OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
M. CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 8 września 2016 r.(1)
Sprawa C‑365/15
Wortmann KG Internationale Schuhproduktionen
przeciwko
Hauptzollamt Bielefeld
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Finanzgericht Düsseldorf (sąd ds. podatków w Düsseldorfie, Niemcy)]
Unia celna i wspólna taryfa celna – Zwrot należności celnych przywozowych – Nieważność rozporządzenia nakładającego cła antydumpingowe – Obowiązywanie art. 241 kodeksu celnego – Zastosowanie kodeksu celnego – Obowiązek zapłaty odsetek
1. Po uchyleniu obowiązku zapłaty ceł antydumpingowych na przywóz obuwia pochodzącego z Chin i Wietnamu, co nastąpiło w wyniku stwierdzenia przez Trybunał Sprawiedliwości nieważności rozporządzenia, które je wprowadziło(2), niemieckie organy celne dokonały zwrotu należności pobranych nienależnie od spółki dokonującej przywozu tych towarów. Jednakże, organy celne odrzuciły wniosek spółki o zapłatę odsetek od zwracanej kwoty, obliczonych począwszy od dnia zapłaty kwoty głównej.
2. Spór pomiędzy spółką będącą importerem a niemieckimi organami celnymi ma rozstrzygnąć Finanzgericht Düsseldorf (sąd ds. finansowych w Düsseldorfie, Niemcy), który zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości w drodze pytania prejudycjalnego o dokonanie wykładni przepisów prawa Unii mających w tym zakresie zastosowanie.
3. Dokładnie rzecz biorąc, niemieckie organy celne odmówiły zapłaty żądanych odsetek powołując się na art. 241 Wspólnotowego kodeksu celnego(3) w związku z przepisem prawa krajowego, który dopuszcza zapłatę odsetek począwszy od dnia zgłoszenia roszczenia na drodze sądowej. Zdaniem niemieckich organów celnych łączne zastosowanie obu tych przepisów prowadzi do odrzucenia wniosku importera.
4. W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się jako zasadę ogólną, iż jeżeli organy administracji muszą zwrócić kwoty pobrane z naruszeniem prawa Unii, kwoty te należy powiększyć o odpowiednie odsetki obliczone od dnia pobrania nienależnych kwot. Jednakże, art. 241 kodeksu celnego wyklucza (z pewnymi wyjątkami) zapłatę odsetek w przypadku, kiedy organy celne zobowiązane są do zwrotu należności celnych przywozowych.
5. Sprzeczność pomiędzy zasadą ogólną (zgodnie z którą należy zapłacić odsetki) a przepisem szczególnym (wykluczającym zapłatę odsetek) była w znacznym stopniu przedmiotem postępowania prejudycjalnego w sprawie uznania art. 241 kodeksu celnego za nieważny z uwagi na jego ewentualną sprzeczność z zasadą ogólną prawa Unii Europejskiej wynikającą z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.
6. Spór ten jest echem sporu sięgającego wiele wieków wstecz w historii odsetek ustawowych, to jest nie umówionych przez strony, lecz nakładanych ex lege. Pozostałości starego fragmentu księgi Paulusa o odsetkach: Fiscus ex suis contractibus usuras non dat, sep ipse accipit(4), wchodzącej w skład Digestów, wydają się jeszcze pobrzmiewać w tekstach prawnych stosujących to stare rozróżnienie, w zależności od tego, czy chodzi o zobowiązania należne od fiskusa, czy też należne na jego rzecz.
I – Ramy prawne
Prawo Unii
Kodeks celny
7. Zgodnie z art. 236 ust. 1:
„Należności celne przywozowe lub wywozowe podlegają zwrotowi, gdy okaże się, że w chwili uiszczenia kwota tych należności nie była prawnie należna lub że kwota ta została zaksięgowana niezgodnie z art. 220 ust. 2.
[…]”.
8. Zgodnie z art. 241:
„Dokonanie przez organy celne zwrotu należności celnych przywozowych lub należności wywozowych, jak również odsetek od kredytu lub odsetek za zwłokę, które mogły zostać pobrane przy uiszczaniu tych należności, nie nakłada na te organy obowiązku wypłaty odsetek. Jednakże odsetki wypłaca się, gdy:
– decyzja w sprawie wniosku o udzieleniu zwrotu nie zostanie wykonana w terminie trzech miesięcy od dnia jej wydania,
– przewidują to przepisy krajowe.
[…]”.
Rozporządzenie nr 1472/2006
9. Stosownie do art. 1 ust. 1 i 4:
„1. Niniejszym nakłada się ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych rodzajów obuwia z cholewkami skórzanymi lub ze sztucznej skóry, z wyłączeniem: obuwia sportowego, obuwia wymagającego zastosowania specjalnej technologii, kapci i innych pantofli domowych oraz obuwia z noskiem ochronnym, pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej i Wietnamu, objętych kodami CN [nomenklatury scalonej]: […]
[…]
4. Jeżeli nie ustalono inaczej, stosuje się obowiązujące przepisy dotyczące należności celnych”.
Prawo niemieckie
Abgabenordnung (niemiecka ordynacja podatkowa, zwana dalej „AO”)
10. Zgodnie z § 1 ust. 1 i 3:
„1. Niniejszą ustawę stosuje się do wszystkich podatków, w tym ulg podatkowych, regulowanych przez prawo federalne lub prawo Unii Europejskiej, jeżeli są one administrowane przez federalne organy podatkowe lub organy podatkowe krajów związkowych, przy czym ma ona zastosowanie jedynie z zastrzeżeniem prawa Unii Europejskiej […].
3. Przepisy niniejszej ustawy mają odpowiednio zastosowanie, z zastrzeżeniem prawa Unii Europejskiej, do innych, akcesoryjnych zobowiązań podatkowych […]”.
11. Stosownie do § 3 ust. 3 i 4:
„3. Należności celne przywozowe i wywozowe, o których mowa w art. 4 pkt 10 i 11 kodeksu celnego, są podatkami w rozumieniu niniejszej ustawy.
4. Akcesoryjnymi zobowiązaniami podatkowymi są […] odsetki (§§ 233–237) […] oraz odsetki w rozumieniu kodeksu celnego […]”.
12. Zgodnie z § 37 ust. 1 i 2:
„1. Uprawnienia wynikające z zobowiązania podatkowego obejmują […] uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 2 […].
2. Jeżeli podatek lub opłata zostały uiszczone lub zwrócone […] bez podstawy prawnej, ten, z którego rachunku płatność została dokonana, jest uprawniony wobec odbiorcy płatności do żądania zwrotu zapłaconej lub zwróconej kwoty […]”.
13. Treść § 233 stanowi, iż:
„Uprawnienia wynikające z zobowiązania podatkowego (§ 37) obejmują odsetki jedynie wówczas, gdy przewiduje to ustawa […]”.
14. Zgodnie z § 236 ust. 1:
„1. Jeżeli na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego lub na podstawie orzeczenia tego rodzaju, podatek zostaje obniżony lub w ramach podatku przyznana zostaje ulga podatkowa, od kwoty podlegającej zwrotowi lub obniżeniu należne są odsetki obliczane, z zastrzeżeniem ust. 3, począwszy od dnia powstania zawisłości sporu przed sądem do dnia wypłaty […]”.
II – Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
15. W okresie od 2006 do 2012 r. Wortmann KG Internationale Schuhproduktionen (zwana dalej „Wortmann”) wprowadzała we własnym imieniu do swobodnego obrotu towary swoich przedsiębiorstw zależnych składowane w składzie celnym. Towarami tymi było obuwie ze skórzanymi cholewkami pochodzące z Chińskiej Republiki Ludowej i Wietnamu dostarczane przez przedsiębiorstwo Brosmann Footwear (HK) Ltd. (zwane dalej „Brosmann”), a produkowane przez przedsiębiorstwo Seasonable Footwear (Zhong Shan) Ltd. (zwane dalej „Seasonable”).
16. Hauptzollamt Bielefeld (urząd celny w Bielefeld, Niemcy) pobrał od Wortmann cło antydumpingowe zgodnie z rozporządzeniem nr 1472/2006. Spółka w oparciu o dwa postępowania zawisłe przed Trybunałem Sprawiedliwości (postępowania odwoławcze C‑247/10 P(5) i C‑294/10 P(6)) począwszy od dnia 22 lipca 2010 r. złożyła kilka wniosków o zwrot ceł antydumpingowych uiszczonych przez nią od 2006 r.
17. Wyrokiem w sprawie Brosman(7) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził nieważność rozporządzenia nr 1472/2006 „w zakresie, w jakim dotyczy ono Brosmann Footwear (HK), Seasonable Footwear (Zhongshan) Ltd […]”.
18. W oparciu o ten wyrok urząd celny w Bielefeld na podstawie decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. zwrócił Wortmann cła antydumpingowe pobrane w roku 2007 (61 895,49 EUR) i w roku 2008 (92 870,62 EUR).
19. Wortmann w dniu 29 listopada 2013 r. zwrócił się o zapłatę odsetek od każdej ze zwróconych kwot, obliczonych począwszy od dnia uiszczenia ceł antydumpingowych. Organy celne odrzuciły ten wiosek uzasadniając to w ten sposób, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 241 kodeksu celnego, to jest nie miała miejsca zwłoka przekraczająca trzy miesiące w wykonaniu decyzji o zwrocie, a ustawodawstwo niemieckie przewiduje uprawnienie do żądania odsetek jedynie od dnia wystąpienia na drogę sądową.
20. Finanzgericht Düsseldorf (sąd ds. podatków w Düsseldorfie), przed który wniesiono skargę na odmowę zapłaty odsetek, uważa, iż zasadniczo, zgodnie z art. 241 kodeksu celnego, ich zapłata nie może mieć miejsca, bowiem roszczenie skarżącego może być oparte jedynie na przepisach prawa krajowego, które dopuszczają dochodzenie odsetek wynikających z zobowiązania podatkowego jedynie od dnia wystąpienia na drogę sądową (§§ 233 i 236 AO).
21. Jednakże Finanzgericht Düsseldorf (sąd ds. podatków w Düsseldorfie) powziął wątpliwość, czy odmowa ta jest zgodna z zasadami ogólnymi prawa Unii wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu nie ogranicza się do nienależnie pobranych podatków, lecz obejmuje również kwoty uiszczone państwu lub zatrzymane przez państwo w bezpośrednim związku z podatkami. Bardziej szczegółowo, obejmuje ono szkody powstałe wskutek niemożności dysponowania środkami pieniężnymi w wyniku przedterminowego pobrania podatku(8). Zatem zgodnie z prawem Unii państwa członkowskie powinny zwracać podatki pobrane z naruszeniem tego prawa wraz z odsetkami.
22. W związku z powyższym sad odsyłający zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 241 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny należy interpretować w ten sposób, że prawo krajowe, do którego odsyła ten artykuł, uwzględniając zasadę skuteczności prawa Unii, musi przewidywać zapłatę odsetek od zwracanych kwot należności celnych przywozowych obliczanych od dnia zapłaty kwoty należności do dnia wypłaty zwracanej kwoty również w przypadkach, w których roszczenie o zwrot nie było dochodzone przed sądem krajowym?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i stanowiska stron
A – Postępowanie
23. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 14 lipca 2015 r.
24. W terminie wskazanym w art. 23 akapit drugi Statutu Trybunału Sprawiedliwości uwagi na piśmie przedłożyły Wortmann, urząd celny w Bielefeld, rządy niemiecki i włoski oraz Komisja Europejska.
25. Trybunał Sprawiedliwości, na podstawie art. 24 akapit drugi Statutu Trybunału Sprawiedliwości, zwrócił się do Rady o przedstawienie na piśmie jej stanowiska w przedmiocie obowiązywania art. 241 kodeksu celnego w związku z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym zasada zobowiązania państw członkowskich do dokonania zwrotu podatków uiszczonych z naruszeniem prawa Unii wraz z odsetkami wynika z tego prawa(9). Rada udzieliła odpowiedzi w dniu 2 maja 2016 r.
26. W dniu 13 maja 2016 r. Komisja przedstawiła dokumenty dotyczące procedury przyjęcia rozporządzenia (EWG) nr 1854/89(10), które zostały przekazane stronom, a następnie były omawiane na rozprawie.
27. Po wyznaczeniu rozprawy, zgodnie z art. 61 § 2 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, strony zostały wezwane do skoncentrowania się w swoich stanowiskach na możliwości pogodzenia art. 241 kodeksu celnego z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości przywołanym w pytaniu przedstawionym Radzie, jak również na kwestii obowiązywania tego przepisu w niniejszej sprawie.
28. Rozprawa odbyła się w dniu 25 maja 2016 r. z udziałem Wortmann, urzędu celnego w Bielefeld, rządu niemieckiego, Komisji Europejskiej i Rady.
B – Streszczenie stanowisk stron
29. Wortmann uważa, iż zobowiązanie do zapłaty odsetek będące skutkiem stwierdzenia w wyroku w sprawie Brosmann nieważności rozporządzenia nr 1472/2006 nie wynika z zastosowania kodeksu celnego, lecz z zastosowania bezpośrednio prawa pierwotnego Unii, w szczególności, z jednej strony, zasady ogólnej wypracowanej i przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości oraz, z drugiej strony, treści przywołanego wyroku w związku z art. 266 TFUE, z którego wynika uprawnienie do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc wszelkich następstw zastosowania aktu, którego nieważność stwierdził Trybunał Sprawiedliwości.
30. Wortmann utrzymuje, iż jest bezpośrednim beneficjentem wyroku w sprawie Brosmann jako importer obuwia dostarczanego przez Brosmann i Seasonable oraz, iż zasada lojalnej współpracy zawarta w art. 4 ust. 3 TUE wymaga pełnego zwrotu, wraz z odsetkami, nienależnie pobranych ceł antydumpingowych będących przedmiotem niniejszej sprawy, ponieważ chodzi o zasoby własne Unii Europejskiej pobierane za pośrednictwem organów celnych państw członkowskich.
31. Wreszcie Wortmann twierdzi, iż Trybunał Sprawiedliwości powinien odpowiedzieć sądowi a quo, iż art. 241 kodeksu celnego nie ma zastosowania, a importer, który uiścił cła antydumpingowe na podstawie rozporządzenia, którego nieważność stwierdził Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do zwrotu zarówno uiszczonych należności, jak i odpowiednich odsetek obliczonych począwszy od dnia uiszczenia tych kwot do dnia ich całkowitego zwrotu. Gdyby Trybunał Sprawiedliwości uznał art. 241 kodeksu celnego za obowiązujący, proponuje on, aby dokonać jego wykładni w ten sposób, iż prawo krajowe, do którego odsyła ten artykuł, powinno przewidywać obowiązek zapłaty odsetek od zwracanych należności celnych przywozowych nawet wówczas, gdy nie dochodzono ich zapłaty przed sądem krajowym.
32. Zdaniem urzędu celnego w Bielefeld, rządu niemieckiego i Komisji, w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego nie zachodzi żaden z dwóch wyjątków przewidzianych w art. 241 kodeksu celnego. Ten przepis prawa Unii wyklucza zastosowanie zasady skuteczności, aczkolwiek daje państwom członkowskim możliwość ustanowienia odmiennego systemu, jako wyjątku od zasady ogólnej braku zobowiązania do zapłaty odsetek.
33. W szczególności urząd celny w Bielefeld uważa, iż art. 241 kodeksu celnego nie można interpretować w taki sposób, że prawo krajowe, do którego się on odwołuje, koniecznie musi przewidywać zapłatę odsetek od zwracanych nienależnie pobranych należności celnych przywozowych.
34. Rząd niemiecki zajmuje podobne stanowisko co urząd celny w Bielefeld, podnosząc poza tym, iż za negatywną odpowiedzią na pytanie prejudycjalne przemawiają następujące względy:
– nowy kodeks celny(11) zniósł wyjątek odwołujący się do ewentualnych zasad ustanowionych przez ustawodawstwa krajowe, co jeszcze bardziej zmniejsza możliwość otrzymania odsetek w przypadku zwrotu;
– zwolnienie od zapłaty odsetek zgodnie z art. 241 kodeksu celnego jest uzasadnione mechanizmem początkowego poboru ceł, który umożliwia natychmiastowe dysponowanie towarami w celu wprowadzenia ich do obrotu.
35. Rząd włoski uważa, iż każdy zwrot nienależnych kwot wymaga uprzedniego zgłoszenia roszczenia, zatem odsetki mogłyby zostać przyznane jedynie od tego dnia. Przepis krajowy, który uregulował to w ten sposób nie jest sprzeczny z prawem Unii. Nie można w niniejszej sprawie powoływać się na wyroki Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Littlewood Retail i in. oraz Irimie(12), ponieważ chodzi w niej o cła antydumpingowe uiszczone na podstawie rozporządzenia Rady, które w chwili ich uiszczenia było w pełni obowiązujące i skuteczne, a dopiero następnie Trybunał Sprawiedliwości stwierdził jego nieważność. Dodaje on, iż aby stwierdzić, czy skutki wyroku w sprawie Brosmann obejmują Wortmann, niemieckie organy celne powinny dokonać oceny szczególnych okoliczności związanych z tą spółką, ponieważ wniosek o zwrot uiszczonych ceł ma charakter konstytutywny wobec uprawnienia do zwrotu.
36. Wreszcie, rząd włoski podkreśla, iż naruszenia będącego w niniejszej sprawie źródłem uprawnienia do zwrotu nie można przypisać państwom członkowskim, lecz instytucjom Unii. Proponuje on zatem Trybunałowi Sprawiedliwości, iż jeżeli ten zdecyduje się zastosować orzecznictwo wynikające z wyroku w sprawie Irimie(13), aby stwierdził, że dane państwo członkowskie może wystąpić przeciwko właściwej instytucji europejskiej z żądaniem zwrotu świadczeń akcesoryjnych poniesionych przez to państwo.
37. Komisja dodaje do wcześniej przedstawionych stanowisk, iż należy odróżnić odsetki zwykłe od odsetek za opóźnienie oraz mieć na uwadze zakaz bezpodstawnego wzbogacenia. Wskazuje ona, iż orzecznictwo dotyczące uprawnień do żądania odsetek(14) dotyczy spraw, w których przepis prawa krajowego naruszał prawo Unii, a ponadto skarżący udowodnili poniesioną szkodę. Zapłata odsetek zwykłych, o które wydaje się chodzić w niniejszej sprawie, wiąże się z koniecznością udowodnienia szkody poniesionej przez tego, kto ich dochodzi.
38. Komisja wskazuje uzupełniająco, iż Wortmann nie może powoływać się na art. 266 TFUE na poparcie swoich roszczeń, bowiem: a) nie brał udziału w postępowaniu przed sądami Unii, które rozstrzygały w sprawie Brosmann oraz b) odsetki za opóźnienie należne na podstawie art. 266 TFUE powstały dopiero z dniem ogłoszenia wyroku. W odniesieniu do odsetek zwykłych trybem ich dochodzenia byłaby skarga z tytułu odpowiedzialności pozaumownej wniesiona przeciwko Radzie i Komisji.
39. W związku z ewentualnym naruszeniem przez art. 241 kodeksu celnego przepisów wyższego rzędu(15) Komisja wskazuje, iż sąd krajowy nie powziął wątpliwości co do obowiązywania tego przepisu. Uważa ona ponadto, iż prawodawca unijny korzysta z pewnego marginesu uznania, który nie został przekroczony, bowiem brak przyznania uprawnienia do żądania odsetek od nienależnie uiszczonych kwot stanowi właściwą równowagę: importer osiąga korzyść w postaci natychmiastowego dysponowania towarami akceptując w zamian, iż nie otrzyma odsetek od ewentualnych, nienależnie uiszczonych kwot.
40. Zdaniem Komisji, jeżeli Trybunał Sprawiedliwości zdecyduje, iż należy zapłacić odsetki od zwracanych kwot, należy wziąć pod uwagę, iż: a) uprawnienie do zapłaty odsetek zwykłych wymaga udowodnienia rzeczywistej szkody lub straty, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ importer przerzucił co do zasady kwoty ceł antydumpingowych na konsumentów, b) pozwane niemieckie organy celne mogłyby podnieść zarzut bezpodstawnego wzbogacenia importera(16) oraz c) wobec braku przepisów prawa Unii do prawa krajowego należy rozstrzygnięcie wszelkich kwestii akcesoryjnych związanych ze zwrotem nienależnie pobranych kwot, w tym zapłaty odsetek, ich rodzaju i dat ich obliczania.
41. Wreszcie, zdaniem Komisji, art. 241 kodeksu celnego stoi na przeszkodzie zapłacie odsetek zwykłych z tytułu nienależnie pobranych ceł antydumpingowych, chyba że uregulowanie krajowe przyznaje takie uprawnienie. Wspomniane uregulowanie krajowe nie musi koniecznie ustanawiać obowiązku zapłaty odsetek od zwracanych należności celnych przywozowych za okres pomiędzy datą uiszczenia ceł a datą ich zwrotu, jeżeli nie wystąpiono z roszczeniem na drogę sądową.
42. Rada stoi na stanowisku obowiązywania art. 241 kodeksu celnego z uwagi na jego kontekst historyczny. Podnosi, iż przywołane w postanowieniu odsyłającym orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy ona sytuacji nieuregulowanej w prawie Unii. Z drugiej strony, w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z przepisem wyraźnie regulującym zwrot odsetek, a mianowicie art. 241 kodeksu celnego, który odzwierciedla równowagę, którą prawodawca unijny chce utrzymywać pomiędzy organami celnymi a importerami. Proponuje ona, uzupełniająco, taką wykładnię art. 241 zgodną z prawem pierwotnym, która prowadzić będzie do stwierdzenia, że przepisy prawa krajowego powinny przewidywać zapłatę odsetek.
IV – Ocena
43. Przede wszystkim, należy wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące związku kodeksu celnego z niniejszą sprawą. Z jednej strony, rozporządzenie nr 1472/2006 nakładające cła antydumpingowe na przywóz obuwia odwołuje się w sposób wyraźny do kodeksu celnego(17). Z drugiej strony, mechanizm ustalania wysokości ceł antydumpingowych opiera się w istocie na zasadach ustalania taryf celnych(18), w związku z czym, jakkolwiek nie stanowią one należności celnych, są one nierozerwalnie związane z kodeksem celnym(19).
44. Uważam ponadto, iż kwestia ta została wyjaśniona w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości(20), zgodnie z którym kodeks celny wskazuje przesłanki zwrotu ceł antydumpingowych.
45. W odniesieniu do zastosowania w niniejszej sprawie art. 241 kodeksu celnego Trybunał Sprawiedliwości może przyjąć trzy rozwiązania. Pierwsze polegałoby na „liniowej” wykładni dającej pierwszeństwo zasadzie ogólnej (to jest odrzuca ona zapłatę odsetek), bowiem nie zachodzi żaden z dwóch przewidzianych w nim wyjątków. Drugie polegałoby na stwierdzeniu, iż właśnie z uwagi na zakaz zapłaty odsetek przy zwrocie kwoty głównej zawarta w tym przepisie zasada jest sprzeczna z podstawową zasadą prawa Unii i tym samym nieważna. Trzecie polegałoby na kompromisowej wykładni art. 241 kodeksu celnego, która wyłącza z zakresu jego zastosowania takie przypadki, jak niniejszy, kiedy zwrot ceł antydumpingowych wynika z uprzedniego stwierdzenia nieważności aktu prawnego, który był podstawą ich pobrania.
46. Z powodów, które wskażę w dalszej części opinii, uważam, iż trzecie rozwiązanie jest w okolicznościach niniejszej sprawy rozwiązaniem najwłaściwszym. Treść art. 241 kodeksu celnego dotyczy „zwyczajnych” sytuacji anulowania obowiązku zapłaty (w tym również ceł antydumpingowych) z uwagi na wadliwe ustalenie poszczególnych elementów długu celnego(21). Jednakże nie uważam, aby przepis ten obejmował sytuację, kiedy zwrot kwot uiszczonych nienależnie przez importerów wynika ze stwierdzenia nieważności rozporządzenia, które nakładało obowiązek ich zapłaty.
47. W celu wyjaśnienia przesłanek zastosowania zasady ogólnej (wykluczającej zapłatę odsetek w przypadku zwrotu należności celnych) wydaje mi się zasadne zwrócenie uwagi na genezę tego przepisu, zgodnie z dokumentami przedstawionymi przez Komisję i będącymi przedmiotem dyskusji w trakcie rozprawy.
48. Należy wskazać, stosownie do tych dokumentów, iż źródłem art. 241 kodeksu celnego był art. 17a rozporządzenia (EWG) nr 1430/79(22) wprowadzony do niego w drodze art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1854/89. Zgodnie z projektem przygotowanym przez grupę roboczą Rady do spraw ekonomicznych na posiedzeniach w dniach 11 i 12 marca 1986 r., motyw szósty tego ostatniego rozporządzenia zawiera dwa zdania, które zostały usunięte w drodze sprostowania Rady z dnia 28 listopada 1988 r., na mocy którego przyjęto tekst ostateczny(23). Jednak, pomimo usunięcia tych dwóch zdań można wnioskować, iż celem wprowadzanej zasady było ustanowienie pewnej symetrii pomiędzy sytuacją przedsiębiorców a sytuacją organów celnych w odniesieniu do odsetek, kiedy pierwotnie pobrana należność podlega późniejszym zmianom, na korzyść jednej lub drugiej strony, w wyniku błędów, jakie mogą zaistnieć z uwagi na ograniczony czas dokonywania odprawy celnej.
49. Treść tego motywu, który ujawnia rzeczywiste znaczenie przepisu, zakłada wobec zaangażowanych podmiotów uzasadnioną sytuację równowagi stron. Rozwój procedury wstępnego ustalania kwoty długu celnego opiera się na tak kruchej podstawie, że uzasadnia to przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym w przypadku konieczności dokonania korekty a posteriori, zarówno „w górę”, jak i „w dół”, ani organy celne, ani płatnik nie będą co do zasady zobowiązani do zapłaty odsetek za ten (krótki) okres pośredni.
50. Komisja sama przyznaje, iż w pewnych przypadkach organy celne nie kontrolują towarów przed zwolnieniem i dokonują następczej kontroli prawidłowości dokonania przywozu. Jeżeli w tym późniejszym okresie zostanie ustalona nowa kwota należności celnej, może z tego wynikać zarówno obowiązek importera do zapłaty kwot jeszcze nie uiszczonych (wstępne ustalenie należności w sposób wadliwy), jak i obowiązek organów celnych do zwrotu należności pobranych nienależnie, w obu przypadkach bez odsetek.
51. Zasada równowagi, mająca zastosowanie w zwykłym trybie dokonywania odpraw celnych w ograniczonym okresie czasu, została przeniesiona do kodeksu celnego jako zasada ogólna zawarta w art. 241, a także w innym przepisie. Dokładniej – art. 232 ust. 1 lit. b) przewiduje zapłatę przez dłużnika odsetek za zwłokę, jeśli kwota należności nie została uiszczona w wyznaczonym terminie (wskazanym w art. 222 ust. 1 kodeksu celnego)(24), co stanowi przeciwieństwo ogólnego zwolnienia organów celnych od zapłaty odsetek zgodnie z art. 241 kodeksu celnego(25).
52. W tym kontekście zwolnienie od zapłaty odsetek ma charakter wzajemny (organy celne i przedsiębiorcy) i jest uzasadnione w odniesieniu do zwykłych okoliczności związanych z określeniem danych niezbędnych dla ustalenia długu celnego, biorąc oczywiście pod uwagę, iż przedmiotem sporu nie są ramy prawne, na podstawie których się go ustala, lecz jedynie jego kwota lub pewne okoliczności jednostkowe związane z określeniem tych danych lub dokonaniem płatności(26).
53. Zasada przewidziana dla tego rodzaju przypadków nie może być stosowana w innych sytuacjach, które nie mają nic wspólnego z szybkością dokonywania odprawy celnej, ani z określaniem danych niezbędnych dla ustalenia długu celnego, są natomiast związane ze stwierdzeniem nieważności rozporządzenia ustanawiającego cła antydumpingowe. Moim zdaniem, w tym ostatnim przypadku uprawnienie do żądania zwrotu, zarówno nienależnie pobranych kwot, jak i odsetek, wynika wprost ze stwierdzenia nieważności rozporządzenia ustanawiającego cła antydumpingowe. Zostały one bowiem pozbawione mocy prawnej, zatem zobowiązania z niego wynikające utraciły podstawę prawną, a uiszczone w związku z nim kwoty należy zwrócić tym, którzy je wpłacili.
54. Przed przystąpieniem do dalszej analizy uważam za zasadne odwołanie się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego zwrotu kwot pobranych nienależnie, z naruszeniem prawa Unii, przez krajowe organy administracji (w tym również organy celne). Po zakończeniu przeglądu orzecznictwa zaproponuję odpowiedź, jaką należy udzielić sądowi odsyłającemu o treści użytecznej do wydania przez niego ostatecznego rozstrzygnięcia(27).
55. Wyroki wydane w sprawach Metallgesellschaft i in. oraz Test Claimant in the FII Group Litigation(28) dotyczyły zwrotu nienależnie pobranych podatków, zastosowania zasady autonomii procesowej oraz zwrotu odsetek jako świadczenia akcesoryjnego(29). Dokładnie rzecz biorąc, w drugim z tych wyroków stwierdzono, iż „gdy państwo członkowskie pobrało podatki z naruszeniem zasad prawa wspólnotowego, jednostkom przysługuje prawo do zwrotu nie tylko nienależnie pobranego podatku lecz także kwot zapłaconych na rzecz tego państwa lub pobranych przez to państwo bezpośrednio w związku z tym podatkiem. […] [P]owyższe dotyczy również strat spowodowanych utratą możliwości dysponowania środkami finansowymi w wyniku przedterminowego pobrania podatku”(30). Naprawienie szkody wynikającej z niemożności dysponowania środkami pieniężnymi stanowi zatem zobowiązanie o charakterze akcesoryjnym do zwrotu kwoty długu głównego.
56. Wyrok w sprawie Littlewoods Retail i in.(31) wydany w odniesieniu do zwrotu podatnikowi podatku (VAT) pobranego w nadmiernej wysokości wskutek naruszenia prawa Unii uwzględnia wcześniejsze orzecznictwo dotyczące uprawnienia do otrzymania zwrotu zarówno nienależnie pobranego podatku, jak i naprawienia szkody wynikającej z niemożności dysponowania środkami pieniężnymi. Stwierdza się w nim również, iż „[z] przytoczonego orzecznictwa wynika, że zasada ciążącego na państwach członkowskich obowiązku zwrotu wraz z odsetkami kwot podatków pobranych z naruszeniem prawa Unii wynika z tego właśnie prawa”(32).
57. W wyroku w sprawie Zuckerfabrik Jülich i in.(33), wydanym w postępowaniu prejudycjalnym dotyczącym ważności, stwierdzono nieważność rozporządzenia nr 1193/2009(34) z uwagi na sprzeczność zastosowanej w nim metody obliczenia z podstawowym rozporządzeniem Rady (WE) nr 1260/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. 2001, L 178, s. 1). W rezultacie Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, iż należy zwrócić nienależnie pobrane opłaty produkcyjne w sektorze cukru oraz, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo, uznał, że „podmioty mające prawo do zwrotu kwot zapłaconych nienależnie […] ustalonych w nieważnym rozporządzeniu mają również prawo do zapłaty związanych z tym odsetek”(35).
58. Wreszcie, w wyroku w sprawie Irimie(36) stwierdzono, iż art. 110 TFUE stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wprowadziło podatek od zanieczyszczeń w związku ze sprowadzeniem samochodu z innego państwa członkowskiego, a następnie podtrzymano wcześniejszą linię orzeczniczą(37). Po przytoczeniu pkt 205 wyroku w sprawie Test Claimant in the FII Group Litigation(38) potwierdzono, iż „zasada ciążącego na państwach członkowskich obowiązku zwrotu wraz z odsetkami kwot podatków pobranych z naruszeniem prawa Unii wynika z tego właśnie prawa”(39).
59. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości ustanowiło zatem zasadę prawa Unii, zgodnie z którą zwrot należności pobranych nienależnie w wyniku zastosowania przepisów sprzecznych z prawem Unii obejmuje nie tylko kwoty pobrane nienależnie, lecz także odsetki obliczone od dnia dokonania nienależnej wpłaty. W przywołanych wyrokach zachodzi wspólny element, jakim jest istnienie zobowiązania do zapłaty wynikającego z przepisu prawa krajowego (wyrok w sprawie Irimie)(40) lub unijnego (wyrok w sprawie Zuckerfabrik Julich i in.)(41), w odniesieniu do których stwierdzono następnie ich nieważność albo stwierdzono, iż nie mają one zastosowania, ponieważ naruszają one prawo Unii.
60. Z tego względu zwrot zarówno kwoty głównej, jak i odsetek, bez rozróżniania tych pojęć, podlegają prymatowi prawa Unii, które (za wyjątkiem szczególnych przypadków i bez uszczerbku dla pewnych ograniczeń czasowych) nie zezwala na utrzymywanie skutków zastosowania sprzecznych z nim przepisów prawa, w odniesieniu do których w drodze wyroku Trybunału Sprawiedliwości stwierdzono ich nieważność albo stwierdzono, iż nie mają one zastosowania. W szczególności, w odniesieniu do aktów prawa Unii art. 264 akapit pierwszy TFUE przewiduje, iż w wypadku uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżony akt jest uznawany za nieważny i bezskuteczny. Wynika z tego, jak wskazuje a sensu contrario art. 264 akapit drugi TFUE, iż nie można co do zasady utrzymywać „skutk[ów] aktu, o którego nieważności [Trybunał Sprawiedliwości] orzekł”.
61. W tym miejscu należy odwołać się do art. 266 TFUE, przywołanego przez Wortmann jako podstawę jego roszczenia, w zakresie, w jakim zobowiązuje on instytucje Unii, które przyjęły akt, którego nieważność stwierdzono (w niniejszej sprawie rozporządzenie nr 1472/2006, którego dotyczy wyrok w sprawie Brosmann), aby podjęły „środk[i], które zapewnią wykonanie wyroku”.
62. Zdaniem Komisji Wortmann nie może powoływać się na wyrok wydany w postępowaniu, w którym nie brał udziału, tym bardziej że w wyroku tym stwierdzono nieważność rozporządzenia nr 1472/2006 „w zakresie dotyczącym” skarżących spółek. Zarzut ten można by uznać hipotetycznie za dopuszczalny, jeżeli Wortmann chciałaby wziąć udział w postępowaniu dotyczącym wykonania tego wyroku przed instytucją Unii, która przyjęła rozporządzenie. Nie można jednak tego stwierdzić w odniesieniu do uprawnienia owej spółki do powołania się przed organami krajowymi na wyrok w sprawie Brosmann, bowiem Wortmann pozostaje w ścisłym związku z rozporządzeniem nr 1472/2006 i postępowaniem, które zakończyło się stwierdzeniem jego nieważności, gdyż był importerem obuwia eksportowanego przez Brosmann i Seasonable oraz został obciążony cłem antydumpingowym, które musiał zapłacić.
63. Właśnie z uwagi na jego status przedsiębiorcy bezpośrednio zainteresowanego, który może odnieść korzyść ze stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 1472/2006, niemieckie organy celne nie miały wątpliwości co do zasadności zwrotu na rzecz Wortmann, po wydaniu wyroku w sprawie Brosmann, ceł antydumpingowych pobranych w wykonaniu tego rozporządzenia. Nie postąpiono w ten sam sposób w odniesieniu do odsetek związanych z nienależnie pobranymi należnościami jedynie z uwagi na przeszkodę, jaką zdaniem organów celnych stanowił art. 241 kodeksu celnego. Uważam jednak, iż niemieckie organy celne dokonując zwrotu na wniosek Wortmann żądanych kwot, w prawidłowy sposób, aczkolwiek jedynie częściowo, oceniły skutki(42) stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 1472/2006.
64. Treść art. 266 TFUE stanowi zatem, w tym kontekście, wartościowy wzorzec prawny w odniesieniu do działań krajowych organów administracji (oraz sądów państw członkowskich) w sytuacji, kiedy nienależnie pobrane przez nie kwoty podlegają zwrotowi z zasobów własnych Unii. Kilka spośród analizowanych wyroków (Littlewoods Retail i in. oraz Zuckerfabrick Jülich i in.)(43) dotyczy właśnie niektórych z tych zasobów (VAT i opłata produkcyjna w sektorze cukru).
65. Zasoby własne (jakimi są cła antydumpingowe)(44) zarządzane są zgodnie ze schematem, w którym organy administracji państw członkowskich zajmują się ich ustalaniem i pobieraniem dzieląc się przychodami z Unią. Państwo działa zatem jako narzędzie instytucji Unii Europejskiej. Z okoliczności tej można wywieść, że krajowe organy administracji są w szczególny sposób związane wyrokiem stwierdzającym nieważność rozporządzenia w sprawie ceł antydumpingowych, co dodatkowo uzasadnia konieczność wzięcia przez sąd pod uwagę orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w tym zakresie oraz kryteria wykonania wyroków zawarte w art. 266 TFUE.
66. Indywidualny akt administracyjny ustalający cła antydumpingowe, wydany przez krajowe organy celne nie jest niczym więcej, jak aktem wydanym w wykonaniu rozporządzenia nr 1472/2006: po stwierdzeniu nieważności tego rozporządzenia, jako podstawy prawnej, organy celne muszą podjąć „niezbędne środki”, aby uczynić bezskutecznym, z wszystkimi tego konsekwencjami, pobranie należności dokonane na jego podstawie. Oznacza to zarówno zwrot nienależnie pobranych ceł antydumpingowych, jak i zapłatę odsetek obliczonych począwszy od chwili pobrania należności. Jedynie w ten sposób można przywrócić sytuację, jaka miałaby miejsce, gdyby nie wydano aktu wykonującego rozporządzenie, którego nieważność następnie stwierdzono. Ponieważ przywrócenie tej sytuacji nastąpiło po upływie dłuższego okresu czasu, w trakcie którego Wortmann nie mogła korzystać z nienależnie pobranych kwot, zapłata odsetek kompensuje tę niemożność dysponowania częścią jej majątku.
67. Wreszcie wskutek stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 1472/2006 powstaje zarówno obowiązek zwrotu ceł antydumpingowych uiszczonych przez Wortmann, jak i powiększenia tej kwoty o należne odsetki. Jedynie w ten sposób, poprzez wyeliminowanie ex tunc wszystkich konsekwencji, można całkowicie usunąć skutki uiszczenia należności celnych ustalonych przez niemieckie organy celne. Takie bowiem stanowisko zajął Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Zuckerfabrik Jülich i in.(45), który wykazuje dużą zbieżność z niniejszą sprawą.
68. Ponadto zgodnie z wyrokiem w sprawie Zuckerfabrik Jülich i in.(46) „uprawnienie tych podmiotów” jest niezależne od ewentualnego braku możliwości żądania przez państwa członkowskie zobowiązane do zwrotu kwoty głównej i odsetek zwrotu tych kwot w drodze regresu od instytucji Unii, które przyjęły rozporządzenie uznane za nieważne(47). W związku z tym nie rozumiem, dlaczego podatnik, który poniósł już wystarczającą szkodę majątkową w wyniku uiszczenia ceł antydumpingowych, których nieważność następnie stwierdzono, miałby podejmować dwa działania i z jednej strony składać wniosek do krajowych organów celnych o zwrot kwoty głównej, a z drugiej strony, jak wydaje się sugerować Komisja, wystąpić z roszczeniem o odsetki powołując się na odpowiedzialność pozaumowną instytucji Unii Europejskiej powołując się na art. 340 TFUE.
69. Nie ma również moim zdaniem przekonujących argumentów za stanowiskiem, iż dies a quo dla obliczenia odsetek powinien być dzień ogłoszenia wyroku w sprawie Brosmann albo, ostatecznie, dzień wystąpienia z roszczeniem na drogę sądową. W tym zakresie w wyroku w sprawie Irimie(48) Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż prawo Unii stoi na przeszkodzie „krajowym przepisom takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, które ograniczają odsetki przyznane w ramach zwrotu podatku pobranego z naruszeniem prawa Unii do odsetek naliczanych od dnia następującego po dniu wystąpienia z wnioskiem o zwrot tego podatku”.
70. Orzeczenie to oparto na założeniu, iż w przypadku przyjęcia zasady przeciwnej pozbawiono by podatnika odszkodowania równego szkodzie, jaką poniósł wskutek zapłaty podatku sprzecznego z prawem Unii, która to szkoda „zależy […] od czasu trwania niedostępności kwoty nienależnie zapłaconej z naruszeniem prawa Unii […] w okresie między dniem nienależnej zapłaty spornego podatku a dniem jego zwrotu”(49). Uważam, iż uwagi te można rozszerzyć, mutatis mutandis, na odsetki należne w przypadku zwrotu należności celnych pobranych w wyniku zastosowania rozporządzenia antydumpingowego, którego sprzeczność z prawem Unii stwierdził Trybunał Sprawiedliwości. W tej sytuacji obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa Unii, to jest ipso iure, obowiązek zwrotu nie jest powiązany z żadnym wezwaniem do zapłaty odsetek od kwoty głównej.
71. Z analogicznych względów odrzucam pogląd, iż za dies a quo dla obliczenia kwoty odsetek należy w niniejszej sprawie przyjąć dzień ogłoszenia wyroku w sprawie Brosmann (2 lutego 2012 r.). Oczywiste jest, iż w szczególnych okolicznościach sprawy Komisja/IPK International(50) Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż zapłatę odsetek należy traktować jako „środek zapewniający wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność w rozumieniu art. 266 akapit pierwszy TFUE”(51) i, że nie ma tego charakteru „przyznanie odsetek wyrównawczych […] [które] wchodzi w zakres art. 266 akapit drugi TFUE, który odsyła do art. 340 TFUE(52), jeśli chodzi o ryczałtowe odszkodowanie za pozbawienie korzystania z wierzytelności oraz zachęcenie dłużnika do niezwłocznego wykonania wyroku stwierdzającego nieważność”(53).
72. Wyrok w sprawie Komisja/IPK International (z dnia 12 lutego 2015 r., C‑336/13 P, EU:C:2015:83) należy moim zdaniem rozpatrywać z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tamtej sprawy, bez możliwości wywnioskowania z niego, że miało miejsce odejście od orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, które przywołałem we wcześniejszych punktach opinii(54). W dalszym ciągu ma zatem zastosowanie zasada, iż pobranie przez krajowe organy administracji (w tym przypadku celnej) nienależnych kwot na podstawie nieważnych albo nie mających zastosowania przepisów prawa, jest zgodnie z prawem Unii źródłem uprawnienia podmiotu, który je uiścił do żądania zwrotu zarówno nienależnie pobranych kwot, jak i odsetek od dnia dokonania płatności.
73. W odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących obowiązku zwrotu, wykraczających poza odsetki należne z tytułu niemożności dysponowania pobranymi kwotami, wystarczy stwierdzić, iż nie udowodniono istnienia hipotetycznego bezpodstawnego wzbogacenia podmiotu, który uiścił cła antydumpingowe (Wortmann) wskutek przerzucenia uiszczonej kwoty na osoby trzecie. Co więcej, okoliczność ta nie została przywołana w odniesieniu do kwoty głównej zobowiązania przez niemieckie organy celne, które bez wahania zwróciły Wortmannowi pobrane kwoty. Tym bardziej nie można powołać się na taki zarzut dla uzasadnienia odmowy zapłaty odsetek należnych właśnie z tytułu niemożności dysponowania pobranymi kwotami przez podmiot, który je uiścił, a które zostały nienależnie – obiektywnie rzecz biorąc – zatrzymane przez organy administracji.
V – Wnioski
74. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Finanzgericht Düsseldorf (sąd ds. finansowych w Düsseldorfie, Niemcy) odpowiedział w sposób następujący:
Zobowiązanie organów celnych do zwrotu nienależnie uiszczonych przez importera kwot stanowiących cła antydumpingowe wprowadzone na mocy rozporządzenia, którego nieważność została stwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości, obejmuje zapłatę odsetek od zwracanych kwot, przy czym odsetki należne są od dnia uiszczenia tych kwot.