URTEIL DES GERICHTS (Zehnte Kammer)
7. Februar 2024(*)(1)
„EGFL und ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Von Österreich getätigte Ausgaben – Verringerungskoeffizient – Art. 24 Abs. 6 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 – Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 – Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 – Begründungspflicht“
In der Rechtssache T‑501/22,
Republik Österreich, vertreten durch J. Schmoll und A. Kögl als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch J. Aquilina und A. Becker als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DAS GERICHT (Zehnte Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin O. Porchia sowie der Richter L. Madise (Berichterstatter) und S. Verschuur,
Kanzler: S. Jund, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
auf die mündliche Verhandlung vom 11. Juli 2023
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Republik Österreich die Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2022/908 der Kommission vom 8. Juni 2022 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2022, L 157, S. 15, im Folgenden: angefochtener Beschluss), soweit damit Ausgaben in Höhe von 68 146 449,98 Euro, die die Republik Österreich im Rahmen des EGFL gemeldet hat, von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
2 Im Rahmen der Einführung der Basisprämienregelung durch die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 608) beschloss die Republik Österreich, Art. 24 Abs. 6 dieser Verordnung anzuwenden.
3 Nach dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten beschließen, für die Zwecke der Festsetzung der Anzahl der einem Betriebsinhaber zuzuweisenden Zahlungsansprüche einen Verringerungskoeffizienten auf die beihilfefähigen Hektarflächen anzuwenden, bei denen es sich um Dauergrünland handelt, das in Gebieten mit schwierigen klimatischen Bedingungen gelegen ist (im Folgenden: Verringerungskoeffizient).
4 Die Republik Österreich beschloss, den Verringerungskoeffizienten auf die Parzellen anzuwenden, die nach österreichischem Recht als „Hutweiden“ und „Almen“ gelten.
5 § 8a Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007) (BGBl. I 55/2007) in der Fassung des Bundesgesetzes, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 geändert wird (BGBl. I 47/2014), sah zu diesem Zweck vor, dass bei „Almen“ und „Hutweiden“ die beihilfefähigen Hektarflächen mit einem Verringerungskoeffizienten von 80 % heranzuziehen waren. Mit anderen Worten bestanden bei landwirtschaftlichen Flächen, die als „Alm“ oder „Hutweide“ einzustufen waren, für jeden beihilfefähigen Hektar 0,2 Zahlungsansprüche.
Untersuchung AA/2016/007/AT
6 Die Europäische Kommission führte unter dem Aktenzeichen AA/2016/007/AT eine Untersuchung durch, um in Bezug auf die Antragsjahre 2015 und 2016 zu prüfen, ob die Verwaltung und die Kontrolle der flächenbezogenen Beihilferegelungen von den österreichischen Behörden im Einklang mit dem Unionsrecht vorgenommen wurden.
7 Am Ende dieser Untersuchung vertrat die Kommission u. a. die Auffassung, dass die österreichischen Behörden Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 in Bezug auf die „Hutweiden“ unrichtig angewandt hätten.
8 Wenn ein Mitgliedstaat beschließe, von dieser Vorschrift Gebrauch zu machen, müsse er den Verringerungskoeffizienten auf alle Gebiete mit schwierigen klimatischen Bedingungen anwenden, und zwar anhand objektiver Kriterien, die eine einheitliche Behandlung der betreffenden Gebiete gewährleisteten. Die Kommission hat insbesondere in ihrer Mitteilung an die Republik Österreich vom 13. November 2017 festgestellt, dass dieser Mitgliedstaat den Verringerungskoeffizienten auf Parzellen angewandt habe, die nach österreichischem Recht als „Hutweiden“ eingestuft würden, wohingegen diese Einstufung im Wesentlichen aber nicht auf einem Kriterium beruhe, das mit dem Vorliegen schwieriger klimatischer Bedingungen zusammenhänge. Die fehlerhafte Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 auf „Hutweiden“ habe dazu geführt, dass bestimmten Betriebsinhabern zu Unrecht verringerte Zahlungsansprüche und den übrigen Betriebsinhabern folglich Zahlungsansprüche mit zu hohem Wert zugewiesen worden seien.
9 Auf der Grundlage von Art. 52 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549) erließ die Kommission den Durchführungsbeschluss (EU) 2019/265 vom 12. Februar 2019 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EGFL und des ELER getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2019, L 44, S. 14). Mit diesem Beschluss schloss die Kommission in Bezug auf die Republik Österreich Ausgaben zulasten des EGFL in Höhe von 8 031 282 Euro für die Antragsjahre 2015 und 2016 wegen der fehlerhaften Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 auf „Hutweiden“ von der Finanzierung durch die Union aus.
10 Um die Konsequenzen aus dieser – von ihr nicht angefochtenen – Finanzkorrektur zu ziehen, ergriff die Republik Österreich die folgende Abhilfemaßnahme.
11 Durch das Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (BGBl. I 46/2018), wurde § 8a des Marktordnungsgesetzes dahin gehend geändert, dass ein Abs. 2a eingefügt wurde, der für Betriebsinhaber mit Parzellen, die als „Hutweiden“ eingestuft werden, zusätzlich zu den ursprünglich mit einem Verringerungskoeffizienten von 80 % zugewiesenen Zahlungsansprüchen die Zuweisung weiterer Zahlungsansprüche mit einem Verringerungskoeffizienten von 20 % vorsieht. Mit anderen Worten gewährte die Republik Österreich den betroffenen Betriebsinhabern 0,8 zusätzliche Zahlungsansprüche für jeden beihilfefähigen Hektar „Hutweide“, und zwar mit Wirkung ab dem Jahr 2017.
12 Diese zusätzlichen Zahlungsansprüche für „Hutweiden“ wurden aus der nationalen Reserve zugewiesen, die die Mitgliedstaaten nach Art. 30 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1307/2013 einrichten müssen. Der Wert dieser zusätzlichen Ansprüche wurde mit 60 % des nationalen Einheitswerts angesetzt.
13 Um nach der Zuweisung der zusätzlichen Ansprüche aus der nationalen Reserve die Einhaltung der nationalen Nettoobergrenze gemäß Anhang III der Verordnung Nr. 1307/2013 sicherzustellen, nahm die Republik Österreich auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 1 dieser Verordnung eine lineare Kürzung aller Direktzahlungen vor.
Untersuchung AA/2018/010/AT
14 Die Kommission leitete unter dem Aktenzeichen AA/2018/010/AT in Bezug auf die Antragsjahre 2015 ff. eine weitere Untersuchung ein, in deren Rahmen sie vom 27. bis 31. August 2018 eine Vor-Ort-Kontrolle durchführte.
15 Mit Schreiben vom 27. November 2018 und der dazugehörigen Anlage (im Folgenden zusammen: Mitteilung vom 27. November 2018) teilte die Kommission der Republik Österreich gemäß Art. 34 Abs. 2 Unterabs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1306/2013 hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Mittelverwaltung, des Rechnungsabschlusses und der Bestimmungen für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz (ABl. 2014, L 255, S. 59) ihre Feststellungen mit.
16 Aus der Mitteilung vom 27. November 2018 und insbesondere aus deren Ziff. 1.3 betreffend die Schlüsselkontrolle in Bezug auf die „Verwaltungskontrollen von Zahlungsansprüchen bei der Einführung der Basisprämienregelung“ geht hervor, dass die Kommission der Ansicht war, dass die Anwendung des Verringerungskoeffizienten auf Parzellen, die nach österreichischem Recht als „Almen“ eingestuft würden, nicht mit Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 im Einklang stehe. Außerdem sei die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme nicht im Einklang mit dem Unionsrecht erfolgt und habe zu regelwidrigen Zahlungen geführt.
17 Mit Schreiben vom 27. März 2019 nahm die Republik Österreich zur Mitteilung vom 27. November 2018 Stellung.
18 Die Kommission lud die österreichischen Behörden zu einer bilateralen Besprechung ein, die im Juli 2019 stattfand.
19 Mit Schreiben vom 30. September 2019 übermittelte die Kommission den österreichischen Behörden gemäß Art. 34 Abs. 3 Unterabs. 2 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 das Protokoll der bilateralen Besprechung.
20 Mit Schreiben vom 21. Oktober 2019 nahm die Republik Österreich zum Protokoll der bilateralen Besprechung Stellung. Mit Schreiben vom 15. Juni 2020 übermittelte sie der Kommission zusätzliche Angaben.
21 Mit Schreiben vom 15. Januar 2021 teilte die Kommission der Republik Österreich gemäß Art. 34 Abs. 3 Unterabs. 3 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 förmlich ihre Schlussfolgerungen mit. Außerdem wies sie die Republik Österreich auf die ihr offenstehende Möglichkeit hin, gemäß Art. 40 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 einen mit Gründen versehenen Antrag auf Schlichtung an die Schlichtungsstelle zu richten.
22 In diesem Schriftstück hielt die Kommission in Ziff. 1.2 (betreffend die Schlüsselkontrolle in Bezug auf die „Verwaltungskontrollen von Zahlungsansprüchen bei der Einführung der Basisprämienregelung“) an ihrem Standpunkt fest, dass zum einen die Republik Österreich Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 in Bezug auf die „Almen“ nicht korrekt angewandt habe und zum anderen die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme nicht im Einklang mit dem Unionsrecht erfolgt sei.
23 Die Schlichtungsstelle, die von der Republik Österreich angerufen wurde, stellte in ihrem Bericht vom 28. April 2021 fest, dass eine Schlichtung nicht möglich gewesen sei.
24 Die Kommission übermittelte den österreichischen Behörden ihren endgültigen Standpunkt mit Schreiben vom 24. Januar 2022, in dem sie an den in ihrem Schreiben vom 15. Januar 2021 dargelegten Schlussfolgerungen festhielt.
25 Die Kommission übermittelte den österreichischen Behörden ihren zusammenfassenden Bericht vom 26. April 2022.
26 In diesem Schriftstück führte die Kommission aus, die Republik Österreich habe Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 nicht korrekt angewandt. Die Umsetzung dieser Vorschrift durch die österreichischen Behörden habe dazu geführt, dass Parzellen innerhalb desselben geografischen Gebiets unterschiedlich behandelt würden. Der Verringerungskoeffizient sei nur auf als „Almen“ registrierte Dauergrünlandparzellen angewandt worden und nicht auf die anderen, benachbarten Parzellen, die aber denselben klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien. Dies zeige, dass die Einstufung einer Parzelle als „Alm“ nicht mit dem Vorliegen schwieriger klimatischer Bedingungen im Sinne von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 verknüpft sei. Daraus sei zu folgern, dass die Anwendung dieser Vorschrift durch die österreichischen Behörden nicht auf objektiven Kriterien beruhe und somit die Gleichbehandlung der Betriebsinhaber bei der Zuweisung von Zahlungsansprüchen nicht gewährleistet sei.
27 Außerdem führte die Kommission im zusammenfassenden Bericht in Bezug auf die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme aus, dass Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013, wonach die nationale Reserve dazu verwendet werden kann, Betriebsinhabern Zahlungsansprüche zuzuweisen, um ihnen einen Ausgleich für spezifische Nachteile zu gewähren, nicht in einer Situation angewandt werden dürfe, die sich, wie im vorliegenden Fall, aus einem mangelhaften Verwaltungs- und Kontrollsystem des betreffenden Mitgliedstaats ergebe. Dies würde nämlich bedeuten, dass die Union die Folgen eines Mangels finanzieren müsste, der dem Mitgliedstaat zuzurechnen sei. Zudem dürfe die Republik Österreich die in Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgesehene Kürzung aller Direktzahlungen nicht vornehmen, um die nationale Reserve aufzufüllen. Die Kürzung aller Direktzahlungen zum Zweck der Finanzierung der Abhilfemaßnahme habe dazu geführt, dass alle Betriebsinhaber für die von den österreichischen Behörden verursachten Mängel aufgekommen seien. Folglich habe es die von den österreichischen Behörden ergriffene Abhilfemaßnahme nicht ermöglicht, den Schutz der Rechte der Betriebsinhaber zu gewährleisten, der im Mittelpunkt der Gemeinsamen Agrarpolitik stehe. Die Kommission hat außerdem die Ansicht vertreten, dass die Republik Österreich als Abhilfemaßahme eine Neuberechnung des Werts aller Zahlungsansprüche unter korrekter Anwendung der Art. 25 und 26 der Verordnung Nr. 1307/2013 hätte durchführen müssen.
28 Was die finanziellen Folgen der den österreichischen Behörden vorgeworfenen Mängel betraf, benannte die Kommission hinsichtlich der „Verwaltungskontrollen von Zahlungsansprüchen bei der Einführung der Basisprämienregelung“ zwei finanzielle Risiken für den EGFL, nämlich eines im Zusammenhang mit der Anwendung des Verringerungskoeffizienten und ein weiteres in Bezug auf die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme.
29 Zum einen vertrat die Kommission die Auffassung, dass sich die fehlerhafte Anwendung des Verringerungskoeffizienten, die zur Zuweisung einer zu geringen Anzahl von Zahlungsansprüchen geführt habe, ab dem Jahr 2015 auf den Einheitswert der Zahlungsansprüche aller österreichischen Betriebsinhaber ausgewirkt habe. Das Risiko für den EGFL entspreche für die Antragsjahre 2015 bis 2019 den Überzahlungen, die geleistet worden seien, weil der Einheitswert dieser Zahlungsansprüche zu hoch angesetzt worden sei.
30 Zum anderen war die Kommission der Ansicht, dass die ab 2017 erfolgte Zuweisung zusätzlicher Ansprüche an „Hutweiden“ bewirtschaftende Betriebsinhaber, die nicht aus Mitteln habe finanziert werden dürfen, die aus der nationalen Reserve stammten, für die Antragsjahre 2017 bis 2019 ein eigenständiges finanzielles Risiko für den EGFL habe entstehen lassen.
31 Die Kommission führte aus, die von den österreichischen Behörden vorgenommene Bewertung ermögliche anhand der im Rahmen des Schlichtungsverfahrens übermittelten ergänzenden Informationen eine bessere Abschätzung des finanziellen Risikos für den EGFL als die in ihrer förmlichen Mitteilung vom 15. Januar 2021 ursprünglich anvisierte pauschale Korrektur.
32 Auf der Grundlage der von den österreichischen Behörden mitgeteilten Daten bezifferte die Kommission daher für die Antragsjahre 2015 bis 2019 die wegen der unrichtigen Anwendung des Verringerungskoeffizienten anvisierte Finanzkorrektur (im Folgenden: erste Finanzkorrektur) auf 55 002 622,63 Euro.
33 Die Finanzkorrektur in Bezug auf die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme (im Folgenden: zweite Finanzkorrektur) wurde für die Antragsjahre 2017 bis 2019 auf 28 725 841,42 Euro beziffert. Dieser Betrag wurde auf 21 175 109,35 Euro herabgesetzt, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass das mit dieser Abhilfemaßnahme verbundene finanzielle Risiko bereits in Höhe von 7 550 732,07 Euro in die Berechnung des finanziellen Risikos im Zusammenhang mit der unrichtigen Anwendung des Verringerungskoeffizienten eingeflossen war.
34 Der Gesamtbetrag der geplanten Finanzkorrekturen wegen der beiden Mängel (im Zusammenhang erstens mit der Anwendung des Verringerungskoeffizienten und zweitens mit der Abhilfemaßnahme) belief sich somit auf 76 177 731,98 Euro. Hiervon zog die Kommission jedoch den Betrag von 8 031 282 Euro ab, der der Finanzkorrektur entsprach, die mit dem Durchführungsbeschluss 2019/265 auf die Republik Österreich angewandt worden war.
35 Mit dem angefochtenen Beschluss schloss die Kommission bestimmte von den Mitgliedstaaten zulasten des EGFL und des ELER getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Union aus.
36 In Bezug auf die Republik Österreich schloss die Kommission die zulasten des EGFL gemeldeten Ausgaben in Höhe von insgesamt 68 270 562,18 Euro von der Finanzierung durch die Union aus. Dieser Betrag umfasste in Höhe von 68 146 449,98 Euro die finanziellen Folgen der beiden oben in Rn. 34 angeführten Mängel; nur diese sind Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.
Anträge der Parteien
37 Die Republik Österreich beantragt,
– den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als damit die von ihr zulasten des EGFL gemeldeten Ausgaben in Höhe von 68 146 449,98 Euro von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
38 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Republik Österreich die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
39 Die Republik Österreich stützt ihre Klage auf vier Klagegründe. Mit dem ersten macht sie geltend, dass die Kommission gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 verstoßen habe, indem sie eine Finanzkorrektur vorgenommen habe, die auf eine fehlerhafte Auslegung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 gestützt gewesen sei. Mit dem zweiten Klagegrund rügt sie, dass die Kommission gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 verstoßen habe, indem sie eine Finanzkorrektur vorgenommen habe, die auf eine fehlerhafte Auslegung von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b und Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 gestützt gewesen sei. Der dritte Klagegrund bezieht sich auf einen Verstoß der Kommission gegen Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013, während mit dem vierten eine Verletzung der Begründungspflicht gerügt wird. Als Erstes ist der vierte Klagegrund zu prüfen und sodann der erste, der zweite und der dritte Klagegrund.
Vierter Klagegrund: Verletzung der Begründungspflicht
40 Die Republik Österreich macht geltend, dass die in Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgesehene Begründungspflicht verletzt worden sei, da sich die Kommission nicht mit dem Vorbringen auseinandergesetzt habe, dass die Einstufung als „Alm“ auf den einschlägigen Gesetzesbestimmungen der österreichischen Bundesländer beruhe. Somit habe die Kommission nicht hinreichend dargetan, warum sie zu dem Ergebnis gekommen sei, dass die Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 nicht anhand objektiver Kriterien und nicht unter Bedingungen erfolgt sei, die die Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gewährleisteten.
41 Die Kommission hält diesen Klagegrund für unbegründet.
42 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die nach Art. 296 AEUV erforderliche Begründung dem Wesen des betreffenden Rechtsakts entsprechen und die Überlegungen des Unionsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und die Unionsgerichte ihre Kontrollaufgabe wahrnehmen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. April 2008, Kommission/Salzgitter, C‑484/04 P, EU:C:2008:236, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
43 In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung den Erfordernissen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteil vom 6. September 2006, Portugal/Kommission, C‑88/03, EU:C:2006:511, Rn. 88 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44 Beschlüsse der Kommission auf dem Gebiet des Rechnungsabschlusses werden auf der Grundlage eines zusammenfassenden Berichts und eines Schriftwechsels zwischen dem betroffenen Mitgliedstaat und der Kommission erlassen (Urteil vom 14. März 2002, Niederlande/Kommission, C‑132/99, EU:C:2002:168, Rn. 39). In diesem Zusammenhang ist ein Beschluss dann als ausreichend begründet anzusehen, wenn der Mitgliedstaat, der Adressat des Beschlusses ist, eng am Verfahren seiner Ausarbeitung beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zulasten der Agrarfonds übernehmen zu können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. September 2004, Griechenland/Kommission, C‑332/01, EU:C:2004:496, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45 Im vorliegenden Fall ist der Austausch zwischen der Kommission und den österreichischen Behörden aus dem Verfahren zu berücksichtigen, das dem Erlass des angefochtenen Beschlusses vorangegangen ist. Aus den Rn. 14 bis 36 dieses Urteils geht hervor, dass dieser Austausch die Mitteilung vom 27. November 2018, das mit 30. September 2019 datierte Protokoll der bilateralen Besprechung und das Schreiben vom 15. Januar 2021 umfasst, mit dem die Kommission der Republik Österreich förmlich ihre Schlussfolgerungen mitgeteilt hat. Diese Schriftstücke wurden den österreichischen Behörden übermittelt, die sich dazu äußern konnten. Sie hatten außerdem im Rahmen des Schlichtungsverfahrens Gelegenheit, zu den weiterhin strittigen Fragen Stellung zu nehmen. Schließlich übermittelte die Kommission den österreichischen Behörden mit Schreiben vom 24. Januar 2022 ihren endgültigen Standpunkt sowie in weiterer Folge den zusammenfassenden Bericht vom 26. April 2022. Daraus ergibt sich, dass die österreichischen Behörden eng in das Verfahren der Ausarbeitung des angefochtenen Beschlusses eingebunden waren.
46 Zur ersten Finanzkorrektur, auf die sich der Klagegrund der Verletzung der Begründungspflicht bezieht, hat die Kommission im Rahmen des Verwaltungsverfahrens die Gründe dargetan, aus denen die österreichischen Behörden aus ihrer Sicht Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 durch die Anwendung des Verringerungskoeffizienten auf „Almen“ nicht richtig umgesetzt hatten.
47 In der Mitteilung vom 27. November 2018, dem Schreiben vom 15. Januar 2021, mit dem die Kommission der Republik Österreich förmlich ihre Schlussfolgerungen mitgeteilt hat, und sodann im zusammenfassenden Bericht vom 26. April 2022 hat die Kommission insbesondere festgestellt, dass die Umsetzung dieser Bestimmung durch die österreichischen Behörden dazu geführt habe, dass Parzellen innerhalb derselben geografischen Lage, die denselben klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien, unterschiedlich behandelt würden. Der Verringerungskoeffizient sei nur auf als „Almen“ eingestufte Dauergrünlandparzellen angewandt worden und nicht auf die anderen Dauergrünlandparzellen, die aber denselben klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien. Dies zeige, dass die Einstufung einer Parzelle als „Alm“ und ihre anschließende Aufnahme in den Almkataster nicht mit dem Vorliegen schwieriger klimatischer Bedingungen im Sinne von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 verknüpft seien. Folglich beruhe die Anwendung dieser Bestimmung durch die österreichischen Behörden nicht auf objektiven Kriterien und die Gleichbehandlung der Betriebsinhaber sei nicht gewährleistet.
48 Die Kommission hat ihren Standpunkt also hinreichend klar und genau dargetan. Aus den Akten geht nicht hervor, dass es den österreichischen Behörden nicht möglich gewesen wäre, anhand dieser Begründung zu verstehen, weshalb die aus dem ihnen angelasteten Mangel resultierende Finanzkorrektur vorgenommen wurde.
49 Außerdem ist die Kommission entgegen den Ausführungen der Klägerin auf das Vorbringen der österreichischen Behörden eingegangen, wonach die einschlägigen Gesetzesbestimmungen der österreichischen Bundesländer objektive Kriterien für die Einstufung von Parzellen als „Almen“ vorsähen.
50 In ihrer förmlichen Mitteilung vom 15. Januar 2021 und in ihrem zusammenfassenden Bericht vom 26. April 2022 hat die Kommission nämlich dargelegt, dass die im Zuge der Untersuchung getroffenen Feststellungen zeigten, dass als „Almen“ eingestufte Parzellen neben Parzellen gelegen seien, die nicht als „Almen“ gälten, obwohl sie denselben klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien. Aus diesen Feststellungen ergebe sich, dass das Vorbringen der österreichischen Behörden hinsichtlich der landesgesetzlichen Bestimmungen betreffend „Almen“ nicht geeignet sei, die Schlussfolgerung in Frage zu stellen, dass die Aufnahme von Parzellen in den Almkataster nicht mit dem Vorliegen schwieriger klimatischer Bedingungen im Sinne von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 verknüpft sei. Wenn das Kriterium der schwierigen klimatischen Bedingungen eingehalten worden wäre, hätten die Dauergrünlandparzellen neben „Almen“, die denselben klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien, ebenfalls in den Almkataster aufgenommen werden müssen.
51 Die Kommission hat also das Vorbringen der österreichischen Behörden berücksichtigt und ausgeführt, warum es aus ihrer Sicht zurückzuweisen ist. Sie ist auch auf die Gründe eingegangen, aus denen sie die unterschiedliche Behandlung von „Almen“ und benachbarten Dauergrünlandparzellen, die nicht als Almen eingestuft werden, für ungerechtfertigt hält. Somit hat die Kommission hinreichend genau dargetan, warum sie zu dem Ergebnis gekommen ist, dass die Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 nicht anhand objektiver Kriterien und nicht unter Bedingungen erfolgt sei, die die Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gewährleisteten.
52 Nach alledem ist der vierte Klagegrund, mit dem eine Verletzung der in Art. 296 AEUV verankerten Begründungspflicht geltend gemacht wird, zurückzuweisen.
Erster Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 durch Vornahme einer Finanzkorrektur, die auf eine fehlerhafte Auslegung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 gestützt wurde
53 Mit diesem Klagegrund beanstandet die Republik Österreich die erste Finanzkorrektur, die die Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 betrifft.
54 Die Republik Österreich macht geltend, dass sie Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 richtig angewandt habe, indem sie den Verringerungskoeffizienten auf nach den einschlägigen nationalen Bestimmungen als „Almen“ eingestufte Parzellen angewandt habe, wobei diese Bestimmungen die Einstufung vom Vorliegen schwieriger klimatischer Bedingungen abhängig machten. Durch die Vornahme einer Finanzkorrektur, die damit begründet worden sei, dass diese Bestimmung nicht richtig angewandt worden sei, habe die Kommission folglich gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 verstoßen.
55 Die Kommission hält diesen Klagegrund für unbegründet.
56 Wie oben in Rn. 26 ausgeführt, beruht die erste Finanzkorrektur, wie im zusammenfassenden Bericht dargelegt, darauf, dass die Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 durch die österreichischen Behörden insofern zu nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlungen geführt habe, als der Verringerungskoeffizient innerhalb desselben Gebiets nicht auf alle Parzellen angewandt worden sei, die denselben klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien. Diese Schlussfolgerung wird insbesondere auf ein Satellitenbild gestützt, das zeigt, dass als „Almen“ eingestufte Parzellen, auf die der Verringerungskoeffizient angewandt worden ist, direkt neben anderen Dauergrünlandparzellen gelegen sind, die nicht als „Almen“ gelten und auf die der Verringerungskoeffizient nicht angewandt worden ist. Im Übrigen kann, wie oben in Rn. 50 ausgeführt, unter Berücksichtigung dieser Feststellungen das Vorbringen der Republik Österreich, dass die Einstufung von Parzellen als „Almen“ anhand von in den einschlägigen Gesetzesbestimmungen der österreichischen Bundesländer festgelegten objektiven Kriterien erfolge, nicht die Schlussfolgerung in Frage stellen, dass die österreichischen Behörden Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 nicht korrekt angewandt hätten.
57 Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 sieht vor:
„Wenn sie feststellt, dass Ausgaben nach Artikel 4 Absatz 1 … nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht … getätigt worden sind, so erlässt die Kommission Durchführungsrechtsakte zur Festlegung, welche Beträge von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 116 Absatz 2 genannten Beratungsverfahren erlassen.“
58 Im Rahmen eines Konformitätsabschlussverfahrens verfügt die Kommission über ein weites Ermessen. Zur Begründung ihrer Weigerung, den Unionshaushalt durch bestimmte Ausgaben zu belasten, muss sie einen Beweis für die ernsthaften und berechtigten Zweifel vorlegen, die sie hinsichtlich der von dem betreffenden Mitgliedstaat getätigten Ausgaben hegt. Deshalb ist es Sache des betreffenden Mitgliedstaats, zu beweisen, dass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der von der Kommission verweigerten Finanzierung erfüllt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Februar 2020, Litauen/Kommission, C‑79/19 P, EU:C:2020:129, Rn. 49 und 50).
59 Im Übrigen heißt es in Art. 24 der Verordnung Nr. 1307/2013:
„…
(2) Außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände ist die Anzahl der je Betriebsinhaber 2015 zugewiesenen Zahlungsansprüche gleich der Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen, die der Betriebsinhaber gemäß Artikel 72 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung … Nr. 1306/2013 in seinem Beihilfeantrag für 2015 anmeldet und die ihm zu einem von dem betreffenden Mitgliedstaat festgesetzten Zeitpunkt zur Verfügung stehen …
(3) Die Mitgliedstaaten können die Anzahl der gemäß Absatz 2 zuzuweisenden Zahlungsansprüche auf eine oder mehrere der in den Absätzen 4 bis 7 festgelegten Weisen begrenzen.
…
(6) Die Mitgliedstaaten können beschließen, für die Zwecke der Festsetzung der Anzahl der einem Betriebsinhaber zuzuweisenden Zahlungsansprüche einen Verringerungskoeffizienten auf die beihilfefähigen Hektarflächen im Sinne des Absatzes 2 anzuwenden, bei denen es sich um Dauergrünland handelt, das in Gebieten mit schwierigen klimatischen Bedingungen, insbesondere aufgrund von deren Höhenlage oder sonstiger naturbedingter Benachteiligungen, wie schlechte Bodenqualität, steile Hanglage und eingeschränkte Wasserversorgung, gelegen ist.
…“
60 Als Erstes macht die Republik Österreich geltend, dass die Definition des Begriffs „Almen“ in den Gesetzen der österreichischen Länder das Kriterium der schwierigen klimatischen Bedingungen nach Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 gebührend berücksichtigten.
61 Dieses Vorbringen ist jedoch nicht stichhaltig.
62 Gemäß Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 unterliegt die Anwendung des Verringerungskoeffizienten einem einzigen Kriterium: Die Dauergrünlandparzelle muss in einem Gebiet mit schwierigen klimatischen Bedingungen gelegen sein.
63 Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 kann außerdem entnommen werden, dass die Anzahl der einem Betriebsinhaber zugewiesenen Zahlungsansprüche grundsätzlich auf der Anzahl der vom Betriebsinhaber angemeldeten beihilfefähigen Hektarflächen beruhen muss. Dass ein Mitgliedstaat die Anzahl der einem Betriebsinhaber zugewiesenen Zahlungsansprüche begrenzen kann, wie in Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgesehen, stellt daher, wie von der Kommission ausgeführt, eine Ausnahme von diesem Grundsatz dar, die eng auszulegen ist.
64 Im vorliegenden Fall verweist die Republik Österreich in ihrer Klageschrift auf die Definition von „Almen“ in den Landesgesetzen von Kärnten, Tirol, der Steiermark und Vorarlberg.
65 Nach den in Kärnten geltenden Bestimmungen sind „Almen“ Flächen, die sich wegen ihrer Entfernung zum Heimatgut und zur Siedlungszone und wegen ihrer Höhenlage und der durch die klimatischen Verhältnisse verkürzten Vegetationsperioden zur weidewirtschaftlichen Nutzung eignen.
66 Nach den Rechtsvorschriften des Landes Tirol sind „Almen“ die „von den Heimgütern räumlich entfernten landwirtschaftlichen Grundflächen, die wegen ihrer Höhenlage und der klimatischen Verhältnisse während der Sommermonate vorwiegend zur weidewirtschaftlichen Nutzung geeignet sind“.
67 Die in der Steiermark geltenden Bestimmungen definieren „Almen“ als „Wirtschaftsobjekte, welche infolge ihrer Höhenlage und der dadurch gegebenen klimatischen Verhältnisse landwirtschaftlich nur während der durch die Höhenlage gegebenen beschränkten Vegetationsperiode zur Viehhaltung genutzt werden können“.
68 In Vorarlberg gelten als „Alpen“ schließlich „landwirtschaftlich nutzbare Flächen, bei denen infolge der Höhenlage und der dadurch bedingten klimatischen und topographischen Verhältnisse der sommerliche Weidegang die zweckmäßige Art der landwirtschaftlichen Nutzung ist“.
69 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Republik Österreich nicht die einschlägigen Bestimmungen aller Länder mit „Almen“ bzw. „Alpen“ – laut Klageschrift alle außer Wien und dem Burgenland – anführt, so dass aus ihren Schriftsätzen nicht hervorgeht, ob und inwieweit das Kriterium der schwierigen klimatischen Bedingungen in die einschlägigen Gesetze aller betroffenen Länder Eingang gefunden hat.
70 Im Übrigen werden „Almen“ bzw. „Alpen“ (im Folgenden zusammen: Almen) in den oben wiedergegebenen Bestimmungen der Länder Kärnten, Vorarlberg, Steiermark und Tirol nicht anhand eines Kriteriums definiert, das dem in Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 festgelegten Kriterium in vollem Umfang entspricht.
71 Die Landesgesetze definieren „Almen“ nämlich in erster Linie anhand der Verwendung dieser Parzellen, wozu ausgeführt wird, dass sie für einen begrenzten Zeitraum des Jahres zur Weidenutzung geeignet sind. Besondere klimatische Bedingungen zählen neben der Höhe, der Entfernung zum Siedlungsgebiet und auch der Topographie offenbar zu den Gründen, aus denen der sommerliche Weidegang die beste Nutzung dieser Parzellen darstellt.
72 Demnach ist das Kriterium der klimatischen Verhältnisse – wie im Übrigen von der Republik Österreich in ihren Schriftsätzen eingeräumt – ein Aspekt, der „neben anderen Kriterien“ bei der Einstufung einer Parzelle als „Alm“ berücksichtigt wird. Wie oben in Rn. 62 ausgeführt, kann indessen Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 entnommen werden, dass die Belegenheit einer Parzelle in einem Gebiet mit schwierigen klimatischen Bedingungen das einzige Kriterium für die Anwendbarkeit des Verringerungskoeffizienten auf diese Parzelle darstellt.
73 Da die Bestimmungen der Landesgesetze, auf die die Republik Österreich Bezug nimmt, für die Einstufung einer Parzelle als „Alm“ bzw. „Alp“ (im Folgenden: Alm) noch weitere Kriterien vorsehen als nur die Belegenheit in einem Gebiet mit schwierigen klimatischen Bedingungen, kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine Parzelle nicht als „Alm“ eingestuft wird, obwohl das Kriterium der Belegenheit in einem derartigen Gebiet erfüllt ist. Im Umkehrschluss gewährleistet es eine Einstufung als „Alm“ gemäß den einschlägigen Gesetzesbestimmungen der österreichischen Länder aber nicht, dass die Parzelle tatsächlich in einem Gebiet mit schwierigen klimatischen Bedingungen gelegen ist.
74 Die oben in den Rn. 65 bis 68 wiedergegebenen Gesetzesbestimmungen der österreichischen Bundesländer nehmen im Zusammenhang mit „Almen“ Bezug auf „klimatische Verhältnisse“, denen diese Parzellen ausgesetzt sind, ohne jedoch die Besonderheiten dieser klimatischen Verhältnisse genauer zu erläutern. Die Einstufung einer Parzelle als „Alm“ wird also nicht ausdrücklich vom Vorliegen schwieriger klimatischer Bedingungen abhängig gemacht.
75 Nach alledem kann die Republik Österreich nicht mit Erfolg geltend machen, dass die Definition von „Almen“ in den Gesetzesbestimmungen der österreichischen Länder auf einem Kriterium beruht, das dem in Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgesehenen Kriterium in vollem Umfang entspricht.
76 Als Zweites bringt die Republik Österreich vor, durch die Anwendung des Verringerungskoeffizienten auf als „Almen“ eingetragene Parzellen eine kohärente und einheitliche Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 sichergestellt zu haben.
77 In Anbetracht der oben in Rn. 56 wiedergegebenen Feststellungen der Kommission, aus denen sich ergibt, dass der Verringerungskoeffizient innerhalb derselben Lage nur auf die als „Almen“ eingestuften Parzellen angewandt wurde, und unter Berücksichtigung der für die Kommission bestehenden Anforderungen, die in der oben in Rn. 58 wiedergegebenen Rechtsprechung genannt wurden, ist indessen im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die Kommission Beweise vorgelegt hat, die einen ernsthaften und berechtigten Zweifel an der Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 durch die österreichischen Behörden aufkommen lassen können.
78 Daher obliegt es der Republik Österreich, die Fehlerhaftigkeit der Ausführungen der Kommission eingehendst und vollständigst nachzuweisen.
79 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Republik Österreich in ihren Schriftsätzen die Richtigkeit der Feststellung der Kommission, dass als „Almen“ eingestufte Parzellen anders behandelt worden seien als benachbarte Dauergrünlandparzellen, die nicht als „Almen“ eingestuft worden seien, nicht beanstandet. Ebenso wenig macht die Republik Österreich geltend, dass dies auf einem punktuellen Fehler beruhe oder dass das von der Kommission anhand des oben in Rn. 56 erwähnten Satellitenbilds gewählte Beispiel für die Gesamtlage in Österreich nicht repräsentativ sei.
80 Im Wesentlichen führt sie hingegen aus, dass die von der Kommission festgestellte Ungleichbehandlung dadurch gerechtfertigt sei, dass hinsichtlich der klimatischen Bedingungen, denen die betreffenden Parzellen ausgesetzt seien, objektive situative Unterschiede bestünden.
81 So könnten benachbarte Parzellen unterschiedlichen mikroklimatischen Bedingungen ausgesetzt sein. Während die Kommission u. a. in der Mitteilung vom 27. November 2018 ausgeführt hat, dass als „Almen“ eingestufte Parzellen denselben klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien wie benachbarte Parzellen in derselben Höhenlage, betont die Republik Österreich, dass für die Beurteilung der tatsächlichen klimatischen Bedingungen, denen die Parzellen ausgesetzt seien, die Höhenlage als Kriterium nicht ausreiche. Bei südlich ausgerichteten Parzellen sei beispielsweise die Sonneneinstrahlung besser, wodurch sie wärmer und trockener seien als nördlich ausgerichtete Parzellen, die länger schneebedeckt seien. Für die Eintragung von Parzellen in den Almkataster berücksichtigten die zuständigen Behörden diese mikroklimatischen Bedingungen, denen die betreffenden Parzellen ausgesetzt seien. Dabei werde insbesondere auf die Hangneigung, die Bodenstruktur, die Feuchtigkeit oder die Dauer der Schneebedeckung abgestellt.
82 Dieses Vorbringen kann die Schlussfolgerung der Kommission jedoch nicht in Frage stellen.
83 Zwar ergibt sich aus Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013, dass das Vorliegen schwieriger klimatischer Bedingungen, wie von der Kommission ausgeführt, innerhalb eines bestimmten Gebiets und nicht in Bezug auf eine einzelne Parzelle zu beurteilen ist, doch enthält diese Bestimmung keine näheren Angaben zur Größe der Gebiete, für die zu beurteilen ist, ob sie das Kriterium der schwierigen klimatischen Bedingungen erfüllen. Folglich kann insbesondere in Berggebieten nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, dass benachbarte Parzellen verschiedenen Gebieten zugeordnet werden können, in denen z. B. aufgrund des Gefälles oder der Ausrichtung der Parzellen unterschiedliche klimatische Bedingungen herrschen. Daher deutet der Umstand, dass der Verringerungskoeffizient auf „Almen“, aber nicht auf benachbarte Parzellen angewandt wurde, nicht zwangsläufig auf eine fehlerhafte Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 hin.
84 Abgesehen davon, dass die zuständigen Behörden für die Eintragung einer Parzelle in den Almkataster die mikroklimatischen Bedingungen berücksichtigen müssten, trägt die Republik Österreich jedoch nichts vor, was belegen würde, dass dieser Ansatz bei der Eintragung von Parzellen in den Almkataster konkret und systematisch verfolgt worden sei. Die Republik Österreich legt in diesem Zusammenhang – etwa unter Bezugnahme auf das von der Kommission verwendete Satellitenbild – nicht dar, welche besonderen mikroklimatischen Bedingungen die Aufnahme bestimmter Parzellen in den Almkataster gerechtfertigt hätten, während benachbarte Dauergrünlandparzellen außen vor blieben.
85 Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Republik Österreich im Rahmen des Austauschs zur Bewertung des finanziellen Risikos für den EGFL auf der Grundlage einer der Kommission übermittelten Studie vorgeschlagen hat, davon auszugehen, dass Parzellen in einer Höhenlage von über 1500 Metern notwendigerweise schwierigen klimatischen Bedingungen ausgesetzt seien. Dieser Standpunkt, den die Republik Österreich im Verwaltungsverfahren vertreten hat, steht augenscheinlich im Widerspruch zum Vorbringen in der Klageschrift, wonach bei der Prüfung des Vorliegens schwieriger klimatischer Bedingungen nicht nur die Höhenlage einer Parzelle berücksichtigt werden könne.
86 Aus den Ausführungen in den obigen Rn. 84 und 85 ergibt sich, dass mit den von der Republik Österreich angeführten Aspekten nicht belegt werden kann, dass die Anwendung des Verringerungskoeffizienten nur auf „Almen“, nicht aber auf benachbarte, nicht als „Almen“ eingestufte Parzellen durch objektive situative Unterschiede zwischen diesen verschiedenen Kategorien von Parzellen gerechtfertigt gewesen sei.
87 Folglich kann, wie die Kommission ausführt, der Ansatz der österreichischen Behörden, den Verringerungskoeffizienten nur auf als „Almen“ eingestufte Parzellen anzuwenden, weder gewährleisten, dass dieser Koeffizient auf alle Parzellen angewandt wurde, die sich in Gebieten mit schwierigen klimatischen Bedingungen befinden, noch sicherstellen, dass er nur auf Parzellen angewandt wurde, die dieses Kriterium tatsächlich erfüllen.
88 Somit vermag das Vorbringen der Republik Österreich die Schlussfolgerung der Kommission nicht zu entkräften, wonach der Verringerungskoeffizient nicht in Einklang mit Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 angewandt worden sei.
89 Nach alledem ist der erste Klagegrund, mit dem geltend gemacht wird, dass die Kommission die in Rede stehende Finanzkorrektur auf eine fehlerhafte Auslegung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 gestützt habe, zurückzuweisen.
Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 durch eine Finanzkorrektur, die auf eine fehlerhafte Auslegung von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b und Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 gestützt wurde
90 Mit diesem Klagegrund beanstandet die Republik Österreich die zweite Finanzkorrektur, die die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme betrifft.
91 Sie stützt diesen Klagegrund darauf, dass diese Finanzkorrektur auf einer fehlerhaften Auslegung zum einen von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b und zum anderen von Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 beruhe. Sie sei letztlich nicht verpflichtet gewesen, als Konsequenz der ersten Untersuchung der Kommission im Rahmen der Abhilfemaßnahme gemäß Art. 24 bis 26 der Verordnung Nr. 1307/2013 alle Zahlungsansprüche neu zu berechnen.
92 Die Kommission hält diesen Klagegrund für unbegründet.
93 Die drei Teile des Vorbringens, auf das die Republik Österreich diesen Klagegrund stützt, sind der Reihe nach zu prüfen.
Erster Teil: fehlerhafte Auslegung von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013
94 Aus den Akten, insbesondere aus der oben in Rn. 27 wiedergegebenen Begründung des zusammenfassenden Berichts, ergibt sich, dass die zweite Finanzkorrektur erstens darin begründet liegt, dass die Republik Österreich gemäß Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 die Abhilfemaßnahme, die in der Zuweisung zusätzlicher Zahlungsansprüche an „Hutweiden“ bewirtschaftende Betriebsinhaber bestand, nicht aus der nationalen Reserve hätte finanzieren dürfen. Die Kommission hat die Auffassung vertreten, dass die nationale Reserve gemäß dieser Bestimmung nicht für die Bereinigung einer Situation verwendet werden dürfe, die entstanden sei, weil die österreichischen Behörden Unionsrecht falsch angewandt hätten.
95 Die Republik Österreich bestreitet die Stichhaltigkeit dieses ersten Grundes.
96 Art. 30 der Verordnung Nr. 1307/2013 sieht vor:
„(1) Jeder Mitgliedstaat richtet eine nationale Reserve ein. Dazu nehmen die Mitgliedstaaten im ersten Anwendungsjahr der Basisprämienregelung eine lineare prozentuale Kürzung der für die Basisprämienregelung auf nationaler Ebene geltenden Obergrenze vor.
…
(4) Die Mitgliedstaaten weisen Zahlungsansprüche aus ihren nationalen oder regionalen Reserven nach objektiven Kriterien und unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber sowie unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen zu.
…
(6) Die Mitgliedstaaten verwenden ihre nationalen oder regionalen Reserven vorrangig dazu, Junglandwirten und Betriebsinhabern, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit aufnehmen, Zahlungsansprüche zuzuweisen.
(7) Die Mitgliedstaaten können ihre nationalen oder regionalen Reserven dazu verwenden,
a) Betriebsinhabern Zahlungsansprüche zuzuweisen, um die Aufgabe von Flächen zu vermeiden, einschließlich in Gebieten, die in Umstrukturierungs- oder Entwicklungsprogramme im Zusammenhang mit bestimmten öffentlichen Maßnahmen eingebunden sind[;]
b) Betriebsinhabern Zahlungsansprüche zuzuweisen, um ihnen einen Ausgleich für spezifische Nachteile zu gewähren;
c) Betriebsinhabern Zahlungsansprüche zuzuweisen, denen infolge höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände keine Zahlungsansprüche nach diesem Kapitel zugewiesen werden konnten;
d) in Fällen, in denen sie Artikel 21 Absatz 3 dieser Verordnung anwenden, Betriebsinhaber[n] Zahlungsansprüche zuzuweisen, bei denen die Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen, die sie gemäß Artikel 72 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung … Nr. 1306/2013 2015 angemeldet haben und die ihnen zu einem von dem betreffenden Mitgliedstaat festzusetzenden Zeitpunkt, der nicht nach dem in diesem Mitgliedstaat festgesetzten Zeitpunkt für die Änderung dieses Beihilfeantrags liegen darf, zur Verfügung stehen, über der Anzahl der eigenen oder gepachteten Zahlungsansprüche liegt, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 festgesetzt wurden und die sie zu dem gemäß Artikel 78 Unterabsatz 1 Buchstabe b der Verordnung … Nr. 1306/2013 festzusetzenden Termin für die Einreichung von Anträgen innehaben;
e) eine dauerhafte lineare Erhöhung des Wertes aller Zahlungsansprüche im Rahmen der Basisprämienregelung auf nationaler oder regionaler Ebene vorzunehmen, wenn die einschlägige nationale oder die regionale Reserve 0,5 % der jährlichen nationalen oder regionalen Obergrenze der Basisprämienregelung übersteigt, sofern für die Zuweisungen gemäß Absatz 6, gemäß Buchstabe a und [b] des vorliegenden Absatzes und gemäß Absatz 9 dieses Artikels hinreichende Beträge verfügbar bleiben;
f) den jährlichen Bedarf für gemäß Artikel 51 Absatz 2 und Artikel 65 Absätze 1, 2 und 3 der vorliegenden Verordnung zu gewährende Zahlungen zu decken.
Für die Zwecke dieses Absatzes beschließen die Mitgliedstaaten, welchen der darin genannten verschiedenen Verwendungen sie Vorrang einräumen.
…“
97 Die Republik Österreich macht geltend, dass die ursprüngliche Zuweisung unzureichender Zahlungsansprüche an „Hutweiden“ bewirtschaftende Betriebsinhaber aufgrund der fehlerhaften Anwendung des Verringerungskoeffizienten für diese Betriebsinhaber einen spezifischen Nachteil im Sinne von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 darstelle. Nach Ansicht der Kommission kann der Begriff des spezifischen Nachteils hingegen keine Anwendung finden, wenn – wie im vorliegenden Fall – der bestimmten Betriebsinhabern entstandene Nachteil auf einen Verstoß des betreffenden Mitgliedstaats gegen die Bestimmungen des Unionsrechts zurückzuführen ist.
98 Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. September 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
99 Zum Wortlaut der in Rede stehenden Bestimmung ist als Erstes festzustellen, dass Art. 30 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 eine abschließende Liste der Fälle enthält, in denen die Verwendung der nationalen Reserve nach dieser Bestimmung möglich ist. Damit die Verwendung der nationalen Reserve als gemäß Art. 30 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 zulässig angesehen werden kann, muss sie mithin unter einen der in den Buchst. a bis f dieser Bestimmung genannten Fälle fallen, was von den Parteien, insbesondere der Republik Österreich, nicht bestritten wird. Diese ist nämlich der Ansicht, die nationale Reserve im Einklang mit Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 verwendet zu haben.
100 Im Übrigen wird der Begriff „spezifische Nachteile“ in der Verordnung Nr. 1307/2013 nicht definiert. Im gewöhnlichen Sprachgebrauch bezieht sich der Ausdruck „Nachteil“ auf einen Schaden oder auch auf die Unterlegenheit einer Person. Die Verwendung des Ausdrucks „einen Ausgleich gewähren“ in der in Rede stehenden Bestimmung bestätigt, dass die fraglichen Nachteile einem dem Betriebsinhaber entstandenen Schaden gleichkommen.
101 Es ist ebenfalls zu berücksichtigen, dass das Adjektiv „spezifisch“ in der in Rede stehenden Bestimmung den vom Betriebsinhaber erlittenen Nachteil beschreibt. Dieser Ausdruck, der im wörtlichen Sinne auf dasjenige verweist, was einer Art eigen oder allen Individuen der selben Art gemeinsam ist, spricht für eine Auslegung, wonach die fraglichen Nachteile bestimmte Kategorien von Betriebsinhabern betreffen, die sich von den anderen durch Besonderheiten unterscheiden, die in ihrer Situation begründet liegen.
102 Dagegen genügt der Umstand, dass Betriebsinhaber unter den Folgen eines von einem Mitgliedstaat bei der Anwendung des Unionsrechts begangenen Fehlers leiden, nicht für die Annahme, dass diese Betriebsinhaber zu einer bestimmten Kategorie gehören und dass der Nachteil, den sie aufgrund dieses Fehlers erleiden, aus diesem Grund als für sie spezifisch angesehen werden müsste. Dies gilt umso mehr, als sich der fragliche Fehler nach der in Rede stehenden Bestimmung und der Art der vom Mitgliedstaat begangenen Regelwidrigkeit auf eine mehr oder weniger große Zahl von Betriebsinhabern oder in bestimmten Fällen sogar auf alle Betriebsinhaber des betreffenden Mitgliedstaats auswirken kann.
103 Folglich spricht der Wortlaut von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 für eine Auslegung dieser Bestimmung, wonach der Begriff „spezifische Nachteile“ keine Nachteile umfasst, die auf einen Fehler eines Mitgliedstaats bei der Anwendung des Unionsrechts zurückzuführen sind.
104 Die wörtliche Auslegung der in Rede stehenden Bestimmung führt jedoch nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, so dass der Zusammenhang und die Ziele zu untersuchen sind, die mit der Regelung verfolgt werden, zu der diese Bestimmung gehört.
105 Zum Zusammenhang, in den sich diese Vorschrift einfügt, ist als Zweites, wie von der Kommission angeregt, zu prüfen, wie sich Abs. 6 und 7 des Art. 30 der Verordnung Nr. 1307/2013 zueinander verhalten. Die Verwendung des Ausdrucks „vorrangig“ in Abs. 6 ist so zu verstehen, dass Mitgliedstaaten nur dann Mittel aus der nationalen Reserve für die in Abs. 7 aufgezählten subsidiären Zwecke verwenden können, wenn nach der in Abs. 6 vorgesehenen vorrangigen Zuweisung genügend Mittel in der nationalen Reserve verbleiben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. März 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, Rn. 29). Dieses Prioritätsverhältnis zwischen Abs. 6 und 7 des Art. 30 der Verordnung Nr. 1307/2013 zeigt, dass die in Abs. 7 vorgesehenen Verwendungen der Reserve, die gegenüber den in Abs. 6 vorgesehenen Fällen subsidiär sind, nicht weit ausgelegt werden dürfen.
106 Zum Zusammenhang, in den sich die in Rede stehende Bestimmung einfügt, ist außerdem festzustellen, dass in der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und zur Änderung des Anhangs X der genannten Verordnung (ABl. 2014, L 181, S. 1) näher auf den Begriff „spezifischer Nachteil“ im Sinne von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 eingegangen wird.
107 Nach Art. 31 Abs. 2 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 kann nämlich, wenn die Anzahl der einem Betriebsinhaber durch die Anwendung einer oder mehrerer Begrenzungen bei der Zuweisung von Zahlungsansprüchen gemäß Art. 24 Abs. 3 bis 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 unter einen bestimmten Prozentsatz seiner beihilfefähigen Hektarflächen fällt, davon ausgegangen werden, dass er sich in einer Situation „spezifischer Nachteile“ gemäß Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 befindet.
108 Art. 31 Abs. 2 der Delegierten Verordnung Nr. 639/2014 stützt also die Auslegung, dass der Begriff „spezifische Nachteile“ sich insbesondere auf Nachteile bezieht, die in der besonderen Situation bestimmter Betriebsinhaber begründet liegen, die u. a. durch die – rechtmäßige – Anwendung bestimmter Bestimmungen der Verordnung Nr. 1307/2013 entstehen kann.
109 Es zeigt sich, dass sich diese Situation von jener im vorliegenden Fall unterscheidet, in der ein Mitgliedstaat bei der Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Durchführung der Basisprämienregelung Bestimmungen der Verordnung Nr. 1307/2013 unrichtig angewandt hat und zur Bereinigung dieser Situation beschließt, bestimmten Betriebsinhabern Zahlungsansprüche zuzuweisen, die ihnen bei korrekter Anwendung der einschlägigen Bestimmungen von Beginn an zugestanden hätten.
110 Die Kommission macht zum Zusammenhang, in den sich die in Rede stehende Bestimmung einfügt, zwar geltend, dass die anderen in Art. 30 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgesehenen Fälle der Verwendung der Reserve darauf ausgerichtet seien, Betriebsinhabern für in ihrer Situation begründete Nachteile einen Ausgleich zu gewähren; für Art. 30 Abs. 7 Buchst. e und f dieser Verordnung gilt dies hingegen nicht. Daher kann der Vergleich von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b dieser Verordnung mit den anderen in diesem Absatz vorgesehenen Fällen der Verwendung der Reserve keine der von den Parteien vertretenen Auslegungen stützen.
111 Zu den Zielen, die mit der Regelung verfolgt werden, zu der die in Rede stehende Bestimmung gehört, ist als Drittes festzustellen, dass das vom Unionsgesetzgeber mit der Einrichtung der nationalen oder regionalen Reserven verfolgte Ziel aus dem 24. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1307/2013 hervorgeht: Demnach sollten die „nationalen oder regionalen Reserven … vorrangig dazu verwendet werden, die Teilnahme von Junglandwirten und von Betriebsinhabern, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit aufnehmen, an der Regelung zu erleichtern, und ihre Verwendung sollte erlaubt sein, um bestimmten anderen besonderen Situationen gerecht zu werden“. Die Einrichtung der Reserve soll es den Mitgliedstaaten also ermöglichen, Betriebsinhaber zu unterstützen, die sich in besonderen Situationen befinden – in erster Linie Junglandwirte und solche, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit aufnehmen.
112 Im vorliegenden Fall lag der Nachteil für „Hutweiden“ bewirtschaftende Betriebsinhaber, die von der Anwendung des Verringerungskoeffizienten zu Unrecht betroffen waren, nicht in ihrer Situation begründet und auch nicht auf eine ihnen eigene Eigenschaft zurückzuführen: Er entstand vielmehr daraus, dass die österreichischen Behörden diese Betriebsinhaber durch eine fehlerhafte Anwendung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 um Zahlungsansprüche brachten, die ihnen von Beginn an zugestanden hätten.
113 Das Vorbringen der Republik Österreich, dass sich die unrichtige Anwendung des Unionsrechts nur auf Besitzer von „Hutweiden“ ausgewirkt habe – was im Übrigen zweifelhaft ist, da die in Rede stehende Unregelmäßigkeit, wie von der Kommission zu Recht ausgeführt, Auswirkungen auf den Wert der Zahlungsansprüche aller österreichischen Betriebsinhaber hatte –, kann daher nicht zu der Annahme führen, dass sich die Besitzer von „Hutweiden“ in einer Situation befunden hätten, die einen spezifischen Nachteil darstellte, wodurch die Republik Österreich ihnen gemäß Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 zusätzliche Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve hätte zuweisen dürfen.
114 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Kommission zu Recht davon ausgegangen ist, dass die Zuweisung zusätzlicher Zahlungsansprüche an „Hutweiden“ bewirtschaftende Betriebsinhaber zum Ausgleich der unrichtigen Anwendung des Verringerungskoeffizienten nicht auf der Grundlage von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 aus der nationalen Reserve finanziert werden durfte.
115 Die Republik Österreich macht außerdem zwar geltend, dass sie durch die Zuweisung zusätzlicher Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve an „Hutweiden“ bewirtschaftende Betriebsinhaber im Einklang mit Art. 30 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1307/2013 versucht habe, die Gleichbehandlung der Betriebsinhaber wiederherzustellen; dies kann jedoch nicht aufwiegen, dass der Abhilfemaßnahme eine geeignete Rechtsgrundlage fehlte.
116 Schließlich führt die Republik Österreich aus, dass die Kommission, obwohl sie ihr mit E‑Mail vom 23. März 2018 mitgeteilt habe, dass die geplante Abhilfemaßnahme auf Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 beruhe und sie um eine entsprechende Stellungnahme gebeten habe, eine inhaltliche Antwort schuldig geblieben sei. Die Republik Österreich leitet jedoch kein konkretes Argument aus diesen Gegebenheiten her, weshalb er nicht als Grundlage für den ersten Teil ihres zweiten Klagegrundes dienen kann, wonach die Kommission Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 falsch ausgelegt habe.
117 Außerdem hat die Kommission in ihrem zusammenfassenden Bericht die Gründe erläutert, aus denen das Ausbleiben einer schriftlichen Antwort auf die E‑Mail vom 23. März 2018 nicht als stillschweigende Zustimmung zu der von den österreichischen Behörden geplanten Abhilfemaßnahme habe gedeutet werden können. Sie wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Frage der Verwendung der nationalen Reserve zur Finanzierung der geplanten Abhilfemaßnahme bereits im Rahmen der Untersuchung AA/2016/007/AT, und zwar während des Schlichtungsverfahrens, aufgeworfen worden sei. Die österreichischen Behörden seien zu diesem Zeitpunkt über die Zweifel der Kommission an der Rechtmäßigkeit der geplanten Maßnahme unterrichtet worden, was die Republik Österreich in ihren Schriftsätzen nicht bestreitet.
118 Nach alledem kann die Republik Österreich die Stichhaltigkeit des ersten Grundes für die zweite Finanzkorrektur nicht mit Erfolg beanstanden. Der erste Teil ihres zweiten Klagegrundes ist folglich zurückzuweisen.
Zweiter Teil: fehlerhafte Auslegung von Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013
119 Aus den Akten, insbesondere aus der oben in Rn. 27 wiedergegebenen Begründung des zusammenfassenden Berichts, ergibt sich, dass die zweite Finanzkorrektur zweitens darin begründet liegt, dass die Republik Österreich zur Auffüllung der nationalen Reserve zwecks Zuweisung zusätzlicher Zahlungsansprüche an „Hutweiden“ bewirtschaftende Betriebsinhaber keine lineare Kürzung aller Direktzahlungen gemäß Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 vornehmen durfte. Der Kommission zufolge dient diese Bestimmung insofern einem bestimmten Zweck, als mit ihr sichergestellt werden soll, dass Betriebsinhabern zugewiesene Zahlungsansprüche nicht zu einer Überschreitung der in Anhang III der Verordnung Nr. 1307/2013 festgelegten Nettoobergrenze führen.
120 Die Republik Österreich bestreitet die Stichhaltigkeit dieses zweiten Grundes.
121 Nach der Rechtsprechung haben, sofern bestimmte Gründe eines Beschlusses diesen bereits für sich allein rechtlich hinreichend rechtfertigen können, etwaige Mängel anderer Gründe des Rechtsakts jedoch keinesfalls Einfluss auf dessen verfügenden Teil (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Januar 2015, Frankreich/Kommission, T‑1/12, EU:T:2015:17, Rn. 73, und vom 5. März 2019, Pethke/EUIPO, T‑169/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:135, Rn. 93).
122 Im vorliegenden Fall kann die Republik Österreich, wie oben in Rn. 118 ausgeführt, die Stichhaltigkeit des ersten Grundes für die zweite Finanzkorrektur nicht mit Erfolg beanstanden.
123 Es ist darauf hinzuweisen, dass dieser Grund, der darauf beruht, dass die Republik Österreich die nationale Reserve rechtswidrig zur Finanzierung der Abhilfemaßnahme in Bezug auf „Hutweiden“ verwendet hat, die zweite in Rede stehende Finanzkorrektur, die darauf zurückzuführen ist, dass die Abhilfemaßnahme nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei, für sich allein rechtfertigen kann.
124 Hierzu ergibt sich aus dem zusammenfassenden Bericht, dass die rechtswidrige Verwendung der Reserve den Hauptgrund für die Finanzkorrektur bildet. Nachdem die Kommission nämlich nacheinander die beiden Gründe dargelegt hatte, aus denen sie der Ansicht war, dass die Abhilfemaßnahme nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei, kam sie zu dem Schluss, dass „zusammenfassend … die nationale Reserve nicht dazu verwendet werden darf, einen vom Mitgliedstaat verursachten Mangel im Verwaltungs- und Kontrollsystem zu beheben“. In diesem Sinne hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass der erste Grund ihrer Ansicht nach den Hauptgrund für die zweite Finanzkorrektur darstelle und dass ein solcher Grund für die Rechtfertigung dieser Finanzkorrektur genüge. Der zweite Grund kann somit nicht als für diese Finanzkorrektur ausschlaggebend angesehen werden.
125 Was im Übrigen das finanzielle Risiko betrifft, geht aus den Akten und insbesondere aus dem zusammenfassenden Bericht hervor, dass die Kommission die Ausgaben für die Abhilfemaßnahme von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen und festgestellt hat, dass diese Maßnahme mangels einer geeigneten Rechtsgrundlage nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der EGFL nur die nach Unionsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanziert. Ohne unionsrechtliche Rechtsgrundlage gezahlte Beihilfen sind also von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Dezember 2020, Frankreich/Kommission, C‑404/19 P, EU:C:2020:1041, Rn. 51 und 52 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Der erste Grund reichte somit aus, um die Finanzkorrektur in voller Höhe zu rechtfertigen.
126 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass sich die etwaige Rechtswidrigkeit des zweiten Grundes im Hinblick auf die zweite Finanzkorrektur nicht auf den verfügenden Teil des angefochtenen Beschlusses auswirken würde, da der erste Grund für sich allein geeignet ist, diese Finanzkorrektur rechtlich hinreichend zu rechtfertigen. Folglich könnte der zweite Teil des zweiten Klagegrundes der Republik Österreich, selbst wenn er begründet wäre, nicht zur – auch nur teilweisen – Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses führen. Er ist daher als ins Leere gehend zurückzuweisen.
Dritter Teil: keine Notwendigkeit, alle Zahlungsansprüche neu zu berechnen
127 Die Republik Österreich macht geltend, dass dank der von ihr im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffenen Abhilfemaßnahme, die in der Zuweisung zusätzlicher Zahlungsansprüche an die Besitzer von „Hutweiden“ aus der nationalen Reserve bestanden habe, eine Neuberechnung aller Zahlungsansprüche – zu deren Durchführung sie nicht hätte verpflichtet werden können – habe vermieden werden können.
128 Dieser Teil des zweiten Klagegrundes, mit dem die Begründetheit der zweiten Finanzkorrektur in Frage gestellt wird, ist als ins Leere gehend zurückzuweisen.
129 Zum einen beruhte die zweite Finanzkorrektur, wie oben in Rn. 27 ausgeführt, auf dem doppelten Grund, dass die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme weder mit Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013 noch mit Art. 7 dieser Verordnung vereinbar sei.
130 Zum „[v]on der vorgeschlagenen Finanzkorrektur betroffene[n] Zeitraum“ führte die Kommission auf S. 114 des zusammenfassenden Berichts zwar aus, dass die einzige mögliche Abhilfemaßnahme darin bestehe, den Wert aller Zahlungsansprüche unter korrekter Anwendung der Bestimmungen der Art. 25 und 26 der Verordnung Nr. 1307/2013 neu zu berechnen.
131 Damit sollte jedoch auf das Argument der österreichischen Behörden eingegangen werden, dass durch die im Anschluss an die Untersuchung AA/2016/007/AT ergriffene Abhilfemaßnahme eine systematische Neuberechnung aller Zahlungsansprüche habe vermieden werden können. Die Kommission, die aus den beiden oben in Rn. 129 genannten Gründen die Auffassung vertrat, dass die Abhilfemaßnahme gegen das Unionsrecht verstoße und ein eigenständiges finanzielles Risiko begründe, hat auf diese Weise dargetan, welche Maßnahme die österreichischen Behörden ihrer Ansicht nach anstelle dieser Abhilfemaßnahme hätten ergreifen müssen. Hierzu hat sie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die Republik Österreich, wenn sie sämtliche Zahlungsansprüche neu berechnet hätte, nicht auf die nationale Reserve hätte zugreifen müssen, um den „Hutweiden“ bewirtschaftenden Betriebsinhabern zusätzliche Zahlungsansprüche zuzuweisen.
132 Selbst angenommen, dass – wie von der Republik Österreich geltend gemacht – dank der Abhilfemaßnahme eine Neuberechnung der Zahlungsansprüche aller Betriebsinhaber habe vermieden werden können, so ist dies dafür ohne Belang, dass diese Abhilfemaßnahme, wie oben in Rn. 114 ausgeführt, als solche gegen das Unionsrecht verstieß, da sie nicht mit Mitteln aus der nationalen Reserve hätte finanziert werden dürfen. Wie oben in Rn. 125 ausgeführt, genügte dieser Grund für sich allein zur Rechtfertigung der zweiten Finanzkorrektur in voller Höhe.
133 Nach alledem wäre dieser Teil des zweiten von der Republik Österreich geltend gemachten Klagegrundes, selbst wenn er begründet wäre, nicht geeignet, hinsichtlich der zweiten Finanzkorrektur die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses herbeizuführen.
134 Folglich ist der zweite Klagegrund der Republik Österreich in allen seinen Teilen zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013
135 Mit diesem Klagegrund macht die Republik Österreich geltend, dass die Kommission gegen Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 insofern verstoßen habe, als die mit dem angefochtenen Beschluss von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossenen Ausgaben auch Zahlungen beträfen, die vor dem 27. November 2016 getätigt worden seien.
136 Dieser Klagegrund betrifft die erste Finanzkorrektur, die die Antragsjahre 2015 bis 2019, also die Haushaltsjahre 2016 bis 2020, umfasst.
137 Art. 52 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1306/2013 bestimmt:
„Die Finanzierung kann für folgende Ausgaben nicht abgelehnt werden:
a) Ausgaben nach Artikel 4 Absatz 1, die über 24 Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat;
…“
138 Die Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission entspricht der Mitteilung nach Art. 34 Abs. 2 Unterabs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014, mit der die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat die Feststellungen ihrer Untersuchung mitteilt und die Abhilfemaßnahmen nennt, die künftig die Beachtung dieser Vorschriften sicherstellen sollen, sowie die vorläufige Höhe der Finanzkorrektur, die sie in der gegenwärtigen Phase des Verfahrens als ihren Feststellungen entsprechend erachtet.
139 Aus der Rechtsprechung ergibt sich, dass diese Mitteilung, damit sie den ihr zukommenden Warnzweck erfüllen kann, dem betroffenen Mitgliedstaat eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission zu vermitteln hat. Folglich müssen in dieser Mitteilung der Gegenstand der von der Kommission durchgeführten Überprüfungen und die dabei festgestellten Mängel hinreichend genau angegeben werden. Auf diese kann sich die Kommission dann später berufen, um glaubhaft zu machen, dass an von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder den von diesen vorgelegten Zahlen ernsthafte und vernünftige Zweifel bestehen, und so die Finanzkorrekturen rechtfertigen, die im endgültigen Beschluss vorgenommen werden, mit dem bestimmte von dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen des EGFL getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteile vom 7. Juni 2013, Portugal/Kommission, T‑2/11, EU:T:2013:307, Rn. 58 und 59 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 25. September 2018, Schweden/Kommission, T‑260/16, EU:T:2018:897, Rn. 39 und 40).
140 Sofern sie den oben in Rn. 139 genannten Erfordernissen entspricht, bildet die Mitteilung nach Art. 34 Abs. 2 Satz 1 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 also den Bezugspunkt für die Berechnung der in Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 vorgesehenen Frist von 24 Monaten (vgl. entsprechend Urteil vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, Rn. 31).
141 Der Rechtsprechung ist außerdem zu entnehmen, dass die Beschränkung des Zeitraums, für den die Kommission bestimmte Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausschließen kann, die Mitgliedstaaten gegen die Rechtsunsicherheit schützen soll, die sich ergäbe, wenn die Kommission noch Ausgaben beanstanden könnte, die bereits mehrere Jahre vor dem Erlass eines Konformitätsbeschlusses getätigt wurden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. März 2002, Spanien/Kommission, C‑130/99, EU:C:2002:192, Rn. 133).
142 Im vorliegenden Fall war Gegenstand der Untersuchung AA/2016/007/AT zwar u. a. die Einhaltung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013, doch hat die Kommission, wie die Republik Österreich ausführt, im Lauf dieser Untersuchung den sich auf die fehlerhafte Anwendung des Verringerungskoeffizienten beziehenden Verstoß gerade nur in Bezug auf „Hutweiden“ festgestellt. Zwar wurde im Zuge dieser Untersuchung auch auf „Almen“ eingegangen, doch wurde bei Abschluss der Untersuchung hierzu kein entsprechender Verstoß festgestellt. Im Rahmen der Untersuchung AA/2018/010/AT hat die Kommission in ihrer Mitteilung vom 27. November 2018 ausgeführt, dass sie bis zu diesem Zeitpunkt auf der Grundlage der Angaben der österreichischen Behörden in Zusammenhang mit der Untersuchung AA/2016/007/AT davon ausgegangen sei, dass das in Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgesehene Kriterium der schwierigen klimatischen Bedingungen in Bezug auf „Almen“ korrekt angewandt worden sei.
143 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass erstmals in der Mitteilung vom 27. November 2018, die im Rahmen der Untersuchung AA/2018/010/AT an die Republik Österreich übermittelt wurde, der von der Kommission festgestellte Mangel der unrichtigen Anwendung des Verringerungskoeffizienten auf „Almen“ hinreichend genau benannt wurde.
144 Im Übrigen wurde die besondere Situation der „Almen“ während der ersten Untersuchung zwar thematisiert, die Kommission gelangte in diesem Stadium aber nicht zu dem Ergebnis, dass diesbezüglich ein Mangel vorliege. Wie von der Republik Österreich geltend gemacht, kann sich dieser Umstand jedenfalls nicht auf die Anwendung der in Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 vorgesehenen zeitlichen Beschränkung von Finanzkorrekturen auswirken.
145 Daraus folgt, dass, wie von der Republik Österreich vorgetragen, auch im Hinblick auf die finanziellen Folgen der unrichtigen Anwendung des Verringerungskoeffizienten auf „Almen“, die zur ersten Finanzkorrektur führte, mit der Mitteilung vom 27. November 2018 die in Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 genannte Frist von 24 Monaten zu laufen begann. Folglich konnte die Kommission Ausgaben, die vor dem 27. November 2016 getätigt wurden, nicht von der Finanzierung durch die Union ausschließen.
146 Aus den Akten und insbesondere aus dem angefochtenen Beschluss geht jedoch hervor, dass die Kommission bei der ersten Finanzkorrektur, für die in der Tabelle im Anhang dieses Beschlusses der Grund „Zuweisung von Zahlungsansprüchen – Konvergenz“ angeführt wurde, Ausgaben der Haushaltsjahre 2016 und 2017, die am 16. Oktober 2015 bzw. am 16. Oktober 2016 begannen, von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen hat. Die Kommission hat somit Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen, die vor dem 27. November 2016 getätigt wurden. Dies stellt einen Verstoß gegen Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 dar.
147 Keines der von der Kommission vorgetragenen Argumente vermag dieses Ergebnis in Frage zu stellen.
148 Erstens macht die Kommission in ihrer Klagebeantwortung im Wesentlichen zwar geltend, dass die Untersuchungen AA/2016/007/AT und AA/2018/010/AT nicht den gleichen Gegenstand gehabt hätten und dass die fehlerhafte Anwendung des Verringerungskoeffizienten auf „Hutweiden“ nicht doppelt herangezogen worden sei, doch trägt sie nichts zur Anwendung von Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 vor, was belegen würde, dass sie entgegen dem Vorbringen der Republik Österreich keine Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen hat, die mehr als 24 Monate vor der Mitteilung des Ergebnisses ihrer Überprüfungen getätigt wurden.
149 Zweitens hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf das Urteil vom 7. September 2022, Slowakei/Kommission (T‑40/21, nicht veröffentlicht, EU:T:2022:515), Bezug genommen.
150 In dieser Rechtssache bezog sich der den slowakischen Behörden vorgeworfene Verstoß jedoch auf die nicht erfolgte Rückforderung von für vergangene Jahre getätigte Zahlungen, die sich nach der Aktualisierung des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen als rechtsgrundlos erwiesen haben. Die entsprechende Finanzkorrektur betraf ausschließlich die Jahre, in denen die slowakischen Behörden nach Ansicht der Kommission diese rechtsgrundlos geleisteten Zahlungen hätten zurückfordern müssen. Im vorliegenden Fall betraf die erste Finanzkorrektur nur die unrichtige Anwendung des Verringerungskoeffizienten und keine nicht erfolgte Rückforderung. Somit unterscheidet sich die Rechtssache, in der das Urteil vom 7. September 2022, Slowakei/Kommission (T‑40/21, nicht veröffentlicht, EU:T:2022:515), ergangen ist, hinsichtlich der Art des in Rede stehenden Verstoßes von der vorliegenden Rechtssache. Daraus folgt, dass die Kommission ihr Vorbringen, dass im vorliegenden Fall nicht gegen Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 verstoßen worden sei, nicht mit Erfolg auf dieses Urteil stützen kann.
151 Nach alledem sind die Argumente, die die Kommission zu ihrer Verteidigung vorgebracht hat, unbegründet, so dass dem dritten Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 gerügt wird, stattzugeben ist.
152 Folglich ist der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, soweit er, was die erste in Rede stehende Finanzkorrektur betrifft, vor dem 27. November 2016 getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen hat.
Kosten
153 Nach Art. 134 Abs. 3 Satz 1 der Verfahrensordnung des Gerichts trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da der Klage im vorliegenden Fall teilweise stattgegeben wurde, ist jede Partei zur Tragung ihrer eigenen Kosten zu verurteilen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zehnte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Durchführungsbeschluss (EU) 2022/908 der Kommission vom 8. Juni 2022 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union wird insoweit für nichtig erklärt, als er, was die Finanzkorrektur betrifft, für die in der Tabelle im Anhang dieses Beschlusses der Grund „Zuweisung von Zahlungsansprüchen – Konvergenz“ für die Haushaltsjahre 2016 bis 2020 angeführt wird, Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossen hat, die die Republik Österreich vor dem 27. November 2016 zulasten des EGFL getätigt hat.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Republik Österreich und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 7. Februar 2024.
Der Kanzler | | Der Präsident |
V. Di Bucci | | M. van der Woude |
Inhaltsverzeichnis
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Untersuchung AA/2016/007/AT
Untersuchung AA/2018/010/AT
Anträge der Parteien
Rechtliche Würdigung
Vierter Klagegrund: Verletzung der Begründungspflicht
Erster Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 durch Vornahme einer Finanzkorrektur, die auf eine fehlerhafte Auslegung von Art. 24 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1307/2013 gestützt wurde
Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 durch eine Finanzkorrektur, die auf eine fehlerhafte Auslegung von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b und Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013 gestützt wurde
Erster Teil: fehlerhafte Auslegung von Art. 30 Abs. 7 Buchst. b der Verordnung Nr. 1307/2013
Zweiter Teil: fehlerhafte Auslegung von Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/2013
Dritter Teil: keine Notwendigkeit, alle Zahlungsansprüche neu zu berechnen
Dritter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013
Kosten