Language of document : ECLI:EU:C:2019:361

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

GIOVANNI PITRUZZELLA

föredraget den 2 maj 2019(1)

Mål C70/18

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

mot

A,

B

P

(begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna))

”Begäran om förhandsavgörande – Associeringsavtalet EEG-Turkiet – Fri rörlighet för personer – Arbetstagare – Standstill-bestämmelserna – Beslut nr 1/80 – Artikel 13 – Nya inskränkningar – Förbud – Biometriska uppgifter om turkiska medborgare – Tillhandahållande av sådana uppgifter till tredje man – Tvingande skäl av allmänintresse – Förebyggande och bekämpning av identitets- och dokumentbedrägeri – Nödvändigt och proportionerligt – Förebyggande, upptäckt och utredning av brott – Slumpmässig och indirekt inverkan”






1.        Förevarande begäran om förhandsavgörande aktualiserar frågan om den skyldighet som åligger turkiska arbetstagare, när de reser in i Nederländerna för att inneha en anställning, och familjemedlemmar till turkiska arbetstagare som redan befinner sig i landet och med vilka de vill återförenas, att lämna 10 digitala fingeravtryck och en ansiktsbild innan dessa biometriska uppgifter införs i en databas över utländska medborgare, som antingen får användas i syfte att kontrollera äktheten av handlingar och identiteten på innehavaren av en handling eller i syfte att identifiera personer som har begått brott, utgör en förbjuden inskränkning enligt artikel 7 i beslut nr 2/76(2) av den 20 december 1976, antaget av associeringsrådet (nedan kallat beslut nr 2/76) som inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av EEG:s medlemsstater och gemenskapen, å andra sidan, och vilket ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963(3) (nedan kallat associeringsavtalet) och – framför allt – enligt artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80(4) av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen (nedan kallat beslut nr 1/80).

I.      Tillämpliga bestämmelser

2.        Den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan redovisas på följande sätt.

3.        Det framgår av den nederländska lagstiftningen att tredjelandsmedborgare, inklusive turkiska medborgare, som vill vistas i Nederländerna i mer än 90 dagar i enlighet med en ordinär vistelse, ska i princip ha ett tillfälligt uppehållstillstånd när de reser in i landet. Ett sådant tillstånd ska utfärdas av Nederländernas konsulära och diplomatiska myndigheter. För att erhålla ett tillfälligt uppehållstillstånd ska sökanden, utöver att uppfylla de materiella villkoren, ”samarbeta för att fastställa uppgifter för identifiering”.(5)

4.        Genom utlänningslagen gavs nederländska myndigheter behörighet att samla in och behandla biometriska uppgifter från tredjelandsmedborgare. I artikel 106a i denna lag föreskrivs att en ansiktsbild och en bild på tio digitala fingeravtryck får tas från en utländsk medborgare och behandlas för att fastställa personens identitet. Dessa bilder jämförs omedelbart med de bilder som finns i databasen över utländska medborgare och lagras sedan i databasen.

5.        I artikel 107 i utlänningslagen föreskrivs att det ska skapas en databas över utländska medborgare som ska innehålla de biometriska uppgifter som anges i artikel 106a i lagen och det preciseras att dessa uppgifter ska behandlas i syfte att tillämpa utlänningslagen(6) och i syfte att upptäcka brott och i lagföringssyfte(7). För att få göra biometriska uppgifter om tredjelandsmedborgare tillgängliga i syfte att upptäcka brott och i lagföringssyfte ska de villkor som föreskrivs i artikel 107.6 i utlänningslagen i dess lydelse enligt 2013 års lag iakttas. Häktning ska således kunna meddelas för det aktuella brottet(8) och förundersökningsdomaren ska på begäran av åklagarmyndigheten skriftligen tillåta att databasen över utlänningar får användas när det finns en skälig misstanke om att den misstänkte är en tredjelandsmedborgare(9) eller när det ligger i utredningens intresse, om förundersökningen inte går framåt eller om snabba resultat är nödvändiga för att klarlägga utredningen(10). Den misstänkte ska dessutom ge upphov till allvarliga betänkligheter.

6.        Biometriska uppgifter lagras i fem år efter avslag på ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd, avresa från Nederländerna i slutet av en laglig vistelse eller efter det att ett inreseförbud eller en förklaring om att en person är icke-önskvärd upphör att gälla. Uppgifterna förstörs således i slutet av perioden eller innan om tredjelandsmedborgaren naturaliseras.(11)

7.        Det framgår av beslutet om hänskjutande att behörigheten att ta, behandla och lagra biometriska uppgifter i databasen över utländska medborgare kan utövas i förhållande till tredjelandsmedborgare som önskar erhålla uppehållstillstånd i Nederländerna i mer än 90 dagar eller som vistas olagligt medlemsstaten.

II.    Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

8.        B är turkisk medborgare, född 1982, vars make, P(12) har både nederländskt och turkiskt medborgarskap. Den 17 februari 2014 ansökte P om ett tillfälligt uppehållstillstånd för B för familjeåterförening. Efter det att staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för säkerhets- och justitiefrågor, nedan kallad statssekreteraren) först hade avslagit ansökan, beviljade slutligen statssekreteraren, genom beslut av den 4 april 2014, ansökan under förutsättning att B lämnade sina biometriska uppgifter. B samtyckte först till att lämna uppgifterna innan B tillsammans med P den 2 maj 2014 begärde omprövning av beslutet att ta och behandla de biometriska uppgifterna. B och P åberopade att skyldigheten att lämna biometriska uppgifter stred mot artikel 7 i beslut nr 2/76 och mot artikel 13 i beslut nr 1/80. Den 23 december 2014 tillbakavisade statssekreteraren argumentet att en sådan skyldighet innebar en ny inskränkning i den mening som avses i bestämmelserna, eftersom skyldigheten att samarbeta vid registreringen av uppgifter i identifieringssyfte redan följde av en lagstiftning från år 1965. Även om det är riktigt att insamling och behandling av uppgifter berörs av artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,(13) är det en begränsning som motiveras av ett legitimt syfte. Statssekreteraren ansåg att insamling och behandling av biometriska uppgifter inte heller stred mot artikel 9 i associeringsavtalet.(14) I motsats till vad som gäller för unionsmedborgare är det första uppehållstillstånd som turkiska medborgare beviljas inte deklaratoriskt utan konstitutivt, vilket motiverar att unionsmedborgares biometriska uppgifter varken samlas in eller lagras. Statssekreteraren framhöll även att det i unionsmedborgares pass finns biometriska uppgifter.

9.        A är turkisk medborgare, född 1966, och har sedan den 1 december 2013 en anställning på fem år som internationell lastbilschaufför. Den 15 november 2013 lämnade referensperson för A – det vill säga dennes arbetsgivare – in en ansökan för A om ett tillfälligt uppehållstillstånd för att inneha anställning. Den 28 mars 2014 beviljade statssekreteraren ansökan. I beslutet föreskrevs dock att det begärda tillståndet inte beviljades förrän A hade lämnat sina biometriska uppgifter. Efter att ha samarbetat för att lämna dessa uppgifter begärde A omprövning av beslutet att samla in och behandla A:s biometriska uppgifter. Statssekreteraren omprövade beslutet den 6 januari 2015 och antog samma ståndpunkt som i beslutet av den 23 december 2014 i vilket statssekreteraren inte ändrade sitt beslut gällande B och P.

10.      A respektive B och P överklagade statssekreterarens två beslut till rechtbank den Haag (domstolen i Haag, Nederländerna) som meddelade sina två avgöranden den 3 februari 2016. Rechtbank den Haag (domstolen i Haag) fann att skyldigheten att samarbeta vid insamling och behandling av biometriska uppgifter, som villkorar utfärdandet av ett tillfälligt uppehållstillstånd, utgjorde ett formellt krav för att få resa in i Nederländerna och ett nytt villkor i sig med beaktande av de uppgifter som berördes. Därefter slog rechtbank den Haag (domstolen i Haag) fast att syftet med en sådan skyldighet, det vill säga att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägeri, var legitim. Nämnda domstol fann slutligen att den aktuella skyldigheten var oproportionerlig i förhållande till det legitima mål som eftersträvades. Domstolen i Haag ansåg att statssekreteraren inte hade styrkt att det var nödvändigt att de biometriska uppgifterna behandlades i den databas över utländska medborgare som föreskrivs i artikel 107.1 i utlänningslagen. Det var inte visat att turkiska medborgare använde sig av förfalskade resehandlingar eller äkta handlingar som hade utfärdats med stöd av förfalskade handlingar i större utsträckning än andra tredjelandsmedborgare. Argumentet att det var nödvändigt att skapa en sådan databas för att säkerställa att innehavaren av en resehandling – som redan innehåller biometriska uppgifter – inte redan har ingett en ansökan i en annan identitet godtogs inte på grund av att situationen för turkiska medborgare inte skiljer sig från situationen för unionsmedborgare som inte är nederländska medborgare, för vilka den nederländska lagstiftningen inte föreskriver att biometriska uppgifter ska införas i en central databas. Rechtbank den Haag (domstolen i Haag fann slutligen att tillgängliggörandet av biometriska uppgifter för identifiering av personer som begått brott gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå det legitima målet. Rechtbank den Haag (domstolen i Haag) ansåg att skyldigheten att samarbeta vid insamlingen av biometriska uppgifter och att samtycka till att uppgifterna behandlades i en central databas enligt artikel 107 i utlänningslagen, i dess lydelse enligt 2013 års lag, utgjorde en ny inskränkning som var förbjuden enligt artikel 7 i beslut nr 2/76 och enligt artikel 13 i beslut nr 1/80.

11.      Statssekreteraren överklagade till den hänskjutande domstolen och hävdade att det är nödvändigt att samla in och behandla biometriska uppgifter i en databas över tredjelandsmedborgare för att uppnå det legitima målet att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägeri. Identifiering med hjälp av tio digitala fingeravtryck är mer tillförlitlig och lagringsperioden för uppgifterna är nödvändig och proportionerlig mot bakgrund av målsättningen att på ett tillförlitligt sätt fastställa utländska medborgares identitet. Behörigheten att behandla biometriska uppgifter är begränsad i tiden och upphör enligt statssekreteraren den 1 mars 2021. När det gäller att göra biometriska uppgifter tillgängliga i syfte att identifiera personer som har begått brott, bidrar det till att uppnå det legitima målet att bevara allmän ordning och är proportionerligt.

12.      Den hänskjutande domstolen utgår från att behörigheten att samla in och behandla biometriska uppgifter om turkiska medborgare utgör en ny inskränkning i den mening som avses i artikel 7 i beslut nr 2/76 och i artikel 13 i beslut nr 1/80. Med utgångspunkt i domen i målet Genc(15) – enligt vilken en ny inskränkning är förbjuden såvida den inte motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa att det legitima syftet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det – undrar den hänskjutande domstolen huvudsakligen om det är nödvändigt och proportionerligt att samla in och behandla biometriska uppgifter. Den hänskjutande domstolen betvivlar att det är nödvändigt och proportionerligt att skapa en utlänningsdatabas där biometriska uppgifter lagras under relativt lång tid. Vidare undrar den hänskjutande domstolen om den omständigheten att databasen kan göras tillgänglig för polismyndigheterna för att fastställa identiteten på personer som har begått brott inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det legitima mål som har samband med brottsbekämpning.

13.      Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) att vilandeförklara målet och, genom beslut som inkom till domstolens kansli den 2 februari 2018, ställa följande frågor till domstolen:

”1)      a)      Ska artikel 7 i beslut nr 2/76 … respektive artikel 13 i … beslut nr 1/80 tolkas så, att dessa artiklar inte utgör hinder för nationella bestämmelser som föreskriver allmän behandling och lagring av biometriska uppgifter om tredjelandsmedborgare, däribland turkiska medborgare, i ett register i den mening som avses i artikel 2 a och b i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter[(16)] …, såvitt de nationella bestämmelserna inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med dem, nämligen att förebygga identitets- och dokumentbedrägeri?

b)      Har det därvid betydelse att de biometriska uppgifternas lagringstid är kopplad till längden på tredjelandsmedborgares, däribland turkiska medborgares, lagliga och/eller olagliga vistelse i landet?

2)      Ska artikel 7 i beslut nr 2/76 respektive artikel 13 i beslut nr 1/80 tolkas så, att nationella bestämmelser inte utgör en begränsning i den mening som avses i dessa artiklar, om verkan av de nationella bestämmelserna om tillträde till anställning, i den mening som avses i dessa artiklar, är för osäker och indirekt för att det ska kunna slås fast att detta tillträde hindras?

3)      a)      Om svaret på [den andra frågan] är att nationella bestämmelser som innebär att tredje man tillhandahålls biometriska uppgifter om tredjelandsmedborgare, däribland turkiska medborgare, ur ett register i syfte att förebygga, upptäcka och utreda terroristbrott och andra brott inte utgör en ny begränsning, ska artikel 52.1, jämförd med artiklarna 7 och 8, i [stadgan] i så fall tolkas så, att denna utgör hinder för sådana nationella bestämmelser?

b)      Har det därvid betydelse att tredjelandsmedborgaren när denne grips som misstänkt för ett brott har med sig sitt uppehållstillstånd, i vilket de biometriska uppgifterna finns?”

14.      I detta mål har A, den nederländska och den danska regeringen, Förenade kungarikets regering och Europeiska kommissionen inkommit med yttranden.

15.      Vid förhandlingen vid domstolen den 17 januari 2019 yttrade sig A, den nederländska och den irländska regeringen samt kommissionen muntligen.

III. Bedömning

A.      Inledande anmärkningar

16.      Före min bedömning skulle jag vilja göra tre inledande anmärkningar.

17.      För det första stadgas det både i artikel 7 i beslut nr 2/76 och i artikel 13 i beslut nr 1/80 en tydlig ”standstill”-klausul vad gäller införande av nya inskränkningar för tillträde till anställning för arbetstagare som är lagligen bosatta och har reguljär anställning i de avtalsslutande staterna.(17) Klausulerna innebär således ett generellt förbud mot att anta nya nationella bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas mer restriktiva villkor beträffande dennes rätt att utöva den fria rörligheten för arbetstagare i en medlemsstat än vad som gällde när nämnda beslut trädde i kraft med avseende på den berörda medlemsstaten.(18) Domstolen har redan slagit fast att artikel 7 i beslut nr 2/76 tidsmässigt (ratione temporis) är tillämplig på nationella bestämmelser som införts under perioden mellan den 20 december 1976 och den 30 november 1980 och att artikel 13 i beslut nr 1/80 är tillämplig ratione temporis på nationella bestämmelser som införts efter den 1 december 1980.(19) Eftersom den nu aktuella lagstiftningen följer av lagar och förordningar som har antagits efter detta datum, omfattas prövningen i tidsmässigt hänseende endast av artikel 13 i beslut nr 1/80 och det är enbart mot bakgrund av denna bestämmelse som jag kommer att analysera lagstiftningen.

18.      För det andra vill jag påpeka att domstolen inte har fått frågan om den nu aktuella lagstiftningen utgör en ny inskränkning från en kronologisk synpunkt eller om lagstiftningen eftersträvar ett tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i domstolens praxis. Dessa är de två första stegen i domstolens test för att fastställa om det är fråga om en ny inskränkning som är förenlig med artikel 13 i beslut nr 1/80.(20) Domstolen ska endast pröva frågan om nödvändighet och proportionalitet. Även om jag självfallet är bunden av de frågor som har ställts, vill jag dock reservera mig för påståendet att skyldigheten att samarbeta vid insamlingen av biometriska uppgifter i sig är en ny inskränkning. Det framgår av handlingarna i målet att sedan år 1965 har biometriska uppgifter kunnat samlas in om det enligt den tjänsteman som ansvarade för gränsövervakning eller utlänningskontroll var motiverat av legitima skäl.(21) Under dessa omständigheter är det möjligt att anse att de bestämmelser som följer av den ändrade versionen av 2013 års utlänningslag och som bland annat förpliktar turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar att samarbeta vid insamlingen av tio digitala fingeravtryck och en ansiktsbild, i själva verket inte ska förstås som en ny inskränkning, utan snarare som en ny teknisk utveckling av ett identifieringskrav som redan fanns i nederländsk rätt innan beslut nr 1/80 trädde i kraft. Det kan således ifrågasättas om det är fråga om en sådan inskränkning.

19.      Det går dock inte att bortse från det faktum att den nu aktuella lagstiftningen inte endast föreskriver att biometriska uppgifter ska samlas in utan även att de ska behandlas i en databas som tredje man kan använda för olika ändamål och att de lagras under en period som kan bli mycket lång. Den ovannämnda nya tekniska utvecklingen har medfört ett potentiellt åsidosättande av de turkiska arbetstagarnas rättigheter som motiverar att den nu aktuella lagstiftningen ska anses omfattas av begreppet ny inskränkning i förhållande till den skyldighet som föreskrevs år 1965.

20.      Det ska vidare erinras om att domstolen redan har slagit fast att sedan beslut nr 1/80 trädde i kraft i medlemsstaterna, utgör artikel 13 i beslut nr 1/80 hinder mot att införa nya begränsningar i den berörda medlemsstatens lagstiftning av den fria rörligheten för arbetstagare. Förbudet gäller även begränsningar rörande materiella och/eller processuella villkor i fråga om turkiska medborgares första inresa i medlemsstaten, i syfte att utöva denna frihet,(22) vilket tycks vara fallet med A. Den nu aktuella lagstiftningen tycks således vid första påseende omfattas av det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) för artikel 13 i beslut nr 1/80.(23)

21.      För det tredje vill jag påpeka att den hänskjutande domstolen redan själv har konstaterat att det finns tvingande skäl av allmänintresse. Det ena är att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägeri och det andra är att förebygga, upptäcka och utreda brott. Denna slutsats måste bekräftas av domstolen. Att bekämpa identitets- och dokumentbedrägeri kan nämligen jämföras med målet att bekämpa illegal inresa och vistelse eller målet att ha en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, vilka domstolen redan har ansett utgöra tvingande skäl av allmänintresse.(24) Att förebygga, upptäcka och utreda brott ska, trots att de aldrig – såvitt jag vet – har ansetts utgöra tvingande skäl av allmänintresse av domstolen inom ramen för associeringsavtalet mellan EEG och Turkiet, anses som en naturlig följd av upprätthållandet av allmän ordning vilket kan motivera en ny inskränkning enligt artikel 14.1 i beslut nr 1/80(25) och utgör därmed ett mål som det är legitimt att eftersträva.

22.      Efter detta klargörande ska nu den första frågan analyseras.

B.      Den första tolkningsfrågan

23.      Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i om den nu aktuella lagstiftningen, som föreskriver att biometriska uppgifter om tredjelandsmedborgare, inklusive turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar, ska behandlas och lagras i syfte att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentsbedrägeri, inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade legitima målet. Den hänskjutande domstolen undrar om lagringstiden i detta avseende är en omständighet som ska beaktas. Syftet med frågan är att avgöra om den nya inskränkningen, som består i att uppställa krav på att berörda turkiska medborgare ska samarbeta vid insamlingen av deras biometriska uppgifter för att därefter införas och behandlas i utlänningsdatabasen, är motiverad enligt artikel 13 i beslut nr 1/80.

24.      De huvudsakliga egenskaperna för den nu aktuella lagstiftningen kan sammanfattas på följande sätt. En tredjelandsmedborgare är, utom i undantagsfall,(26) skyldig att samarbeta vid insamlingen av tio digitala fingeravtryck och en ansiktsbild när det finns en möjlighet att personen beviljas ett tillfälligt uppehållstillstånd. Tillståndet är utformat som ett kontrollmärke som fästs på den giltiga resehandlingen. Kontrollmärket innehåller biometriska uppgifter om innehavaren. Två fingeravtryck lagras i det uppehållstillstånd som utfärdas vid den berörda personens ankomst till Nederländerna. Samtliga biometriska uppgifter införs dessutom i det biometriska registret över utlänningar som är en del av utlänningsdatabasen. Det är endast medarbetare som har fått särskild behörighet från myndigheter som arbetar med att genomföra den nationella utlänningspolitiken, det vill säga i princip personal med diplomatiska eller konsulära befattningar som får använda sig av databasen, inklusive registret, när de utför sina uppgifter. När det gäller mottagande myndigheter gör de endast kontroller, och söker vid behov i databasen. Skapandet av den biometriska delen av databasen uppfyller kravet på att inte endast säkerställa den rätta identiteten på den person som innehar och uppvisar en resehandling, utan även att den person som innehar det tillfälliga uppehållstillståndet är samma person som lämnade in ansökan. Jämförelsen mellan sökandens uppgifter och de uppgifter som redan finns i databasen gör det vidare möjligt för myndigheterna att säkerställa att sökanden inte redan har lämnat in en ansökan i en annan identitet eller redan har vistats olagligt i Nederländerna. Uppgifterna lagras i databasen under fem år efter avslag på ansökan, den berörda personens avresa från Nederländerna i slutet av en laglig vistelse eller efter det att ett inreseförbud eller en förklaring om att en person är icke-önskvärd upphör att gälla. De biometriska uppgifterna förstörs omedelbart om den berörda personen naturaliseras. Den relativt långa lagringstiden förklaras av det eftersträvade målet att bekämpa identitetsbyten, eftersom ett sådant byte kan ske efter det att den berörda personen har avslutat sin vistelse i Nederländerna.

25.      För att besvara frågan ska det först anges att biometriska uppgifter är känsliga personuppgifter vars användning och behandling ska vara reglerad. Som personuppgifter är de skyddade av artikel 8 i stadgan. Domstolen har i sin praxis redan slagit fast vilken betydelse biometriska uppgifter har för att identifiera en person. Domstolen har särskilt ansett att fingeravtryck måste anses omfattas av begreppet personuppgifter, eftersom de objektivt sett innehåller unika uppgifter om fysiska personer och gör det möjligt att exakt identifiera dem.(27) Unionslagstiftaren har föreskrivit att denna typ av uppgifter ska användas för att fastställa identiteten på unionsmedborgare(28) och tredjelandsmedborgare(29). Dessutom ska nationella myndigheters handlande som består i att samla in och lagra digitala fingeravtryck i ett kontrollmärke och i den centrala utlänningsdatabasen anses utgöra en behandling av personuppgifter som också ska vara reglerad.(30)

26.      Varje åtgärd som innebär att tredje man hanterar någons personuppgifter kan i princip anses utgöra ett intrång i skyddet för personuppgifter.(31) Begränsningarna av skyddet för personuppgifter ska inskränkas till vad som är absolut nödvändigt.(32) Det är således mot bakgrund av dessa överväganden som det ska bedömas om den nu aktuella lagstiftningen är nödvändig och proportionerlig. För att kunna göra detta ska det prövas om det är nödvändigt att samla in och lagra biometriska uppgifter för att uppnå det eftersträvade målet. Vidare ska uppgifternas art, mängden av uppgifter, hur länge de lagras och villkoren för att använda databasen prövas.

27.      Som jag påpekat ovan är det helt legitimt för en medlemsstat att försöka säkerställa den rätta identiteten på den som ansöker om ett tillfälligt uppehållstillstånd genom att fastställa inresevillkor. Lagring av två digitala fingeravtryck i ett kontrollmärke gör det möjligt att säkerställa att den som innehar kontrollmärket är den person till vilken ett sådant tillstånd faktiskt har utfärdats. När det gäller att införa sökandens biometriska uppgifter i den centrala utlänningsdatabasen anser jag även att det är nödvändigt, eftersom den nederländska regeringen, som i detta hänseende får stöd av de andra regeringar som har intervenerat i förfarandet, har åberopat behovet av att bekämpa identitetsbedrägeri, vilket kan kräva att det säkerställs att en sökande inte redan har ingett en ansökan under en annan identitet genom att jämföra sökandens fingeravtryck med de som redan är registrerade.

28.      De insamlade uppgifternas art är naturligtvis förenliga med det mål som eftersträvas, med hänsyn till den nära kopplingen mellan biometriska uppgifter och enskilda personers identitet.

29.      Mängden uppgifter verkar inte vara orimlig. Unionslagstiftaren har för övrigt valt att förplikta sökanden av viseringar att lämna tio digitala fingeravtryck och en ansiktsbild.(33) Sådana uppgifter behandlas även i informationssystemet för viseringar(34) vars mål är att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspolitiken och att underlätta kampen mot bedrägerier.

30.      Lagringstiden ska självfallet beaktas när det fastställs om den nya inskränkningen är proportionerlig enligt artikel 13 i beslut nr 1/80. Det framgår av domstolens praxis att lagringstiden måste svara mot objektiva kriterier, vilka upprättar ett samband mellan de personuppgifter som lagras och det mål som eftersträvas.(35) Den nederländska regeringen har medgett att lagringstiden i praktiken ofta överskrider fem år, eftersom den är knuten till vistelsens längd i Nederländerna. Tidsperioden är dock fastställd med hänsyn till det eftersträvade målet. Kravet på att säkerställa identiteten på den som ansöker om ett tillfälligt uppehållstillstånd försvinner inte omedelbart efter det att den berörda personen reser in eller lämnar Nederländerna. Denna identitet kan fortfarande komma att kontrolleras om uppehållstillståndet prövas på nytt eller konsolideras. På samma sätt kan bekämpandet av identitetsbedrägerier och multipla identiteter motivera att de biometriska uppgifterna lagras länge i utlänningsdatabasen. Detta kan för övrigt vara till fördel för tredjelandsmedborgare som redan befinner sig i Nederländerna om en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd görs i deras namn och således under falsk identitet. Den konsulära personalen kan då till exempel få reda på att den uppgivna identiteten motsvarar redan insamlade biometriska uppgifter. Kommissionen har i detta sammanhang påpekat att i sitt förslag till ändring av VIS-förordningen föreskrivs att lagringsperioden för uppgifter om personer som ansöker om visering, visering för längre vistelse eller uppehållstillstånd ska uppgå till fem år från det att dessa tillstånd blir ogiltiga.(36)

31.      De föreskrivna villkoren för att söka i databasen är i linje med registrets funktion och det mål som eftersträvas, eftersom det är personal med konsulära och diplomatiska befattningar som är behöriga att föra in uppgifter och använda registret i syfte att kontrollera identiteten på sökanden och kontrollera att det inte föreligger urkundsförfalskning eller identitetsbedrägeri. De mottagande myndigheterna får endast söka i databasen i samma syfte.

32.      Vid prövningen av den nu aktuella lagstiftningen har det således inte framkommit något skäl som kan ifrågasätta att den nya inskränkningen är nödvändig och proportionerlig mot bakgrund av målet att bekämpa identitets- och dokumentbedrägeri.

33.      Det framgår således av det ovan anförda att artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för den nu aktuella lagstiftningen, som – för att erhålla ett tillfälligt uppehållstillstånd i Nederländerna för en vistelse som är längre än 90 dagar och som är nödvändigt för att resa in i Nederländerna – förpliktar turkiska arbetstagare som vill resa in i Nederländerna för att inneha anställning och familjemedlemmar till turkiska arbetstagare som redan befinner sig i landet och med vilka de vill återförenas, att samarbeta vid insamlingen av tio digitala fingeravtryck och en ansiktsbild för att lagra och behandla dessa uppgifter i en utlänningsdatabas som personal vid diplomatiska, konsulära och mottagande myndigheter kan använda sig av, i syfte att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägeri, och trots att dessa uppgifter lagras i mer än fem år efter avslag på ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd, avresa från Nederländerna i slutet av en laglig vistelse eller efter det att ett inreseförbud eller en förklaring om att en person är icke-önskvärd upphör att gälla.

C.      Den andra och den tredje tolkningsfrågan

34.      Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida den nu aktuella lagstiftningen kan komma att inte omfattas att begreppet ny inskränkning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, om dess inverkan på turkiska medborgares tillträde till anställning är alltför slumpmässig och indirekt för att det ska kunna slås fast att detta tillträde hindras. Trots frågans allmänna formulering framgår det av begäran om förhandsavgörande att frågan har ställts med beaktande av utlänningsdatabasens andra funktion, nämligen att förebygga, upptäcka och utreda brott.

35.      Som jag redan påpekat utgör standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 ett generellt förbud mot att en medlemsstat antar nya bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas mer restriktiva villkor vad gäller dennes rätt att utöva ekonomisk frihet i en medlemsstat än vad som gällde när nämnda beslut trädde i kraft i den berörda medlemsstaten. Det är således för det fall den nya inskränkningen kan påverka A:s frihet att inneha anställning i Nederländerna som den nu aktuella lagstiftningen inte ska tillämpas. P:s beslut att etablera sig och framför allt att bosätta sig i Nederländerna i egenskap av turkisk arbetstagare skulle kunna påverkas negativt om den nationella lagstiftningen gjorde det svårt eller omöjligt för B att återförenas med sin familj, med den följden att P skulle bli tvungen att välja mellan sin verksamhet i Nederländerna och sitt familjeliv i Turkiet.(37) Frågan är alltså om enbart den omständigheten att biometriska uppgifter om turkiska medborgare – arbetstagare eller familjemedlemmar – eventuellt används i straffrättsliga syften kan påverka dessa arbetstagares utövande av ekonomisk verksamhet och således utgör en ny inskränkning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 i utövandet av de turkiska arbetstagarnas fria rörlighet.

36.      Enligt domstolens fasta praxis följer det av lydelsen i associeringsavtalet EEG-Turkiet och av syftet med beslut nr 1/80 att de principer som uttrycks i artiklarna 45 och 46 FEUF i möjligaste mån ska tillämpas på de turkiska medborgare som åtnjuter rättigheter som följer av beslutet.(38) Domstolens praxis om begreppet ”hinder för den fria rörligheten för unionens arbetstagare” kan således ge vägledning för att fastställa om den nu aktuella lagstiftningen – i den mån det föreskrivs att insamlade biometriska uppgifter från turkiska medborgare, när tillfälliga uppehållstillstånd utfärdas för att resa till Nederländerna för att inneha anställning eller för att återförenas med en turkisk arbetstagare som redan befinner sig där, kan användas i syfte att identifiera personer som har begått brott – kan påverka de berörda turkiska medborgarnas utövande av ekonomisk verksamhet.

37.      Den hänskjutande domstolen och den nederländska regeringen har bland annat åberopat domen i målet Graf.(39) Det framgår av den domen, som meddelades inom området för den fria rörligheten för unionens arbetstagare, att om den restriktiva inverkan av en nationell åtgärd är alltför slumpmässig och indirekt, kan den inte anses kunna hindra den fria rörligheten för arbetstagare.(40)

38.      Den händelse som består i att göra A:s och B:s biometriska uppgifter tillgängliga i utlänningsdatabasen för att bistå i identifieringen av personer misstänka för brott anser jag är alltför slumpmässig och indirekt för att utgöra en inskränkning i den fria rörlighet som turkiska arbetstagare har rätt till.

39.      Den nu aktuella lagstiftningen, i den mån den föreskriver att biometriska uppgifter om turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar ska göras tillgängliga i syfte att identifiera personer som har begått brott, kan inte enligt min uppfattning hindra eller avskräcka dessa arbetstagare från att vistats eller utöva en ekonomisk verksamhet i Nederländerna, eftersom ett sådant tillhandahållande beror på en rad framtida och hypotetiska händelser, nämligen a) att personen ska vara misstänkt för att ha begått ett brott för vilket det är möjligt att söka i utlänningsdatabasen eller att det ligger i utredningens intresse att söka i utlänningsdatabasen, b) att det föreligger rimliga misstankar om att gärningsmannen är en tredjelandsmedborgare, c) att utlänningens beteende ger upphov till allvarliga betänkligheter, och slutligen d) att sökningen begärs av åklagarmyndigheten och godkänns av en domare.(41)

40.      Det är således svårt att föreställa sig att P skulle avskräckas från att arbeta i Nederländerna på grund av att makens biometriska uppgifter eventuellt görs tillgängliga för behöriga myndigheter för det fall det föreligger en skälig misstanke om att han har begått ett brott eller att A skulle vara beredd att ge upp sin verksamhet som internationell lastbilschaufför av detta skäl. Den nederländska regeringens påstående, som inte bestreds av de parter som deltog i förfarandet vid domstolen, att utlänningsdatabasen används i brottmål mellan 10 och 30 gånger per år, bekräftar enligt min mening att användningen har en alltför slumpmässig och indirekt inverkan på utövandet av den ekonomiska frihet som turkiska arbetstagare har rätt till. Den nederländska regeringen bekräftade också vid förhandlingen som svar på en fråga från domstolen, att uppgifterna om klagandena i det nationella målet inte hade använts i samband med straffrättsliga förfaranden.

41.      Under dessa omständigheter utgör inte den nu aktuella lagstiftningen, i den mån den tillåter att biometriska uppgifter om turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar i en databas görs tillgängliga för tredje man i syfte att förebygga, upptäcka och utreda brott, en ny inskränkning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 på grund av att inverkan på arbetstagarnas tillträde till anställning är alltför slumpmässig och indirekt.

42.      Eftersom den tredje frågan har ställts för det fall den andra frågan besvaras nekande, saknas det enligt min mening skäl att pröva den.

IV.    Förslag till avgörande

43.      Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) på följande sätt:

1)      Artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen ska tolkas så, att den inte utgör hinder för den nu aktuella lagstiftningen, som – för att erhålla ett tillfälligt uppehållstillstånd i Nederländerna för en vistelse som är längre än 90 dagar och som är nödvändigt för att resa in i Nederländerna – förpliktar turkiska arbetstagare som vill resa in i Nederländerna för att inneha anställning och familjemedlemmar till turkiska arbetstagare som redan befinner sig i landet och med vilka de vill återförenas, att samarbeta vid insamlingen av tio digitala fingeravtryck och en ansiktsbild för att lagra och behandla dessa uppgifter i en utlänningsdatabas som personal vid diplomatiska, konsulära och mottagande myndigheter kan använda sig av, i syfte att förebygga och bekämpa identitets- och dokumentbedrägeri, och trots att dessa uppgifter lagras i mer än fem år efter avslag på ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd, avresa från Nederländerna i slutet av en laglig vistelse eller efter det att ett inreseförbud eller en förklaring om att en person är icke-önskvärd upphör att gälla.

2)      Den nu aktuella lagstiftningen, i den mån den tillåter att biometriska uppgifter om turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar i en databas görs tillgängliga för tredje man i syfte att förebygga, upptäcka och utreda brott, utgör inte en ny inskränkning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 på grund av att inverkan på arbetstagarnas tillträde till anställning är alltför slumpmässig och indirekt.


1      Originalspråk: franska.


2      I denna artikel föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna i gemenskapen och Turkiet får inte införa nya inskränkningar i de villkor som gäller för rätten att ta anställning och som är tillämpliga på arbetstagare som är lagligen bosatta och i reguljär anställning på deras territorier.”


3      EGT 217, 1964, s. 3685.


4      I denna artikel föreskrivs följande: ”Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya inskränkningar såvitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som är lagligen bosatt och i reguljär anställning på deras territorium.”


5      Artikel 54.1 c i Vreemdelingenwet 2000 (2000 års utlänningslag), i dess lydelse enligt Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling (lag av den 11 december 2013 om ändring av 2000 års utlänningslag när det gäller en utökad användning av biometriska kännetecken i samarbetet mellan behöriga organ i utlänningsfrågor i syfte att förbättra identifieringen av utländska medborgare, vilken trädde i kraft den 1 mars 2014 (Stb. 2014, nr 2, nedan kallad utänningslagen).


6      Artikel 107.2 i utlänningslagen.


7      Artikel 107.5 i utlänningslagen.


8      Detta är i princip fallet för alla brott som kan straffas med minst fyra års fängelse, i de specifika fall som föreskrivs i den nederländska strafflagen och i speciallagstiftning.


9      Artikel 107.6 a i utlänningslagen.


10      Artikel 107.6 b i utlänningslagen.


11      Artikel 107.9 i utlänningslagen i dess lydelse enligt 2013 års lag. Se även artikel 8.35 i Vreemdelingenbesluit 2000 (2000 års utlänningsförordning).


12      Eftersom ansökan om familjeåterförening grundar sig på bestämmelserna i beslut nr 1/80 kan det antas att P är en turkisk arbetstagare i den mening som avses i bestämmelsen och redan befinner i Nederländerna. Det ska även antas att P innehar anställning.


13      Nedan kallad stadgan.


14      I denna artikel föreskrivs att ”[d]e avtalsslutande parterna är ense om att inom tillämpningsområdet för detta avtal och utan att det påverkar tillämpningen av andra särskilda bestämmelser som antas med stöd av artikel 8, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden i enlighet med den princip som anges i artikel 7 i fördraget om upprättandet av gemenskapen”.


15      Dom av den 12 april 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 51).


16      EGT L 281, 1995, s. 31.


17      Se dom av den 7 augusti 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 38 och där angiven rättspraxis).


18      Se dom av den 7 augusti 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 39 och där angiven rättspraxis).


19      Se dom av den 7 augusti 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkterna 40–48).


20      För en erinran om detta test, se punkt 12 i detta förslag till avgörande.


21      Se punkt 7 i begäran om förhandsavgörande där det hänvisas till Vreemdelingenwet 1965 (1965 års utlänningslag) och Vreemdelingenbesluit 1966 (1966 års utlänningsförordning).


22      Se dom av den 29 april 2010, kommissionen/Nederländerna (C‑92/07, EU:C:2010:228, punkt 49), och dom av den 7 november 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 34 och där angiven rättspraxis).


23      Tolkningsfrågorna till domstolen avser endast frågan om den nu aktuella lagstiftningen är förenlig med artikel 13 i beslut nr 1/80, med undantag för frågan om lagstiftningen är förenlig med artikel 9 i associeringsavtalet EEG/Turkiet vilket statssekreteraren åberopade i förfarandet i första instans (se ovan punkt 8).


24      Se dom av den 7 november 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 41), dom av den 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 39), och dom av den 7 augusti 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 77).


25      I denna bestämmelse föreskrivs att ”[b]estämmelserna i detta avsnitt är tillämpliga med undantag för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan”.


26      Det framgår av handlingarna i målet att skyldigheten att lämna biometriska uppgifter inte gäller barn under 6 år eller personer för vilka det är fysiskt omöjligt att uppfylla en sådan skyldighet.


27      Se dom av den 17 oktober 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 27).


28      Se, exempelvis, rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna (EUT L 358, 2004, s. 1).


29      Se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) (EUT L 243, 2009, s. 1).


30      Se artikel 8.2 i stadgan.


31      Se dom av den 17 oktober 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, punkt 25).


32      Dom av den 21 december 2016, Tele2 Sverige och Watson m.fl. (C‑203/15 och C‑698/15, EU:C:2016:970, punkt 96).


33      Se artikel 13 i viseringskodexen.


34      Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) (EUT L 218, 2008, s. 60).


35      Se yttrande 1/15 (PNR-avtalet EU-Kanada), av den 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punkt 191 och där angiven rättspraxis).


36      Se förslag till artikel 23 i förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 767/2008, förordning (EG) nr 810/2009, förordning (EU) 2017/2226, förordning (EU) 2016/399, förordning XX/2018 [förordning om interoperabilitet] och beslut 2004/512/EG och om upphävande av rådets beslut 2008/663/RIF (COM(2018) 302 final, Bryssel, den 16 maj 2018).


37      Se dom av den 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkterna 39 och 40), och dom av den 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 31). Se, även, dom av den 21 december 2016, Ucar och Kilic (C‑508/15 och C‑509/15, EU:C:2016:986, punkt 68). Se, beträffande sambandet mellan etableringsfriheten för turkiska arbetstagare och villkoren för familjeåterförening, dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 34 och där angiven rättspraxis och punkt 35), och dom av den 7 augusti 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 60 och där angiven rättspraxis).


38      Se dom av den 6 juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 20), dom av den 10 februari 2000, Nazli (C‑340/97, EU:C:2000:77, punkterna 50 och 54), dom av den 19 november 2002, Kurz (C‑188/00, EU:C:2002:694, punkt 30 och där angiven rättspraxis), och dom av den 8 december 2011, Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809, punkterna 52, 58 och 66).


39      Dom av den 27 januari 2000, Graf (C‑190/98, EU:C:2000:49).


40      Se dom av den 27 januari 2000, Graf (C‑190/98, (EU:C:2000:49, punkterna 23–25). Se, även, dom av den 13 mars 2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach (C‑437/17, EU:C:2019:193, punkt 40).


41      Se, analogt, dom av den 27 januari 2000, Graf (C‑190/98, EU:C:2000:49, punkt 24).