateisinamas išimtiniais motyvais, kuriais jis remiasi, ir prieš šį pilietį taip pat negalima remtis neteisėtu jo buvimu šalyje.
83. Mano nuomone, šios Prancūzijos teisės aktų nuostatos patenka į Direktyvos 2008/115 5 straipsnio b ir c punktų taikymo sritį ir Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalies išimties, numatytos šio straipsnio 4 dalyje, taikymo sritį(40). Iš tiesų pagal Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 4 dalį valstybės narės neteisėtai jų teritorijoje esančiam trečiosios šalies piliečiui leidimo gyventi šalyje dokumentą gali suteikti labdaros, humanitariniais ar kitais sumetimais. Tokiu atveju sprendimas grąžinti nepriimamas. Jeigu sprendimas grąžinti jau yra priimtas, jis panaikinamas arba sustabdomas leidimo gyventi šalyje dokumento galiojimo laikotarpiu.
84. Akivaizdu, kad jeigu, kaip Prancūzijoje, nacionalinės teisės aktuose yra numatyta galimybė trečiosios šalies piliečiui leidimo gyventi šalyje dokumentą išduoti dėl išimtinių priežasčių pagal Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 4 dalį, sprendimas grąžinti asmenį, kuris prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje pateikė remdamasis viena iš šių priežasčių, negali būti priimamas jo iš anksto neišklausius šiuo klausimu. Kitaip sprendimas grąžinti, užuot grindus jį tikslia ir naujausia informacija, gali būti priimtas remiantis neišsamiais ar pasenusiais duomenimis.
85. Manau, kad tokiu atveju suinteresuotasis asmuo turi pateikti pagrįstą prašymą, paremtą nacionalinės teisės aktuose numatytais motyvais, ir papildyti jį reikalinga informacija ir įrodymais.
86. Taip galėtų būti – jeigu tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas – prašymo, kurį 2012 m. rugsėjo 28 d. S. Mukarubega pateikė pagal Ceseda L.313‑14 straipsnį, atveju, CNDA galutinai atmetus jos prašymą suteikti prieglobstį (t. y. 2012 m. rugsėjo 10 d.) ir prieš pranešant apie pirmąjį sprendimą grąžinti (t. y. tų pačių metų spalio 26 d.).
87. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar S. Mukarubega asmeninės padėties pasikeitimas po to, kai ji pateikė prašymą suteikti prieglobstį, – tokį pasikeitimą ji nurodo antrojo prašymo dokumentuose – yra priežastis įteisinti jos padėtį taikant Ceseda L.313‑14 straipsnį, ir, jei taikytina, ar kompetentingos nacionalinės institucijos į šį pasikeitimą atsižvelgė prieš priimdamos pirmąjį sprendimą grąžinti. Tai tikrindamas, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įsitikinti, kad nagrinėjamas prašymas pateiktas sąžiningai ir kad tai nėra S. Mukarubega mėginimas užvilkinti bylą siekiant vienintelio tikslo pavėlinti ar net sužlugdyti kompetentingose nacionalinėse institucijose vykdomą procedūrą ir galimą sprendimo grąžinti priėmimą(41).
c) Taikymas antrajam sprendimui grąžinti
88. Galbūt būtų galima kelti klausimą, kaip tai daro Nyderlandų vyriausybė(42), ar šioje byloje buvo būtina priimti antrąjį sprendimą grąžinti S. Mukarubega, atsižvelgiant į tai, kad pirmojo sprendimo grąžinti ji neginčijo(43) iki 2013 m. kovo 6 d.(44). Tačiau pagrindinės bylos atveju tai nėra svarbu. Iš tiesų manau, kad kompetentingos nacionalinės institucijos, dėl tam tikrų priežasčių nusprendusios priimti antrąjį sprendimą grąžinti, pagal Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punktą privalėjo išklausyti S. Mukarubega prieš priimdamos šį sprendimą.
89. Iš Teisingumo Teisme esančios bylos medžiagos matyti, kad prieš priimant antrąjį sprendimą grąžinti S. Mukarubega buvo laikinai sulaikyta dėl administracinio dokumento panaudojimo apgaule, remiantis Prancūzijos baudžiamojo proceso kodekso 62‑2 straipsniu(45). Kadangi S. Mukarubega laisvė laikino sulaikymo laikotarpiu buvo apribota, nekilo joks pasislėpimo pavojus, dėl kurio galbūt būtų galima bendro intereso sumetimais, taikant Chartijos 52 straipsnio 1 dalį, pateisinti jos teisės būti išklausytai pagal Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punktą apribojimą.
90. Iš apklausos protokolo matyti, kad S. Mukarubega visų pirma buvo išklausyta dėl teisės gyventi Prancūzijoje. Ji apklausta dėl to, ar sutiktų būti grąžinta į savo kilmės šalį ir ar norėtų likti Prancūzijoje. Iš minėto protokolo visiškai aišku, kad ji puikiai žinojo, jog neturi jokios teisės teisėtai gyventi Prancūzijoje, nepaisant daugelio veiksmų, kurių ėmėsi šiuo klausimu, ir kad žinojo savo neteisėto buvimo padarinius. Kaip nurodė S. Mukarubega, kadangi ji neturėjo „dokumentų“ ir negalėjo nei „dirbti“, nei „pasilikti Prancūzijoje“, ji įsigijo suklastotą Belgijos pasą, kad išvyktų į Kanadą. Norėčiau pažymėti, kad nors apklausa daugiausia buvo vykdoma klausimų ir atsakymų forma, S. Mukarubega per ją buvo prašoma pateikti visas kitas pastabas, kurios, jos nuomone, yra reikšmingos.
91. Remiantis tuo darytina išvada, kad S. Mukarubega turėjo galimybę būti išklausyta ir dėl kitų aplinkybių, o ne „vien dėl neteisėto buvimo šalyje“(46). Atsižvelgdamas į visas S. Mukarubega apklausos ypatybes, jeigu Prancūzijos teisės aktuose(47) ir Prancūzijos teismų praktikoje(48) nustatytų garantijų buvo paisoma(49) (visų pirma teikiama advokato pagalba), o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, manau, kad dėl to, jog ši apklausa truko 50 minučių, negalima savaime daryti išvados, kad ji buvo nepakankama.
92. Atsižvelgdamas į tai, kas nurodyta pirma, noriu papildyti savo atsakymą į pirmąjį prejudicinį klausimą viena aplinkybe – tai, kad nagrinėdama konkrečius dokumentus (pvz., prašymą suteikti prieglobstį) nacionalinė institucija paisė suinteresuotojo asmens teisės būti išklausytam, kurios yra reikalaujama pagal bendruosius Sąjungos teisės principus ir kuri įtvirtinta Chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punkte, neatleidžia jos nuo pareigos vėl išklausyti šį asmenį vykstant procedūrai, pradėtai kitokiu teisiniu pagrindu (pavyzdžiui, nagrinėjant prašymą įteisinti buvimą šalyje dėl humanitarinių priežasčių), net jeigu abiejų prašymų tikslas iš esmės sutampa (šiuo atveju – buvimo šalyje teisėtumo pripažinimas).
3. Dėl antrojo prejudicinio klausimo
93. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi Teisingumo Teismo, ar neteisėtai šalyje esančio trečiosios šalies piliečio teisė pagal nacionalinę teisę pradėti stabdomąjį poveikį turinčią apskundimo procedūrą nacionaliniame teisme(50) leidžia nacionalinėms administracinėms institucijoms neišklausyti šio asmens prieš priimant jam nepalankų aktą, šiuo atveju – sprendimą grąžinti.
94. Akivaizdu, kad šis klausimas turėtų prasmę tik jeigu būtų manoma, kad tokiomis aplinkybėmis kaip pagrindinėje byloje teisės būti išklausytam nebuvo paisoma, o aš manau, kad taip nebuvo.
95. Bet kuriuo atveju manau, kad Chartijos 41 ir 47 straipsniuose įtvirtintos teisės yra atskiros ir taikomos skirtingomis aplinkybėmis, t. y. pirmoji – vykdant administracinę ikiteisminę procedūrą, o antroji – ginčą nagrinėjant teisme(51). Remiantis tuo darytina išvada, kad nagrinėjamų teisių negalima sujungti, nes iš asmens gali būti atimta teisė būti išklausytam, jeigu institucija ketina priimti jam nepalankų aktą ir jeigu jis gali pareikšti ieškinį teisme. Sąjungos teisės aktų leidėjo noras apsaugoti teisės subjektus visu procedūros laikotarpiu aiškiai matyti iš Chartijos 41 ir 47 straipsnių tarpusavio ryšio. Šios dvi tikrai skirtingos teisės negali būti sujungtos, antraip galėtų atsirasti Chartijos garantuojamų teisių į gynybą sistemos tęstinumo spraga(52).
96. Todėl – tačiau jeigu netaikomi Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje leidžiami apribojimai(53), – mano nuomone, tuo, kad suinteresuotasis asmuo, dėl kurio priimtas sprendimas grąžinti, pagal nacionalinę teisę turi teisę pradėti stabdomąjį poveikį turintį teismo procesą dėl šio sprendimo grąžinti, negalima atgaline data pateisinti to, kad nacionalinės administracinės institucijos nesilaikė Chartijos 41 straipsnio.
97. Tačiau reikia pažymėti, jog Sprendimo Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588) 85 punkte Teisingumo Teismas konstatavo, kad „pradinės 700 eurų baudos skyrimu [įmonei, kuri kompetentingam teismui nepateikė savo metinės finansinės atskaitomybės] be išankstinio įspėjimo ir galimybės pateikti pastabas iki nuobaudos taikymo negalima paveikti nagrinėjamos pagrindinės teisės esmės, nes, pateikus motyvuotą skundą dėl nutarimo skirti baudą, šis nedelsiant nebetaikomas ir pradedamas įprastas procesas, per kurį gali būti užtikrinta teisė būti išklausytam“.
98. Manau, kad išvados, kurias Teisingumo Teismas padarė savo Sprendime Texdata Software (EU:C:2013:588), negali būti pritaikytos šiai bylai. Anoje byloje buvo kalbama apie visiškai piniginę sankciją, o pagrindinėje byloje nagrinėjami sprendimai grąžinti gali turėti didelį poveikį žmogaus gyvenimui. Todėl nematau priežasčių, ypač kai nėra pasislėpimo pavojaus, kuriomis būtų galima remtis kaip bendro intereso tikslu, kuriuo pateisinamas išankstinio išklausymo nebuvimas(54) pagrindinėje byloje.
VI – Išvada
99. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Tribunal administratif de Melun pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1. Jeigu nacionalinė institucija konstatavo neteisėtą trečiosios šalies piliečio buvimą šalyje po to, kai baigus procedūrą, kurią vykdant paisyta šio asmens teisės būti išklausytam, įtvirtintos pagal bendruosius Sąjungos teisės principus ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punkte, buvo priimtas sprendimas, kuriuo atsisakoma suteikti jam prieglobstį, pagal Sąjungos teisę ji neįpareigojama vėl išklausyti šį asmenį prieš priimdama sprendimą jį grąžinti.
Tai, kad nacionalinė institucija, nagrinėdama konkrečius dokumentus (pvz., prašymą suteikti prieglobstį), paisė suinteresuotojo asmens teisės būti išklausytam, įtvirtintos pagal bendruosius Sąjungos teisės principus ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 2 dalies a punkte, neatleidžia jos nuo pareigos vėl išklausyti šį asmenį vykstant procedūrai, pradėtai kitokiu teisiniu pagrindu (pavyzdžiui, nagrinėjant prašymą įteisinti buvimą šalyje dėl humanitarinių priežasčių), net jeigu abiejų prašymų tikslas iš esmės sutampa (šiuo atveju – buvimo šalyje teisėtumo pripažinimas).
2. Jeigu netaikytini Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 52 straipsnio 1 dalyje leidžiami apribojimai, trečiosios šalies piliečio, kuris šalyje yra neteisėtai, teisė pradėti stabdomąjį poveikį turintį teismo procesą nacionaliniame teisme neatleidžia nacionalinių administracinių institucijų nuo pareigos išklausyti šį asmenį prieš priimant sprendimą jį grąžinti.