ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (desiata rozšírená komora)
z 25. januára 2023 (*)
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (EÚ) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa prebiehajúceho legislatívneho postupu – Pracovné skupiny Rady – Dokumenty týkajúce sa legislatívneho návrhu, ktorého predmetom je zmena smernice 2013/34/EÚ o ročných účtovných závierkach, konsolidovaných účtovných závierkach a súvisiacich správach určitých druhov podnikov – Čiastočné zamietnutie prístupu – Žaloba o neplatnosť – Záujem na konaní – Prípustnosť – Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu“
Vo veci T‑163/21,
Emilio De Capitani, bydliskom v Bruseli (Belgicko), v zastúpení: O. Brouwer, advokát, a S. Gallagher, solicitor,
žalobca,
ktorého v konaní podporujú:
Belgické kráľovstvo, v zastúpení: C. Pochet, L. Van den Broeck a M. Jacobs, splnomocnené zástupkyne,
ako aj
Holandské kráľovstvo, v zastúpení: M. Bulterman, M. H. S. Gijzen a M. J. Langer, splnomocnené zástupkyne,
ako aj
Fínska republika, v zastúpení: M. Pere, splnomocnená zástupkyňa,
a
Švédske kráľovstvo, v zastúpení: C. Meyer‑Seitz a R. Shahsavan Eriksson, splnomocnené zástupkyne,
vedľajší účastníci konania,
proti
Rade Európskej únie, v zastúpení: J. Bauerschmidt a K. Pavlaki, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata rozšírená komora),
na poradách v zložení: predseda komory A. Kornezov (spravodajca), sudcovia E. Buttigieg, K. Kowalik‑Bańczyk, G. Hesse a D. Petrlík,
tajomník: P. Cullen, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po pojednávaní z 22. septembra 2022,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Žalobca, pán Emilio De Capitani, sa žalobou podľa článku 263 ZFEÚ domáha zrušenia rozhodnutia Rady Európskej únie SGS 21/000067 zo 14. januára 2021, ktorým mu Rada zamietla prístup k určitým dokumentom označeným kódom „WK“, ktoré si vymenili pracovné skupiny Rady v rámci legislatívneho postupu 2016/0107 (COD), ktorého predmetom bola zmena smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/34/EÚ z 26. júna 2013 o ročných účtovných závierkach, konsolidovaných účtovných závierkach a súvisiacich správach určitých druhov podnikov, ktorou sa mení smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/43/ES a zrušujú smernice Rady 78/660/EHS a 83/349/EHS (Ú. v. EÚ L 182, 2013, s. 19) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
Okolnosti predchádzajúce sporu
2 Dňa 15. októbra 2020 žalobca podal na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) žiadosť o prístup k určitým dokumentom vymeneným v rámci pracovnej skupiny Rady „Právo obchodných spoločností“ týkajúcim sa legislatívneho postupu 2016/0107 (COD), ktorý prebiehal v čase podania žiadosti.
3 Dňa 10. novembra 2020 Rada čiastočne vyhovela tejto žiadosti, pričom žalobcovi poskytla sedem dokumentov a v celom rozsahu zamietla prístup k ďalším siedmim dokumentom, teda dokumentom označeným ako WK 6662/18, WK 14969/17 REV 1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV1 a WK 10931/17 (ďalej len „sporné dokumenty“), a to najmä z dôvodu, že ich zverejnenie by vážne narušilo rozhodovací proces Rady v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
4 Dňa 25. novembra 2020 žalobca predložil Rade opakovanú žiadosť, v ktorej zopakoval svoju žiadosť o prístup k sporným dokumentom.
5 Dňa 14. januára 2021 Rada prijala napadnuté rozhodnutie, ktorým potvrdila svoje odmietnutie sprístupniť sporné dokumenty na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
Návrhy účastníkov konania
6 Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
7 Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako zjavne neprípustnú alebo subsidiárne ako nedôvodnú,
– uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
8 Vedľajší účastníci konania, Belgické kráľovstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo, vyhlasujú, že podporujú návrhy žalobcu.
Právny stav
O pretrvávaní záujmu žalobcu na konaní
9 Rada bez toho, aby samostatným podaním formálne vzniesla námietku smerujúcu k zastaveniu konania, tvrdí, že záujem žalobcu na konaní zanikol v priebehu konania, pretože listom zo 14. júna 2021 mu Rada poskytla všetky sporné dokumenty. Výsledok žaloby teda už nemôže byť pre žalobcu prospešný, a preto je bezpredmetný.
10 Žalobca podporovaný v tejto súvislosti Holandským kráľovstvom, Fínskou republikou a Švédskym kráľovstvom spochybňuje zánik svojho záujmu na konaní v priebehu konania. Na jednej strane tvrdí, že nemal prístup k sporným dokumentom včas, teda v štádiu, ktoré by mu umožnilo plne a účinne vykonávať svoje práva európskeho občana v demokratickej spoločnosti, pokiaľ ide o predmetný legislatívny postup. Na druhej strane sa domnieva, že má naďalej záujem na konaní spočívajúci v tom, aby sa nezákonnosť, ktorej sa dopustila Rada, v budúcnosti neopakovala.
11 V tejto súvislosti je vhodné pripomenúť, že záujem žalobcu na konaní týkajúci sa predmetu žaloby musí existovať v štádiu podania žaloby, inak je žaloba neprípustná. Tento predmet sporu, ako aj záujem na konaní musia pretrvávať až do vyhlásenia rozhodnutia súdu, v opačnom prípade musí byť konanie zastavené, čo predpokladá, že žaloba môže svojím výsledkom priniesť prospech účastníkovi konania, ktorý ju podal (pozri rozsudok z 21. januára 2021, Leino‑Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, bod 32 a citovanú judikatúru).
12 V prejednávanej veci je nesporné, že Rada žalobcovi poskytla sporné dokumenty 14. júna 2021, t. j. po podaní tejto žaloby. Rada však napadnuté rozhodnutie formálne nezrušila, takže predmet sporu zostal zachovaný (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 45, a z 21. januára 2021, Leino‑Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, bod 33 a citovanú judikatúru).
13 Preto treba v súlade s judikatúrou Súdneho dvora citovanou v bode 11 vyššie preskúmať, či sa žalobca mohol napriek tomuto zverejneniu ešte dovolávať záujmu na konaní, čo znamená určiť, či žalobca týmto zverejnením dosiahol úplné uspokojenie cieľov, ktoré sledoval svojou žiadosťou o prístup k dotknutým dokumentom, čo zahŕňa určenie, či k tomuto zverejneniu došlo včas (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 47 a citovanú judikatúru, a z 21. januára 2021, Leino‑Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, bod 34).
14 V tejto súvislosti, ako v podstate tvrdia žalobca a Fínska republika, svojou pôvodnou žiadosťou z 15. októbra 2020 a svojou opakovanou žiadosťou z 25. novembra 2020 sa žalobca snažil získať prístup k sporným dokumentom, aby sa oboznámil so stanoviskami vyjadrenými členskými štátmi v rámci Rady, pričom Rada konala ako spolunormotvorca, a aby mohol o tom prípadne informovať spoločnosť a v tejto súvislosti vyvolať diskusiu predtým, ako táto inštitúcia zaujme svoje stanovisko v rámci predmetného legislatívneho postupu.
15 V prejednávanej veci však k zverejneniu sporných dokumentov došlo až po tom, ako Rada 3. marca 2021 prijala svoju rokovaciu pozíciu v uvedenom postupe a po dohode uzavretej 1. júna 2021 v rámci medziinštitucionálnych trialógov.
16 K zverejneniu sporných dokumentov teda nedošlo včas vzhľadom na ciele informovať spoločnosť a vyvolať diskusiu, ktoré sa žalobca snažil dosiahnuť svojou žiadosťou o prístup k uvedeným dokumentom v zmysle judikatúry citovanej v bode 13 vyššie (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 59, a z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 33). V okamihu tohto zverejnenia bola totiž pozícia Rady prijatá a v rámci trialógov bola dosiahnutá medziinštitucionálna dohoda. Hoci v tomto okamihu legislatívny postup ešte nebol formálne ukončený, nič to nemení na tom, že dohody dohodnuté v rámci trialógov najčastejšie prijímajú spolunormotvorcovia bez podstatných zmien (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 72).
17 Preto žalobca zverejnením sporných dokumentov nedosiahol úplné uspokojenie s ohľadom na ciele, ktoré sledoval svojou žiadosťou o prístup k uvedeným dokumentom.
18 Preto je potrebné zamietnuť argumentáciu Rady založenú na zániku záujmu žalobcu na konaní v priebehu konania.
O veci samej
19 Žalobca na podporu svojej žaloby uvádza dva hlavné žalobné dôvody, z ktorých prvý je založený na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 a na nedostatku odôvodnenia, pokiaľ ide o otázku, či by zverejnenie sporných dokumentov vážne narušilo rozhodovací proces, a druhý na porušení toho istého ustanovenia a nedostatku odôvodnenia, pokiaľ ide o neexistenciu prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho zverejnenie uvedených dokumentov. Subsidiárne tiež uvádza tretí žalobný dôvod založený na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 a na nedostatku odôvodnenia.
20 Prvý žalobný dôvod sa v podstate skladá z dvoch častí, z ktorých prvá sa týka uplatniteľnosti výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 na legislatívne dokumenty a druhá sa týka uplatnenia tejto výnimky v prejednávanej veci.
O uplatniteľnosti článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 na legislatívne dokumenty
21 Žalobca tvrdí, že Rada tým, že odmietla prístup k sporným dokumentom, ktoré sú v podstate legislatívnymi dokumentmi, na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, nezohľadnila nový ústavný rozmer v oblasti prístupu k dokumentom vypracovaným v rámci legislatívnych postupov zavedený Zmluvou o FEÚ a Chartou základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Na rozdiel od bývalého článku 207 ods. 3 ES, ktorý umožňoval Rade určiť prípady, v ktorých sa mala považovať za konajúcu v postavení normotvorcu, aby sa v týchto prípadoch umožnil lepší prístup k dokumentom pri zachovaní účinnosti jej rozhodovacieho procesu, Zmluva o FEÚ a Charta už nespomínajú žiadnu výnimku týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu v rámci legislatívnych postupov. Existuje teda právne napätie medzi článkom 4 ods. 3 prvým pododsekom nariadenia č. 1049/2001, ktorý bol prijatý na základe predchádzajúcich výkladov zásady transparentnosti vyplývajúcej zo Zmluvy o ES, a na druhej strane článkom 15 ods. 2 ZFEÚ a článkom 42 Charty. Rada je preto povinná priamo dodržiavať povinnosti, ktoré jej ukladá Zmluva o FEÚ a Charta, ktoré jej nepriznávajú žiadnu diskrečnú právomoc, ktorá by ju oprávňovala odmietnuť prístup k dokumentom vypracovaným v rámci legislatívneho postupu.
22 V replike žalobca spresňuje, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 už nie je uplatniteľný na legislatívne rokovania a s nimi súvisiace dokumenty. Dodáva, že iné výnimky, ako sú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1049/2001, sú naopak stále relevantné, pokiaľ ide o prístup k legislatívnym dokumentom, a že článok 15 ods. 3 ZFEÚ treba chápať tak, že odkazuje na tento typ výnimiek.
23 Rada odpovedá, že žalobca si zamieňa dva rôzne rozmery legislatívnej transparentnosti, a to na jednej strane rozmer týkajúci sa zasadnutí Európskeho parlamentu a Rady, na ktorých ich členovia rokujú o návrhoch legislatívnych aktov, a na druhej strane rozmer týkajúci sa prístupu k dokumentom súvisiacim s legislatívnym postupom. Článok 15 ods. 2 ZFEÚ sa týka tohto prvého rozmeru, a preto nie je v prejednávanej veci relevantný. Toto ustanovenie treba totiž chápať tak, že odkazuje na Radu v zložení zahŕňajúcom zástupcov na ministerskej úrovni, ktorí sú oprávnení zaväzovať vládu členského štátu, ktorý zastupujú, a vykonávať hlasovacie právo v súlade s článkom 16 ods. 2 ZEÚ. Druhý rozmer legislatívnej transparentnosti, teda ten, ktorý je uvedený v článku 15 ods. 3 ZFEÚ, naopak nestanovuje bezpodmienečné právo na prístup k dokumentom vrátane legislatívnych dokumentov.
24 Rada v duplike tvrdí, že tvrdenie žalobcu, podľa ktorého sa článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 už nemôže uplatniť na dokumenty vypracované v rámci legislatívneho postupu po nadobudnutí účinnosti Zmluvy o FEÚ a Charty, predstavuje „novú námietku nezákonnosti“ vznesenú prvýkrát v štádiu repliky, a teda nový žalobný dôvod, ktorý treba vyhlásiť za neprípustný. Okrem toho za predpokladu, že by sa tento „nový žalobný dôvod“ mal považovať za prípustný, navrhuje, aby sa podľa článku 88 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu prijalo opatrenie na zabezpečenie priebehu konania s cieľom vyzvať Parlament a Európsku komisiu, aby zaujali stanovisko k údajnej nezákonnosti uvedeného ustanovenia.
25 Žalobca, ktorému bola v tejto súvislosti položená otázka v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, spochybňuje námietku neprípustnosti vznesenú Radou, pričom v podstate tvrdí, že v žalobe už bolo jasne vysvetlené tvrdenie, podľa ktorého od nadobudnutia účinnosti Zmluvy o FEÚ a Charty existuje právne napätie medzi článkom 4 ods. 3 prvým pododsekom nariadenia č. 1049/2001 a primárnym právom, najmä článkom 15 ods. 2 ZFEÚ, a že Rada by preto mala dodržiavať svoje povinnosti vyplývajúce z primárneho práva a sprístupňovať verejnosti legislatívne dokumenty.
– O námietke neprípustnosti, ktorú vzniesla Rada
26 Podľa ustálenej judikatúry týkajúcej sa článku 84 ods. 1 rokovacieho poriadku je uvádzanie nových dôvodov počas konania prípustné len vtedy, ak sú tieto dôvody založené na právnych a skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania. Dôvod alebo tvrdenie, ktoré predstavujú doplnenie dôvodu uvedeného skôr, či už priamo alebo nepriamo, v pôvodnom návrhu na začatie konania a ktoré úzko súvisia s týmto dôvodom, však musia byť vyhlásené za prípustné Na to, aby nové tvrdenie bolo možné považovať za rozšírenie už skôr uvedeného žalobného dôvodu alebo výhrady, musí nové tvrdenie súvisieť s dôvodmi alebo výhradami pôvodne uvedenými v žalobe dostatočne úzko na to, aby ich bolo možné považovať za výsledok riadneho vývoja diskusie v súdnom konaní [pozri rozsudok z 5. októbra 2020, HeidelbergCement a Schwenk Zement/Komisia, T‑380/17, EU:T:2020:471, bod 87 (neuverejnený) a citovanú judikatúru].
27 V prejednávanej veci treba konštatovať, že žalobca v žalobe jasne uviedol, že článok 15 ods. 2 ZFEÚ a článok 42 Charty sa majú vykladať v tom zmysle, že nepriznávajú Rade „žiadnu diskrečnú právomoc“ na účely zamietnutia prístupu k dokumentom vypracovaným v rámci legislatívneho postupu, že táto inštitúcia je povinná „priamo“ dodržiavať svoje záväzky vyplývajúce zo Zmlúv, a preto v prejednávanej veci vyložila výnimku týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu stanovenú v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 príliš široko. Okrem toho poukázal na existenciu „právneho napätia“ medzi týmto posledným uvedeným ustanovením na jednej strane a Zmluvou o FEÚ a Chartou na druhej strane.
28 V replike žalobca len podrobnejšie rozoberá túto časť svojej argumentácie v odpovedi na argumentáciu, ktorú Rada uviedla vo vyjadrení k žalobe. Tvrdí najmä, že článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 „sa už nemôže uplatňovať“ na legislatívne dokumenty, pretože článok 15 ods. 2 ZFEÚ ukladá „priamo“ normotvorcovi Európskej únie povinnosť transparentnosti, pokiaľ ide o legislatívny postup.
29 Z toho vyplýva, že žalobca v replike vykonal len rozšírenie žalobného dôvodu uvedeného v žalobe, ktoré musí súd Únie prijať.
30 Okrem toho na rozdiel od toho, čo tvrdí Rada, žalobca nevznáša žiadnu námietku nezákonnosti voči článku 4 ods. 3 prvému pododseku nariadenia č. 1049/2001, ako to navyše potvrdil na pojednávaní. Žalobca sa totiž vo svojej argumentácii nedomnieva, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 je ako taký protiprávny, pretože je v rozpore so Zmluvou o FEÚ a Chartou, ale že toto ustanovenie sa má vykladať s ohľadom na Zmluvu o FEÚ a Chartu v tom zmysle, že sa neuplatňuje na legislatívne dokumenty, pričom sa naďalej plne uplatňuje na iné druhy dokumentov.
31 Pokiaľ ide o zostávajúcu časť, treba konštatovať, že v súlade s článkom 82 rokovacieho poriadku bola kópia žaloby a vyjadrenia k žalobe postúpená Parlamentu a Komisii, aby mohli určiť, či bola uplatnená neuplatniteľnosť jedného z ich aktov v zmysle článku 277 ZFEÚ. Vzhľadom na to, že argumentácia žalobcu bola jasne uvedená už v žalobe, treba konštatovať, že Parlament a Komisia sa s úplnou znalosťou veci rozhodli nevstúpiť do konania v tejto veci. Preto nie je potrebné vyhovieť návrhu Rady na prijatie opatrenia na zabezpečenie priebehu konania v tejto súvislosti.
32 Námietku neprípustnosti a návrh Rady na prijatie opatrenia na zabezpečenie priebehu konania treba preto zamietnuť.
– O veci samej
33 Podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán dostal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie tohto dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
34 Ako bolo pripomenuté v bodoch 21 a 22 vyššie, žalobca v podstate tvrdí, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa nemôže uplatniť na účely odmietnutia prístupu k dokumentom vymeneným v rámci pracovných skupín Rady v rámci legislatívneho postupu po nadobudnutí účinnosti Zmluvy o FEÚ a Charty.
35 V tejto súvislosti treba poznamenať, že Rada nespochybňuje legislatívnu povahu sporných dokumentov.
36 V tomto kontexte treba po prvé zdôrazniť, že primárne právo Únie zakotvuje úzky principiálny vzťah, ktorý spája legislatívne postupy so zásadami verejnosti a transparentnosti (rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 77).
37 Práve transparentnosť legislatívneho postupu, ktorá tým, že umožňuje, aby boli rozdiely v názoroch otvorene vydiskutované, prispieva k tomu, aby inštitúcie získali väčšiu legitimitu v očiach občanov Únie, a zvyšuje dôveru v tieto inštitúcie. V skutočnosti skôr nedostatočné informácie a diskusie môžu vyvolať pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť jednotlivého aktu, ale aj pokiaľ ide o legitimitu celého rozhodovacieho procesu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 59).
38 Zásady verejnosti a transparentnosti sú teda inherentným prvkom legislatívneho postupu Únie (rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 81).
39 To však neznamená, že primárne právo Únie stanovuje bezpodmienečné právo na prístup k legislatívnym dokumentom.
40 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 42 Charty stanovuje, že každý občan Únie, ako aj každá fyzická osoba s bydliskom alebo každá právnická osoba, ktorá má sídlo v členskom štáte, má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič.
41 Vysvetlivky k Charte uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie 14. decembra 2007 (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17), ktoré treba náležite zohľadniť pri výklade Charty súdmi Únie (pozri piate odôvodnenie preambuly Charty), uvádzajú:
„Právo zaručené [v článku 42] bolo prevzaté z článku 255 Zmluvy o ES, na ktorého základe bolo neskôr prijaté nariadenie… č. 1049/2001. Európsky dohovor rozšíril toto právo na dokumenty inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr vo všeobecnosti bez ohľadu na ich formu (pozri článok 15 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie). V súlade s článkom 52 ods. 2 charty sa právo na prístup k dokumentom vykonáva za podmienok a v rámci obmedzení vymedzených v článku 15 ods. 3 Zmluvy [o FEÚ].“
42 Z toho vyplýva, že právo na prístup k dokumentom zakotvené v článku 42 Charty sa vykonáva „za podmienok a v medziach stanovených v článku 15 ods. 3“ ZFEÚ.
43 Tento výklad je okrem toho v súlade s článkom 52 ods. 2 Charty, podľa ktorého sa práva uznané Chartou, ktoré sú predmetom ustanovení Zmlúv, vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito Zmluvami.
44 Podľa článku 15 ods. 3 prvého pododseku ZFEÚ každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo zapísaným sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič „v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré sa vymedzia v súlade s týmto odsekom“. Druhý pododsek uvedeného odseku spresňuje, že „všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom, stanoví prostredníctvom nariadení Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom“.
45 Článok 15 ods. 3 piaty pododsek ZFEÚ stanovuje, že Parlament a Rada zabezpečia zverejnenie dokumentov týkajúcich sa legislatívnych postupov „v súlade s podmienkami ustanovenými v nariadení uvedenom v druhom pododseku“. Hoci toto ustanovenie zdôrazňuje zásadu zverejňovania legislatívnych dokumentov, nestanovuje, že tieto dokumenty musia byť zverejnené vo všetkých prípadoch a bez výnimky, o čom svedčí odkaz na „podmienky“, ktoré môžu nariadenia stanoviť na tento účel.
46 Z toho vyplýva, že právo na prístup k dokumentom inštitúcií, vrátane legislatívnych dokumentov, občanov Únie a každej osoby s bydliskom alebo sídlom na území Únie sa vykonáva podľa všeobecných zásad, obmedzení a podmienok stanovených nariadeniami. Článok 15 ods. 3 ZFEÚ nevylučuje legislatívne dokumenty zo svojej pôsobnosti.
47 Ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Charty upravujúce právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie teda stanovujú, že výkon tohto práva môže podliehať obmedzeniam a podmienkam stanoveným nariadeniami, a to aj pokiaľ ide o prístup k legislatívnym dokumentom.
48 Tento záver nie je spochybnený tvrdeniami uvedenými žalobcom.
49 Po prvé tvrdenie žalobcu, že nariadenie č. 1049/2001 sa určitým spôsobom stalo obsoletným z dôvodu, že bolo prijaté na základe Zmluvy o ES, a teda nezohľadňuje zmeny zavedené Zmluvou o FEÚ a Chartou, nemôže uspieť. Ako bolo pripomenuté v bode 41 vyššie, vysvetlivky k Charte spresňujú, že právo zaručené v článku 42 „bolo prevzaté z článku 255 Zmluvy o ES, na ktorého základe bolo následne prijaté [uvedené nariadenie]“. Toto spresnenie tak poukazuje na kontinuitu, ktorá v danej oblasti existuje medzi Zmluvou o ES a Zmluvou o FEÚ, ako aj na stále relevantnú povahu tohto nariadenia po nadobudnutí účinnosti Zmluvy o FEÚ a Charty. Ak by autori Charty chceli upraviť právo na prístup k dokumentom podstatne odlišne od práva platného podľa Zmluvy o ES, uviedli by to vo vysvetlivkách týkajúcich sa tejto Charty.
50 Po druhé žalobca tvrdí, že článok 15 ods. 3 druhý pododsek ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že „obmedzenia“ práva na prístup k dokumentom, ktorých sa týka toto ustanovenie, sa majú uplatňovať na iné druhy výnimiek, akými sú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1049/2001, ale nie na účely ochrany rozhodovacieho procesu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku toho istého nariadenia.
51 Článok 15 ods. 3 druhý pododsek ZFEÚ však odkazuje na „obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú výkon práva na prístup k dokumentom“ bez toho, aby bolo uvedené akékoľvek ďalšie spresnenie alebo rozlišovanie, pokiaľ ide o povahu týchto obmedzení. Preto nič neumožňuje dospieť k záveru, že ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Charty v zásade vylučujú, aby prístup k legislatívnym dokumentom mohol byť odmietnutý z dôvodu, že ich zverejnenie by vážne narušilo rozhodovací proces dotknutej inštitúcie v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
52 Po tretie žalobca na podporu svojho tvrdenia uvádza článok 15 ods. 2 ZFEÚ. Podľa tohto ustanovenia „zasadnutia Európskeho parlamentu, ako aj zasadnutia Rady pri prerokúvaní a hlasovaní o návrhu legislatívneho aktu sú verejné“.
53 Z výrazu „zasadnutia“ vyplýva, že článok 15 ods. 2 ZFEÚ zakotvuje zásadu publicity legislatívnych diskusií na zasadnutiach Parlamentu a Rady. Toto ustanovenie sa naopak netýka ani práva na prístup k dokumentom, ani obmedzení a podmienok výkonu tohto práva, ktoré sú upravené v článku 15 ods. 3 ZFEÚ a článku 42 Charty.
54 Normatívny kontext práva na prístup k dokumentom potvrdzuje záver uvedený v bode 47 vyššie.
55 Treba pripomenúť, že podľa článku 1 ZEÚ táto Zmluva „predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi“. Článok 10 ods. 3 ZEÚ stanovuje, že každý občan má právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie a že rozhodnutia sa prijímajú podľa možnosti čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi. V tejto súvislosti článok 15 ods. 1 ZFEÚ spresňuje, že „s cieľom podporovať dobrú správu vecí verejných a zabezpečiť účasť občianskej spoločnosti dodržiavajú inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie v čo najväčšej možnej miere zásadu otvorenosti“.
56 Všetky tieto ustanovenia potvrdzujú, že zásada otvorenosti, hoci má zásadný význam pre právny poriadok Únie, nie je absolútna.
57 Napokon súd Únie už mal príležitosť uviesť, že inštitúcie Únie si aj naďalej môžu zvoliť, že odmietnu na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 prístup k určitým dokumentom legislatívnej povahy v riadne odôvodnených prípadoch (rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 112).
58 Rovnako Súdny dvor vo svojom rozsudku zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, body 36 až 40 a 62), v podstate rozhodol, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa má uplatňovať na legislatívne dokumenty a že pri uplatňovaní tohto ustanovenia musí Všeobecný súd zohľadniť rovnováhu medzi zásadou transparentnosti a zachovaním efektívnosti rozhodovacieho procesu Rady.
59 Pokiaľ ide o tvrdenie žalobcu, podľa ktorého judikatúra týkajúca sa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 bola založená na Zmluve o ES, a preto bola prekonaná Zmluvou o FEÚ, stačí konštatovať, že rozsudok spomenutý v bode 57 vyššie bol vydaný v súvislosti s rozhodnutím prijatým po nadobudnutí účinnosti Zmluvy o FEÚ.
60 Napokon, hoci sa žalobca odvoláva aj na článok 41 Charty, toto ustanovenie nie je relevantné na vyriešenie tohto sporu, keďže sa týka práva každého na prístup „k spisu, ktorý sa ho týka“. Je však nesporné, že sporné dokumenty sa netýkajú konkrétne žalobcu.
61 Na záver, hoci prístup k legislatívnym dokumentom musí byť samozrejme čo najširší, nič to nemení na tom, že ustanovenia Zmlúv a Charty, na ktoré sa odvoláva žalobca, nemožno vykladať v tom zmysle, že v zásade vylučujú, aby prístup k takýmto dokumentom mohol byť odmietnutý z dôvodu, že ich zverejnenie by vážne narušilo rozhodovací proces predmetnej inštitúcie v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
62 Vzhľadom na už vyššie uvedené úvahy treba zamietnuť prvú časť prvého žalobného dôvodu ako nedôvodnú.
O uplatnení článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 na prejednávanú vec
63 Žalobca podporovaný všetkými vedľajšími účastníkmi konania v podstate tvrdí, že Rada nepreukázala, že zverejnenie sporných dokumentov by konkrétne a skutočne narušilo jej rozhodovací proces a že riziko takéhoto narušenia bolo primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.
64 Rada spochybňuje tvrdenia žalobcu, pričom v podstate opakuje dôvody uvedené v napadnutom rozhodnutí.
65 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa odôvodnenia 1 nariadenia č. 1049/2001 toto nariadenie je prejavom vôle vytvoriť Úniu, v ktorej sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom. Ako je pripomenuté v odôvodnení 2 uvedeného nariadenia, právo na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií sa viaže na demokratickú povahu týchto dokumentov.
66 Cieľom nariadenia č. 1049/2001 je, ako to uvádzajú odôvodnenie 4 a článok 1, poskytnúť verejnosti právo prístupu, ktoré bude čo najširšie (pozri rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 58 a citovanú judikatúru).
67 Toto právo nepochybne podlieha určitým obmedzeniam založeným na dôvodoch verejného alebo súkromného záujmu. Konkrétnejšie a v súlade so svojím odôvodnením 11 nariadenie č. 1049/2001 v článku 4 stanovuje úpravu výnimiek, ktoré oprávňujú inštitúcie odmietnuť prístup k dokumentu v prípade, keď by jeho zverejnenie narušilo niektorý zo záujmov chránených týmto článkom (pozri rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 59 a citovanú judikatúru).
68 Keďže takéto výnimky sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, treba ich vykladať a uplatňovať reštriktívne (pozri rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 61 a citovanú judikatúru).
69 Ak inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie, ktorým bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, rozhodne o zamietnutí tejto žiadosti na základe niektorej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený touto výnimkou, pričom riziko takéhoto narušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (rozsudky zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, body 51, a z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, body 63 až 65).
70 Podľa judikatúry narušenie rozhodovacieho procesu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 je „vážne“, keď konkrétne zverejnenie predmetných dokumentov má podstatný dosah na rozhodovací proces. Posúdenie závažnosti závisí od celkových okolností prípadu, najmä od negatívnych účinkov na rozhodovací proces, ktoré inštitúcia uvádza v súvislosti so zverejnením uvedených dokumentov (rozsudky z 18. decembra 2008, Muñiz/Komisia, T‑144/05, neuverejnený, EU:T:2008:596, bod 75; zo 7. júna 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, bod 71, a z 9. septembra 2014, MasterCard a i./Komisia, T‑516/11, neuverejnený, EU:T:2014:759, bod 62).
71 V prejednávanej veci sú sporné dokumenty dokumentmi vymenenými v rámci pracovnej skupiny Rady „Právo obchodných spoločností“. Najmä dokumenty WK 5230/17 z 8. mája 2017, WK 10931/17 zo 6. októbra 2017, WK 12197/17 z 27. októbra 2017 a WK 12197/17 REV1 z 18. júla 2018 obsahujú konkrétne komentáre a zmeny znenia navrhnuté delegáciami členských štátov týkajúce sa celého dotknutého legislatívneho návrhu vo forme súhrnných tabuliek. Dokumenty WK 14969/17 z 19. decembra 2017 a WK 14969/17 REV 1 z 8. januára 2018 obsahujú poznámky predsedníctva Rady adresované dotknutej pracovnej skupine, v ktorých toto predsedníctvo poukázalo najmä na použitie prevzatých údajov v legislatívnom návrhu, navrhlo zmeny na spresnenie znenia jedného ustanovenia a predložilo bod, o ktorom sa má rokovať, a to nájdenie vhodnejšieho znenia niektorých ustanovení, aby sa predišlo riziku obchádzania uplatňovania smernice v prípade určitých podnikov. Dokument WK 6662/18 z 1. júna 2018 obsahuje pozvanie predsedníctva na zasadnutie pracovnej skupiny s cieľom pokračovať v práci na predmetnom legislatívnom návrhu, v ktorom sa uvádza, že delegácie sa vyzývajú, aby zaujali stanovisko k návrhom uvedeným v predchádzajúcich dokumentoch.
72 V napadnutom rozhodnutí Rada odôvodnila svoje zamietnutie prístupu k sporným dokumentom viacerými skutočnosťami.
73 Po prvé v bode 9 napadnutého rozhodnutia Rada zdôraznila, že otázka daňovej transparentnosti nadnárodných podnikov bola z politického hľadiska „vysoko citlivá“.
74 V tejto súvislosti z úplného znenia sporných dokumentov, ktoré už boli zverejnené, vyplýva, že obsahujú návrhy a zmeny normatívnych textov, ktoré patria do riadneho legislatívneho postupu. Rada pritom neoznačuje, či už v napadnutom rozhodnutí, alebo pred Všeobecným súdom, žiadny konkrétny a špecifický aspekt týchto dokumentov, ktorý by mal osobitne citlivú povahu.
75 Treba navyše uviesť, ako to pripomína aj samotná Rada v napadnutom rozhodnutí, že Európska rada sa vo svojich záveroch z 18. decembra 2014 domnievala, že je „naliehavé zintenzívniť úsilie v boji proti daňovým únikom a agresívnemu daňovému plánovaniu na celosvetovej úrovni, ako aj na úrovni Európskej únie“ a že Parlament 16. decembra 2015 prijal uznesenie obsahujúce odporúčania pre Komisiu na podporu transparentnosti, koordinácie a konvergencie politík v oblasti dane z príjmov právnických osôb v rámci Únie [2015/2010(INL)]. Z týchto dokumentov vyplýva, že téma daňovej transparentnosti nadnárodných spoločností je pre európskych občanov veľmi dôležitá, čo svedčí skôr v prospech čo najširšieho prístupu k príslušným legislatívnym dokumentom, a nie obmedzeného prístupu. Prístup občanov Únie ku všetkým informáciám, ktoré tvoria základ legislatívnych činností Únie, je podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva zakotvené najmú v článku 10 ods. 3 ZEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 92).
76 V dôsledku toho, hoci sa obsah sporných dokumentov vzťahuje na záležitosti určitej dôležitosti, ktoré sa možno vyznačujú politickou a právnou zložitosťou, z napadnutého rozhodnutia nevyplýva, že by ich obsah bol mimoriadne citlivej povahy v tom zmysle, že by bol v prípade ich zverejnenia spochybnený základný záujem Únie alebo členských štátov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 97 a citovanú judikatúru). Okrem toho Rada pred Všeobecným súdom nespresňuje ani konkrétne aspekty obsahu týchto dokumentov, ktoré majú osobitne citlivú povahu.
77 Po druhé v bode 21 napadnutého rozhodnutia Rada tvrdila, že predmetný legislatívny návrh bol predmetom prebiehajúcich diskusií a že sporné dokumenty neboli vyčerpávajúce a neodzrkadľovali nevyhnutne konečné pozície členských štátov.
78 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že predbežná povaha diskusií týkajúcich sa predmetného legislatívneho návrhu neumožňuje sama osebe odôvodniť uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001. Toto ustanovenie totiž nerozlišuje štádium, v ktorom sa nachádzajú diskusie. Vzťahuje sa všeobecne na dokumenty, ktoré sa týkajú otázky, o ktorej dotknutá inštitúcia „ešte nerozhodla“, na rozdiel od článku 4 ods. 3 druhého pododseku, ktorý sa vzťahuje na prípad, keď dotknutá inštitúcia už prijala rozhodnutie. V prejednávanej veci nemožno na základe predbežnej povahy prebiehajúcich diskusií, ako aj skutočnosti, že tieto návrhy neboli ešte predmetom konsenzu či kompromisu v rámci Rady, dospieť k záveru o vážnom narušení legislatívneho procesu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. marca 2011, Access Info Europe/Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, body 75 a 76, a z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 100).
79 Rovnako podľa judikatúry je návrh z hľadiska svojej povahy predurčený na diskusiu a nemá zostať nezmenený po tejto diskusii. Verejná mienka dokáže tiež pochopiť, že predkladateľ návrhu môže následne zmeniť jeho obsah. Práve z týchto dôvodov si bude osoba žiadajúca prístup k legislatívnym dokumentom v rámci prebiehajúceho postupu plne vedomá predbežnej povahy informácií, ktoré sú v nich obsiahnuté, a skutočnosti, že sa budú pravdepodobne meniť a dopĺňať počas diskusií v rámci prípravných prác pracovnej skupiny Rady, až kým sa nedosiahne dohoda o texte ako celku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 102 a citovanú judikatúru). Svedčí o tom najmä cieľ, ktorý sa v prejednávanej veci sledoval žiadosťou o prístup, keďže žalobca sa snažil zistiť stanoviská vyjadrené členskými štátmi v rámci Rady práve s cieľom vyvolať diskusiu v tejto súvislosti predtým, ako táto inštitúcia zaujme svoje stanovisko v rámci predmetného legislatívneho postupu (pozri bod 14 vyššie).
80 Po tretie Rada v bode 22 napadnutého rozhodnutia uviedla, že skutočnosti uvedené v sporných dokumentoch boli výsledkom „zložitých rokovaní“ medzi členskými štátmi a poukazovali na ťažkosti, ktoré musela vyriešiť ešte predtým, ako bolo možné dospieť k dohode.
81 V napadnutom rozhodnutí však Rada nespresňuje, ktoré konkrétne a špecifické „skutočnosti“ v sporných dokumentoch by spôsobili také ťažkosti, že by ich zverejnenie mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces. Navyše dôvod, podľa ktorého sa ešte pred dosiahnutím dohody muselo diskutovať o niektorých návrhoch na zmenu obsiahnutých v sporných dokumentoch, je príliš všeobecný a možno ho uplatniť na každý dokument legislatívnej povahy vypracovaný alebo vymenený v rámci pracovnej skupiny Rady.
82 Po štvrté v bode 23 napadnutého rozhodnutia Rada tvrdila, že sporné dokumenty obsahovali voľné a slobodné diskusie medzi členskými štátmi, ktorých zverejnenie v tomto štádiu „rokovaní“ by narušilo vzájomnú dôveru, ktorá je základom pre prácu pracovných skupín Rady.
83 Rada však nepredložila nijaký hmatateľný dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že pokiaľ ide o predmetný legislatívny postup, prístup k sporným dokumentom by narušil lojálnu spoluprácu, ktorú musia členské štáty dodržiavať. Uvádzané riziko sa teda zdá byť hypotetické. Okrem toho, keďže členské štáty vyjadrujú v rámci pracovných skupín Rady ich stanovisko k danému legislatívnemu návrhu a vývoju, ktorý by si v jeho prípade predstavovali, skutočnosť, že tieto prvky budú následne na základe žiadosti komunikované, nemôže sama osebe tvoriť prekážku lojálnej spolupráce, ktorú sú členské štáty a inštitúcie povinné zachovávať medzi sebou podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, body 103 a 104).
84 Ak sa Rada v odôvodnení uvedenom v bode 23 napadnutého rozhodnutia odvolávala na riziko nátlaku verejnosti, ako tvrdí vo vyjadrení k žalobe, treba pripomenúť, že v systéme založenom na zásade demokratickej legitimity musia spolunormotvorcovia zodpovedať za svoje činy voči verejnosti. Výkon demokratických práv občanmi totiž predpokladá možnosť podrobne sledovať rozhodovací proces prebiehajúci v inštitúciách, ktoré sa podieľajú na legislatívnom procese, a mať prístup ku všetkým relevantným informáciám (rozsudok z 22. marca 2011, Access Info Europe/Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, bod 69). Okrem toho článok 10 ods. 3 ZEÚ stanovuje, že každý občan má právo zúčastniť sa na demokratickom živote Únie a že rozhodnutia sa prijímajú podľa možnosti čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi. Takto teda prejav verejnosti voči takému alebo onakému návrhu tvorí integrálnu súčasť výkonu demokratických práv občanov Únie (rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 98).
85 Hoci judikatúra uznáva, že riziko vonkajších tlakov môže predstavovať legitímny dôvod na obmedzenie prístupu k dokumentom spojeným s rozhodovacím procesom, je potrebné, aby sa skutočnosť takýchto vonkajších tlakov preukázala s istotou a aby bol predložený dôkaz, že riziko podstatného ovplyvnenia rozhodnutia, ktoré sa má prijať, je primerane predvídateľné z dôvodu uvedených vonkajších tlakov. Žiadny hmatateľný dôkaz v spise však neumožňuje v prípade zverejnenia sporných dokumentov preukázať reálnosť takýchto vonkajších tlakov. Preto nič v spise, ktorý má k dispozícii Všeobecný súd, nenasvedčuje tomu, že pokiaľ ide o predmetný legislatívny postup, Rada mohla primerane očakávať reakciu presahujúcu to, čo môže čakať od verejnosti hociktorý člen legislatívneho orgánu, ktorý predkladá zmenu návrhu zákona (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. marca 2011, Access Info Europe/Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, bod 74, a z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 99).
86 Po piate v bodoch 23 a 24 napadnutého rozhodnutia Rada vysvetlila, že zverejnenie sporných dokumentov by vážne narušilo efektívnosť jej rozhodovacieho procesu a znížilo by šance na dosiahnutie dohody.
87 Dôvod uvedený v bodoch 23 a 24 napadnutého rozhodnutia je však príliš všeobecný, keďže Rada nevysvetľuje, v čom by prístup k sporným dokumentom konkrétne, skutočne a nie hypoteticky vážne ohrozil možnosti dospieť k dohode o predmetnom legislatívnom návrhu.
88 Po šieste Rada v bodoch 25 a 27 napadnutého rozhodnutia zdôraznila, že legitímny verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie sporných dokumentov neprevažuje nad rovnako legitímnou potrebou chrániť rozhodovací proces.
89 Z dôvodu uvedeného v bodoch 25 a 27 napadnutého rozhodnutia sa zdá, že Rada si mýli, ako to tvrdí žalobca, dve rozdielne fázy pri uplatňovaní článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Iba ak sa dotknutá inštitúcia domnieva, že zverejnenie dokumentu by konkrétne a skutočne narušilo príslušný rozhodovací proces, musí v druhej fáze overiť, či existuje prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie predmetného dokumentu. Inými slovami, len v tomto kontexte Rade prináleží zvážiť osobitný záujem na ochrane dotknutého dokumentu jeho nezverejnením a všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu s ohľadom na výhody prameniace, ako uvádza odôvodnenie 2 uvedeného nariadenia, zo zvýšenej transparentnosti, teda možnosti občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu, a záruky, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi (pozri analogicky rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 45).
90 Po siedme v bode 26 napadnutého rozhodnutia Rada uviedla, že odmietnutie zverejnenia obmedzeného počtu dokumentov uvedených v žiadosti žalobcu neznamená, že by sa občanom odoprela možnosť byť informovaní o predmetnom rozhodovacom procese.
91 V tejto súvislosti, podobne ako žalobca a ako to navyše uznala aj Rada, dôvod uvedený v bode 26 napadnutého rozhodnutia nie je relevantným kritériom na účely posúdenia, či sú splnené podmienky zamietnutia podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Samotná skutočnosť, že bol umožnený prístup k niektorým dokumentom týkajúcim sa toho istého legislatívneho postupu, nemôže odôvodniť zamietnutie prístupu k iným dokumentom.
92 Po ôsme Rada v bode 28 napadnutého rozhodnutia tvrdí, že „po osobitnom posúdení obsahu a kontextu“ sporných dokumentov dospela k záveru, že existujú objektívne dôvody preukazujúce, že existuje rozumne predvídateľné riziko, že zverejnenie uvedených dokumentov vážne narušuje predmetný rozhodovací proces.
93 Toto údajné „osobitné posúdenie obsahu a kontextu“ sporných dokumentov však z napadnutého rozhodnutia nevyplýva, a tak riziko vážneho narušenia rozhodovacieho procesu nie je podložené žiadnym hmatateľným, konkrétnym a špecifickým dôkazom.
94 Napokon Rada vo svojich písomných podaniach pred Všeobecným súdom dodáva, že je potrebné rozlišovať dokumenty vypracované v rámci trialógov, ktoré boli predmetom rozsudku z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament (T‑540/15, EU:T:2018:167), od sporných dokumentov. Podľa nej dokumenty vypracované v rámci trialógov vystupujú v štádiu legislatívneho postupu, v ktorom už prijala svoje stanovisko k legislatívnemu návrhu, zatiaľ čo sporné dokumenty sa týkajú diskusií v rámci pracovných skupín medzi úradníkmi delegácií členských štátov, ktorí pôsobia na „technickej úrovni“. V prejednávanej veci sa tieto dokumenty týkajú prípravných prác a nemajú politický charakter, pokiaľ nie sú ako také predložené Výboru stálych predstaviteľov (Coreper), ani následne jednému z ministerských zložení Rady.
95 Hoci sa Rada týmto tvrdením snaží odôvodniť menej široký prístup k dokumentom vypracovaným jej pracovnými skupinami z dôvodu ich údajne „technického“ charakteru, najprv treba uviesť, že „technická“ povaha dokumentu nie je relevantným kritériom na účely uplatnenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. V každom prípade samotný obsah sporných dokumentov preukazuje, že obsahujú návrhy na prijatie rôznych legislatívnych textov, a preto sú súčasťou bežného legislatívneho procesu. Sporné dokumenty teda vôbec nemajú „technickú“ povahu. Napokon členovia pracovných skupín Rady majú mandát od členských štátov, ktoré zastupujú, a vyjadrujú pozíciu svojho členského štátu v Rade počas rokovaní o konkrétnom legislatívnom návrhu, keď Rada koná ako spolunormotvorca. Skutočnosť, že uvedené pracovné skupiny nie sú oprávnené prijať konečné stanovisko tejto inštitúcie, však neznamená, že ich práce nie sú súčasťou bežného legislatívneho postupu, čo Rada navyše nespochybňuje, ani to, že dokumenty, ktoré vypracovávajú, majú „technickú“ povahu.
96 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba dospieť k záveru, že žiadny z dôvodov uvedených Radou v napadnutom rozhodnutí neumožňuje usudzovať, že zverejnenie sporných dokumentov by mohlo konkrétne, skutočne a nie hypoteticky vážne narušiť legislatívny postup v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
97 Preto treba vyhovieť druhej časti prvého žalobného dôvodu a v dôsledku toho zrušiť napadnuté rozhodnutie bez toho, aby bolo potrebné preskúmať ostatné žalobné dôvody a výhrady uvedené na podporu žaloby.
O trovách
98 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Rada nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju znášať vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania žalobcu v súlade s jeho návrhom.
99 V súlade s článkom 138 ods. 1 rokovacieho poriadku Belgické kráľovstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata rozšírená komora)
rozhodol takto:
1. Rozhodnutie Rady Európskej únie SGS 21/000067 zo 14. januára 2021 sa zrušuje.
2. Rada znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy vynaložené pánom Emiliom De Capitanim.
3. Belgické kráľovstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Kornezov | Buttigieg | Kowalik-Bańczyk |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 25. januára 2023.
Podpisy