MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 15. lipnja 2023.(1)
Predmet C‑118/22
NG
Upravni postupak
protiv
Direktor na Glavna direkcija „Nacionalna policija” pri MVR – Sofija,
uz sudjelovanje:
Vrhovne administrativne prokurature
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka – Direktiva (EU) 2016/680 – Članci 4., 5., 8., 10. i 16. – Doživotna pohrana podataka pojedinca osuđenog zbog kaznenog djela počinjenog s namjerom – Pojedinac koji je osuđen pravomoćnom presudom, nakon čega je rehabilitiran – Odbijanje zahtjeva za brisanje – Nužnost i proporcionalnost zadiranja u temeljna prava utvrđena u člancima 7. i 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima”
1. Treba li nas zabrinjavati pohrana osobnih podataka u policijskoj evidenciji koja evidentiranog pojedinca, u nekim slučajevima tijekom cijelog života, stigmatizira kao doživotno opasnog društvenog odmetnika? Ne bismo li, naprotiv, trebali pozdravljati tu policijsku pohranu zbog činjenice da su istražitelji, na veliko zadovoljstvo obitelji žrtava, riješili stare neriješene predmete, danas poznatije pod nazivom „cold cases”?
2. Ovaj se predmet odnosi upravo na to proturječno pitanje koje se tiče pomirbe javnog interesa povezanog s borbom protiv kriminaliteta i interesa pojedinca za zaštitu njegovih osobnih podataka i poštovanje njegova privatnog života. On Sudu daje priliku da se izjasni o vremenskom aspektu obrade tih podataka u svrhu kaznenog progona, s obzirom na relevantne odredbe Direktive (EU) 2016/680(2).
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. U okviru ovog predmeta relevantni su članci 4., 5., 8., 10. i 16. Direktive 2016/680 te članak 52. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
B. Bugarsko pravo
4. Člankom 26. stavcima 1. i 2. Zakona za Ministerstvo na vatrešnite raboti (Zakon o Ministarstvu unutarnjih poslova; u daljnjem tekstu: ZMVR) određuje se:
„(1) Kada obrađuju osobne podatke u vezi s aktivnostima zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv kriminaliteta, očuvanja javnog poretka i vođenja kaznenih postupaka, tijela Ministarstva unutarnjih poslova:
[…]
3. mogu obrađivati sve potrebne kategorije osobnih podataka;
(2) Ministar unutarnjih poslova određuje razdoblja pohrane podataka navedenih u stavku 1. i rokove za periodično preispitivanje potrebe za njihovom pohranom. Ti se podaci brišu i na temelju sudskog akta ili odluke Komisije za zaštitu osobnih podataka.”
5. Članak 27. ZMVR‑a glasi:
„Podaci dobiveni upisom osoba u policijsku evidenciju na temelju članka 68. koriste se isključivo u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv kriminaliteta i očuvanja javnog poretka.”
6. Člankom 68. ZMVR‑a predviđa se:
„(1) Policijska tijela upisuju u policijsku evidenciju osobe okrivljene za kazneno djelo počinjeno s namjerom koje se progoni po službenoj dužnosti. Istražna tijela dužna su poduzeti potrebne mjere kako bi policijska tijela izvršila upis u evidenciju.
(2) Upis u policijsku evidenciju vrsta je obrade osobnih podataka osoba navedenih u stavku 1., koja se provodi pod uvjetima iz ovog zakona.
(3) Policijska tijela radi upisa u policijsku evidenciju:
1. prikupljaju osobne podatke osoba iz članka 18. Zakona o bugarskim osobnim ispravama;
2. uzimaju otiske prstiju osoba i fotografiraju ih;
3. uzimaju uzorke u svrhu izrade DNK profila osoba.
[…]
(6) Upis u policijsku evidenciju briše se na temelju pisane odluke voditelja obrade osobnih podataka ili službenika koje je on ovlastio po službenoj dužnosti ili na obrazloženi pisani zahtjev osobe upisane u evidenciju u sljedećim slučajevima:
1. upis je izvršen protivno zakonu;
2. kazneni je postupak obustavljen, osim u slučajevima iz članka 24. stavka 3. [Nakazatelno‑procesualenog kodeksa (Zakonik o kaznenom postupku)];
3. kazneni je postupak završen oslobađanjem od optužbe;
4. nije utvrđena kaznena odgovornost osobe te joj je izrečena upravna sankcija;
5. osoba je preminula, a u tom slučaju zahtjev mogu podnijeti njezini nasljednici.
(7) Uvjeti upisa u policijsku evidenciju i brisanja tog upisa određuju se uredbom Vijeća ministara.”
II. Činjenice iz kojih proizlazi spor, glavni postupak i prethodno pitanje
7. Osoba NG je u okviru istražnog postupka upisana u policijsku evidenciju jer je kao svjedok dala lažni iskaz, što je kazneno djelo u skladu s člankom 290. stavkom 1. Nakazatelenog kodeksa (Kazneni zakonik). Slijedom tog postupka, 2. srpnja 2015., protiv nje je podignuta optužnica te je presudom od 28. lipnja 2016., koja je potvrđena u žalbenom postupku presudom od 2. prosinca 2016., proglašena krivom i osuđena na uvjetnu kaznu zatvora od jedne godine. Kazna je odslužena 14. ožujka 2018.
8. Osoba NG je 15. srpnja 2020. nadležnoj okružnoj upravi Ministerstva na vatrešnite raboti (Ministarstvo unutarnjih poslova, Bugarska) podnijela zahtjev za brisanje tog upisa, pri čemu je dostavila potvrdu o podacima iz kaznene evidencije, kojom je dokazala da nije osuđivana.
9. Nadležno upravno tijelo je odlukom od 2. rujna 2020. odbilo taj zahtjev uz obrazloženje da pravomoćna osuđujuća presuda nije jedan od taksativno navedenih razloga za brisanje upisa iz policijske evidencije iz članka 68. stavka 6. ZMVR‑a, pa ni nakon rehabilitacije u smislu članka 85. Kaznenog zakonika. Osoba NG je protiv te odluke 8. listopada 2020. podnijela tužbu Administrativenom sadu Sofija‑grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska). Taj je sud presudom od 2. veljače 2021. odbio tu tužbu.
10. Osoba NG je protiv presude Administrativenog sada Sofija‑grad (Upravni sud u Sofiji) podnijela žalbu Vrhovenom administrativenom sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska). Glavni žalbeni razlog temelji se na povredi načela, koje proizlazi iz članaka 5., 13. i 14. Direktive 2016/680, prema kojem se osobni podaci ne mogu obrađivati njihovom pohranom na neograničeno razdoblje. Naime, zbog nepostojanja osnove za brisanje upisa iz policijske evidencije osuđenik ne može, nakon rehabilitacije, zatražiti brisanje svojih podataka prikupljenih u vezi s kaznenim djelom za koje je izdržao kaznu, tako da ti podaci mogu biti pohranjeni na neograničeno razdoblje.
11. Budući da ima dvojbe u pogledu toga je li nacionalni propis kojim se uređuje policijska evidencija o kojoj je riječ u skladu s pravom Unije, sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti glavni postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Može li se članak 5. u vezi s člankom 13. stavkom 2. točkom (b) i člankom 13. stavkom 3. [Direktive 2016/680] tumačiti na način da su dopuštene nacionalne zakonodavne mjere koje dovode do gotovo neograničenog prava na obradu osobnih podataka koju provode nadležna tijela u svrhe sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija i/ili do ukidanja prava ispitanika na ograničavanje obrade, brisanje ili uništavanje njegovih podataka?”
III. Postupak pred Sudom
12. Bugarska, češka, irska, španjolska i poljska vlada te Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Na raspravi održanoj 7. veljače 2023. saslušana su i usmena očitovanja žalitelja iz glavnog postupka te bugarske, irske, španjolske, nizozemske i poljske vlade kao i Komisije.
IV. Analiza
A. Primjenjivost Direktive 2016/680
13. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da sud koji je uputio zahtjev očito smatra dokazanim da je sporni nacionalni propis obuhvaćen područjem primjene ratione materiae Direktive 2016/680, a čini mi se da takvo stajalište opravdava nekoliko napomena.
14. U skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive (EU) 2016/680, u vezi s njezinim člankom 2. stavkom 1., ta se direktiva primjenjuje na obradu osobnih podataka koju provode nadležna tijela u svrhe sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija, uključujući zaštitu od prijetnji javnoj sigurnosti i njihovo sprečavanje. Člankom 2. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2016/680 iz njezina se područja primjene isključuje obrada osobnih podataka „tijekom djelatnosti koja nije obuhvaćena područjem primjene prava Unije”. Ta iznimka od primjene pojašnjava se u uvodnim izjavama 12. i 14. te direktive, u kojima se navodi da ona obuhvaća, među ostalim, aktivnosti u vezi s nacionalnom sigurnosti, za razliku od aktivnosti koje se odnose na očuvanje javnog poretka, kao zadaće dodijeljene policiji ili drugim tijelima za izvršavanje zakonodavstva ako je potrebna zaštita od prijetnji javnoj sigurnosti i njihovo sprečavanje te prijetnji temeljnim interesima društva zaštićenima zakonom, što može dovesti do kaznenog djela.
15. Prilikom tumačenja članka 2. stavka 2. točke (a) Uredbe (EU) 2016/679(3), kojim se predviđa iznimka od primjene te uredbe jednako formulirano kao u članku 2. stavku 3. točki (a) Direktive 2016/680, Sud je presudio da treba smatrati da je jedini cilj te prve odredbe, u vezi s uvodnom izjavom 16. navedene uredbe, isključivanje iz područja primjene tog pravnog pravila obrada osobnih podataka koje državna tijela provode u okviru aktivnosti namijenjene zaštiti nacionalne sigurnosti ili neke druge aktivnosti koja se može svrstati u istu kategoriju, tako da sama činjenica da je neka aktivnost specifična za državu ili tijelo javne vlasti nije dovoljna da se to izuzeće automatski primijeni na takvu aktivnost. Pojasnio je da aktivnosti čiji je cilj zaštita nacionalne sigurnosti konkretno obuhvaćaju one kojima je cilj zaštita temeljnih državnih funkcija i temeljnih interesa društva(4).
16. U ovom pak slučaju policija, na temelju članka 68. ZMVR‑a, podatke upisuje u evidenciju i pohranjuje u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv kriminaliteta i očuvanja javnog poretka, u skladu s člankom 27. tog zakona. Stoga je očito da predmetna policijska evidencija čini jedinstvenu i hibridnu bazu podataka jer objedinjuje informacije koje se mogu obrađivati u različite svrhe, među ostalim u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, koja nije obuhvaćena materijalnim područjem primjene Direktive 2016/680. U tim okolnostima, zakonitost pohrane podataka u takvoj evidenciji može se ispitati s obzirom na zahtjeve iz te direktive jedino ako se ti podaci koriste samo u svrhe navedene u članku 1. stavku 1. navedene direktive, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri(5). Iz spisa podnesenog Sudu ne proizlazi da se pohrana podataka osobe NG u policijskoj evidenciji, čije brisanje ona traži, može smatrati obradom izuzetom iz materijalnog područja primjene Direktive 2016/680.
17. U ovoj je fazi važno naglasiti da je u pogledu nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom predmetu Sud već donio jednu presudu povodom pitanja koje mu je uputio bugarski sud koji je trebao ocijeniti odbijanje osobe protiv koje je podnesen prijedlog za podizanje optužnice zbog kaznenog djela utaje poreza da pristane na prikupljanje njezinih podataka. Sud je u toj presudi konkretno odlučivao o zakonitosti prikupljanja podataka u odnosu na zahtjeve iz članka 10. Direktive 2016/680 te je smatrao da taj članak, u vezi s člankom 4. stavkom 1. točkama (a) do (c) te člankom 8. stavcima 1. i 2. te direktive, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se propisuje sustavno prikupljanje biometrijskih i genetskih podataka svake osobe protiv koje je podnesen prijedlog za podizanje optužnice zbog kaznenog djela počinjenog s namjerom koje se progoni po službenoj dužnosti, radi upisa tih podataka u evidenciju, a da se pritom ne propisuje obveza nadležnog tijela da provjeri i dokaže, s jedne strane, da je to prikupljanje strogo nužno za ostvarenje konkretnih zadanih ciljeva i, s druge strane, da se ti ciljevi ne mogu postići mjerama kojima se manje zadire u prava i slobode ispitanika(6). U ovom će predmetu Sud trebati ispitati zakonitost drukčijeg oblika zadiranja, odnosno pohrane informacija o pojedincima koji su kazneno osuđeni, identificiranima imenom i prezimenom u policijskoj evidenciji o kojoj je riječ, a ta je pohrana obrada osobnih podataka koju provodi nadležno tijelo javne vlasti u svrhe sprečavanja, istrage i otkrivanja kaznenih djela, odnosno bugarsko ministarstvo unutarnjih poslova, u smislu članka 3. stavaka 1. i 2. i članka 3. stavka 7. točke (a) Direktive 2016/680.
B. Preoblikovanje prethodnog pitanja
18. Uvodno treba podsjetiti na to da je – u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, koji je uspostavljen člankom 267. UFEU‑a – na Sudu da nacionalnom sucu dâ koristan odgovor koji će mu omogućiti rješavanje predmeta koji se pred njim vodi. U tom smislu Sud mora, ako je to potrebno, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Naime, zadaća je Suda tumačiti sve odredbe prava Unije kada je to potrebno nacionalnim sudovima radi rješavanja predmeta u kojima vode postupke, čak i ako te odredbe nisu izričito naveli u pitanjima koja su uputili Sudu(7).
19. Činjenice u glavnom predmetu odnose se na zahtjev pojedinca za brisanje upisa osobnih podataka iz policijske evidencije, koji je, nakon što je osuđen zbog lažnog iskaza svjedoka, izdržao kaznu te je rehabilitiran 14. ožujka 2020., odnosno gotovo pet godina nakon navedenog upisa. Taj je zahtjev odbijen odlukom nadležnog upravnog tijela, koju je u prvostupanjskom postupku potvrdio Administrativen sad Sofija‑grad (Upravni sud u Sofiji), protiv čije je odluke podnesena žalba sudu koji je uputio zahtjev, koji dvoji je li nacionalni propis u skladu s Direktivom 2016/680 kad je riječ o pitanju pohrane podataka u policijskoj evidenciji. Glavni se predmet, dakle, očigledno odnosi na pravo na brisanje osobnih podataka bez nepotrebnog odgađanja, kako je predviđeno člankom 16. stavkom 2. Direktive 2016/680, ako se obradom krše odredbe donesene na temelju članka 4., 8. ili 10., ili ako se ti podaci moraju izbrisati radi poštovanja pravne obveze kojoj podliježe voditelj obrade.
20. Člankom 4. stavkom 1. točkama (c) i (e) Direktive 2016/680 određuje se da države članice moraju osigurati da su osobni podaci, u skladu s načelom smanjenja količine tih podataka odnosno ograničenja razdoblja pohrane, primjereni i relevantni te da nisu pretjerani u odnosu na svrhe u koje se obrađuju te da su čuvani u obliku koji omogućuje identifikaciju ispitanikâ samo onoliko dugo koliko je to potrebno u svrhe radi kojih se osobni podaci obrađuju(8). Kad je riječ o članku 8. te direktive, on se odnosi na zakonitost obrade, koja je uvjetovana nužnošću obrade za obavljanje zadaće nadležnog tijela u svrhe navedene u članku 1. stavku 1. spomenute direktive te postojanjem europske ili nacionalne pravne osnove, pri čemu u potonjoj trebaju biti navedeni barem ciljevi obrade, osobni podaci za obradu i svrhe obrade. Naposljetku, kad je riječ o članku 10. Direktive 2016/680, njime se određuje pravno uređenje obrade posebnih kategorija osobnih podataka, kao što su biometrijski i genetski podaci koji se koriste u policijskoj evidenciji u svrhu jedinstvene identifikacije pojedinca.
21. Treba utvrditi da odredbe koje se navode u prethodnoj točki nisu navedene u prethodnom pitanju, iako su očito relevantne za odgovor koji Sud treba dati u ovom slučaju. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je tumačenje članka 5., članka 13. stavka 2. točke (b) i članka 13. stavka 3. Direktive 2016/680, a oni nisu među odredbama koje su izričito navedene u članku 16. stavku 2. te direktive, u slučaju čije povrede nacionalnim propisom ispitanik ostvaruje pravo na brisanje. Međutim, to se pravo priznaje i ako se osobni podaci moraju izbrisati radi poštovanja pravne obveze kojoj podliježe voditelj obrade, što može odgovarati situacijama predviđenima u članku 5. i članku 13. stavku 2. točki (b) navedene direktive, a to su: određivanje najduljeg mogućeg razdoblja pohrane podataka ili roka za periodično preispitivanje potrebe za takvom pohranom(9) odnosno obveza voditelja obrade da, u određenim slučajevima, ispitaniku pruži dodatne informacije povrh onih navedenih u stavku 1. članka 13. kako bi mu se omogućilo ostvarivanje njegovih prava. Suprotno tomu, stavak 3. tog članka 13. odnosi se na mogućnost država članica da, pod određenim uvjetima, donesu zakonodavne mjere za odgađanje, ograničavanje ili uskraćivanje pružanja informacija ispitaniku u skladu sa stavkom 2., što ne može ulaziti u okvire pravne obveze voditelja obrade.
22. U svakom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi da se u glavnom predmetu postavlja pitanje pružanja informacija osobi NG kad je riječ o njezinim pravima, s obzirom na to ih je dotična osoba očito mogla ostvariti, što pokazuje zahtjev u pogledu pohrane njezinih podataka koji je podnijela najprije upravnom, a potom sudskom tijelu. Ne čini se, dakle, da pitanje upućeno sudu zahtijeva tumačenje članka 13. stavka 2. točke (b) i članka 13. stavka 3. Direktive 2016/680. Prema tome, u glavnom predmetu riječ je konkretno o članku 16. stavku 2. Direktive 2016/680 te o njezinim člancima 4., 5., 8. i 10.
23. Osim toga, kao što se to navodi u njezinoj uvodnoj izjavi 104., Direktivom 2016/680 poštuju se temeljna prava i uvažavaju načela priznata Poveljom, kako su utvrđena u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije, a posebno pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života i pravo na zaštitu osobnih podataka. U skladu s uvodnom izjavom 46. te direktive, svako ograničavanje prava ispitanika mora biti u skladu s Poveljom i Europskom konvencijom o ljudskim pravima, potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), kako se tumače u sudskoj praksi Suda odnosno Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), te se njime posebno mora poštovati bit tih prava i sloboda. Valja podsjetiti na to da temeljna prava na poštovanje privatnog života i na zaštitu osobnih podataka, zajamčena člancima 7. i 8. Povelje, nisu apsolutna prava, nego ih treba sagledavati u kontekstu njihove funkcije u društvu i dovesti u ravnotežu s drugim temeljnim pravima. Dakle, ograničenja je moguće uvesti pod uvjetom da su, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, predviđena zakonom te da se njima poštuje bit temeljnih prava i načelo proporcionalnosti. Na temelju potonjeg načela ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. Ograničenja moraju biti u granicama onog što je strogo nužno, a propis kojim se zadire u prava mora predvidjeti jasna i precizna pravila kojima se uređuju doseg i primjena predmetne mjere(10).
24. U tim okolnostima, valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 4., 5., 8., 10. i članak 16. stavak 2. Direktive 2016/680, u vezi s člankom 52. stavkom 1. Povelje i s obzirom na taj članak, tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se predviđa doživotna pohrana osobnih podataka ispitanika u policijskoj evidenciji, uključujući njegove biometrijske i genetske podatke, i kojim se ispitaniku ne dopušta mogućnost brisanja tih podataka slijedom njegove rehabilitacije nakon što je kazneno osuđen(11).
C. Pohrana osobnih podataka u svrhu kaznenog progona
25. Prije nego što ispitam usklađenost nacionalnog propisa koji se odnosi na policijsku evidenciju o kojoj je riječ, potrebno je razmotriti problematiku pohrane podataka u svrhu kaznenog progona s obzirom na određene odredbe Direktive 2016/680 te sudsku praksu Suda i ESLJP‑a.
26. Kao prvo, valja podsjetiti na to da je cilj Direktive 2016/680 doprinos ostvarenju područja slobode, sigurnosti i pravde u Uniji, uz istodobno postavljanje okvira za snažnu i dosljednu zaštitu osobnih podataka radi osiguranja poštovanja temeljnog prava zaštite pojedinaca u pogledu obrade osobnih podataka, koje je priznato člankom 8. stavkom 1. Povelje i člankom 16. stavkom 1. UFEU‑a te usko povezano s pravom na poštovanje privatnog života, utvrđenim člankom 7. Povelje(12). U tu svrhu, u poglavljima II. i III. Direktive 2016/680 navode se načela kojima se uređuju obrada osobnih podataka odnosno prava ispitanika koja se moraju poštovati prilikom svake obrade takvih podataka. Konkretno, svaka obrada osobnih podataka mora biti u skladu s načelima obrade podataka i uvjetima zakonitosti obrade koji se navode u člancima 4. i 8. te direktive. Budući da su zahtjevi iz potonje odredbe odraz zahtjeva koji proizlaze iz članka 52. stavka 1. Povelje, treba ih tumačiti s obzirom na taj članak(13).
27. Stoga u odgovoru koji treba dati sudu koji je uputio zahtjev valja uzeti u obzir načelo „smanjenja količine podataka”, navedeno u članku 4. stavku 1. točki (c) Direktive 2016/680, koje je izraz načela proporcionalnosti(14). To vrijedi i za načelo ograničenja razdoblja pohrane iz članka 4. stavka 1. točke (e) te direktive, prema kojem treba ocijeniti je li obrada proporcionalna u odnosu na njezinu svrhu s obzirom na to koliko se dugo provodi. Tom se načelu protivi pohrana podataka tijekom razdoblja koje prelazi ono nužno, odnosno dulje nego što je potrebno u svrhe za koje se ti podaci pohranjuju(15). Iz toga slijedi da čak i obrada podataka koja je prvotno zakonita može s vremenom postati neusklađena s Direktivom 2016/680 ako ti podaci više nisu potrebni za ostvarenje takvih svrha i ako se moraju izbrisati nakon što su se navedene svrhe ostvarile(16).
28. Problematika trajanja pohrane podataka spominje se i u članku 5. Direktive 2016/680 u obliku dopune i pojašnjenja zahtjevâ iz njezina članka 4.(17). Kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 26. navedene direktive, kako bi se osiguralo da se podaci ne drže dulje no što je potrebno, voditelj obrade trebao bi odrediti rokove za njihovo brisanje ili periodično preispitivanje. Treba utvrditi da se člankom 5. Direktive 2016/680, s jedne strane, državama članicama ostavlja da ocijene i odrede odgovarajuće razdoblje pohrane, a s druge se strane, kao alternativa obvezi da a priori odrede najdulje moguće razdoblje na koje će se podaci pohranjivati, predviđa periodično preispitivanje potrebe za pohranom podataka. Čini mi se da je to drugo zapažanje doista važno u ovom predmetu jer se u njemu odražava činjenica da zakonodavac Unije priznaje mogućnost neodređenog trajanja pohrane podataka u svrhu kaznenog progona(18). To utvrđenje treba povezati s tekstom članka 16. stavka 3. Direktive 2016/680, kojim se predviđa mogućnost ograničenja obrade podataka umjesto njihova brisanja, među ostalim, kao što se navodi u njegovoj točki (b), ako osobni podaci moraju biti sačuvani „kao dokaz”, što pokazuje da ne postoji apsolutno pravo na brisanje podataka(19).
29. Pitanje zakonitosti pohrane podataka nužno uključuje pitanje kakve su oni prirode, a u ovom slučaju obuhvaćaju, među ostalim, otiske prstiju, fotografije i uzorak za izradu DNK profila osobe koja je osumnjičena da je počinila kazneno djelo ili koja je zbog toga kazneno osuđena, a obrada te vrste podataka ulazi u područje primjene članka 10. Direktive 2016/680. Važno je naglasiti da, iako pravno uređenje utvrđeno tom odredbom, za razliku od onog predviđenog člankom 9. OUZP‑a, ne sadržava načelnu zabranu obrade takvih podataka, ona je dopuštena „samo ako je to [krajnje] nužno”, uz pridržavanje odgovarajućih zaštitnih mjera u pogledu prava i sloboda ispitanika te samo ako je to, među ostalim, dopušteno pravom Unije ili pravom države članice.
30. Prema sudskoj praksi, cilj je članka 10. Direktive 2016/680 osiguravanje pojačane zaštite u odnosu na obrade koje zbog posebne osjetljivosti podataka o kojima je riječ te zbog konteksta u kojem se obrađuju mogu predstavljati, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 37. navedene direktive, znatne rizike za temeljna prava i slobode, kao što su to pravo na poštovanje privatnog života i pravo na zaštitu osobnih podataka, zajamčeni člancima 7. i 8. Povelje. Kao što to proizlazi iz samog teksta članka 10. Direktive 2016/680, zahtjev prema kojem je obrada takvih podataka dopuštena „samo ako je to [krajnje] nužno” treba tumačiti na način da se njime definiraju stroži uvjeti zakonitosti obrade osjetljivih podataka u odnosu na one koji proizlaze iz njezina članka 4. stavka 1. točaka (b) i (c) i članka 8. stavka 1., kojima se upućuje samo na „nužnu” obradu podataka koji su općenito obuhvaćeni područjem primjene navedene direktive. Tako se, s jedne strane, uporabom priloga „samo” ispred izraza „ako je to [krajnje] nužno” naglašava da će se obrada posebnih kategorija podataka u smislu članka 10. Direktive 2016/680 moći smatrati nužnom samo u ograničenom broju slučajeva. S druge strane, obilježje „krajnje” nužnosti obrade takvih podataka podrazumijeva da se ta nužnost ocjenjuje osobito usko(20).
31. Kao drugo, ističem da, iako je Sud već nekoliko puta odlučivao o pitanju zakonitosti pohrane podataka u svrhu kaznenog progona, bila je riječ o sasvim različitim normativnim i činjeničnim kontekstima od onog u ovom predmetu. Sud je tako presudio(21) da se pravu Unije iz Direktive 2002/58/EZ(22), iz kojeg proizlazi da korisnici elektroničkih komunikacijskih sredstava u načelu imaju pravo očekivati da, ako nisu dali svoju privolu, njihove komunikacije i s time povezani podaci ostanu anonimni i da se ne mogu bilježiti, protivi preventivno opće i neselektivno pohranjivanje podataka o prometu i lokaciji u svrhu borbe protiv kaznenih djela, neovisno o njihovoj težini, jer je takvo pohranjivanje, pod određenim uvjetima, dopušteno samo u slučaju ozbiljne, stvarne i trenutačne ili predvidljive prijetnje nacionalnoj sigurnosti. Dodao je da se pravu Unije, suprotno tomu, ne protive mjere kojima se, u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela, predviđa opće i neselektivno pohranjivanje podataka o građanskom identitetu korisnika i, na razdoblje koje je ograničeno na ono što je strogo nužno, njihovih IP adresa, ciljano pohranjivanje podataka koje je ograničeno na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija, ovisno o kategorijama ispitanika ili posredstvom zemljopisnog kriterija, na razdoblje koje je ograničeno na ono što je strogo nužno, ali se može produljiti, te hitno pohranjivanje podataka kojima raspolažu pružatelji usluga u određenom trajanju, pri čemu se za sve te mjere mora jasnim i preciznim pravilima osigurati da predmetno pohranjivanje podataka podliježe poštovanju s time povezanih materijalnih i postupovnih uvjeta te da ispitanici imaju djelotvorna jamstva protiv rizika od zlouporabe.
32. Sud je kriterij koji se odnosi na obradu podataka u granicama onoga što je strogo nužno primijenio i na obradu osobnih podataka u kontekstu prijenosa, pohrane i uporabe podataka iz evidencije podataka o putnicima na letovima između EU‑a i trećih zemalja koju su uspostavili zračni prijevoznici (u daljnjem tekstu: podaci iz PNR‑a) u svrhu sprečavanja i otkrivanja kaznenih djela terorizma i teških kaznenih djela(23). Sud je imao priliku naglasiti da, s obzirom na to da se, u skladu sa Sporazumom o PNR‑u između Europske unije i Kanade, podaci iz PNR‑a mogu pohranjivati na razdoblje do pet godina, taj sporazum omogućuje raspolaganje podacima o privatnom životu zrakoplovnih putnika tijekom prilično dugog razdoblja te da je, kad je riječ o zrakoplovnim putnicima za koje po njihovu dolasku u Kanadu i do njihova odlaska iz te treće zemlje nije utvrđeno da predstavljaju opasnost u pogledu terorizma ili teških prekograničnih kaznenih djela, očigledno da nakon njihova odlaska ne postoji veza, makar posredna, između njihovih podataka iz PNR‑a i cilja koji se želi postići predviđenim sporazumom, koji bi opravdavao pohranu tih podataka. Stoga je zaključio da kontinuirano pohranjivanje podataka iz PNR‑a svih zrakoplovnih putnika nakon njihova odlaska iz Kanade radi eventualnog pristupa navedenim podacima, neovisno o postojanju ikakve veze s borbom protiv terorizma i teških prekograničnih kaznenih djela, nije opravdano(24).
33. Sud je u okviru jednog zahtjeva za prethodnu odluku odlučivao o valjanosti i tumačenju Direktive (EU) 2016/681(25), kojom se zračne prijevoznike obvezuje da podatke svakog putnika na letovima između Europske unije i trećih zemalja prenose odjelu za informacije o putnicima države članice odredišta ili polazišta leta o kojem je riječ radi borbe protiv terorizma i teških kaznenih djela. Odjel za informacije o putnicima tijekom razdoblja od šest mjeseci provodi prethodnu procjenu na taj način prenesenih podataka te se oni zatim pohranjuju na pet godina kako bi ih eventualno naknadno procijenila nadležna tijela država članica, a to, kad je riječ o osobama koje putuju zrakoplovom više nego jednom svakih pet godina, može dovesti do provođenja analiza tijekom duljeg razdoblja, ako ne i neodređenog. Sud je smatrao da ta direktiva, iako se može tumačiti na način koji je u skladu s člancima 7., 8. i 21. te člankom 52. stavkom 1. Povelje, sadržava nedvojbeno ozbiljna zadiranja u prava zajamčena člancima 7. i 8. Povelje, osobito u dijelu u kojem se njome nastoji uspostaviti sustav stalnog, neciljanog i sustavnog nadzora koji uključuje automatiziranu procjenu osobnih podataka svih osoba koje se koriste uslugama zračnog prijevoza. Sud je pojasnio da se, nakon isteka početnog razdoblja pohrane od šest mjeseci, pohrana podataka iz PNR‑a ne ograničava na ono što je strogo nužno kad je riječ o zrakoplovnim putnicima u pogledu kojih ni prethodna procjena ni eventualne provjere provedene tijekom početnog razdoblja pohrane od šest mjeseci, niti bilo koja druga okolnost, nisu uputile na postojanje objektivnih elemenata na temelju kojih se može utvrditi opasnost u pogledu kaznenih djela terorizma ili teških kaznenih djela, koja su, makar i posredno, objektivno povezana sa zračnim prijevozom tih putnika. Suprotno tomu, smatrao je da tijekom početnog razdoblja od šest mjeseci pohrana podataka iz PNR‑a svih zrakoplovnih putnika na koje se primjenjuje sustav uspostavljen navedenom direktivom u načelu ne prekoračuje granice onoga što je strogo nužno.
34. Za razliku od prethodno navedene sudske prakse, važno je naglasiti da, s jedne strane, suprotno onomu što je utvrđeno u pogledu obrade podataka u Direktivi 2002/58(26), privola ispitanika nije pravna osnova za obradu osobnih podataka koju provode nadležna tijela u svrhe navedene u članku 1. stavku 1. Direktive 2016/680. Kao što se to pojašnjava u njezinoj uvodnoj izjavi 35., ako je obavljanje zadaća sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija institucionalno zakonom dodijeljeno nadležnim tijelima, ona od pojedinaca mogu zatražiti da ispune podnesene zahtjeve ili im to narediti. S druge strane, u ovom predmetu nije riječ o pohrani i automatiziranoj analizi „mora podataka”(27) generiranih u sektoru elektroničkih komunikacija ili sektoru zračnog prijevoza, koje pohranjuju privatni subjekti i koji se prenose istražiteljskim službama, nego o jedinstvenoj policijskoj evidenciji koja sadržava podatke o osobama za koje postoje ozbiljni razlozi da se vjeruje da su počinile kazneno djelo, osumnjičenim osobama i kazneno osuđenim osobama, koja je pod isključivom kontrolom tijela javne vlasti i strogo je povjerljiva.
35. Zbog posebnosti normativnog i činjeničnog konteksta prethodno navedene sudske prakse prema mojem se mišljenju rješenja iz te prakse nipošto ne mogu jednostavno primijeniti kako bi se dao odgovor na predmetno prethodno pitanje, osobito kad je riječ o razlikovanju ciljeva pohrane podataka (zaštita nacionalne sigurnosti, borba protiv teških kaznenih djela ili protiv kaznenih djela koja nisu obuhvaćena potonjom kategorijom) i nužne povezanosti između važnosti tih ciljeva i ozbiljnosti zadiranja u temeljna prava koja se mogu opravdati(28). Drugim riječima, utvrđenje da borba protiv kriminaliteta općenito može opravdati samo zadiranja koja nisu ozbiljna(29) u ovom se slučaju ne može prihvatiti jer bi se time znatno umanjio koristan učinak Direktive 2016/680 i nacionalnih instrumenata istrage/javne sigurnosti, kao što je to policijska evidencija o kojoj je riječ, koji su obuhvaćeni područjem primjene tog pravnog pravila, čiji cilj upravo izražava potrebu za time da se podaci za potrebe policije mogu na proporcionalan način obrađivati. Valja istaknuti da je zakonodavac Unije, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 10. i 11. Direktive 2016/680, namjeravao donijeti pravila kojima se uzima u obzir posebna priroda područja obuhvaćenih tom direktivom. U tom se pogledu u uvodnoj izjavi 12. navodi da su aktivnosti koje provodi policija ili druga tijela za izvršavanje zakonodavstva uglavnom usmjerene na sprečavanje i otkrivanje kaznenih djela, bez drugih pojašnjenja, i istragu i progon kaznenih djela, uključujući policijske aktivnosti bez prethodnog znanja o tome čini li incident kazneno djelo(30).
36. Kao treće, valja podsjetiti na to da članak 7. Povelje, koji se odnosi na pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, sadržava prava koja odgovaraju onima koja su zajamčena u članku 8. stavku 1. EKLJP‑a te da zaštita osobnih podataka ima ključnu ulogu u ostvarivanju prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života utvrđenog u članku 8. EKLJP‑a. Posljedično, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, navedenom članku 7. valja dati isto značenje i doseg kao i članku 8. stavku 1. EKLJP‑a, kako ga tumači sudska praksa ESLJP‑a(31).
37. ESLJP smatra da zaštita osobnih podataka ima ključnu ulogu u ostvarivanju prava na poštovanje privatnog života, utvrđenog u članku 8. EKLJP‑a, te da je samo pohranjivanje podataka o privatnom životu pojedinca zadiranje u smislu tog članka 8., bez obzira na to hoće li se pohranjene informacije potom upotrebljavati ili ne. Prema mišljenju tog suda, nacionalnim pravom mora se osobito osigurati da su ti podaci relevantni i da nisu pretjerani u odnosu na svrhe u koje se upisuju u evidenciju te da se pohranjuju u obliku koji omogućuje identifikaciju ispitanikâ samo onoliko dugo koliko je to potrebno u svrhe za koje se upisuju. Nacionalno pravo mora sadržavati i jamstva za učinkovitu zaštitu osobnih podataka upisanih u evidenciju od neodgovarajuće uporabe i zlouporabe te pružati konkretnu mogućnost podnošenja zahtjeva za brisanje pohranjenih podataka. ESLJP je ipak pojasnio da je u potpunosti svjestan činjenice da nacionalna tijela, kako bi ispunila svoju dužnost zaštite svojeg stanovništva, moraju uspostaviti evidencije koje učinkovito pridonose progonu i sprečavanju određenih kaznenih djela, posebno onih najtežih. Međutim, takvi se mehanizmi ne mogu primjenjivati slijedeći pretjeranu logiku povećanja količine informacija koje se u njima nalaze i što duljeg trajanja njihove pohrane(32). U pogledu te posljednje točke ESLJP smatra da činjenica da nije određeno najdulje moguće razdoblje pohrane osobnih podataka osuđenika nije nužno protivna članku 8. ESLJP‑a, ali je postojanje i funkcioniranje određenih postupovnih jamstava u tom slučaju nužnije(33).
D. Zadiranje u temeljna prava zajamčena člancima 7. i 8. Povelje
38. Kao što to proizlazi iz članka 68. ZMVR‑a i iz očitovanja koja je bugarska vlada iznijela na raspravi, nacionalni propis odnosi se na podatke koji obuhvaćaju, među ostalim, osobno stanje ispitanika, kažnjiva djela za koja ga se sumnjiči ili zbog kojih je kazneno osuđen, njegove otiske prstiju, fotografije i uzorak za izradu DNK profila. Budući da ti podaci prema tome sadržavaju informacije o identificiranim pojedincima, različite vrste obrada koje se nad njima mogu provesti utječu na temeljno pravo na poštovanje privatnog života, zajamčeno u članku 7. Povelje. Usto, na vrste obrade takvih podataka, kao što su one predviđene nacionalnim propisom, primjenjuje se i članak 8. Povelje jer one čine obradu osobnih podataka u smislu tog članka i stoga nužno moraju ispunjavati uvjete zaštite podataka predviđene navedenim člankom(34).
39. Kao i ESLJP, prema čijem je mišljenju samo pohranjivanje podataka o privatnom životu pojedinca zadiranje u smislu članka 8. EKLJP‑a(35), Sud smatra da pohrana podataka sama po sebi čini zadiranje u temeljna prava na poštovanje privatnog života i zaštitu osobnih podataka, utvrđena u člancima 7. i 8. Povelje, pri čemu je nevažno jesu li predmetne informacije o privatnom životu osjetljive, jesu li dotične osobe zbog tog zadiranja pretrpjele eventualne neugodnosti ili pak hoće li se pohranjeni podaci potom upotrebljavati(36).
40. Ozbiljnost zadiranja koje podrazumijeva pohrana podataka očituje se u prirodi određenih podataka, osobito kad je riječ o biometrijskim i genetskim podacima u policijskoj evidenciji, s obzirom na to da je Sud smatrao da obrada osjetljivih podataka nosi znatne rizike za prava i slobode ispitanikâ, osobito u kontekstu zadaća nadležnih tijela u svrhe navedene u članku 1. stavku 1. Direktive 2016/680(37). U tom pogledu, u uvodnoj izjavi 23. te direktive pojašnjava se da s obzirom na složenost i osjetljivost genetskih informacija postoji velik rizik da voditelj obrade u razne svrhe zlouporabi i ponovno uporabi te informacije. Kad je riječ o uvodnoj izjavi 51. navedene direktive, u njoj se navodi da rizik za prava i slobode pojedinaca može proizići iz obrade podataka koja bi mogla prouzročiti fizičku, materijalnu štetu ili nematerijalnu štetu, među ostalim ako je riječ o obradi genetskih podataka ili biometrijskih podataka u svrhu jedinstvene identifikacije osobe ili ako je riječ o obradi podataka u vezi s kaznenim osudama i kaznenim djelima.
41. Razdoblje na koje se podaci pohranjuju u policijskoj evidenciji također pridonosi utvrđenju ozbiljnosti zadiranja s obzirom na činjenicu da mogu biti pohranjeni tijekom cijelog života kazneno osuđene osobe. Naposljetku, iz članka 26. stavka 6. ZMVR‑a proizlazi da se osobni podaci mogu prenositi nadležnim tijelima i primateljima u državama članicama Unije, tijelima i agencijama Unije, trećim zemljama i međunarodnim organizacijama. U tom pogledu valja podsjetiti na to da se Direktivom 2016/680 želi olakšati slobodan protok osobnih podataka među nadležnim tijelima u svrhu sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija, uključujući zaštitu od prijetnji javnoj sigurnosti i njihovo sprečavanje unutar Unije, te prijenos takvih podataka u treće zemlje i međunarodne organizacije kako bi se osigurala učinkovita pravosudna suradnja u kaznenim stvarima i policijska suradnja(38). U tom pogledu podsjećam na to da pravo na zaštitu osobnih podataka zahtijeva, među ostalim, kontinuitet visoke razine zaštite temeljnih prava i sloboda predviđenih pravom Unije u slučaju prijenosa osobnih podataka iz Unije u treću zemlju(39).
42. S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku podrazumijeva nedvojbeno ozbiljna zadiranja u prava zajamčena člancima 7. i 8. Povelje jer se njime, među ostalim, želi uspostaviti sustav trajne pohrane osjetljivih podataka kazneno osuđenih osoba, koji može prelaziti granice države o kojoj je riječ.
E. Opravdanost zadiranja
43. Kao što je već navedeno, temeljna prava utvrđena u člancima 7. i 8. Povelje nisu apsolutna prava te iz članka 52. stavka 1. Povelje proizlazi da se njome priznaju ograničenja pri ostvarivanju tih prava ako su ta ograničenja predviđena zakonom, poštuju bit tih prava te su, uz poštovanje načela proporcionalnosti, nužna i zaista odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba(40). U skladu s uvodnom izjavom 26. Direktive 2016/680, tijela za izvršavanje zakonodavstva mogu obavljati aktivnosti u svrhe sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija, uključujući zaštitu od prijetnji javnoj sigurnosti i njihovo sprečavanje, pod uvjetom da su utvrđene zakonom i predstavljaju nužnu i razmjernu mjeru u demokratskom društvu uz dužno poštovanje legitimnih interesa pojedinca o kojem je riječ.
44. Kad je riječ o poštovanju načela proporcionalnosti, valja podsjetiti na to da zaštita temeljnog prava na poštovanje privatnog života, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, zahtijeva da odstupanja od zaštite osobnih podataka kao i njezina ograničenja budu u granicama onoga što je strogo nužno, pri čemu, kada postoji izbor između više prikladnih mjera za ostvarenje željenih legitimnih ciljeva, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću mjeru. Usto, cilj u općem interesu ne može se postići a da se u obzir ne uzme činjenica da se on mora pomiriti s temeljnim pravima na koja se mjera odnosi, tako da se cilj u općem interesu, s jedne strane, pravilno odvagne s predmetnim pravima, s druge strane, kako bi se osiguralo da nepovoljnosti uzrokovane tom mjerom nisu neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići. Tako mogućnost opravdavanja ograničenja prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje treba ocijeniti na način da se odmjeri ozbiljnost zadiranja takvog ograničenja i provjeri da je važnost cilja u općem interesu koji se nastoji postići tim ograničenjem povezana s tom ozbiljnošću(41).
1. Poštovanje načela zakonitosti
45. Zahtjev da svako ograničenje ostvarivanja temeljnih prava mora biti predviđeno zakonom znači da se u samoj pravnoj osnovi kojom se dopušta zadiranje u ta prava mora definirati doseg ograničenja ostvarivanja predmetnog prava. Sud je u tom pogledu, usto, presudio da propis koji sadržava mjeru koja dopušta takvo zadiranje mora sadržavati jasna i precizna pravila o dosegu i primjeni predmetne mjere te propisivati minimalne uvjete, na način da osobe čiji su osobni podaci preneseni raspolažu dostatnim jamstvima koja omogućuju učinkovitu zaštitu tih podataka od rizika zlouporabe. Slijedom toga, pravna osnova svake obrade osobnih podataka obuhvaćene područjem primjene Direktive 2016/680, kao što je to uostalom zakonodavac Unije naglasio u njezinoj uvodnoj izjavi 33., mora biti jasna i precizna te njezina primjena mora biti predvidljiva osobama na koje se primjenjuje. Konkretno, one moraju moći utvrditi okolnosti i uvjete pod kojima opseg prava koja im dodjeljuje navedena direktiva može biti predmet ograničenja(42).
46. Na temelju ispitivanja nacionalnog propisa o kojem je riječ, navedenog u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i dopunjenog očitovanjima bugarske vlade, prema mojem se mišljenju može smatrati da je zahtjev koji se odnosi na „kvalitetu” zakona ispunjen, pri čemu treba imati na umu da taj zahtjev ne isključuje mogućnost da ograničenje o kojem je riječ bude dovoljno široko formulirano da se može prilagoditi promjenama situacija(43).
47. Tako je jasno da su taksativno predviđene svrhe u koje se podaci upisuju i pohranjuju u policijsku evidenciju, u skladu s člankom 27. ZMVR‑a, zaštita nacionalne sigurnosti, borba protiv kriminaliteta i očuvanje javnog poretka, a ta se obrada provodi kako bi se olakšale operativne aktivnosti istrage, detaljno opisane u članku 8. tog zakona(44). Opseg obrade podataka u pogledu prirode kaznenih djela obuhvaćenih tom obradom, podataka koji se obrađuju, uvjeta njihova prikupljanja, baza informacija u kojima se oni obrađuju i razdoblja u kojem se pohranjuju dovoljno je precizno određen u članku 68. ZMVR‑a i članku 28. Naredbe za reda za izvaršvane i snemane na policejska registracija (Uredba o uvjetima izvršavanja i brisanja policijske evidencije, u daljnjem tekstu: NRISPR). Nacionalnim propisom se, izričito i u skladu s uvodnom izjavom 26. Direktive 2016/680, predviđaju postupci za očuvanje cjelovitosti i povjerljivosti osobnih podataka te postupci za njihovo uništenje u okviru informacija koje se pružaju ispitaniku, u skladu s člancima 54. i 55. Zakona za zaštita na ličnite danni (Zakon o zaštiti osobnih podataka), među ostalim kad je riječ o njegovu pravu da od voditelja obrade zatraži pristup podacima, njihov ispravak ili brisanje. U tom pogledu, razlozi za brisanje te postupak i učinci brisanja opisani su u članku 68. ZMVR‑a i članku 18. i sljedećima NRISPR‑a. Te su odredbe sastavljene dovoljno precizno i jasno da bi adresati zakona mogli prilagoditi svoje ponašanje te stoga ispunjavaju zahtjev predvidljivosti utvrđen u sudskoj praksi ESLJP‑a(45).
2. Poštovanje biti temeljnih prava zajamčenih člancima 7. i 8. Povelje
48. Kad je riječ o biti temeljnog prava na poštovanje privatnog života, utvrđenog člankom 7. Povelje, priroda informacija sadržanih u policijskoj evidenciji ograničena je na točno određeni aspekt tog privatnog života, koji se odnosi na prethodnu osuđivanost ispitanika, na temelju čega se ne mogu donijeti zaključci o privatnom životu te osobe općenito, kao što su njezine svakodnevne navike, mjesta trajnog ili privremenog boravišta, dnevna ili druga kretanja, obavljane aktivnosti, društveni odnosi i društvene sredine u kojima se kreće, te na taj način utvrditi njezin profil. Kad je riječ o pravu na zaštitu osobnih podataka, utvrđenom člankom 8. Povelje, prethodna razmatranja pokazuju da su nacionalnim propisom o kojem je riječ svrhe obrade podataka ograničene te da su u njemu taksativno navedeni podaci koji se pohranjuju i pravila kojima se osigurava pristup tim podacima, njihov ispravak i brisanje. U tim okolnostima, zadiranjem koje podrazumijeva pohrana podataka predviđena tim propisom ne povređuje se bit temeljnih prava koja su utvrđena prethodno navedenim člancima(46).
3. Cilj u općem interesu i prikladnost obrade podataka o kojima je riječ s obzirom na taj cilj
49. Kao što je već utvrđeno u ovom mišljenju, podaci dobiveni upisom osoba u policijsku evidenciju na temelju članka 68. ZMVR‑a koriste se u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv kriminaliteta i očuvanja javnog poretka. Bugarska vlada navela je da se podaci prikupljaju i obrađuju u svrhu kaznenog postupka u okviru kojeg je protiv ispitanika podnesen prijedlog za podizanje optužnice i kako bi se usporedili s drugim podacima koji su prikupljeni tijekom istraga drugih kaznenih djela. Potonja se svrha odnosi i na uspoređivanje s podacima prikupljenima u drugim državama članicama(47).
50. Ta vlada navodi da je ta obrada dio operativnih aktivnosti istrage opisanih u članku 8. ZMVR‑a, a kao njezine svrhe određene su: sprečavanje i otkrivanje kaznenih djela, prijetnji nacionalnoj sigurnosti i ugroza javnog poretka; potraga za osobama koje izbjegavaju kaznenu odgovornost i izvršenje kazne u kaznenim predmetima u kojima se progon vodi po službenoj dužnosti, kao i potraga za nestalim osobama; potraga za predmetima koji su predmet ili sredstvo počinjenja kaznenog djela ili koji mogu poslužiti kao dokazi; pripremanje i čuvanje materijalnih dokaza i njihovo podnošenje nadležnim pravosudnim tijelima.
51. Sud je pojasnio da je cilj zaštite javne sigurnosti cilj u općem interesu Unije kojim se može opravdati zadiranje, čak i ozbiljno, u temeljna prava utvrđena člancima 7. i 8. Povelje. Osim toga, takva zaštita pridonosi i zaštiti prava i sloboda drugih osoba. U tom pogledu, člankom 6. Povelje utvrđuje se da svatko ima pravo ne samo na slobodu nego i na sigurnost, a tom se odredbom jamče prava koja odgovaraju onima koja su zajamčena u članku 5. EKLJP‑a(48). U predmetu koji se odnosi na usklađenost prikupljanja podataka koji se unose u istu bugarsku policijsku evidenciju Sud je jasno presudio da se ta obrada, koja se odnosi na osobe protiv kojih je podnesen prijedlog za podizanje optužnice u okviru kaznenog postupka, radi upisa tih podataka u evidenciju, provodi u svrhe navedene u članku 1. stavku 1. Direktive 2016/680, osobito one koje se odnose na sprečavanje, istragu, otkrivanje ili progon kaznenih djela, a one čine ciljeve u općem interesu koje priznaje Unija. Dodao je da se takvim prikupljanjem može pridonijeti cilju navedenom u uvodnoj izjavi 27. Direktive 2016/680, u skladu s kojom je radi sprečavanja, istrage i progona kaznenih djela nužno da nadležna tijela obrađuju osobne podatke prikupljene u kontekstu sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona posebnih kaznenih djela izvan tog konteksta kako bi stekla uvid u kriminalne aktivnosti te kako bi mogla povezati različita otkrivena kaznena djela(49). Ta razmatranja očigledno vrijede za mjeru pohrane podataka.
52. Čini mi se da se ne može osporiti činjenica da je pohrana podataka u policijskoj evidenciji obrada koja omogućuje ostvarivanje ciljeva u općem interesu koje čini otkrivanje i, posljedično, sprečavanje počinjenja kaznenih djela. Očigledno je da policijska evidencija koja sadržava podatke o građanskom identitetu, fotografije, biometrijske i genetske podatke evidentiranih osoba, dakle jedinstvena fizička obilježja osobe koja nije moguće krivotvoriti, čini istražni alat koji je u potpunosti relevantan za sigurnosne službe u istragama kaznenih djela i utvrđivanju njihovih počinitelja. U tom smislu, nacionalni propis o kojem je riječ ispunjava objektivne kriterije jer uspostavlja vezu između podataka koje treba pohraniti i cilja koji se nastoji postići(50).
4. Nužnost i proporcionalnost zadiranja o kojem je riječ
53. Iako je pohrana podataka u policijskoj evidenciji o kojoj je riječ očigledno prikladna za ostvarenje cilja u općem interesu koji se želi postići, treba još provjeriti je li zadiranje u prava zajamčena člancima 7. i 8. Povelje, do kojeg dolazi takvom pohranom, ograničeno na ono što je strogo nužno, u smislu da se cilj ne može razumno ostvariti na jednako učinkovit način drugim sredstvima koja manje ugrožavaju ta temeljna prava ispitanika te je li to zadiranje neproporcionalno u odnosu na taj cilj, što uključuje posebice odvagivanje njegove važnosti s ozbiljnošću navedenog zadiranja(51).
54. U okviru te provjere u ovom slučaju valja uzeti u obzir cilj policijske evidencije, prirodu kaznenih djela o kojima je riječ i broj osoba koje je moguće upisati u tu evidenciju, posebnu osjetljivost osobnih podataka koji se prikupljaju i razdoblje na koje se pohranjuju te pravna i/ili tehnička jamstva predviđena nacionalnim propisom u pogledu uvida u evidenciju i nadzora zadržavanja podataka u njoj.
a) Cilj evidencije
55. U svojim pisanim očitovanjima irska je vlada tvrdila, u biti, da pohrana podataka može biti potrebna u svrhu povezane provjere te služiti javnom interesu u pogledu suzbijanja kriminaliteta i zaštite javne sigurnosti. Tako bi uvid u informacije sadržane u policijskoj evidenciji, osim u svrhe istrage počinitelja kaznenih djela, trebao biti moguć i za potrebe upravne policije, u okviru istraga koje prethode donošenju odluka o zaposlenju ili davanju ovlaštenja kad je riječ o određenim javim ili osjetljivim poslovima s ciljem da se provjeri je li ponašanje zainteresirane osobe spojivo s izvršavanjem predmetnih dužnosti.
56. Bugarska vlada je na raspravi potvrdila ono što se može zaključiti na temelju izričitog teksta članka 27. ZMVR‑a, odnosno da je predmetna policijska evidencija pomoćni alat u sudskim, a ne upravnim istragama. Ta tvrdnja ima određenu važnost kad je riječ o posljedicama upisa osobe u evidenciju podataka o prethodnoj osuđivanosti u tom smislu da se uz nepogodnost upisa u takvu evidenciju ne veže nemogućnost pristupa određenim profesionalnim djelatnostima(52). Upis u predmetnu policijsku evidenciju nije kažnjavanje niti dodatna kazna, svrha je te evidencije jasno ograničena na sudsku istragu te se njome mogu koristiti samo službe na koje se primjenjuje obveza povjerljivosti.
57. Ipak, riječ je o jedinstvenoj evidenciji koja služi za krajnje raznolike svrhe pravosudne policije i koja sadržava raznovrsne informacije, od jednostavnih informacija o osobnom stanju do biometrijskih i genetskih podataka, te popisuje pojedince s različitim statusom u postupku. U drugim je propisima ocijenjeno da je, umjesto jedne obrade koja obuhvaća sve informacije, prikladnije predvidjeti veći broj policijskih evidencija za pojedinačne svrhe, koje imaju jednu namjenu i u koje se upisuje jedna kategorija podataka.
b) Kaznena djela i ispitanici
58. Pohrana podataka u policijskoj evidenciji odnosi se na osobe protiv kojih je podnesen prijedlog za podizanje optužnice i koje su osuđene zbog kaznenog djela počinjenog s namjerom koje se progoni po službenoj dužnosti, u smislu da državni odvjetnik podiže optužnicu. Prema naznakama koje je iznijela bugarska vlada, iz te su kategorije isključena kaznena djela koja nisu počinjena s namjerom, kaznena djela koja se progone po privatnoj tužbi te određena kaznena djela za koja je izrečena upravna sankcija. Već je istaknuto da je većina kaznenih djela predviđenih Kaznenim zakonikom počinjena s namjerom, a gotovo se sva progone po službenoj dužnosti(53).
59. Treba utvrditi da se u nacionalnom propisu ne navodi taksativan popis kaznenih djela, ne pravi razlika među kaznenim djelima s obzirom na njihovu prirodu, koja je povezana s težinom djela i primjenjivom kaznom, niti se utvrđuje kriterij točno određene visine kazne zatvora. Dakle, u jednoj velikoj cjelini objedinjena su raznovrsna protupravna ponašanja, iako uz uvjet da moraju biti počinjena s namjerom, zbog čega su a priori isključena kaznena djela male težine za koja je dovoljno samo fizičko počinjenje djela za koje se osoba tereti(54) te kaznena djela počinjena s običnom nepažnjom ili nehajem. Bugarska vlada, koja je na raspravi pozvana da pojasni što obuhvaća predmetna kategorija kaznenih djela, nažalost je jedino navela da nije riječ samo o djelima kažnjivim kaznom zatvora u trajanju od najmanje pet godina.
60. Kad je riječ o pojedincima na koje se obrada odnosi, valja napomenuti da je sporna obrada podataka ograničena s obzirom na dob ispitanika jer iz članka 4. NRISPR‑a proizlazi da se maloljetnike ne upisuje u policijsku evidenciju, što razmjerno umanjuje broj osoba upisanih u evidenciju. Predmetnom mjerom razlikuju se dvije kategorije pojedinaca: osobe protiv kojih je podnesen prijedlog za podizanje optužnice i kazneno osuđene osobe. U pogledu tako navedenih osoba prethodno je utvrđeno, u okviru primjenjivih nacionalnih postupaka i na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija, da su prijetnja javnoj sigurnosti ili očuvanju javnog poretka. Države članice mogu poduzeti mjere pohrane podataka u pogledu osoba protiv kojih je, na osnovi takvog utvrđenja, podnesen prijedlog za podizanje optužnice, odnosno kategorije osoba za koje postoje ozbiljni razlozi da se vjeruje da su počinile kazneno djelo, ili osoba koje su osuđene, kao posljedica utvrđivanja njihove kaznene odgovornosti, a riječ je o situacijama koje mogu podrazumijevati povećan rizik od recidivizma(55). Recidivizam, shvaćen u širem općem smislu ponavljanja kaznenog djela, fenomen je čije razmjere svaka država članica pokušava izmjeriti i čije čimbenike nastoji shvatiti, što je teška zadaća s obzirom na to da ovisi o dostupnosti objektivnih i pouzdanih statističkih podataka o kaznenim djelima. Kada su dostupni, mogu upućivati na to da je prethodna osuđivanost važan čimbenik recidivizma(56).
61. Također je važno naglasiti da osobe protiv kojih je podnesen prijedlog za podizanje optužnice i njihovi podaci trebaju biti uklonjeni iz policijske evidencije ako se kazneni postupak koji se vodi protiv njih završi odlukom o obustavi ili oslobođenju u skladu s tekstom članka 68. ZMVR‑a, što jasno utječe na broj osoba upisanih u evidenciju, koji bugarska vlada nije mogla iznijeti(57).
c) Priroda podataka i razdoblje na koje se pohranjuju
62. Kad je riječ o podacima koji se obrađuju, Sud je presudio da se, imajući u vidu povećanu zaštitu pojedinaca u vezi s obradom osjetljivih podataka, voditelj obrade mora uvjeriti da se taj cilj ne može ispuniti korištenjem drugih kategorija podataka nego što su to one navedene u članku 10. Direktive 2016/680(58). Kao što je već navedeno, podaci čija se pohrana predviđa očigledno mogu pridonijeti sprečavanju, otkrivanju ili progonu kaznenih djela u okviru borbe protiv kriminaliteta i očuvanja javnog poretka. Isto tako, čini mi se da se ne može smatrati da bi se te svrhe mogle ostvariti na jednako učinkovit način samo na temelju informacija o osobnom stanju ili fotografija pojedinca o kojem je riječ, jer bi se time pretjerano ograničila sposobnost istražitelja da razjasne druga kaznena djela na temelju usporedbe podataka prikupljenih tijekom istrage s podacima upisanima u evidenciju prilikom prethodnih istraga(59). Srećom, prošlo je vrijeme u kojem se priznanje smatralo ultimativnim dokazom, s obzirom na to da su elementi koje prikupljaju tehničke i forenzičke policijske službe u hijerarhiji dokaza uspješno zauzele mjesto dokaza upitne pouzdanosti. Stoga se može zaključiti da su predmetni podaci relevantni i da ujedno nisu pretjerani u odnosu na svrhe koje se obradom trebaju ostvariti.
63. Osim toga, valja podsjetiti na to da u nacionalnom propisu o kojem je riječ nije određeno najdulje moguće razdoblje pohrane podataka upisanih u evidenciju, pri čemu se podaci, u slučaju određenih osoba protiv kojih je podnesen prijedlog za podizanje optužnice, pohranjuju samo tijekom trajanja postupka ako se on završi odlukom o obustavi ili oslobođenju ili, u slučaju pravomoćno osuđenih osoba, doživotno. Prema naznakama koje je na raspravi iznijela bugarska vlada, što je na sudu da provjeri, podaci se brišu po službenoj dužnosti kada dotična osoba premine, a nasljednici usto imaju pravo zatražiti brisanje upisa u skladu s člankom 68. stavkom 6. ZMVR‑a. Treba li smatrati da ta situacija podrazumijeva, u vezi s tekstom članka 5. Direktive 2016/680, da nisu predviđeni odgovarajući rokovi za brisanje osobnih podataka, u smislu da bi pojam roka trebao nužno odgovarati razdoblju izraženom u godinama, mjesecima ili danima? U slučaju potvrdnog odgovora na to pitanje ta bi ista odredba podrazumijevala, kao alternativu, da se u nacionalnom propisu moraju predvidjeti rokovi za periodično preispitivanje potrebe za pohranom tih podataka(60).
64. Kad je riječ o podacima osoba protiv kojih je podnesen prijedlog za podizanje optužnice, s obzirom na odabir bugarskog zakonodavca da se oni ne pohranjuju ako postupak koji se protiv njih vodi nije završen osuđujućom presudom, nužno neizvjesno trajanje tog postupka ne ostavlja drugu mogućnost, osim ako se ne formalizira krajnji rok radi sprečavanja prekomjernog trajanja postupka. Kad je riječ o osuđenicima, smatram da navođenje smrti doista predstavlja vremensku granicu, povezanu s biološkim životom ispitanika, koja isključuje svako određenje razdoblja pohrane podataka kao neodređenog ili neograničenog(61). Istek razdoblja pohrane prethodno je utvrđen iako je njegov točan datum po definiciji neodređen. U svakom slučaju, ističem da je bugarska vlada na raspravi navela da se provodi interno periodično preispitivanje upisa u evidenciju, u ovom slučaju svaka tri mjeseca, što ispunjava zahtjeve iz članka 5. Direktive 2016/680.
65. Ipak, nije sporno da se, ovisno o dobi u kojoj se ispitanik upisuje u evidenciju i njegove dobi u trenutku smrti, razdoblje pohrane može pokazati izrazito dugim, duljim od razdoblja predviđenog za utvrđivanje recidivizma ili od roka zastare kaznenog progona za najteže kazneno djelo(62). To razdoblje pohrane, međutim, opravdava svrha obrade koju provodi pravosudna policija, odnosno prikupljanje indicija i dokaza radi utvrđivanja počinitelja kaznenih djela iz prošlosti ili u budućnosti, s obzirom na opći i stalan rizik kaznenih djela, neovisno o njihovoj težini(63). Činjenica da se neriješeni predmeti u nekim slučajevima riješe vrlo kasno istodobno pokazuje vrlo tešku zadaću s kojom se suočavaju istražne službe te podobnost dugoročne pohrane biometrijskih i genetskih podataka prikupljenih u evidencijama(64).
d) Postojanje pravnih i tehničkih jamstava u pogledu pohrane podataka i pristupa podacima
66. Proporcionalnost zadiranja koje podrazumijeva pohrana podataka u policijskoj evidenciji ne može se ispitati neovisno o pravilima kojima se uređuje pristup toj evidenciji i nadzor opravdanosti zadržavanja podataka u toj evidenciji. Prema mišljenju ESLJP‑a, kada si država dodijeli najširu ovlast pohrane podataka na neodređeno razdoblje, postojanje i funkcioniranje određenih djelotvornih jamstava postaju odlučujući. Stoga nacionalno pravo mora sadržavati jamstva koja omogućuju učinkovitu zaštitu osobnih podataka upisanih u evidenciju od neodgovarajuće uporabe i zlouporabe te omogućivati brisanje tih podataka ako njihova trajna pohrana više nije proporcionalna, i to pružanjem konkretne mogućnosti podnošenja zahtjeva za brisanje pohranjenih podataka(65).
1) Uvjeti za uvid u evidenciju
67. Iz uvodnih izjava 28., 56. i 57. Direktive 2016/680 te njezinih članaka 24., 25. i 29. proizlazi da države članice trebaju poduzeti mjere kako bi se osobni podaci obrađivali na način da se osigura odgovarajuća razina sigurnosti i povjerljivosti, među ostalim sprečavanjem neovlaštenog pristupa tim podacima i opremi koja se upotrebljava za njihovu obradu te neovlaštene upotrebe tih podataka i opreme. Te mjere uključuju obvezu voditelja obrade da vodi evidenciju kako bi nadzornom tijelu, na njegov zahtjev, mogao pružiti određeni broj informacija o provedenoj obradi podataka te zapise o određenim postupcima obrade kao što su obavljanje uvida, prijenosi i brisanje. U skladu s uvodnom izjavom 60. Direktive 2016/680, voditelj obrade treba poduzeti mjere za ublažavanje rizika povezanih s predmetnom obradom, koji su prethodno procijenjeni, među ostalim onih koji se odnose na neovlašteno otkrivanje podataka i neovlašteni pristup podacima.
68. Bugarska vlada je na raspravi navela da nacionalni propis ispunjava te zahtjeve, pri čemu se pozvala na postojanje skupa pravila kojima se, među ostalim, predviđa sastavljanje poimeničnog popisa službenika koji imaju pristup podacima i obveza svakog korisnika da navede osnovu svojeg prava pristupa, svoj identitet te datum i vrijeme pristupa(66). Čini se da ta jamstva u pogledu kruga osoba ovlaštenih za obavljanje uvida u evidenciju i uvjetâ uvida u tu evidenciju mogu spriječiti svaku zlouporabu pristupa evidenciji ili njegovo nepropisno korištenje i samim time prekomjerno zadiranje u temeljna prava zajamčena člancima 7. i 8., što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
2) Nadzor zadržavanja podataka u evidenciji
69. Nesporno je da je prethodno navedeni nadzor, kako je predviđen člankom 68. stavkom 6. ZMVR‑a, dvojne prirode jer ga po službenoj dužnosti provode nadležna tijela, u obliku samonadzora, te se izvršava na obrazloženi zahtjev zainteresirane osobe ili njezinih nasljednika, a razlozi za brisanje upisa iz evidencije u obama slučajevima iscrpno se iznose u toj odredbi. Ti razlozi ne obuhvaćaju situaciju pojedinca koji je rehabilitiran, zbog čega se osuda o kojoj je riječ briše iz njegove kaznene evidencije, te samo razlog naveden u članku 68. stavku 6. točki 1. ZMVR‑a, koji se odnosi na upis izvršen protivno zakonu, može biti osnova za zahtjev kazneno osuđene osobe za brisanje podnesen, kao u ovom slučaju, za života te osobe, dakle prije isteka zakonskog razdoblja pohrane, odnosno njezine smrti.
70. Bugarska vlada, kojoj je na raspravi postavljeno pitanje o dosegu članka 68. stavka 6. ZMVR‑a s obzirom na njegovu primjenu iz perspektive nadležnih tijela i sudova, pojasnila je da ta odredba omogućuje izmjenu upisa podataka o osobi protiv koje je podnesen prijedlog za podizanje optužnice koji više nije pravilan nakon što je sud prekvalificirao kazneno djelo. Isključila je svaku mogućnost brisanja upisa iz evidencije slijedom rehabilitacije osuđenika. U tom pogledu podsjećam na to da je predmetna evidencija alat istrage namijenjen olakšavanju operativnih aktivnosti pravosudne policije, a ne evidencija podataka o prethodnoj osuđivanosti u pravom smislu riječi kao što je to kaznena evidencija. Ta dva instrumenta nemaju istu svrhu, jedan je baza informacija namijenjena isključivo istražiteljima, kako bi im se dugoročno omogućilo da razjasne kaznena djela iz prošlosti i u budućnosti, a drugome je svrha usmjeriti rad sudaca pri izricanju kaznene sankcije u određenom predmetu. Tako bi se pojedinac zahvaljujući rehabilitaciji zbog koje je osuda o kojoj je riječ izbrisana iz kaznene evidencije mogao, ovisno o slučaju, naći u situaciji prethodno neosuđivane osobe, kojoj se mogu izreći lakše kazne ili ublažiti kazna. Ipak, pohrana tih podataka u evidenciji i dalje je načelno potrebna s obzirom na njezin općenitiji cilj koji se odnosi na otkrivanje, istragu i sprečavanje kaznenih djela.
71. Međutim, iz očitovanja bugarske vlade proizlazi da razlog naveden u članku 68. stavku 6. točki 1. ZMVR‑a ne obuhvaća ocjenu potrebe za pohranom podataka s vremenskog aspekta. Čini se da ne postoji nijedna odredba u nacionalnom propisu, niti upravna ili sudska praksa, na temelju koje bi nadležno tijelo u okviru tromjesečnih provjera moglo izbrisati upis iz evidencije ili na temelju koje bi pojedinac o kojem je riječ mogao zatražiti njegovo brisanje ako pohrana osobnih podataka više nije potrebna s obzirom na vrijeme proteklo od upisa. Ne čini se ni da sud koji je uputio zahtjev, koji treba odlučiti o zakonitosti odluke o odbijanju zahtjeva za upis, može provesti takvu ocjenu.
F. Međuzaključak
72. Možemo li smatrati da su prethodno opisani kriteriji koji se primjenjuju na pohranu podataka dovoljno ciljani, proporcionalni i određeni te da se predmetna obrada osobnih podataka provodi u granicama onoga što je strogo nužno ili krajnje nužno? Sud bi na to pitanje mogao odgovoriti niječno zbog razloga navedenih u nastavku.
73. Kao prvo, valja naglasiti da je problematika potrebe za pohranom osobnih podataka posebno izražena kada je obrada tih podataka, kao u ovom slučaju, dopuštena u svrhu kaznenog progona. U tom je pogledu pravi kriterij koji opravdava upis i pohranu podataka u policijskoj evidenciji o kojoj je riječ opasnost koju predstavljaju ispitanici, što podrazumijeva procjenu rizika. U ovom slučaju treba utvrditi da ta procjena ne ide dalje od utvrđenja postojanja sumnje ili dokazanog počinjenja kaznenog djela s namjerom, što nije naročito određen kriterij, s obzirom na to da je riječ o sastavnom elementu kaznenih djela, pa i samoj osnovi kaznene odgovornosti. Stoga mi se čini da se nacionalnim uređenjem pohrane za kazneno djelo uzima u obzir minimalan stupanj težine i da su njime obuhvaćene vrlo raznolike povrede društvenog poretka a da se a priori ne zahtijeva da je sankcija u obliku kazne zatvora, zbog čega se može smatrati da se ono primjenjuje neovisno o prirodi i težini kaznenog djela(67). Podsjećam na to da je Sud smatrao da se bugarsko zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se propisuje prikupljanje biometrijskih i genetskih podataka svake osobe protiv koje je podnesen prijedlog za podizanje optužnice za kazneno djelo počinjeno s namjerom koje se progoni po službenoj dužnosti u načelu protivno zahtjevu iz članka 10. Direktive 2016/680 jer može dovesti do toga da se ti podaci prikupljaju neselektivno i općenito, s obzirom na to da je pojam „kazneno djelo počinjeno s namjerom koje se progoni po službenoj dužnosti” osobito općenit i može se primijeniti na velik broj kaznenih djela, neovisno o njihovoj prirodi i težini(68).
74. Iako statističke analize mogu upućivati na to da je prethodna osuđivanost važan čimbenik recidivizma, ujedno ističu postojanje objektivnih čimbenika koji povećavaju rizik od recidivizma, povezanih, među ostalim, sa spolom, dobi i prirodom prijašnjeg kaznenog djela, vrijeme nakon kojeg se ponavlja protupravno ponašanje i činjenicu da je novo kazneno djelo u velikoj mjeri povezano s prirodom kaznenog djela zbog kojeg je izdržavana kazna zatvora(69). Međutim, s obzirom na to da se kao kriterij za pohranu podataka do smrti osobe o kojoj je riječ primjenjuje svaka osuda zbog kaznenog djela počinjenog s namjerom, uključujući prvo kazneno djelo(70), logika koja leži u osnovi obrade tih podataka jest osobito široko shvaćanje prijašnjeg života prijestupnika, i u pogledu prirode i/ili težine kaznenih djela i u pogledu njegove dobi. Možemo se, jednako kao ESLJP, zapitati ne bi li u praksi ta vrsta logike, na neki način dovedena do krajnosti, bila jednaka opravdavanju pohrane informacija o svim stanovnicima i o njihovim preminulim srodnicima, što bi neupitno bilo pretjerano i nerelevantno(71). Napominjem da je Sud smatrao da se sama činjenica da je protiv osobe podnesen prijedlog za podizanje optužnice za kazneno djelo počinjeno s namjerom koje se progoni po službenoj dužnosti ne može smatrati elementom koji sam po sebi omogućuje pretpostavku da je prikupljanje njezinih biometrijskih i genetskih podataka krajnje nužno s obzirom na svrhe koje se želi postići(72).
75. Kao drugo, očito je da se podaci pohranjuju ne uzimajući u obzir potrebu za njihovom pohranom do smrti ispitanika. S obzirom na tekst članka 68. stavka 6. ZMVR‑a i njegovo tumačenje, nadležna tijela ovlaštena su brisati podatke samo u iznimnim okolnostima, koje nisu povezane s promjenama situacije te osobe od upisa u evidenciju. To logički vrijedi i za zahtjev za brisanje, predviđen tim tekstom, koji može podnijeti navedena osoba, a koji nije dovoljno djelotvoran jer ne omogućuje da se provjeri je li razdoblje pohrane podataka proporcionalno u odnosu na svrhu zadiranja o kojem je riječ. U toj ocjeni treba uzeti u obzir različite kriterije, kao što su priroda i težina utvrđenih djela, vrijeme proteklo od počinjenja djela, zakonsko razdoblje pohrane koje još treba proći ili dob podnositelja zahtjeva u predmetnom slučaju, i to u pogledu njegove osobne situacije kad je riječ o dobi u kojoj je počinio djela, o njegovu ponašanju nakon počinjenja djela (integracija u društvo, naknada štete žrtvama) te osobnosti, pri čemu rehabilitacija u ovom kontekstu može biti element sveobuhvatne ocjene. U ovim okolnostima, nadzor koji konkretno ima osoba upisana u evidenciju toliko je uzak da je gotovo hipotetski(73).
76. Prethodno iznesena utvrđenja treba usporediti s činjenicom da se osjetljivi podaci mogu pohranjivati na izrazito dug rok te da predmetna evidencija može pružiti svojim korisnicima funkcionalnosti za njihovu upotrebu, među ostalim identifikaciju, analizu i uspoređivanje, koje podrazumijevaju znatno zadiranje. Valja istaknuti da, u skladu s člankom 68. stavkom 3. ZMVR‑a, policijska tijela radi upisa u policijsku evidenciju trebaju uzeti uzorak za „izradu DNK profila” osoba i fotografirati ih, a na fotografije se, ovisno o slučaju, može primijeniti tehnika prepoznavanja lica.
V. Zaključak
77. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje Vrhovenog administrativenog sada (Vrhovni upravni sud, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
Članke 4., 5., 8., 10. i članak 16. stavak 2. Direktive (EU) 2016/680 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka od strane nadležnih tijela u svrhe sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Okvirne odluke Vijeća 2008/977/PUP, u vezi s člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i s obzirom na njega,
treba tumačiti na način da im se:
protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se predviđa doživotna pohrana osobnih podataka u policijskoj evidenciji, uključujući biometrijske i genetske podatke, svake osobe osuđene zbog kaznenog djela počinjenog s namjerom, bez drukčijeg razlikovanja s obzirom na prirodu ili težinu kaznenog djela i bez mogućnosti nadzora zadržavanja podataka u toj evidenciji s obzirom na vrijeme proteklo od njihova upisa i, ovisno o slučaju, kasnijeg ishođenja njihova brisanja.
Provjera proporcionalnosti razdoblja na koje se podaci pohranjuju u odnosu na svrhu obrade može s obzirom na situaciju osuđenika uključivati činjenicu da je rehabilitiran.