Language of document : ECLI:EU:C:2019:361

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GIOVANNI PITRUZZELLA

presentadas el 2 de mayo de 2019 (1)

Asunto C70/18

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

contra

A

B

P

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]

«Procedimiento prejudicial — Acuerdo de Asociación CEE-Turquía — Libre circulación de personas — Trabajadores — Normas de standstill — Decisión n.o 1/80 — Artículo 13 — Nuevas restricciones — Prohibición — Datos biométricos de los nacionales turcos — Comunicación de estos datos a terceros — Razón imperiosa de interés general — Prevención y lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental — Carácter necesario y proporcionado — Prevención, detección e investigación de infracciones penales — Efecto aleatorio e indirecto»






1.        La presente petición de decisión prejudicial plantea la cuestión de si la obligación, que se impone a los trabajadores turcos en el momento de entrar en el territorio neerlandés para ejercer en él una actividad por cuenta ajena y a los miembros de la familia de los trabajadores turcos que ya se encuentran en dicho territorio y que desean reunirse allí con ellos, de facilitar diez impresiones dactilares y una imagen facial —datos biométricos que se vuelcan en el fichero de los nacionales extranjeros que se consulta, bien a efectos de la verificación de la autenticidad de los documentos y de la identidad del titular de estos, bien a efectos de la identificación de los autores de una infracción penal—, constituye una restricción prohibida por el artículo 7 de la Decisión n.o 2/76, (2) de 20 de diciembre de 1976, adoptada por el Consejo de Asociación (en lo sucesivo, «Decisión n.o 2/76») instituido por el Acuerdo por el que se crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963, por la República de Turquía, por una parte, y los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta última mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (3) (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»), y —sobre todo— por el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 (4) del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión n.o 1/80»).

I.      Marco jurídico

2.        El régimen nacional controvertido en el litigio principal puede presentarse en los siguientes términos.

3.        Con arreglo a la normativa neerlandesa, los nacionales de terceros países, incluidos los nacionales turcos, que quieran residir de forma regular en los Países Bajos por un período superior a 90 días deberán, en principio, ser titulares de una autorización de residencia temporal en el momento de su entrada en el territorio. Expedirán esta autorización las autoridades consulares y diplomáticas de los Países Bajos. Con el fin de obtener una autorización de residencia temporal, además de satisfacer los requisitos de fondo, los solicitantes deberán «colaborar en la compilación de los datos para [su] identificación». (5)

4.        La Ley de Extranjería confirió a las autoridades neerlandesas la facultad de registrar y tratar los datos biométricos de los nacionales de terceros países. En particular, el artículo 106a de esta Ley establece, en esencia, que podrán tomarse y tratarse una imagen facial y una imagen de las diez impresiones dactilares de un nacional extranjero para verificar la identidad de este con vistas a la ejecución de dicha Ley. Estas imágenes se compararán inmediatamente con las que figuran en el fichero de los nacionales extranjeros y, a continuación, se almacenarán en este.

5.        El artículo 107 de la Ley de Extranjería prevé la creación de un fichero de los nacionales extranjeros que contenga los datos biométricos previstos en el artículo 106a de esta Ley y precisa que estos datos serán tratados con fines de ejecución de dicha Ley (6) así como con fines de detección de infracciones y de diligencias penales. (7) La puesta a disposición de los datos biométricos de los nacionales de terceros países con fines de detección de infracciones y de diligencias penales está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 107, apartado 6, de la Ley de Extranjería: debe poder dictarse una medida de prisión preventiva respecto de la infracción en cuestión, (8) y el juez de instrucción, a solicitud del Ministerio Fiscal, debe autorizar por escrito la consulta del fichero de los extranjeros cuando exista una sospecha razonable de que el sospechoso es un nacional de un tercer país (9) o cuando ello se considere pertinente para la investigación, en el supuesto de que la fase preliminar no progrese o de que se requieran resultados rápidos para el esclarecimiento de la investigación. (10) El sospechoso debe, por otra parte, suscitar graves preocupaciones.

6.        Los datos biométricos se conservarán durante un período de cinco años tras la denegación de la solicitud de autorización de residencia temporal, la salida de los Países Bajos al término de la residencia legal o la pérdida de validez de una prohibición de entrada o de una declaración de persona indeseable. Por lo tanto, los datos se destruirán al término de este período o antes, en caso de naturalización del nacional del tercer país. (11)

7.        De la resolución de remisión se desprende que la facultad de tomar, tratar y conservar datos biométricos en el fichero de los nacionales extranjeros puede ejercerse respecto de los nacionales de terceros países que deseen obtener un permiso de residencia en los Países Bajos durante un período superior a 90 días o que residan ilegalmente en dicho Estado miembro.

II.    Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

8.        B es un nacional turco nacido en 1982, cuya cónyuge, P, (12) tiene doble nacionalidad neerlandesa y turca. El 17 de febrero de 2014, P presentó una solicitud de autorización de residencia temporal para B con fines de reagrupación familiar. Tras haberla denegado en un primer momento, el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad; en lo sucesivo, «Secretario de Estado») finalmente concedió la autorización solicitada mediante resolución de 4 de abril de 2014, supeditándola, no obstante, a que se facilitasen los datos biométricos de B. Este accedió a que se tomaran dichos datos antes de interponer, el 2 de mayo de 2014, conjuntamente con P, un recurso administrativo contra la toma y el tratamiento de sus datos biométricos, en el que B y P alegaron que la obligación de facilitar sus datos biométricos era contraria al artículo 7 de la Decisión n.o 2/76 y al artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. El 23 de diciembre de 2014, el Secretario de Estado refutó la alegación según la cual dicha obligación constituía una nueva restricción en el sentido de estas disposiciones, puesto que la obligación de colaborar en el registro de los datos a efectos de la identificación ya se desprende de una normativa de 1965. Si bien es cierto que la toma y el tratamiento de los datos afectan a los artículos 7 y 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (13) esta infracción se justifica por un objetivo legítimo. El Secretario de Estado consideró que la toma y el tratamiento de datos biométricos tampoco eran contrarios al artículo 9 del Acuerdo de Asociación. (14) Contrariamente al caso de los ciudadanos de la Unión, el permiso de residencia de los nacionales turcos en el momento de una primera admisión no es de naturaleza declarativa sino constitutiva, lo que justifica que los datos biométricos de los primeros ni se tomen ni se conserven. Además, el Secretario de Estado subrayó que los pasaportes de los ciudadanos de la Unión contienen datos biométricos.

9.        A es un nacional turco nacido en 1966, contratado desde el 1 de diciembre de 2013 como transportista internacional por carretera para un período de cinco años. El 15 de noviembre de 2013, la persona de referencia de A —es decir, su empresario— presentó una solicitud para que se expidiese a favor de A una autorización de residencia temporal para el ejercicio de una actividad por cuenta ajena. El 28 de marzo de 2014, el Secretario de Estado dio curso a esta solicitud. La resolución de concesión preveía, no obstante, que la autorización solicitada solo se concedería si A facilitaba sus datos biométricos. Tras haber colaborado en la toma de estos datos, A interpuso un recurso administrativo contra la toma y el tratamiento de sus datos biométricos. El Secretario de Estado se pronunció sobre dicho recurso el 6 de enero de 2015 adoptando la misma postura que la que expuso en su resolución de 23 de diciembre de 2014, por la que desestimó el recurso administrativo interpuesto por B y P.

10.      A, por una parte, y B y P, por otra parte, interpusieron sendos recursos contra estas dos resoluciones del Secretario de Estado ante el rechtbank den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, Países Bajos), que dictó al respecto dos sentencias el 3 de febrero de 2016. El rechtbank den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) comenzó declarando que la obligación de colaborar en la toma y el tratamiento de los datos biométricos, que condiciona la expedición de una autorización de residencia temporal, constituía un requisito formal para la admisión en el territorio neerlandés y, como tal, un requisito nuevo habida cuenta de los datos en cuestión. A continuación, estimó que el objetivo perseguido por esta obligación, es decir, la prevención y la lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental, era legítimo. Por último, consideró que la obligación en cuestión era desproporcionada en relación con el objetivo legítimo perseguido. A este respecto, el rechtbank den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) declaró que el Secretario de Estado no había acreditado suficientemente la necesidad de que los datos biométricos fueran tratados en el fichero de los nacionales extranjeros previsto en el artículo 107, apartado 1, de la Ley de Extranjería. Según ese órgano jurisdiccional, no se demostró que los nacionales turcos hicieran mayor uso de documentos de viaje falsificados o de documentos auténticos expedidos sobre la base de documentos falsificados que los demás nacionales de terceros países. Se desestimó la alegación según la cual la creación de dicho fichero es necesaria para garantizar que el titular del documento de viaje —el cual ya contiene datos biométricos— no haya presentado previamente una solicitud bajo otra identidad dado que la situación de los nacionales turcos no es, a este respecto, diferente de la situación de los ciudadanos de la Unión que no tienen nacionalidad neerlandesa, con respecto a los cuales la normativa nacional no prevé, no obstante, el registro de datos biométricos en un fichero central. Para terminar, el rechtbank den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) declaró que la puesta a disposición de datos biométricos a efectos de la identificación de los autores de infracciones penales iba más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo legítimo. El rechtbank den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) consideró que la obligación de colaborar en la recogida de los datos biométricos y de permitir el tratamiento de dichos datos en el fichero central en virtud del artículo 107 de la Ley de Extranjería constituía una nueva restricción prohibida por el artículo 7 de la Decisión n.o 2/76 y por el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80.

11.      El Secretario de Estado interpuso recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente y sostiene ante este que la recogida y el tratamiento de datos biométricos en un fichero de nacionales de terceros países son necesarios para alcanzar el objetivo legítimo de prevención y lucha contra la usurpación de identidad. La identificación a través de la comparación de las diez impresiones dactilares es más fiable, y el período de conservación de los datos resulta necesario y proporcionado a la luz del objetivo de establecer de manera fiable la identidad de los nacionales extranjeros. La facultad de tratar los datos biométricos está limitada en el tiempo y finaliza, según el Secretario de Estado, el 1 de marzo de 2021. Por lo que se refiere a la puesta a disposición de los datos biométricos a efectos de la identificación de los autores de infracciones penales, esta persigue el objetivo legítimo de mantener el orden público y es proporcionada.

12.      El órgano jurisdiccional remitente parte de la premisa de que la facultad de tomar y tratar los datos biométricos de los nacionales turcos constituye una nueva restricción en el sentido del artículo 7 de la Decisión n.o 2/76 y del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. Basándose, en particular, en la sentencia Genc, (15) con arreglo a la cual una nueva restricción está prohibida salvo cuando esté justificada por una razón imperiosa de interés general, sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo, dicho órgano jurisdiccional se pregunta, en esencia, sobre el carácter necesario y proporcionado de la toma y del tratamiento de los datos biométricos. Por una parte, expresa sus dudas acerca de la necesidad y de la proporcionalidad de la creación de un fichero de extranjeros en el que los datos biométricos se conservan durante un período relativamente largo. Por otra parte, se pregunta si el hecho de que el fichero pueda ponerse a disposición de las autoridades policiales en el marco de la determinación de la identidad del autor de una infracción penal no puede ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo legítimo en relación con la represión penal.

13.      En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de febrero de 2018, planteó a este las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      a)      ¿Deben interpretarse el artículo 7 de la Decisión n.o 2/76 y el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80, respectivamente, en el sentido de que estas disposiciones no se oponen a una normativa nacional que prevé con carácter general el tratamiento y la conservación de datos biométricos de nacionales de terceros países —incluidos los nacionales turcos— en un fichero en el sentido del [artículo 2, letras a) y b)], de la [Directiva 95/46 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (16)], porque esta normativa nacional no va más allá de lo necesario para la realización del objetivo legítimo [perseguido], [a saber], prevenir y combatir el fraude en la identidad y en la documentación?

b)      ¿Tiene a este respecto alguna relevancia el hecho de que la duración de la conservación de los datos biométricos esté vinculada a la duración de la residencia legal o ilegal de nacionales de terceros países —incluidos los nacionales turcos—?

2)      ¿Deben interpretarse el artículo 7 de la Decisión n.o 2/76 y el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80, respectivamente, en el sentido de que una normativa nacional no constituye una restricción en el sentido de estas disposiciones si el efecto de la normativa nacional en cuanto al acceso al empleo, en el sentido de dichas disposiciones, es demasiado aleatorio e indirecto como para poder suponer que se obstaculiza tal acceso?

3)      a)      En caso de que se responda a la segunda cuestión prejudicial que una normativa nacional que posibilita la puesta a disposición de terceros de datos biométricos de nacionales de terceros países —incluidos los nacionales turcos— procedentes de un fichero [establecido] con vistas a prevenir, detectar e investigar delitos —sean o no de carácter terrorista— constituye una nueva restricción, ¿debe interpretarse el artículo 52, apartado 1, de la [Carta], en relación con los artículos 7 y 8 de [esta], en el sentido de que se opone a tal normativa nacional?

b)      ¿Tiene a este respecto alguna relevancia el hecho de que [un] nacional [de un tercer país], en el momento en que se le detiene como sospechoso de un delito, lleve consigo un documento de residencia, [que contiene] sus datos biométricos?»

14.      Han presentado observaciones escritas en el presente asunto A, los Gobiernos neerlandés, danés y del Reino Unido y la Comisión Europea.

15.      En la vista, celebrada ante el Tribunal de Justicia el 17 de enero de 2019, A, los Gobiernos neerlandés e irlandés y la Comisión expusieron sus observaciones orales.

III. Análisis

A.      Observaciones preliminares

16.      Antes de pasar a efectuar el análisis, me gustaría formular tres series de observaciones preliminares.

17.      En primer lugar, tanto el artículo 7 de la Decisión n.o 2/76 como el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 establecen una cláusula inequívoca de standstill por lo que se refiere a la introducción de nuevas restricciones al acceso al empleo de los trabajadores que residen y trabajan legalmente en el territorio de los Estados contratantes. (17) Estas cláusulas prohíben por lo tanto, con carácter general, la introducción de nuevas medidas internas que tengan por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de la libre circulación de los trabajadores en el territorio nacional a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de dichas Decisiones en el Estado miembro de que se trate. (18) El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 7 de la Decisión n.o 2/76 se aplica ratione temporis a las medidas nacionales introducidas durante el período comprendido entre el 20 de diciembre de 1976 y el 30 de noviembre de 1980 y que el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 se aplica, por su parte, ratione temporis a las medidas nacionales introducidas a partir del 1 de diciembre de 1980. (19) En la medida en que el régimen controvertido en el litigio principal se deriva de leyes y decretos adoptados después de esta fecha, su examen está comprendido únicamente en el ámbito de aplicación temporal del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80, por lo que analizaré dicho régimen a la luz de esta única disposición.

18.      En segundo lugar, cabe subrayar que no se ha planteado ante el Tribunal de Justicia la cuestión de si el régimen controvertido en el litigio principal constituye o no una nueva restricción desde un punto de vista cronológico ni la de si este régimen persigue o no una razón imperiosa de interés general en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Estas dos cuestiones constituyen las dos primeras etapas de la prueba que el Tribunal de Justicia efectúa para determinar si está ante una nueva restricción compatible con el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. (20) Solo se ha planteado ante el Tribunal de Justicia la cuestión relativa a la necesidad y a la proporcionalidad. Si bien es cierto que estamos obligados por las cuestiones que se nos plantean, me gustaría no obstante expresar mis reservas en cuanto a la afirmación según la cual la obligación de colaborar en la recogida de los datos biométricos es per se constitutiva de una nueva restricción. A este respecto, de los autos se desprende que a partir del año 1965 podían tomarse datos biométricos si el funcionario responsable de la vigilancia de las fronteras o del control de extranjeros lo consideraba justificado por razones legítimas. (21) En estas circunstancias, cabría considerar que las disposiciones resultantes de la versión modificada en 2013 de la Ley de Extranjería y que obligan, en particular, a los trabajadores turcos y a los miembros de su familia a colaborar en la toma de las diez impresiones dactilares y de una foto facial no constituyen, en sentido estricto, una nueva restricción, sino más bien un nuevo desarrollo tecnológico de un requisito de identificación que ya existía en el Derecho neerlandés antes de la entrada en vigor de la Decisión n.o 1/80. En consecuencia, cabe poner en duda la existencia de dicha restricción.

19.      Sin embargo, no puede ocultarse el hecho de que el régimen controvertido en el litigio principal no se limita a imponer la obtención de datos biométricos, sino que prevé asimismo su tratamiento en un fichero que se encuentra a disposición de terceros con fines diversos, así como su conservación durante un período que puede resultar muy largo. El nuevo desarrollo tecnológico que acabo de mencionar conlleva una posible infracción de los derechos de los trabajadores turcos que justifica que el régimen controvertido en el litigio principal se considere comprendido en el concepto de «nueva restricción» en relación con el alcance de la obligación impuesta en 1965.

20.      Por otra parte, es útil recordar que el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 se opone a que se introduzca en la normativa de los Estados miembros, a partir de la fecha de entrada en vigor en el Estado miembro de que se trate de la Decisión n.o 1/80, cualquier nueva restricción al ejercicio de la libertad de circulación de los trabajadores, incluidas las referidas a los requisitos de fondo o de procedimiento para la primera admisión en el territorio de dicho Estado miembro de los nacionales turcos que pretendan ejercitar allí dicha libertad, (22) como parece ser el caso de A. A primera vista, el régimen controvertido en el litigio principal parece, por lo tanto, estar comprendido en el ámbito de aplicación ratione materiae del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. (23)

21.      En tercer lugar, me gustaría subrayar que el órgano jurisdiccional remitente ya ha constatado por sí mismo la existencia de dos razones imperiosas de interés general, una relacionada con la prevención y la lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental, y la otra relacionada con la prevención, la detección y la investigación de infracciones penales. Corresponde al Tribunal de Justicia confirmar esta constatación. En efecto, la lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental debe ponerse en relación con el objetivo de lucha contra la entrada y la permanencia irregulares, e incluso con el objetivo de una gestión eficaz de los flujos migratorios, que ya han sido calificados por el Tribunal de Justicia de razón imperiosa de interés general. (24) La prevención, la detección y la investigación de infracciones penales, si bien aún no han sido calificadas —a mi leal saber y entender— por el Tribunal de Justicia como razón imperiosa de interés general en el contexto del Acuerdo de Asociación, deben considerarse un corolario del mantenimiento del orden público que puede justificar una nueva restricción en virtud del artículo 14, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80 (25) y constituyen, a este respecto, un objetivo que cabe perseguir legítimamente.

22.      Dicho esto, procedo a analizar la primera cuestión prejudicial.

B.      Sobre la primera cuestión prejudicial

23.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si el régimen controvertido en el litigio principal, que prevé el tratamiento y la conservación de los datos biométricos de los nacionales de terceros países, incluidos los trabajadores turcos y los miembros de su familia, con fines de prevención y de lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental, no va más allá de lo necesario para la realización del objetivo legítimo perseguido. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, a este respecto, el período de conservación es un elemento que ha de tomarse en consideración. El problema que suscita esta cuestión es determinar si la nueva restricción, que consiste en obligar a los nacionales turcos en cuestión a colaborar en la toma de sus datos biométricos para que estos sean volcados y tratados a continuación en el fichero de los extranjeros, está justificada en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80.

24.      En esencia, las principales características del régimen controvertido en el litigio principal pueden resumirse del siguiente modo. Los nacionales de terceros países están obligados, salvo excepciones, (26) a colaborar en la toma de sus diez impresiones dactilares y de una foto facial cuando se prevea expedirles una autorización de residencia temporal. Esta autorización adopta la forma de una pegatina adherida al documento de viaje válido. La pegatina contiene los datos biométricos de su titular. Dos impresiones se almacenarán en el permiso de residencia expedido cuando el interesado llegue al territorio neerlandés. Además, la totalidad de los datos tomados se volcará en el registro biométrico de los extranjeros que constituye una parte del fichero de los extranjeros. El fichero, incluido el registro, solo podrá ser consultado por los colaboradores específicamente habilitados a tal fin por las autoridades asociadas a la implementación de la política nacional de extranjería, es decir, en principio, el personal de los puestos diplomáticos y consulares en el ejercicio de sus funciones. Por lo que se refiere a las autoridades de acogida, estas se limitan a efectuar comprobaciones, en su caso mediante la consulta del fichero. La creación de este fichero, en su parte biométrica, responde a la necesidad de garantizar no solo la identidad de la persona que posee y presenta el documento de viaje, sino también la correspondencia entre el titular de la autorización de residencia temporal y la persona que presentó la solicitud relativa a dicha autorización. La comparación de los datos del solicitante con los datos que ya figuran en el fichero permite, por otra parte, a las autoridades asegurarse de que el solicitante no haya presentado previamente una solicitud bajo otra identidad ni haya residido anteriormente de manera irregular en el territorio neerlandés. Los datos se conservarán en el fichero durante un período de cinco años tras la denegación de la solicitud, la salida del interesado al término de la residencia legal o la pérdida de validez de una prohibición de entrada o de una declaración de persona indeseable. Los datos biométricos se destruirán inmediatamente en caso de naturalización del interesado. La duración del período de conservación, relativamente extensa, se explica a la luz del objetivo perseguido de lucha contra los intercambios de identidades, puesto que dicho intercambio puede producirse después de que el interesado haya puesto fin a su residencia en el territorio neerlandés.

25.      Para responder a la cuestión planteada, es preciso señalar para empezar que los datos biométricos son datos personales delicados, cuya utilización y tratamiento deben estar controlados. Como tales, están protegidos por el artículo 8 de la Carta. Su papel en el ámbito de la identificación de las personas ya ha sido reconocido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En particular, este órgano jurisdiccional ya ha declarado que las impresiones dactilares están comprendidas en el concepto de «datos personales» por contener objetivamente información única sobre personas físicas y permitir su identificación precisa. (27) El legislador de la Unión previó recurrir a este tipo de datos con miras al establecimiento de la identidad de los ciudadanos de la Unión (28) o de los nacionales de terceros países. (29) Por otra parte, la actuación de las autoridades nacionales que consiste en la toma y la conservación de impresiones dactilares en la pegatina y en el fichero central de los extranjeros debe considerarse un tratamiento de datos de carácter personal igualmente controlado. (30)

26.      Puede constituir una vulneración del derecho a la protección de los datos de carácter personal cualquier tratamiento de datos personales por parte de un tercero. (31) Las excepciones a la protección de los datos personales y las limitaciones de esa protección no deben exceder de lo estrictamente necesario. (32) En consecuencia, el carácter necesario y proporcionado del régimen controvertido en el litigio principal debe apreciarse a la luz de las consideraciones anteriores. Para ello, deberán examinarse la necesidad de la toma y del almacenamiento de los datos para la realización del objetivo perseguido, la naturaleza de los datos, su cantidad, la duración de su conservación y las condiciones en las que estos pueden ser consultados en el fichero.

27.      Como ya he mencionado, parece totalmente legítimo que un Estado miembro trate de asegurarse, a través de la determinación de las condiciones de entrada en su territorio, de la identidad correcta del solicitante de una autorización de residencia temporal. El almacenamiento de dos impresiones dactilares en la pegatina permite garantizar el hecho de que el tenedor de dicha pegatina sea la persona a la que se ha expedido efectivamente dicha autorización. En cuanto al volcado de los datos biométricos de los solicitantes en el fichero central de los extranjeros, ello también me parece necesario en la medida en que el Gobierno neerlandés, apoyado en este punto por los demás Gobiernos intervinientes en el presente procedimiento prejudicial, señaló la necesidad de luchar contra los usos fraudulentos de identidad, lo que puede exigir asegurarse de que un solicitante no haya presentado con anterioridad una solicitud con una identidad diferente comparando sus impresiones con las impresiones ya registradas.

28.      La naturaleza de los datos recopilados es evidentemente coherente con el objetivo perseguido habida cuenta del vínculo intrínseco entre los datos biométricos y la identidad de las personas.

29.      La cantidad de datos no parece excesiva. Además, el legislador de la Unión optó por someter a los solicitantes de visados a la obligación de facilitar sus diez impresiones dactilares y una foto facial. (33) Estos datos son asimismo objeto de un tratamiento en el Sistema de Información de Visados, (34) cuyo objetivo es mejorar la aplicación de la política común en materia de visados y la lucha contra el fraude.

30.      El período de conservación debe, obviamente, ser tomado en consideración en el momento de establecer la proporcionalidad de la nueva restricción, en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que dicho período debe responder siempre a criterios objetivos, que establezcan una relación entre los datos de carácter personal que se han de conservar y el objetivo perseguido. (35) El Gobierno neerlandés reconoce que el período de conservación será, en la práctica, muy a menudo superior a cinco años, puesto que el plazo de conservación está vinculado a la duración de la residencia en los Países Bajos. Sin embargo, parece que este plazo se establece teniendo en cuenta el objetivo perseguido. La exigencia de garantizar la identidad del solicitante de una autorización de residencia temporal no desaparece inmediatamente una vez que el individuo en cuestión entra en el territorio neerlandés ni una vez que este abandona dicho territorio. Esta identidad podrá volver a ser verificada a medida que su derecho de residencia se reexamine o consolide. De igual manera, la lucha contra la usurpación de identidad y contra las identidades múltiples puede justificar un período de conservación extenso de los datos biométricos en el fichero de los extranjeros. De hecho, esto puede favorecer a los nacionales de terceros países que ya se encuentren en el territorio neerlandés en el supuesto de que se introduzca una solicitud de autorización de residencia temporal en su nombre, y por lo tanto bajo una identidad falsa. El personal consular podría entonces, por ejemplo, percatarse de que la identidad declarada corresponde a datos biométricos que ya se han tomado. La Comisión ha señalado útilmente, a este respecto, que su propuesta de modificación del Reglamento VIS prevé que el plazo de conservación de los datos relativos a los solicitantes de visados, de visados de larga duración e incluso de permisos de residencia sea de cinco años al término del período de validez de estos títulos. (36)

31.      Las condiciones en las que se prevé la consulta del fichero están en consonancia con su función y el objetivo perseguido, dado que son las personas que trabajan en los puestos consulares y diplomáticos las que están facultadas para incorporar datos en el fichero y consultarlo, siempre con fines de verificación de la identidad del solicitante y de lucha contra la usurpación o el fraude de identidad. Las autoridades de acogida únicamente podrán consultarlo con estos mismos fines.

32.      Por lo tanto, el examen del régimen controvertido en el litigio principal no ha revelado ningún motivo que pueda poner en entredicho el carácter necesario y proporcionado de la nueva restricción habida cuenta del objetivo de lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental.

33.      En consecuencia, de lo anterior se desprende que el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 debe interpretarse en el sentido de que no se opone al régimen controvertido en el litigio principal, que obliga a los trabajadores turcos que deseen entrar en el territorio neerlandés para ejercer en él una actividad por cuenta ajena y a los miembros de la familia de los trabajadores turcos que ya se encuentran en dicho territorio y que desean reunirse allí con ellos, a fin de obtener una autorización de residencia temporal en los Países Bajos con vistas a una residencia de una duración superior a 90 días necesaria para entrar en el territorio neerlandés, a colaborar en la toma de sus diez impresiones dactilares y de una foto facial para el almacenamiento y tratamiento de estas en un fichero de extranjeros que puede ser consultado por el personal de las autoridades consulares, diplomáticas y de acogida a efectos de la prevención y la lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental, datos que serán conservados durante un período de cinco años a partir de la denegación de la solicitud de autorización de residencia temporal, la salida de los Países Bajos al término de la residencia legal o la pérdida de validez de una prohibición de entrada o de una declaración de persona indeseable.

C.      Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera

34.      Mediante su segunda cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si la normativa nacional controvertida en el litigio principal puede no estar comprendida en el concepto de «nueva restricción» en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 puesto que su efecto en cuanto al acceso al empleo de los nacionales turcos puede resultar demasiado aleatorio e indirecto como para que pueda suponerse que se obstaculiza tal acceso. A pesar de su formulación general, de la petición de decisión prejudicial se desprende que esta cuestión se plantea en relación con la segunda función del fichero de los extranjeros, a saber, la que persigue el objetivo relativo a la prevención, la detección y la investigación de las infracciones penales.

35.      Como ya he recordado, la cláusula de standstill prevista en el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 prohíbe de manera general la introducción de toda nueva medida que tenga por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de una libertad económica en el territorio del Estado miembro de que se trate a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de dicha Decisión. En consecuencia, cabría descartar la aplicación del régimen nacional controvertido en el litigio principal cuando la nueva restricción pueda afectar a la libertad de A de ejercer una actividad por cuenta ajena en los Países Bajos. Por otra parte, la decisión de P de establecerse y, sobre todo, de permanecer en los Países Bajos en calidad de trabajadora turca podría verse afectada negativamente si la legislación nacional dificulta o imposibilita la reagrupación familiar con B, de modo que P podría verse obligada a elegir, en su caso, entre su actividad en los Países Bajos y su vida familiar en Turquía. (37) La cuestión que aquí se nos plantea consiste, por ende, en saber si la mera posibilidad de utilización de los datos biométricos de los nacionales turcos —trabajadores o miembros de la familia de los trabajadores— con fines penales puede afectar al ejercicio de una actividad económica por dichos trabajadores y constituye, por lo tanto, una «nueva restricción», en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80, del ejercicio de la libre circulación por estos trabajadores turcos.

36.      A este respecto, cabe recordar la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, según la cual debe deducirse del tenor del Acuerdo de Asociación y del objetivo de la Decisión n.o 1/80 que los principios admitidos en el marco de los artículos 45 TFUE y 46 TFUE deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los nacionales turcos que gozan de los derechos reconocidos por dicha Decisión. (38) Por lo tanto, es preciso inspirarse en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dedicada al concepto de «obstáculo a la libre circulación de los trabajadores de la Unión» a fin de determinar si el régimen controvertido en el litigio principal, en la medida en que prevé que cabe consultar los datos biométricos obtenidos de los nacionales turcos en el momento de la expedición de la autorización de residencia temporal para desarrollar una actividad por cuenta ajena en el territorio neerlandés o para reunirse en dicho territorio con un trabajador que ya se encuentra en el mismo a efectos de la identificación de los autores de infracciones penales, puede afectar al ejercicio por los nacionales turcos de que se trate de su actividad económica.

37.      Tanto el órgano jurisdiccional remitente como el Gobierno neerlandés han invocado, en particular, la sentencia Graf. (39) De acuerdo con esta sentencia, dictada en materia de libre circulación de los trabajadores de la Unión, si el efecto restrictivo de una medida nacional constituye una circunstancia demasiado aleatoria e indirecta, no cabrá considerar que puede obstaculizar la libre circulación de los trabajadores. (40)

38.      Pues bien, la circunstancia que consiste en la puesta a disposición, en el fichero de los extranjeros, de los datos biométricos de A o de B a fin de ayudar en la identificación de sospechosos de infracciones penales me parece ser demasiado aleatoria e indirecta para constituir una restricción al ejercicio de la libertad de circulación de que son titulares los trabajadores turcos.

39.      En mi opinión, el régimen controvertido en el litigio principal, en la medida en que prevé la puesta a disposición de los datos biométricos de los trabajadores turcos y de los miembros de su familia para la identificación de autores de infracciones penales no es de tal naturaleza que impida o disuada a dichos trabajadores de residir y de ejercer una actividad económica en el territorio de los Países Bajos dado que esta puesta a disposición depende de una serie de acontecimientos futuros e hipotéticos, a saber, a) el hecho de ser sospechoso de haber cometido una infracción para cuya sanción es posible una búsqueda en el fichero de los extranjeros o el hecho de que la consulta del fichero se considere pertinente para la investigación; b) el hecho de que exista una sospecha razonable de que el autor de la infracción sea un nacional de un tercer país; c) el hecho de que el comportamiento de dicho extranjero suscite graves preocupaciones y, por último, d) el hecho de que dicha búsqueda sea solicitada por el Ministerio Fiscal y autorizada por el juez. (41)

40.      En consecuencia, me cuesta imaginar que P se vea disuadida de permanecer o trabajar en los Países Bajos porque los datos biométricos de su cónyuge puedan ser puestos a disposición de las autoridades competentes en el supuesto de que existan sospechas razonables sobre la participación de este en la comisión de una infracción o que A esté dispuesto a renunciar a su actividad de transportista internacional por esta razón. La afirmación del Gobierno neerlandés, que no ha sido rebatida por las partes que han intervenido en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, según la cual el fichero de los extranjeros se consulta, con fines penales, entre 10 y 30 veces por año confirma, desde mi punto de vista, el efecto demasiado aleatorio e indirecto de dicha consulta sobre el ejercicio de la libertad económica de la que son titulares los trabajadores turcos. Asimismo, el Gobierno neerlandés confirmó en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, que los datos de los demandantes en el litigio principal no han sido utilizados en el marco de un procedimiento penal.

41.      En estas circunstancias, el régimen controvertido en el litigio principal, en la medida en que permite la puesta a disposición de terceros de los datos biométricos de los trabajadores turcos y de los miembros de su familia que figuran en un fichero con fines de prevención, de detección y de investigación de infracciones no constituye una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 debido a su efecto demasiado aleatorio e indirecto en el acceso al empleo de dichos trabajadores.

42.      En la medida en que la tercera cuestión prejudicial se plantea al Tribunal de Justicia en el supuesto de que la segunda cuestión prejudicial deba responderse de manera afirmativa, no procede, a mi juicio, examinarla.

IV.    Conclusión

43.      A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) del siguiente modo:

«1)      El artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, debe interpretarse en el sentido de que no se opone al régimen controvertido en el litigio principal, que obliga a los trabajadores turcos que deseen entrar en el territorio neerlandés para ejercer en él una actividad por cuenta ajena y a los miembros de la familia de los trabajadores turcos que ya se encuentran en dicho territorio y que desean reunirse allí con ellos, a fin de obtener una autorización de residencia temporal en los Países Bajos con vistas a una residencia de una duración superior a 90 días necesaria para entrar en el territorio neerlandés, a colaborar en la toma de sus diez impresiones dactilares y de una foto facial para el almacenamiento y tratamiento de estas en un fichero de extranjeros que puede ser consultado por el personal de las autoridades consulares, diplomáticas y de acogida a efectos de la prevención y la lucha contra la usurpación de identidad y el fraude documental, datos que serán conservados durante un período de cinco años a partir de la denegación de la solicitud de autorización de residencia temporal, la salida de los Países Bajos al término de la residencia legal o la pérdida de validez de una prohibición de entrada o de una declaración de persona indeseable.

2)      El régimen controvertido en el litigio principal, en la medida en que permite la puesta a disposición de terceros de los datos biométricos de los trabajadores turcos y de los miembros de su familia que figuran en un fichero con fines de prevención, de detección y de investigación de infracciones no constituye una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 debido a su efecto demasiado aleatorio e indirecto en el acceso al empleo de dichos trabajadores.»


1      Lengua original: francés.


2      En virtud del cual «los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones de los requisitos de acceso al empleo aplicables a los trabajadores que residan y trabajen legalmente en su territorio».


3      DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18.


4      Con arreglo al cual «los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en su territorio respectivo en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo.»


5      Artículo 54, apartado 1, letra c), de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería de 2000), en su versión modificada por la Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling (Ley de 11 de diciembre de 2013 por la que se modifica la Ley de Extranjería de 2000 por lo que se refiere al uso generalizado de los identificadores biométricos en el marco de la cooperación entre los órganos competentes en materia de extranjería con vistas a mejorar la identificación de los extranjeros), que entró en vigor el 1 de marzo de 2014 (Stb. 2014, n.o 2) (en lo sucesivo, «Ley de Extranjería»).


6      Artículo 107, apartado 2, de la Ley de Extranjería.


7      Artículo 107, apartado 5, de la Ley de Extranjería.


8      Así ocurre, en principio, con toda infracción sancionable con una pena privativa de libertad de al menos cuatro años, para los casos específicos previstos por el Código Penal neerlandés y las leyes especiales.


9      Artículo 107, apartado 6, letra a), de la Ley de Extranjería.


10      Artículo 107, apartado 6, letra b), de la Ley de Extranjería.


11      Artículo 107, apartado 9, de la Ley de Extranjería. Véase, asimismo, el artículo 8.35 del Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto sobre Extranjería de 2000).


12      En la medida en que la solicitud de reagrupación familiar parece estar basada en las disposiciones de la Decisión n.o 1/80, cabe presumir que P tiene la condición de trabajadora turca, en el sentido de esta Decisión, que ya se encuentra en el territorio neerlandés. Cabe presumir asimismo que la actividad que desempeña P es una actividad por cuenta ajena.


13      En lo sucesivo, «Carta».


14      Que establece que «las Partes Contratantes reconocen que en el ámbito de aplicación del Acuerdo, y sin perjuicio de las disposiciones particulares que pudieran establecerse en aplicación del artículo 8, toda discriminación por razón de nacionalidad quedará prohibida conforme al principio enunciado en el artículo 7 del Tratado constitutivo de la Comunidad».


15      Sentencia de 12 de abril de 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado 51.


16      DO 1995, L 281, p. 31.


17      Véase la sentencia de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartado 38 y jurisprudencia citada.


18      Véase la sentencia de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartado 39 y jurisprudencia citada.


19      Véase la sentencia de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartados 40 a 48.


20      Para recordar esta prueba, véase el punto 12 de las presentes conclusiones.


21      Véase el apartado 7 de la petición de decisión prejudicial, en que se citan la Vreemdelingenwet 1965 (Ley de Extranjería de 1965) y el Vreemdelingenbesluit 1966 (Decreto sobre Extranjería de 1966).


22      Véanse las sentencias de 29 de abril de 2010, Comisión/Países Bajos (C‑92/07, EU:C:2010:228), apartado 49, y de 7 de noviembre de 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725), apartado 34 y jurisprudencia citada.


23      A este respecto, cabe recordar que las cuestiones prejudiciales planteadas ante el Tribunal de Justicia se refieren exclusivamente a la compatibilidad del régimen controvertido con el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80, con exclusión de la cuestión de la compatibilidad con el artículo 9 del Acuerdo de Asociación invocada por el Secretario de Estado en el marco del procedimiento ante el tribunal de primera instancia (véase el punto 8 de las presentes conclusiones).


24      Véanse, respectivamente, las sentencias de 7 de noviembre de 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725), apartado 41; de 29 de marzo de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), apartado 39, y de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartado 77.


25      De conformidad con el cual «las disposiciones de la presente sección se aplicarán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».


26      De los autos se desprende que la obligación de toma no se impone a los menores de seis años ni a las personas que estén incapacitadas físicamente para someterse a dicha obligación.


27      Véase la sentencia de 17 de octubre de 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670), apartado 27.


28      Véase, en particular, el Reglamento (CE) n.o 2252/2004 del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, sobre normas para las medidas de seguridad y datos biométricos en los pasaportes y documentos de viaje expedidos por los Estados miembros (DO 2004, L 385, p. 1).


29      Véase, en particular, el Reglamento (CE) n.o 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un código comunitario sobre visados (código de visados) (DO 2009, L 243, p. 1).


30      Véase el artículo 8, apartado 2, de la Carta.


31      Véase la sentencia de 17 de octubre de 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670), apartado 25.


32      Sentencia de 21 de diciembre de 2016, Tele2 Sverige y Watson y otros (C‑203/15 y C‑698/15, EU:C:2016:970), apartado 96.


33      Véase el artículo 13 del código de visados.


34      Véase el Reglamento (CE) n.o 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros (Reglamento VIS) (DO 2008, L 218, p. 60).


35      Véase el Dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592), apartado 191 y jurisprudencia citada.


36      Véase la propuesta de artículo 23 de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 767/2008, el Reglamento (CE) n.o 810/2009, el Reglamento (UE) 2017/2226, el Reglamento (UE) 2016/399, el Reglamento XX/2018 [Reglamento sobre interoperabilidad] y la Decisión 2004/512/CE, y se deroga la Decisión 2008/633/JAI del Consejo [COM(2018) 302 final, Bruselas, 16 de mayo de 2018].


37      Véanse las sentencias de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartados 39 y 40, y de 29 de marzo de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), apartado 31. Véase, asimismo, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Ucar y Kilic (C‑508/15 y C‑509/15, EU:C:2016:986), apartado 68. Véanse, por lo que se refiere al vínculo entre la libertad de establecimiento de los trabajadores turcos y las condiciones en que se permite la reagrupación familiar, las sentencias de 10 de julio de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), apartados 34 y jurisprudencia citada, y 35, y de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartado 60 y jurisprudencia citada.


38      Véanse las sentencias de 6 de junio de 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168), apartado 20; de 10 de febrero de 2000, Nazli (C‑340/97, EU:C:2000:77), apartados 50 y 54; de 19 de noviembre de 2002, Kurz (C‑188/00, EU:C:2002:694), apartado 30 y jurisprudencia citada, y de 8 de diciembre de 2011, Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809), apartados 52, 58 y 66.


39      Sentencia de 27 de enero de 2000 (C‑190/98, EU:C:2000:49).


40      Véase la sentencia de 27 de enero de 2000, Graf (C‑190/98, EU:C:2000:49), apartados 23 a 25. Véase, asimismo, la sentencia de 13 de marzo de 2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach (C‑437/17, EU:C:2019:193), apartado 40.


41      Véase, por analogía, la sentencia de 27 de enero de 2000, Graf (C‑190/98, EU:C:2000:49), apartado 24.