Spojené věci C‑643/15 a C‑647/15
Slovenská republika a Maďarsko
proti
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí (EU) 2015/1601 – Dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Řecké republiky a Italské republiky – Stav nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí na území některých členských států – Relokace těchto státních příslušníků do jiných členských států – Počet žadatelů přidělených členskému státu v rámci relokace – Článek 78 odst. 3 SFEU – Právní základ – Podmínky pro uplatnění – Pojem ‚legislativní akt‘ – Článek 289 odst. 3 SFEU – Závaznost závěrů přijatých Evropskou radou pro Radu Evropské unie – Článek 15 odst. 1 SEU a článek 68 SFEU – Podstatné formální náležitosti – Změna návrhu Evropské komise – Požadavky na novou konzultaci s Evropským parlamentem a na jednomyslnost hlasování v Radě Evropské unie – Článek 293 SFEU – Zásady právní jistoty a proporcionality“
Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 6. září 2017
1. Akty orgánů – Právní povaha – Legislativní akt – Pojem – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Vyloučení
(Článek 78 odst. 3 SFEU, článek 289 SFEU a článek 294 SFEU)
2. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Působnost
(Článek 78 odst. 2 a 3 SFEU)
3. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Možnost odchýlit se od ustanovení legislativních aktů – Meze – Požadovaná dočasnost opatření
(Článek 78 odst. 2 a 3 SFEU; rozhodnutí Rady 2015/1601)
4. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Stanovení délky trvání – Kritéria pro posouzení
(Článek 78 odst. 3 SFEU; rozhodnutí Rady 2015/1601)
5. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Pojem „náhlý“
(Článek 78 odst. 3 SFEU)
6. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Nutnost existence úzké souvislosti mezi stavem nouze a uvedeným přílivem
(Článek 78 odst. 3 SFEU)
7. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Posuzovací pravomoc Rady stran opatření, která budou přijata – Možnost upravit mechanismy umožňující reagovat na vývoj situace
(Článek 78 odst. 3 SFEU)
8. Komise – Pravomoci – Pravomoc legislativní iniciativy – Výkon v souladu se zásadou rozdělení pravomocí a zásadou institucionální rovnováhy – Uplatnění na návrhy legislativních a nelegislativních aktů
(Článek 13 odst. 2 SFEU; článek 68 SFEU a čl. 78 odst. 3 SFEU)
9. Akty orgánů – Postup vypracování – Řádná konzultace s Parlamentem – Povinnost opětovné konzultace v případě podstatné změny původního návrhu – Rozsah povinnosti
(Článek 113 SFEU)
10. Komise – Pravomoci – Pravomoc legislativní iniciativy – Pravomoc měnit návrhy – Podmínky výkonu – Návrh dočasných opatření přijatých ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí
(Článek 78 odst. 3 SFEU a čl. 293 odst. 2 SFEU)
11. Komise – Pravomoci – Pravomoc legislativní iniciativy – Pravomoc pozměnit návrh – Možnost pověřit některé členy k provedení změn daná sboru komisařů
(Článek 293 odst. 2 SFEU; jednací řád Komise, článek 13)
12. Rada – Jednání – Jazykový režim – Možnost navrhnout změnu návrhu právního aktu pouze v jednom unijním úředním jazyce – Přípustnost – Podmínka – Absence námitek ze strany členského státu
(Článek 3 odst. 3 pododstavec SEU; rozhodnutí Rady 2009/937, příloha, článek 14)
13. Právo Evropské unie – Zásady – Proporcionalita – Rozsah – Posuzovací pravomoc unijního normotvůrce – Soudní přezkum – Meze – Posouzení z hlediska skutečností, které existovaly v době přijetí aktu
(Článek 5 odst. 4 SEU; čl. 78 odst. 3 SFEU)
14. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Přemístění těchto státních příslušníků na území ostatních členských států – Meze – Pevně stanovený počet osob přemisťovaných z jednoho členského státu do druhého – Přípustnost – Dodržení zásady solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členské státy
(Článek 78 odst. 3 SFEU a článek 80 SFEU)
15. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Přemístění těchto státních příslušníků na území ostatních členských států – Povinnost zohlednit kulturní či jazykové vazby jednotlivých státních příslušníků třetích zemí na členský stát, do něhož jsou přemisťováni – Neexistence
(Článek 78 odst. 3 SFEU a článek 80 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 21)
16. Soudní řízení – Vedlejší účastenství – Důvody odlišné od důvodů podporovaného hlavního účastníka řízení – Přípustnost – Podmínka – Souvislost s předmětem sporu
[Statut Soudního dvora, článek 40; jednací řád Soudního dvora, článek 129 a čl. 132 odst. 2 písm. b)]
17. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Přemístění těchto státních příslušníků na území ostatních členských států – Povinnost zajistit právo na účinný prostředek nápravy proti rozhodnutí o přemístění
(Článek 78 odst. 3 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)
18. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Přemístění těchto státních příslušníků na území ostatních členských států – Rozhodnutí o opatřeních přijatých ve prospěch Řecka a Itálie – Způsob rozdělení státních příslušníků třetích zemí – Zohlednění preferencí státního příslušníka třetí země vůči členskému státu vstupu – Vyloučení
(Článek 78 odst. 2 a 3 SFEU; rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 604/2013, čl. 13 odst. 1; rozhodnutí Rady 2015/160čl. 5 odst. 3)
19. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná opatření přijatá Radou ve prospěch členských států nacházejících se ve stavu nouze vyznačujícím se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí – Přemístění těchto státních příslušníků na území ostatních členských států – Kvalifikace přemístění jako navrácení do třetího státu – Vyloučení
(Článek 78 odst. 3 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 18)
1. Právní akt lze kvalifikovat jako unijní legislativní akt pouze v případě, že byl přijat na základě ustanovení Smluv, které výslovně odkazuje na řádný či zvláštní legislativní postup. Z toho vyplývá, že ustanovení Smluv, které slouží jako právní základ dotčeného aktu, odkazuje na konzultaci s Parlamentem, dovozovat, že se při přijímání tohoto aktu použije zvláštní legislativní postup.
Jelikož čl. 78 odst. 3 SFEU stanoví, že Rada přijme dočasná opatření na návrh Komise po konzultaci s Evropským parlamentem a výslovně nezmiňuje řádný ani zvláštní legislativní postup, je třeba konstatovat, že opatření, která lze přijmout na základě tohoto ustanovení, musí být kvalifikována jako nelegislativní akty, neboť nejsou přijímána legislativním postupem.
(viz body 62, 64–66)
2. Ustanovení čl. 78 odst. 2 a 3 SFEU se tudíž doplňují, jelikož umožňují Unii přijmout v rámci společné unijní azylové politiky různorodá opatření poskytující nástroje nezbytné k efektivní krátkodobé i dlouhodobé reakci na situace vyvstávající v rámci migrační krize. Pojem dočasné opatření, které lze přijmout na základě čl. 78 odst. 3 SFEU musí mít v tomto ohledu dostatečně široký rozsah, aby unijním orgánům umožnil přijmout opatření nezbytná k efektivní a rychlé reakci na stav nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí.
(viz body 74, 77)
3. Ačkoli je pravda, že dočasná opatření přijímaná na základě čl. 78 odst. 3 SFEU se v zásadě mohou odchýlit od ustanovení legislativních aktů, musí být taková odchylka věcně i časově omezená, aby pouze rychle a efektivně reagovala formou dočasného normativního ustanovení na konkrétní krizovou situaci, což vylučuje, aby tato opatření z hlediska svého účelu či účinku trvale a obecně nahrazovala či měnila legislativní akty, a obcházela tak řádný legislativní postup stanovený v čl. 78 odst. 2 SFEU.
Tento požadavek splňují odchylky stanovené rozhodnutím 2015/1601, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka. Odchylky stanovené v napadeném rozhodnutí se totiž uplatní pouze po dobu dvou let s možností prodloužení. Týkají se navíc omezeného počtu státních příslušníků z třetích zemí, kteří podali žádost o udělení mezinárodní ochrany v Řecku a Itálii, mají státní příslušnost jednoho ze států uvedených v rozhodnutí 2015/1601 a budou přemístěni z těchto dvou států, do nichž přicestovali či přicestují během určitého období.
(viz body 78–80)
4. Článek 78 odst. 3 SFEU sice vyžaduje, aby byla opatření v něm zmiňovaná dočasná, avšak ponechává Radě prostor pro uvážení, aby v každém jednotlivém případě stanovila dobu použitelnosti opatření v závislosti na konkrétních okolnostech a s ohledem na zvláštnosti stavu nouze odůvodňujícího přijetí těchto opatření.
Pokud jde o rozhodnutí 2015/1601, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka, Rada zjevně nepřekročila svou posuzovací pravomoc, když určila dobu platnosti opatření stanovených v tomto rozhodnutí na 24 měsíců. Tato volba se jeví jako důvodná, jelikož relokace tak značného počtu osob je nebývalou a složitou operací, jejíž příprava i realizace si vyžádá čas, než dosáhne konkrétních výsledků, zejména pokud jde o administrativní koordinaci mezi členskými státy. V tomto ohledu nelze tvrdit, že rozhodnutí 2015/1601 není dočasné, neboť bude vyvolávat dlouhodobé účinky. Pokud by se totiž mělo pro účely posouzení dočasnosti relokačního opatření ve smyslu čl. 78 odst. 3 SFEU přihlížet k tomu, jak dlouho bude takové opatření vyvolávat účinky, nemohlo by být na základě tohoto ustanovení přijato žádné opatření přemisťující osoby, které jednoznačně mezinárodní ochranu potřebují, neboť takové přemístění s sebou více či méně dlouhodobé účinky z podstaty věci nese.
(viz body 92, 96–99)
5. Za „náhlý“ ve smyslu čl. 78 odst. 3 SFEU lze označit příliv státních příslušníků třetích zemí v rozsahu, který byl nepředvídatelný – a to i kdyby k němu došlo v rámci migrační krize trvající několik let – jestliže znemožňuje normální fungování společného unijního azylového systému.
(viz bod 114)
6. Pokud jde o výklad výrazu „v důsledku“, který se pojí k pojmu „stav nouze“ v čl. 78 odst. 3 SFEU, menšina jazykových znění uvedeného ustanovení sice používá výraz „v důsledku“, a nikoli „vyznačující se“, avšak oba dva tyto výrazy musí být chápány v kontextu tohoto ustanovení a s ohledem na jeho cíl, jímž je umožnit rychlé přijetí dočasných opatření reagujících účinným způsobem na stav nouze spojený s migrací, v tom smyslu, že mezi stavem nouze a náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí musí být dostatečně úzká souvislost.
(viz bod 125)
7. Vzhledem k tomu, že migrační vlny se typicky mohou zvednout velice rychle a přelít se do jiných členských států, čl. 78 odst. 3 SFEU nebrání tomu, aby takové mechanismy umožňující úpravu doplňovaly dočasná opatření přijatá na základě tohoto ustanovení. Uvedené ustanovení totiž dává Radě širokou posuzovací pravomoc při výběru opatření, která lze přijmout za účelem rychlé a efektivní reakce na konkrétní stav nouze a jeho možný vývoj. Řešení nouzové situace nevylučuje, aby se reakce na takovou situaci vyvíjela a upravovala, a to za předpokladu, že si tato reakce zachová dočasnou povahu.
(viz body 131–134)
8. Zásada rozdělení pravomocí a zásada institucionální rovnováhy platí pro pravomoc Komise předkládat na základě čl. 78 odst. 3 SFEU návrhy takových nelegislativních aktů, jako je rozhodnutí, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch určitých členských států. Článek 78 odst. 3 SFEU v tomto ohledu nepodmiňuje pravomoc Komise předkládat návrhy tím, že by Evropská rada musela nejprve udat strategický směr podle článku 68 SFEU.
Článek 78 odst. 3 SFEU dále Radě umožňuje přijmout opatření kvalifikovanou většinou. Zásada institucionální rovnováhy znemožňuje, aby Evropská rada toto hlasovací pravidlo změnila a uložila Radě prostřednictvím závěrů přijatých v souladu s článkem 68 SFEU povinnost hlasovat jednomyslně. Jelikož jsou pravidla tvorby vůle unijních orgánů stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat, mohou ve zvláštních případech zmocnit některý orgán ke změně rozhodovacího postupu, který stanoví, pouze Smlouvy.
(viz body 146–149)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 160–162)
10. Podle čl. 293 odst. 2 SFEU platí, že dokud Rada nerozhodne o návrhu Komise, může Komise kdykoli během přijímání unijního aktu svůj návrh změnit. Pozměněné návrhy přijímané Komisí nemusí mít nutně písemnou formu, neboť jsou součástí procesu přijímání unijních aktů, který je do určité míry flexibilní, aby bylo možné dosáhnout potřebného konsenzu mezi orgány.
Konkrétně v rámci čl. 78 odst. 3 SFEU uplatnila Komise pozměňovací pravomoc ve smyslu čl. 293 odst. 2 SFEU, jelikož z její účasti v procesu přijímání dotčeného aktu jasně vyplývá, že pozměněný návrh schválila. Takový výklad odpovídá cíli sledovanému čl. 293 odst. 2 SFEU, který chrání pravomoc iniciativy, jíž je Komise nadána.
(viz body 177, 179, 181)
11. Z článku 13 jednacího řádu Komise vykládaného s ohledem na účel čl. 293 odst. 2 SFEU, který chrání pravomoc iniciativy na straně Komise, vyplývá, že sbor komisařů může své členy pověřit k tomu, aby během přijímacího procesu provedli v návrhu Komise změny v rozsahu, který byl předem vymezen.
(viz bod 185)
12. Ačkoli Unie usiluje o zachování mnohojazyčnosti, jejíž význam je připomenut v čl. 3 odst. 3 čtvrtém pododstavci SEU, Radě nic nebrání v tom, aby vykládala článek 14 svého jednacího řádu v tom smyslu, že odstavec 1 sice vyžaduje, aby byly návrhy, na jejichž základě vede Rada jednání, musí být v zásadě vypracovány ve všech úředních jazycích Unie, avšak odstavec 2 téhož článku upravuje zjednodušený režim pro změny, jejichž znění nemusí být nutně vypracováno ve všech úředních jazycích Unie. Pouze v případě, že má členský stát námitky, musí být znění návrhu předloženo v jazycích, které tento stát určí, aby mohlo jednání v Radě pokračovat. Takový výklad totiž vychází z vyváženého a flexibilního přístupu napomáhajícího Radě pracovat efektivně a rychle.
(viz body 201, 203)
13. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 206–208, 221)
14. V situaci, kdy nastal stav nouze vyznačující se náhlým a obrovským přílivem státních příslušníků třetích zemí, musí rozhodnutí přijmout závazný mechanismus pro relokaci 120 000 osob na základě čl. 78 odst. 3 SFEU vycházet z objektivních kritérií, avšak Soudní dvůr jej může zpochybnit pouze v případě, že by konstatoval, že se Rada při přijímání napadeného rozhodnutí dopustila vzhledem k informacím a údajům dostupným v té době zjevně nesprávného posouzení, takže bylo možné přijmout ve stejné lhůtě stejně účinné a méně omezující opatření.
Pokud jde v tomto ohledu o argument, podle něhož je napadené rozhodnutí nepřiměřené, jelikož závazným způsobem, aniž je to nutné, rozděluje pevně stanovený počet osob přemisťovaných z jednoho členského státu do druhého, Rada se podle všeho nedopustila zjevně nesprávného právního posouzení, když se takový závazný relokační mechanismus rozhodla přijmout. Rada se totiž v rámci široké posuzovací pravomoci, kterou v tomto ohledu disponuje, může oprávněně domnívat, že počet přemísťovaných osob musí být stanoven závazně s ohledem na zvláštní stav nouze, během něhož bylo napadené rozhodnutí přijato. Rada musela napadené rozhodnutí přijmout v souladu se zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni, kterou se podle článku 80 SFEU řídí provádění společné unijní azylové politiky. Radě tak nelze vytýkat, že se dopustila zjevně nesprávného posouzení, jestliže vzhledem ke zvláštní naléhavosti situace považuje za nutné přijmout na základě čl. 78 odst. 3 SFEU vykládaného ve světle článku 80 SFEU a v něm zakotvené zásady solidarity mezi členskými státy dočasná opatření zavádějící závazný relokační mechanismus.
(viz body 235, 236, 245, 246, 252, 253)
15. Pokud se jeden či více členských států nachází ve stavu nouze ve smyslu čl. 78 odst. 3 SFEU, musí být zátěž vyvolaná dočasnými opatřeními přijatými na základě tohoto ustanovení ve prospěch tohoto či těchto členských států v zásadě rozdělena mezi všechny ostatní členské státy podle zásady solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, kterou se podle článku 80 SFEU řídí unijní azylová politika. Komise a Rada proto v tomto případě při přijímání rozhodnutí, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch určitých členských států, správně konstatují, že rozdělení přemísťovaných žadatelů mezi členské státy podle zásady zakotvené v článku 80 SFEU představuje základní prvek uvedeného rozhodnutí.
Pokud by měla být relokace striktně podmíněna kulturními či jazykovými vazbami jednotlivých žadatelů o mezinárodní ochranu na členský stát, do něhož mají být přemístěni, rozdělení žadatelů mezi všechny členské státy s ohledem na zásadu solidarity, kterou stanoví článek 80 SFEU, a potažmo přijetí závazného relokačního mechanismu by bylo nemožné. Úvahy týkající se etnického původu žadatelů o udělení mezinárodní ochrany nelze v každém případě brát v potaz, jelikož jsou zjevně v rozporu s unijním právem, a konkrétně s článkem 21 Listiny základních práv Evropské unie.
(viz body 291, 292, 304, 305)
16. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 303)
17. Právo na účinný prostředek nápravy proti veškerým rozhodnutím, která vnitrostátní orgán přijme v rámci řízení o relokaci podle čl. 78 odst. 3 SFEU musí být v souladu s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie zajištěno na vnitrostátní úrovni.
(viz bod 325)
18. Systém zavedený rozhodnutím 2015/1601, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka, spočívá stejně jako systém zavedený nařízením č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, na objektivních kritériích, a nikoli na preferencích žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Pravidlo o příslušnosti členského státu, jehož hranice žadatel překročil jako první ve smyslu čl. 13 odst. 1 uvedeného nařízení, které je jediným pravidlem určujícím příslušný členský stát v tomto nařízení, od něhož se rozhodnutí 2015/1601 odchyluje, nezohledňuje preference žadatele vůči danému členskému státu vstupu a nezajišťuje, aby měl tento žadatel na příslušný členský stát jazykové, kulturní či sociální vazby.
Ačkoli orgány členských států, z nichž jsou žadatelé přemisťováni, mají podle čl. 5 odst. 3 rozhodnutí 2015/1601 určitý prostor pro uvážení při identifikaci jednotlivých žadatelů, jež lze přemístit do konkrétního členského státu relokace, tento prostor pro uvážení je odůvodněn tím, že si toto rozhodnutí klade za cíl ulevit řeckému a italskému azylovému systému tím, že efektivně a v krátké lhůtě přemístí velký počet žadatelů z těchto států do ostatních členských států a bude při tom respektovat unijní právo a základní práva zaručená Listinou základních práv Evropské unie. Žadatel dále nemá podle právních předpisů Unie právo vybírat si členský stát příslušný pro jeho žádost. Kritéria stanovená v nařízení č. 604/2013 pro účely určení členského státu příslušného k vyřízení žádosti o udělení mezinárodní ochrany totiž nezahrnují preference žadatele vůči určitému hostitelskému členskému státu.
(viz body 333, 334, 337, 339)
19. Přesun v rámci relokace žadatele o udělení mezinárodní ochrany do jiného členského státu na základě čl. 78 odst. 3 SFEU za účelem posouzení jeho žádosti v přiměřené lhůtě však nelze považovat za navrácení do třetího státu. Právě naopak jde o opatření přijaté na unijní úrovni za účelem zvládnutí krize, jež má v souladu se Ženevskou úmluvou o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 zaručit účinný výkon základního práva na azyl zakotveného v článku 18 Listiny základních práv Evropské unie.
(viz body 342, 343)