Rechtssache T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV u. a.
gegen
Europäische Kommission
„Außervertragliche Haftung – Gesundheitspolizei – Schutzmaßnahmen in einer Krisensituation – Maßnahmen zum Schutz gegen die Einschleppung der hoch pathogenen Aviären Influenza aus bestimmten Drittländern – Einfuhrverbot für in ihrer natürlichen Umgebung gefangene Wildvögel – Hinreichend qualifizierte Verletzung von Rechtsvorschriften, die Einzelnen Rechte einräumen – Offenkundige und erhebliche Überschreitung der Grenzen des Ermessens – Richtlinien 91/496/EG und 92/65/EG – Vorsichtsprinzip – Sorgfaltspflicht – Verhältnismäßigkeit“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Erste Kammer) vom 16. September 2013
1. Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Rechtswidrigkeit – Schaden – Kausalzusammenhang – Kumulative Voraussetzungen
(Art. 340 Abs. 2 AEUV)
2. Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht – Bei Erlass des Rechtsakts verringerter oder auf null reduzierter Ermessensspielraum des Organs – Erforderlichkeit der Berücksichtigung der Begleitumstände
(Art. 340 Abs. 2 AEUV)
3. Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Rechtswidrigkeit – Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht – Veterinärrechtliche und tierzüchterische Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs – Einfuhrverbot für Wildvögel in Gefangenschaft wegen einer ernsthaften Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier – Verstoß gegen das Sorgfaltsprinzip und die Begründungspflicht
(Art. 37 EG; Richtlinie 91/496 des Rates, Art. 18 Abs. 1; Entscheidung 2005/760 der Kommission)
4. Landwirtschaft – Angleichung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften – Veterinärrechtliche und tierzüchterische Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs – Sicherungsmaßnahmen im Fall einer ernsthaften Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier – Vorsorgegrundsatz – Ermessen der Kommission
(Art. 3 Buchst. p EG, 6 EG, 152 Abs. 1 EG, 153 Abs. 1 und 2 EG und 174 Abs. 1 und 2 EG; Richtlinie 91/496 des Rates, Art. 18 Abs. 1)
5. Landwirtschaft – Angleichung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften – Veterinärrechtliche und tierzüchterische Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs – Richtlinie 91/496 – Sicherungsmaßnahmen gegen die hoch pathogene Aviäre Influenza – Ausgedehnte geografische Reichweite trotz Fehlens eines wissenschaftlichen Nachweises – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
(Richtlinie 91/496 des Rates, Art. 18 Abs. 1; Entscheidung 2005/760 der Kommission)
6. Landwirtschaft – Angleichung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften – Veterinärrechtliche und tierzüchterische Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs – Erlass von Verordnungsbestimmungen durch die Kommission, die das Verbot der Einfuhr von in ihrer natürlichen Umgebung gefangenen Wildvögeln bewirken – Art. 17 und 18 der Richtlinie 92/65 – Geeignete Rechtsgrundlage
(Art. 37 EG, 152 EG und 174 EG; Verordnung Nr. 318/2007 der Kommission; Richtlinien 89/662 des Rates, Art. 17, und 92/65, Art. 17 Abs. 2 Buchst. b, 3 Buchst. c und 4 Buchst. a, 18 Abs. 1 und 26)
7. Landwirtschaft – Angleichung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften – Veterinärrechtliche und tierzüchterische Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs – Erlass von Verordnungsbestimmungen durch die Kommission, die das Verbot der Einfuhr von in ihrer natürlichen Umgebung gefangenen Wildvögeln bewirken – Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz – Fehlen
(Verordnung Nr. 318/2007 der Kommission; Richtlinie 92/65 des Rates, Art. 1 Abs. 3)
8. Landwirtschaft – Angleichung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften – Veterinärrechtliche und tierzüchterische Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs – Verordnung Nr. 318/2007, die ein Einfuhrverbot für in ihrer natürlichen Umgebung gefangene Wildvögel verhängt – Eigentumsrecht und freie Berufsausübung – Im Allgemeininteresse gerechtfertigte Beschränkungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 16 und 17; Verordnung Nr. 318/2007 der Kommission)
9. Außervertragliche Haftung – Haftung für rechtmäßiges Handeln – Handeln im Rahmen der Rechtsetzungszuständigkeit der Union – Ausschluss – Grenzen
(Art. 340 Abs. 2 AEUV)
1. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Randnr. 61)
2. Im Bereich der außervertraglichen Haftung der Union kann, wenn das betreffende Organ lediglich über einen erheblich verringerten oder gar auf null reduzierten Ermessensspielraum verfügt, die bloße Verletzung des Unionsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß gegen eine Rechtsnorm, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, anzunehmen. Jedoch besteht kein automatischer Zusammenhang zwischen dem mangelnden Ermessen des betreffenden Organs und der Qualifikation der Zuwiderhandlung als hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht. Auch wenn nämlich der Umfang des Ermessens des betreffenden Organs bestimmenden Charakter hat, stellt er doch kein ausschließliches Kriterium dar. Nur die Feststellung einer Unregelmäßigkeit, die eine durchschnittlich umsichtige und sorgfältige Verwaltung unter ähnlichen Umständen nicht begangen hätte, kann die Haftung der Union auslösen. Es ist daher Sache des Unionsrichters, zunächst zu prüfen, ob das betreffende Organ über einen Wertungsspielraum verfügt hat, und sodann die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte, die Schwierigkeiten bei der Anwendung oder Auslegung der Vorschriften, das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift und die Frage zu berücksichtigen, ob der Rechtsfehler vorsätzlich begangen wurde oder unentschuldbar ist.
(vgl. Randnrn. 62, 63)
3. Was die Auslösung der außervertraglichen Haftung der Union für den Erlass der Entscheidung 2005/760 über Maßnahmen zum Schutz gegen die Einschleppung der hoch pathogenen Aviären Influenza bei der Einfuhr von in Gefangenschaft gehaltenen Vögeln aus bestimmten Drittländern betrifft, so muss ein etwaiger hinreichend qualifizierter Verstoß gegen die in Rede stehenden Rechtsnormen auf einer offenkundigen und erheblichen Überschreitung der Grenzen des weiten Ermessens beruhen, über das der Unionsgesetzgeber bei der Ausübung der Befugnisse im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik gemäß Art. 37 EG verfügt. Bei der Ausübung dieses Ermessens geht es nämlich darum, dass der Unionsgesetzgeber komplexe und ungewisse ökologische, wissenschaftliche, technische und wirtschaftliche Entwicklungen vorhersehen und bewerten muss.
Insoweit hat die Kommission mit dem Erlass der Entscheidung 2005/760 in Ausübung des Ermessens, über das sie gemäß Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 91/496 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Tieren verfügte, mangels einer Begründung und konkreter, aus wissenschaftlicher Sicht hinreichend belegter sachlicher Umstände, die den globalen Ansatz in dieser Entscheidung hätten rechtfertigen können, insbesondere einer möglichst erschöpfenden wissenschaftlichen Risikobewertung, ihre Sorgfaltspflicht verletzt und damit gegen eine Rechtsnorm verstoßen, die dem Einzelnen Rechte verleiht, indem sie sich so verhalten hat, wie sich ein sorgfältiges Organ unter den gleichen Umständen nicht verhalten hätte. Dieser Verstoß gegen das Sorgfaltsprinzip ist hinreichend qualifiziert, um die außervertragliche Haftung der Union für den rechtswidrigen Erlass der Entscheidung 2005/760 auszulösen.
(vgl. Randnrn. 64, 84, 91, 93)
4. Der Vorsorgegrundsatz stellt einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, der die betroffenen Behörden verpflichtet, im genauen Rahmen der Ausübung der ihnen durch die einschlägige Regelung zugewiesenen Befugnisse geeignete Maßnahmen zu treffen, um bestimmte potenzielle Risiken für die Gesundheit der Bevölkerung, die Sicherheit und die Umwelt auszuschließen, indem sie den mit dem Schutz dieser Interessen verbundenen Erfordernissen Vorrang vor wirtschaftlichen Interessen einräumen, ohne abwarten zu müssen, bis das tatsächliche Vorliegen und die Schwere dieser Risiken in vollem Umfang nachgewiesen sind. Wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unzureichend, nicht schlüssig oder ungenau sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die öffentliche Gesundheit jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt, rechtfertigt dieses Prinzip insbesondere den Erlass beschränkender, objektiver Maßnahmen.
Beim Erlass einer Sicherungsmaßnahme auf der Grundlage des ersten Falles von Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 91/496 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Tieren, nämlich dann, wenn es zum Ausbruch oder zur Ausbreitung einer Zoonose kommt oder die Gefahr besteht, dass die Tiere oder die menschliche Gesundheit aufgrund einer Krankheit oder aus einem anderen Grund ernsthaft gefährdet werden könnten, verfügt die Kommission nach dem Vorsorgeprinzip über ein weites Ermessen. Daher kann sie im Einklang mit besagtem Prinzip Sicherungsmaßnahmen treffen, um der potenziellen Ausbreitung derartiger Krankheiten vorzubeugen, wenn schwerwiegende tierseuchenrechtliche Gründe es rechtfertigen. Außerdem verfügen die Unionsorgane auch in Bezug auf die Bestimmung des für die Gesellschaft für nicht hinnehmbar gehaltenen Risikograds bei der Anwendung des Vorsorgeprinzips, insbesondere beim Erlass von Sicherungsmaßnahmen, über ein weites Ermessen.
(vgl. Randnrn. 79-82)
5. Was die gerichtliche Kontrolle der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit betrifft, kann aufgrund des weiten Ermessens, über das der Unionsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des von dem zuständigen Organ verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Es geht somit nicht darum, ob die vom Unionsgesetzgeber erlassenen Maßnahmen die einzig möglichen oder die bestmöglichen Maßnahmen sind, sondern darum, ob sie zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet sind oder nicht.
Eine von der Kommission gemäß dem ihr durch Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 91/496 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Tieren eingeräumte weite Ermessen getroffene Sicherungsmaßnahme in Bezug auf eine vorläufige Aussetzung der Einfuhren von Wildvögeln mit allgemeiner Tragweite betrifft, die mit dem Ziel getroffen wurde, die Tiergesundheit und die menschliche Gesundheit zu schützen, ist – jedenfalls in geografischer Hinsicht – offensichtlich unverhältnismäßig, wenn wissenschaftliche Beweise, die sie rechtfertigen könnten, fehlen. Unter diesen Umständen ist nicht nachgewiesen, dass es keine weniger belastenden Maßnahmen, nämlich eine geografisch stärker eingegrenzte Einfuhraussetzung, gab, und damit auch nicht, dass die Maßnahme zur Verfolgung des verfolgten Ziels erforderlich und angemessen gewesen ist.
(vgl. Randnrn. 99, 102, 103)
6. Die Verordnung Nr. 318/2007 zur Festlegung der Veterinärbedingungen für die Einfuhr bestimmter Vogelarten in die Gemeinschaft sowie der dafür geltenden Quarantänebedingungen beruht, soweit mit ihr ein absolutes und undifferenziertes Einfuhrverbot für gefangene Wildvögel eingeführt wird, auf einer ausreichenden Rechtsgrundlage, nämlich auf Art. 17 Abs. 2 Buchst. b und 3 und Art. 18 Abs. 1 erster und vierter Gedankenstrich der Richtlinie 92/65 über die tierseuchenrechtlichen Bedingungen für den Handel mit Tieren, Samen, Eizellen und Embryonen in der Gemeinschaft sowie für ihre Einfuhr in die Gemeinschaft, soweit sie diesbezüglich nicht den spezifischen Gemeinschaftsregelungen nach Anhang A Abschnitt I der Richtlinie 90/425 unterliegen.
Erstens beruht nämlich die Regelung, mit der die tierseuchenrechtlichen Bedingungen für den Handel mit und die Einfuhren von Tieren in die Union festgelegt werden und die u. a. durch die Richtlinie 92/65 eingeführt worden ist, auf dem Grundsatz, dass jede Einfuhr von Tieren aus Drittländern aus tierseuchenrechtlichen und präventiven Gründen grundsätzlich verboten und nur vorbehaltlich einer mit der Erfüllung von Förmlichkeiten und der Durchführung obligatorischer Vorabkontrollen verknüpften ausdrücklichen Genehmigung erlaubt ist.
Zweitens ergibt sich aus dem Grundsatz der vorherigen Genehmigung, dass eine Einfuhr in die Union nur vorbehaltlich der Beachtung der in der Richtlinie 92/65 erwähnten Erfordernisse, darunter des in ihrem Art. 17 Abs. 2 genannten Erfordernisses, das sich auf die Herkunft aus einem Drittland bezieht, erfolgen darf. Auf der Grundlage der genannten Vorschrift ist die Kommission befugt, bestimmte Drittländer von dieser Liste auszuschließen oder zu streichen, was zur Folge hat, dass jede Einfuhr von Tieren aus den genannten Ländern automatisch verboten ist.
Drittens geht aus Art. 17 Abs. 3 Buchst. c und 4 Buchst. a erster Gedankenstrich und Art. 18 Abs. 1 erster und vierter Gedankenstrich der Richtlinie 92/65 hervor, dass die Kommission beim Erlass tierseuchenrechtlicher Vorschriften für das Inverkehrbringen von Tieren im Sinne des fünften Erwägungsgrundes dieser Richtlinie über ein weites Ermessen verfügt.
Viertens ist, obwohl die Richtlinie 92/65 nur auf Art. 37 EG gestützt wird, der die gemeinsame Agrarpolitik betrifft, festzustellen, dass sie sich auch in den Rahmen der Durchführung der Unionspolitiken im Bereich des Gesundheitsschutzes und der Umwelt nach Art. 152 EG und Art. 174 EG einfügt und daher auch im Licht des Vorsorgeprinzips auszulegen ist, bei dessen Umsetzung die Kommission unter Berücksichtigung u. a. der Bestimmungen des Art. 17 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 92/65 über ein weites Ermessen verfügt.
(vgl. Randnrn. 139-144, 146, 147)
7. Was das mit der Verordnung Nr. 318/2007 zur Festlegung der Veterinärbedingungen für die Einfuhr bestimmter Vogelarten in die Gemeinschaft sowie der dafür geltenden Quarantänebedingungen erlassene Einfuhrverbot für in ihrer natürlichen Umgebung gefangene Wildvögel betrifft, so ist allein die Tatsache, dass ein Risiko, das auf einer Ebene mit demjenigen liegt, das von Wildvögeln ausgeht, es gegebenenfalls rechtfertigen konnte, auch andere Arten von Vögeln vom Anwendungsbereich dieser Verordnung auszunehmen, als solche nicht geeignet, eine Ungleichbehandlung zum Nachteil der Wildvögel zu begründen, da sich nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung, dessen Beachtung mit der Beachtung des Gebots rechtmäßigen Handelns in Einklang gebracht werden muss, niemand darauf berufen kann, das Recht sei zugunsten eines anderen fehlerhaft angewandt worden. Ebenso wenig kann die Ungleichbehandlung zwischen Heimvögeln und Wildvögeln, die ausschließlich auf die Sonderregelung für die in Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 92/65 über die tierseuchenrechtlichen Bedingungen für den Handel mit Tieren, Samen, Eizellen und Embryonen in der Gemeinschaft sowie für ihre Einfuhr in die Gemeinschaft, soweit sie diesbezüglich nicht den spezifischen Gemeinschaftsregelungen nach Anhang A Abschnitt I der Richtlinie 90/425 unterliegen, genannten Heimvögel zurückzuführen ist, die Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 318/2007 beeinträchtigen, soweit diese Einfuhren von Wildvögeln nicht genehmigt.
(vgl. Randnrn. 172, 181)
8. Die mit der Verordnung Nr. 318/2007 zur Festlegung der Veterinärbedingungen für die Einfuhr bestimmter Vogelarten in die Gemeinschaft sowie der dafür geltenden Quarantänebedingungen getroffenen Maßnahmen des Einfuhrverbots für in ihrer natürlichen Umgebung gefangene Wildvögel verfolgen ein legitimes Ziel des Allgemeininteresses, nämlich den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier angesichts des Risikos einer Ausbreitung des Virus der Aviären Influenza, und sind insoweit nicht offensichtlich unverhältnismäßig. Daher können sie nicht als unverhältnismäßiger, nicht tragbarer Eingriff angesehen werden, der das Eigentumsrecht und das Recht der Kläger auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit in ihrem Wesensgehalt angetastet hat. In diesem Zusammenhang ist klarzustellen, dass, soweit die genannte Verordnung die Einfuhr in Gefangenschaft gezüchteter Vögel weiterhin erlaubt, die wirtschaftliche Tätigkeit einer Einfuhr solcher Vögel möglich bleibt.
(vgl. Randnr. 190)
9. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Randnr. 195)