CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 27 februarie 2020(1)
Cauza C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
împotriva
Országos Rendőr‑főkapitányság
[cerere de decizie preliminară formulată de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul pentru Litigii Administrative și de Muncă din Budapesta, Ungaria)]
„Trimitere preliminară – Cetățenia Uniunii – Directiva 2004/38/CE – Articolele 5, 10 și 20 – Drept de intrare pe teritoriul unui stat membru al resortisantului unei țări terțe, membru al familiei unui cetățean al Uniunii – Scutire de obligația de a obține viză – Permis de ședere de membru de familie – Permis de ședere permanentă – Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen – Articolul 26 – Obligația transportatorilor de a se asigura că pasagerii lor dețin documentele de călătorie necesare pentru a intra în statul membru de destinație”
I. Introducere
1. Se solicită din nou Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 5 din Directiva 2004/38/CE(2). Specificul prezentei cauze constă în faptul că cererea de decizie preliminară nu a fost formulată în contextul unui refuz al autorităților naționale de a permite intrarea pe teritoriul unui stat membru, ci al unui litigiu între un transportator aerian și autoritățile naționale în legătură cu o amendă aplicată acestui transportator.
2. Cauza principală oferă Curții ocazia de a se pronunța, pe de o parte, cu privire la dreptul de intrare pe teritoriul unui stat membru al resortisantului unei țări terțe, membru al familiei unui cetățean al Uniunii, aflat în posesia unui permis de ședere permanentă în temeiul articolului 20 alineatul (2) din Directiva 2004/38 și, pe de altă parte, referitor la obligația transportatorului aerian de a se asigura că persoanele al căror transport îl efectuează dețin documentele de călătorie necesare pentru a intra în statul membru de destinație în sensul articolului 26 alineatul (2) litera (2) din Convenția de punere în aplicarea a Acordului Schengen(3).
A. Cadrul juridic
1. Dreptul Uniunii
a) Directiva 2004/38
3. Articolul 5 din Directiva 2004/38, intitulat „Dreptul de intrare”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1) Fără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile.
Cetățenilor Uniunii nu le pot fi impuse vize de ieșire și nici alte formalități echivalente.
(2) Membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru li se cere numai să posede o viză de intrare în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 539/2001[(4)] sau, dacă este cazul, cu legislația internă. În sensul prezentei directive, deținerea permisului de ședere valabil menționat la articolul 10 scutește membrii de familie de obligația de a obține o viză.
[…]”
4. Articolul 10 din această directivă, intitulat „Eliberarea permiselor de ședere”, prevede la alineatul (1) și la alineatul (2) literele (a) și (b):
„(1) Dreptul de ședere al membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru se confirmă prin eliberarea unui document intitulat «Permis de ședere de membru de familie pentru un cetățean al Uniunii», în termen de cel mult șase luni de la data la care aceștia prezintă cererea. […]
(2) Pentru eliberarea permisului de ședere, statele membre solicită prezentarea următoarelor documente:
(a) un pașaport valabil;
(b) un document care să ateste existența unei relații de familie sau a unui parteneriat înregistrat;
[…]”
5. Articolul 11 din directiva respectivă, intitulat „Valabilitatea permisului de ședere”, precizează la alineatul (1):
„Permisul de ședere prevăzut la articolul 10 alineatul (1) este valabil timp de cinci ani de la data eliberării sau pe perioada prevăzută de ședere a cetățeanului Uniunii, în cazul în care această perioadă este mai mică de cinci ani.”
6. Articolul 16 din aceeași directivă, intitulat „Regula generală pentru cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora”, menționează la alineatele (1) și (2):
„(1) Cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. Acest drept nu face obiectul condițiilor prevăzute la capitolul III.
(2) Alineatul (1) se aplică și în cazul membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care și‑au avut reședința legală împreună cu cetățeanul Uniunii în statul membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani.”
7. Potrivit articolului 18 din Directiva 2004/38, intitulat „Dobândirea dreptului de ședere permanentă de către membrii de familie care nu au cetățenia unui stat membru”:
„[…] membrii familiei unui cetățean al Uniunii menționați la articolul 12 alineatul (2) și la articolul 13 alineatul (2) care îndeplinesc condițiile prevăzute de acestea dobândesc dreptul de ședere permanentă după ce și‑au avut reședința legală în statul membru gazdă pe o perioadă neîntreruptă de cinci ani.”
8. Articolul 20 din această directivă, intitulat „Permisul de ședere permanentă al membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1) În termen de șase luni de la data depunerii cererii, statele membre eliberează un permis de ședere permanentă membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care beneficiază de dreptul de ședere permanentă. Permisul de ședere permanentă se reînnoiește de drept la fiecare zece ani.
(2) Cererea de permis de ședere permanentă se depune înainte de expirarea primului permis de ședere. Nerespectarea obligației de a solicita un permis de ședere permanentă de către persoana respectivă este pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.”
b) CAAS
9. Titlul II din CAAS, intitulat „Eliminarea controalelor la frontierele interne și circulația persoanelor”, cuprinde, printre altele, un capitol 6, consacrat măsurilor de însoțire a sistemului pe care îl prevede. Acest capitol cuprinde un articol unic, articolul 26, care prevede la alineatul (1) litera (b) și la alineatul (2):
„(1) Părțile contractante se angajează, sub rezerva respectării obligațiilor care decurg din aderarea la Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților din 28 iulie 1951[(5)], astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967 [denumită în continuare «Convenția de la Geneva»], să includă în legislația lor internă următoarele norme:
[…]
(b) transportatorul este obligat să ia toate măsurile necesare pentru a se asigura că un străin transportat pe cale aeriană sau maritimă este în posesia documentelor de călătorie necesare pentru intrarea pe teritoriile părților contractante.
(2) Părțile contractante se obligă, sub rezerva respectării obligațiilor ce rezultă din aderarea lor la [Convenția de la Geneva] și în conformitate cu dreptul lor constituțional, să impună sancțiuni transportatorilor care transportă pe cale aeriană sau maritimă dintr‑un stat terț pe teritoriul lor străini care nu posedă documentele de călătorie necesare.”
2. Dreptul maghiar
10. Articolul 3 alineatele 2-4 din szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (Legea I din 2007 privind intrarea și șederea persoanelor care au dreptul la liberă circulație și ședere)(6) din 18 decembrie 2006, în versiunea aplicabilă situației de fapt, prevede:
„2. Un membru de familie resortisant al unei țări terțe care însoțește resortisantul [Spațiului Economic European (SEE)] sau cetățeanul maghiar ori care se alătură unui resortisant al SEE sau unui cetățean maghiar cu reședința pe teritoriul Ungariei este autorizat să intre pe teritoriul maghiar dacă deține un document de călătorie valabil emis cu cel mult 10 ani înainte și a cărui durată de valabilitate depășește cu cel puțin trei luni data plecării prevăzută, precum și, cu excepția cazului în care există o dispoziție contrară a unui act din dreptul [Uniunii] direct aplicabil sau a unei convenții internaționale, o viză valabilă care conferă dreptul la o ședere planificată cu durata de cel mult 90 de zile în cursul unei perioade de 180 de zile (denumită în continuare «ședere planificată cu durata de cel mult 90 de zile»).
3. De asemenea, este autorizată să intre pe teritoriul Ungariei ca membru de familie, dacă deține un document de călătorie valabil emis cu cel mult 10 ani înainte și a cărui durată de valabilitate depășește cu cel puțin trei luni data plecării prevăzută, precum și, cu excepția cazului în care există o dispoziție contrară a unui act din dreptul [Uniunii] direct aplicabil sau a unei convenții internaționale, o viză valabilă care conferă dreptul la o ședere planificată cu durata de cel mult 90 de zile, orice persoană care este resortisant al unei țări terțe.
[…]
4. Persoanele menționate la alineatele 2 și 3 pot intra pe teritoriul Ungariei fără viză dacă dețin un document care atestă dreptul de ședere prevăzut de prezenta lege sau un permis de ședere eliberat de un stat parte la Acordul privind [SEE] unui membru al familiei resortisantului SEE resortisant al unei țări terțe.”
11. Articolul 69 alineatele 1 și 5 din harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Legea II din 2007 privind intrarea și șederea resortisanților unor țări terțe(7)) din 18 decembrie 2006, în versiunea aplicabilă situației de fapt, prevede:
„1. Orice transportator care [aduce] un resortisant al unei țări terțe către teritoriul Ungariei pe cale aeriană sau navigabilă ori pe o linie regulată de transport rutier sau care îl transportă pe acesta traversând teritoriul maghiar către o altă țară de destinație trebuie să se asigure înainte de efectuarea transportului că resortisantul țării terțe deține, în vederea intrării sau a tranzitului, un document de călătorie valabil și, după caz, o viză valabilă care conferă dreptul la o ședere cu durata de cel mult 90 de zile.
[…]
5. Se aplică o amendă administrativă, al cărei cuantum este stabilit printr‑o reglementare specială, oricărui transportator care nu respectă obligația care îi este impusă la alineatul 1.
[…]”
II. Situația de fapt din litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
12. Faptele relevante din litigiul principal, astfel cum reies din decizia de trimitere și din dosar, pot fi descrise după cum se arată în continuare.
13. La 9 octombrie 2017, poliția aeroportuară a aeroportului Liszt Ferenc (Budapesta, Ungaria) a efectuat un control în ceea ce privește pasagerii unui zbor cu plecare din Londra (Regatul Unit) și operat de Ryanair DAC. Cu această ocazie, ea a constatat că un pasager cu cetățenie ucraineană nu avea viză, însă deținea un pașaport nebiometric în care se afla un permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii eliberat de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord în temeiul articolului 10 din Directiva 2004/38, dar care a fost ulterior invalidat, și un permis de ședere permanentă valabil eliberat de asemenea de Regatul Unit în conformitate cu articolul 20 din această directivă.
14. Pentru motivul că resortisantul ucrainean menționat nu deținea toate documentele de călătorie necesare pentru a putea intra pe teritoriul maghiar, poliția nu l‑a autorizat să intre în Ungaria și l‑a redirecționat către Londra. În plus, aceasta a apreciat că Ryanair nu luase, în calitate de transportator aerian, măsurile necesare pentru a se asigura că persoana interesată avea în posesia sa documentele de călătorie necesare și, pentru acest motiv, a decis să aplice societății Ryanair o amendă administrativă în valoare de 3 000 de euro pentru încălcarea articolului 26 din CAAS.
15. Ryanair a introdus o acțiune împotriva deciziei în cauză la Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul pentru Litigii Administrative și de Muncă din Budapesta, Ungaria).
16. În cadrul acestei acțiuni, Ryanair afirmă că resortisantul în cauză în litigiul principal era autorizat, potrivit articolului 5 din Directiva 2004/38, să intre pe teritoriul maghiar fără a deține o viză, din moment ce dispunea de un permis de ședere permanentă eliberat de Regatul Unit în conformitate cu articolul 20 din directiva menționată. Ryanair susține mai întâi că, deși articolul 5 din directiva respectivă condiționează scutirea de obligația obținerii unei vize de deținerea de către resortisantul unei țări terțe a unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii în conformitate cu articolul 10 din aceeași directivă, numai unei persoane care a obținut în prealabil un asemenea permis i se poate elibera ulterior un permis de ședere permanentă. Ryanair deduce de aici că o analiză contextuală a dispozițiilor în discuție conduce la concluzia că scutirea de obligația de a obține viză există și în situația în care resortisantul unei țări terțe deține un permis de ședere permanentă eliberat în temeiul articolului 20 din Directiva 2004/38. În continuare, Ryanair apreciază că deținerea unui astfel de permis trebuie considerată suficientă în sine pentru a atesta că resortisantul în cauză are calitatea de membru de familie al unui cetățean al Uniunii. În sfârșit, Ryanair consideră că un transportator aerian nu are, în orice caz, dreptul de a efectua verificări suplimentare în ceea ce privește legătura familială dintre persoana interesată și un cetățean al Uniunii și, prin urmare, nu poate fi sancționat pentru că nu a făcut acest lucru.
17. Országos Rendőr‑főkapitányság (Statul major al poliției naționale maghiare) susține în schimb că articolul 5 din Directiva 2004/38 trebuie interpretat literal, ceea ce implică să se considere că simpla deținere a unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, care stabilește chiar prin titlul său existența unei legături familiale cu un cetățean al Uniunii, îi scutește pe resortisanții țărilor terțe de obligația de a deține o viză pentru a putea intra pe teritoriul statelor membre. În consecință, nu se poate considera că deținerea unui permis de ședere permanentă, care nu este vizat la articolul 10 din directiva menționată și al cărui titlu nu conține aceeași precizare, îl scutește pe titularul său de o asemenea obligație, a fortiori în ipoteza în care permisul respectiv a fost eliberat de un stat membru care, precum Regatul Unit în speță, nu face parte din spațiul Schengen.
18. În acest context, instanța de trimitere justifică prezenta cerere de decizie preliminară prin îndoielile pe care le are, în primul rând, în legătură cu aspectul dacă articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie să facă obiectul unei interpretări literale sau dacă textul său trebuie înțeles în lumina contextului în care se înscrie. În această privință, ea observă în special că directiva menționată prevede dreptul de ședere permanentă ca un drept „consolidat” acordat resortisanților țărilor terțe membri de familie ai unui cetățean al Uniunii care au beneficiat deja de un drept de ședere pe teritoriul unui stat membru pentru o perioadă neîntreruptă de cinci ani.
19. Instanța de trimitere urmărește să afle, în al doilea rând, care este domeniul de aplicare al scutirii de obligația de a obține viză prevăzută la articolul 5 din Directiva 2004/38. Mai precis, ea ridică problema dacă o asemenea scutire trebuie înțeleasă în sensul că beneficiază de aceasta cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor oricare ar fi statul membru care le‑a eliberat un permis de ședere sau dacă, dimpotrivă, trebuie înțeleasă ca fiind rezervată celor care dispun de un permis de ședere eliberat de un stat membru care face parte din spațiul Schengen. În această privință, ea subliniază că problema relației dintre Directiva 2004/38 și normele aplicabile spațiului Schengen este decisivă în speță, întrucât Regatul Unit a eliberat documentele deținute de resortisantul în cauză și care au determinat obligarea Ryanair la plata unei amenzi.
20. În al treilea rând, instanța de trimitere arată că, în ipoteza în care articolul 5 din Directiva 2004/38 ar fi interpretat în sensul că beneficiul scutirii de obligația de a obține viză pe care o prevede se extinde la resortisanții țărilor terțe titulari ai unui permis de ședere permanentă eliberat de un stat membru care nu face parte din spațiul Schengen, trebuie să se stabilească dacă deținerea unui astfel de permis este suficientă pentru a dovedi existența, în privința titularului său, a unui drept de intrare fără viză pe teritoriul unui alt stat membru sau dacă este necesar ca persoana interesată să prezinte documente suplimentare care să dovedească legătura sa familială cu un cetățean al Uniunii (în special un extras de livret de familie). Instanța de trimitere adaugă că răspunsul la această întrebare necesită să se precizeze relația dintre dreptul de intrare și dreptul de ședere reglementate de Directiva 2004/38, ținând seama de împrejurarea că, după ce a dobândit un caracter permanent, dreptul de ședere poate continua să existe după dispariția legăturii familiale care a unit un resortisant al unei țări terțe și un cetățean al Uniunii.
21. În al patrulea și ultimul rând, instanța de trimitere și‑a exprimat îndoielile cu privire la obligația de control a operatorilor de transport aerian în cadrul verificării documentelor de călătorie ale resortisanților unor țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, care se deplasează dintr‑un stat membru în altul. În acest context, ea ridică, pe de o parte, problema dacă „documentele de călătorie” a căror verificare este impusă la articolul 26 din CAAS se limitează la documentele care dovedesc dreptul de intrare al persoanelor interesate (pașaport, permis de ședere și, dacă este cazul, viză) sau dacă ele includ și documentele care atestă existența unei legături familiale cu un cetățean al Uniunii. Pe de altă parte, ea ridică problema consecințelor neîndeplinirii de către un transportator aerian a obligațiilor pe care i le impune dispoziția respectivă.
22. În aceste condiții, Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul pentru Litigii Administrative și de Muncă din Budapesta) a hotărât, prin decizia din 21 noiembrie 2018, primită la grefa Curții la 3 decembrie 2018, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că, în conformitate cu directiva respectivă, atât deținerea permisului de ședere valabil prevăzut la articolul 10 din directivă, cât și deținerea permisului de ședere permanentă la care face referire articolul 20 din aceasta scutesc membrul de familie de obligația de a deține o viză la momentul intrării pe teritoriul unui stat membru?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, articolul 5 din Directiva 2004/38 și alineatul (2) al acestuia trebuie interpretate în același sens în cazul în care persoana care este membru de familie al unui cetățean al Uniunii și care nu are cetățenia unui alt stat membru a dobândit dreptul de ședere permanentă în Regatul Unit și acest stat este cel care a eliberat permisul de ședere permanentă? Cu alte cuvinte, deținerea permisului de ședere permanentă prevăzut la articolul 20 din directiva respectivă, eliberat de Regatul Unit, scutește persoana care îl deține de obligația de a obține o viză, independent de faptul că statului respectiv nu i se aplică nici [Regulamentul nr. 539/2001], menționat la articolul 5 alineatul (2) din directiva amintită, și nici Regulamentul (UE) 2016/399[(8)]?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la prima și la a doua întrebare preliminară, deținerea unui permis de ședere eliberat în conformitate cu articolul 20 din Directiva 2004/38 trebuie considerată în sine o dovadă suficientă în sensul că titularul permisului este membru de familie al unui cetățean al Uniunii și, fără a fi necesară vreo verificare sau certificare suplimentară, acesta este autorizat – în calitate de membru de familie – să intre pe teritoriul altui stat membru și este scutit de obligația de a obține o viză în temeiul articolului 5 alineatul (2) din directiva respectivă?
4) În cazul în care Curtea răspunde negativ la a treia întrebare, articolul 26 alineatul (1) litera (b) și alineatul (2) din CAAS trebuie interpretat în sensul că transportatorul aerian trebuie să controleze nu numai documentele de călătorie, ci și dacă pasagerul care intenționează să călătorească cu permisul de ședere permanentă prevăzut la articolul 20 din Directiva 2004/38 este efectiv și realmente membru de familie al unui cetățean al Uniunii la momentul intrării?
5) În cazul în care Curtea răspunde afirmativ la a patra întrebare:
i) în situația în care transportatorul aerian nu poate determina dacă pasagerul care intenționează să călătorească cu permisul de ședere permanentă prevăzut la articolul 20 din Directiva 2004/38 este realmente membru de familie al unui cetățean al Uniunii la momentul intrării, transportatorul respectiv este obligat să refuze îmbarcarea acestei persoane în avion și transportul său în alt stat membru?
ii) în situația în care transportatorul aerian nu verifică această împrejurare sau nu refuză să transporte pasagerul care nu poate dovedi calitatea sa de membru de familie – și care, pe de altă parte, deține un permis de ședere permanentă –, transportatorul respectiv poate fi obligat la plata unei amenzi pentru acest motiv în temeiul articolului 26 alineatul (2) din CAAS?”
23. Guvernele maghiar, ceh și elen, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. În ședința din 3 decembrie 2019 au fost prezentate observații orale în numele Ryanair, al guvernului maghiar, precum și al Comisiei.
III. Analiză
24. În situația în discuție în litigiul principal, un transportator aerian a fost sancționat pentru o pretinsă încălcare a obligațiilor prevăzute la articolul 26 din CAAS și de reglementarea națională aplicabilă referitoare la transportul către statul membru de destinație al unui resortisant al unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii. Acest pasager avea în posesia sa pașaportul și un permis de ședere permanentă valabil eliberat în temeiul articolului 20 din Directiva 2004/38 de autoritățile unui stat membru care nu făcea parte din spațiul Schengen.
25. Problema juridică ridicată în prezenta cauză privește în esență conținutul obligației impuse transportatorului aerian care aduce resortisanți străini pe teritoriul statelor membre de a se asigura că persoanele respective au în posesia lor documentele de călătorie solicitate pentru a intra pe teritoriul statului membru de destinație. Problema fundamentală care se ridică, în acest context, în ceea ce privește o asemenea obligație a transportatorului este de a ști care sunt documentele specifice necesare care permit resortisanților unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, să intre pe teritoriul statelor membre.
26. Pentru a înțelege bine cadrul dreptului Uniunii în care se înscriu problematicile din prezenta cauză, este necesar, mai întâi, să se amintească relația dintre cetățenia Uniunii și acquis‑ul Schengen. În acest scop, vom prezenta cu titlu introductiv câteva observații privind raportul dintre regimul aplicabil trecerii frontierelor de către persoane, pe de o parte, și drepturile în materie de liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor, pe de altă parte. Vom examina, în continuare, aspectul dacă resortisantul unei țări terțe care deține un permis de ședere permanentă eliberat de un stat membru în sensul articolului 20 din Directiva 2004/38 poate beneficia de scutirea de obligația de a obține o viză de intrare în statul membru de destinație în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii. În sfârșit, ne vom apleca asupra conținutului obligațiilor care revin transportatorului în temeiul articolului 26 alineatul (2) din CAAS.
A. Observații introductive privind legătura dintre cetățenia Uniunii și acquis‑ul Schengen
27. În prezenta cauză, care are ca obiect un litigiu între un transportator aerian și o autoritate națională, întrebările adresate Curții nu vizează nicidecum un pasager resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ilegalitate, ci un pasager resortisant al unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, care se deplasa între două state membre, trecând în același timp o frontieră externă a spațiului Schengen.
28. Trebuie amintit că Acordul Schengen a fost încheiat în anul 1985 pentru eliminarea controalelor la frontierele comune și că acquis‑ul Schengen privește reglementarea aspectelor legate de existența unui spațiu fără frontiere interne consolidat de frontiere externe(9). În schimb, introducerea în anul 1992 a cetățeniei Uniunii, care constituie astăzi statutul fundamental al resortisanților statelor membre(10), a permis instituirea unor drepturi materiale mai extinse pentru resortisanții statelor membre și membrii familiilor lor. Astfel, normele referitoare la cetățenia Uniunii sunt obligatorii pentru toate statele membre, independent de participarea lor la spațiul Schengen. Vom reveni mai jos asupra acestui aspect(11).
29. Rezultă că verificările privind persoanele care beneficiază de dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii trebuie să se efectueze în conformitate cu Directiva 2004/38. Prin urmare, potrivit directivei menționate, anumite măsuri de punere în aplicare a acquis‑ului Schengen, precum în cazul obligației de a obține o viză, nu se aplică resortisanților țărilor terțe care sunt membri ai familiei unui cetățean al Uniunii.
30. În aceste condiții, din motive de exhaustivitate a prezentelor concluzii, precum și pentru a răspunde îndoielilor exprimate de instanța de trimitere, vom efectua totuși examinarea detaliată a raportului dintre cetățenia Uniunii și acquis‑ul Schengen.
31. În acest context, trebuie să începem prin a aminti pe scurt că este important să se facă distincție între reglementarea aplicabilă în cadrul politicii comune în materie de imigrație și cea privind cetățenia Uniunii și libera circulație a persoanelor.
1. Cetățenia Uniunii versus politica comună în materia dreptului imigrației: statute juridice diferite întemeiate pe logici juridice distincte
32. Este necesar să se arate de la bun început că, în domeniul spațiului de libertate, securitate și justiție, Uniunea dispune de o competență partajată cu statele membre prevăzută la articolul 4 alineatul (2) litera (j) TFUE. Obiectivele și modalitățile de exercitare a acestei competențe sunt precizate în titlul V din partea a treia a Tratatului FUE. Articolul 67 alineatul (2) TFUE prevede că Uniunea asigură absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne și dezvoltă în special o politică comună în domeniul imigrării și al controlului la frontierele externe care este întemeiată pe solidaritatea între statele membre și care este echitabilă față de resortisanții țărilor terțe.
33. Astfel, procedura legislativă ordinară se aplică pentru adoptarea oricărei măsuri menționate la articolul 79 alineatul (2) TFUE, care acoperă atât imigrația legală, cât și imigrația ilegală. Exercitarea competenței Uniunii, după controlul de subsidiaritate, are un efect prevalent sau de prioritate în raport cu competența statelor membre. Prin urmare, acestea din urmă sunt private de propria competență ca urmare a intervenției legislative a Uniunii. Întrucât competența Uniunii în domeniul migrației este o competență de armonizare, efectul de prevalență variază în funcție de întinderea exactă și de gradul de intervenție a Uniunii(12). În consecință, sunt adoptate norme comune prin intermediul unor directive pe care statele membre au obligația să le transpună(13), însă ele pot să legifereze cu privire la aspectele neacoperite de dreptul Uniunii și au totodată posibilitatea de a deroga de la normele comune, în măsura în care permite dreptul respectiv(14). În aceste condiții, statele membre își păstrează, în principiu, competențele în domeniul dreptului imigrării.
34. În schimb, dacă este vorba, precum în speță, despre o situație în care este vizat dreptul la liberă circulație și ședere în temeiul dreptului Uniunii, marja de apreciere de care dispun statele membre în materie de imigrație nu poate aduce atingere aplicării dispozițiilor referitoare la cetățenia Uniunii sau la libertatea de circulație(15), chiar dacă dispozițiile respective nu privesc doar situația cetățenilor Uniunii, ci și pe cea a resortisanților unor țări terțe care sunt membri ai familiei lor. În această privință, considerăm că este important să se amintească faptul că statutul juridic recunoscut resortisanților țărilor terțe în cadrul directivelor rezultate din politica comună în domeniul dreptului imigrației și statutul cetățenilor Uniunii și al resortisanților țărilor terțe, membri ai familiilor lor, sunt diferite și întemeiate pe logici juridice distincte.
2. Normele care reglementează trecerea frontierelor de către persoane și eliberarea vizelor se aplică fără a aduce atingere dreptului la liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor
35. În ceea ce privește în special controlul frontierelor, politica comună în materie de vize și alte permise de ședere de scurtă durată, precum și libertatea de călătorie a resortisanților țărilor terțe, procedura legislativă ordinară se aplică pentru adoptarea oricărei măsuri prevăzute la articolul 77 alineatul (2) TFUE(16).
36. Totuși, articolul 77 alineatul (3) TFUE prevede că, în cazul în care o acțiune a Uniunii se dovedește necesară „pentru a facilita exercitarea dreptului [cetățenilor Uniunii de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre] menționat la articolul 20 alineatul (2) litera (a) TFUE”, procedura legislativă specială se aplică în vederea adoptării dispozițiilor referitoare la „pașapoarte, cărți de identitate, permise de ședere sau oricare alt document asimilat”. Astfel, articolul 77 alineatul (3) TFUE și măsurile adoptate în temeiul acestei dispoziții pentru a facilita exercitarea dreptului la liberă circulație și ședere nu trebuie interpretate din perspectiva obiectivelor Uniunii în domeniul imigrației, ci a cetățeniei Uniunii, după cum rezultă în special din trimiterea făcută de dispoziția respectivă la articolul 20 alineatul (2) litera (a) TFUE(17).
37. În consecință, nu numai din considerentele acquis‑ului Schengen, ci și din dispozițiile sale relevante reiese că măsurile referitoare la trecerea frontierelor externe și interne ale statelor membre se aplică fără a aduce atingere drepturilor persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulație potrivit dreptului Uniunii.
38. Mai întâi, în legătură cu regimul juridic aplicabil trecerii frontierelor interne și externe ale Uniunii, în considerentul (5) al Codului Frontierelor Schengen se precizează că „[n]ormele comune privind trecerea frontierelor de către persoane nu pun în discuție și nu aduc atingere drepturilor în materie de liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora”(18). Astfel, pe de o parte, articolul 3 din codul în cauză, intitulat „Domeniul de aplicare”, stabilește că respectivul cod se aplică „oricărei persoane care trece frontiera internă sau externă a unui stat membru, fără a aduce atingere [în special] drepturilor persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii”(19), și, pe de altă parte, articolul 8 alineatul (6) din același cod, intitulat „Verificările la frontiere efectuate asupra persoanelor”, prevede că „[v]erificările asupra persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii se efectuează în conformitate cu Directiva [2004/38]”(20).
39. În continuare, trebuie să se observe că, în ceea ce privește normele referitoare la procedurile și condițiile de eliberare a vizelor pentru șederile prevăzute cu o durată maximă de trei luni în cursul unei perioade de șase luni, Regulamentul (CE) nr. 810/2009(21) prevede, la articolul 1 alineatul (2) litera (a), că acesta se aplică „tuturor resortisanților țărilor terțe care trebuie să dețină o viză la trecerea frontierelor externe ale statelor membre, în conformitate cu Regulamentul [nr. 539/2001], fără a aduce atingere [în special] dreptului la liberă circulație de care beneficiază resortisanții unor țări terțe în calitate de membri de familie ai unor cetățeni ai Uniunii”(22).
40. În sfârșit, în ceea ce privește Regulamentul nr. 539/2001(23), articolul 1 alineatul (1) din cuprinsul său prevede că resortisanții țărilor terțe care figurează pe lista din anexa I(24) trebuie să dețină o viză la trecerea frontierelor externe ale statelor membre. Totuși, chiar dacă, potrivit articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38, membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru „li se cere numai să posede o viză de intrare”, în conformitate cu regulamentul menționat sau, dacă este cazul, cu legislația internă(25), aceeași dispoziție prevede că „deținerea permisului de ședere valabil menționat la articolul 10 [din această directivă] scutește membrii de familie de obligația de a obține o viză”.
41. Guvernul maghiar consideră că este necesar să se înceapă cu examinarea celei de a patra și a celei de a cincea întrebări. Cu toate acestea, având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că este oportun să se analizeze întrebările preliminare în ordinea în care au fost adresate de instanța de trimitere.
B. Interpretarea articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 (prima și a doua întrebare)
42. Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că scutirea de obligația de a deține o viză de intrare pe care o prevede această dispoziție în beneficiul resortisanților țărilor terțe care dețin un permis de ședere în temeiul articolului 10 din directiva respectivă(26) se aplică și în cazul resortisanților țărilor terțe care dețin un permis de ședere permanentă în conformitate cu articolul 20 din directiva în cauză, eliberat de un stat membru care nu face parte din spațiul Schengen.
43. Este necesar să se arate de la bun început că guvernele ceh și elen, precum și Comisia susțin, la fel ca Ryanair, că articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în lumina contextului în care se înscrie această dispoziție și a obiectivelor urmărite de directiva menționată. Guvernul maghiar nu împărtășește această poziție. Potrivit interpretării sale, din modul de redactare a dispoziției menționate rezultă că numai deținerea unui permis de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, iar nu a unui permis de ședere permanentă în conformitate cu articolul 20 din directiva respectivă, îi scutește pe resortisanții unei țări terțe de obligația de a deține o viză pentru exercitarea dreptului de intrare pe teritoriul unui alt stat membru decât statul membru gazdă care a eliberat un asemenea permis.
44. Este important de amintit mai întâi că, la interpretarea unei dispoziții din dreptul Uniunii, trebuie să se țină cont nu doar de termenii utilizați, ci și de contextul acesteia și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte(27) și, în special, de geneza reglementării în cauză(28). Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, dispozitivul unei directive nu poate fi disociat de motivarea acestuia și, dacă este necesar, trebuie să fie interpretat luându‑se în considerare motivele care au condus la adoptarea lui(29). În mod similar, Curtea a statuat că, ținând seama de contextul și de obiectivul urmărit prin Directiva 2004/38, dispozițiile acesteia nu pot fi interpretate restrictiv și nu trebuie, în orice caz, să fie lipsite de efect util(30).
45. Or, considerăm că o interpretare precum cea prezentată de guvernul maghiar ar fi contrară efectului util și finalității Directivei 2004/38, precum și economiei generale și spiritului articolului 5 alineatul (2) din aceasta. Prin urmare, se impune ca dispoziția menționată să fie interpretată în funcție de contextul în care se înscrie, de geneza sa, precum și de finalitatea Directivei 2004/38.
1. Interpretarea sistematică
46. Trebuie să se arate că obiectul Directivei 2004/38 privește, după cum reiese din articolul 1 litera (a) din cadrul său, condițiile de exercitare a dreptului de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre conferit cetățenilor Uniunii(31). În acest scop, dreptul de ieșire și dreptul de intrare prevăzute la articolele 4 și 5(32) din directiva respectivă constituie condițiile sau formalitățile necesare pentru exercitarea altor drepturi, în special a dreptului de ședere, vizate de aceeași directivă(33). Articolul 5 alineatul (1) din Directiva 2004/38 precizează că „statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii […], precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile”. În plus, articolul 5 alineatul (2) primul paragraf din directiva menționată prevede că, „[î]n sensul prezentei directive, deținerea permisului de ședere valabil menționat la articolul 10 scutește membrii de familie de obligația de a obține o viză”(34).
47. Interpretarea articolului 5 din Directiva 2004/38, analizată în contextul general al acestei directive, arată că mecanismul sistemului progresiv care guvernează dreptul de ședere în statul membru gazdă și care conduce la dreptul de ședere permanentă se declanșează atunci când sunt îndeplinite condițiile de intrare într‑un stat membru gazdă prevăzute de dispoziția respectivă(35). Sistemul menționat include mai multe tipuri de drepturi de ședere care implică diferite grade de integrare a cetățeanului Uniunii și a membrilor familiei sale. Este vorba, în primul rând, despre dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni prevăzut la articolul 6 din Directiva 2004/38, care nu este supus niciunei condiții și niciunei alte formalități decât obligația de a deține o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil(36); în al doilea rând, despre dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, care este supus condițiilor prevăzute la articolul 7 alineatul (1) din această directivă(37), și, în al treilea rând, despre dreptul de ședere permanentă prevăzut la articolul 16 din directiva respectivă pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani.
48. În ceea ce privește formalitățile administrative, resortisanților unei țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, li se eliberează un document care atestă tipul de ședere de care beneficiază în statul membru gazdă. În această privință, în conformitate cu articolul 10 din Directiva 2004/38, dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni se confirmă prin eliberarea permisului de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni. Permisul de ședere respectiv se eliberează după verificarea documentelor enumerate la articolul 10 alineatul (2) din directiva menționată și este valabil timp de cinci ani de la data eliberării(38). După scurgerea acestei perioade, pentru atestarea caracterului permanent al șederii, articolul 20 alineatul (1) din directiva în cauză prevede că „statele membre eliberează un permis de ședere permanentă membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru […]”, care se reînnoiește de drept la fiecare 10 ani.
49. Pe scurt, potrivit articolului 16 alineatul (2) din Directiva 2004/38, resortisanții țărilor terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, nu pot dobândi dreptul de ședere permanentă fără să fi avut reședința legală în statul membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani(39). În paralel, din articolul 20 alineatul (1) din această directivă reiese că permisul de ședere permanentă poate fi eliberat doar resortisantului unei țări terțe membru de familie al unui cetățean al Uniunii care a fost, în prealabil, titular al unui permis de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni.
50. Rezultă, după cum a subliniat Comisia în ședință ca răspuns la o întrebare adresată de Curte, că permisul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni și permisul de ședere permanentă nu pot fi eliberate în paralel din moment ce fiecare dintre aceste permise atestă astfel un tip distinct de drept de ședere al membrilor de familie ai cetățenilor Uniunii pe teritoriul statului membru gazdă, și anume dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni (capitolul III) și, respectiv, dreptul de ședere permanentă (capitolul IV). Mai precis, singurul permis de ședere care poate fi eliberat de autoritățile statului membru gazdă resortisantului unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, care a îndeplinit deja condițiile stabilite în capitolul III din Directiva 2004/38 în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani este permisul de ședere permanentă. Acest lucru este confirmat de articolul 20 alineatul (2) din directiva menționată, potrivit căruia cererea de permis de ședere permanentă se depune înainte de expirarea primului permis de ședere, iar nerespectarea obligației în cauză este pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.
51. Pe de altă parte, dreptul de ședere permanentă conferă mai multe drepturi decât dreptul de ședere care l‑a precedat. Nu numai că permisul de ședere permanentă care atestă acest drept are o durată de valabilitate de 10 ani [articolul 20 alineatul (1) din Directiva 2004/38], dar resortisanții unei țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, nu sunt supuși condițiilor prevăzute în capitolul III din directiva menționată. Prin urmare, acești resortisanți ar putea constitui o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă fără ca ei să poată fi expulzați de pe teritoriul statului membru în cauză [articolul 16 alineatul (1) din directiva respectivă]. Astfel, după cum reiese din considerentul (18) al aceleiași directive, dreptul de ședere permanentă, odată ce a fost obținut, nu trebuie să fie supus niciunei alte condiții, pentru a putea constitui un mijloc autentic de integrare în cadrul societății statului membru gazdă(40). Mai mult, odată dobândit, dreptul de ședere permanentă se pierde numai în cazul unei absențe din statul membru gazdă pe o perioadă care depășește doi ani consecutivi [articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2004/38]. În plus, resortisanții unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii care au obținut dreptul de ședere permanentă, se bucură „de egalitate de tratament în raport cu resortisanții statului membru respectiv în domeniul de aplicare al tratatului” (articolul 24 din această directivă)(41).
52. În consecință, ar fi paradoxal ca dobândirea unui drept de ședere permanentă, care conferă beneficiarilor săi drepturi mai importante decât dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni și, prin urmare, demonstrează o integrare mai profundă a acestora în statul membru gazdă, să poată conduce la înăsprirea condițiilor de intrare în alte state membre.
53. Prin urmare, examinat în contextul său, articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că scutirea de obligația de a deține viză prevăzută de dispoziția respectivă se aplică nu numai titularului permisului de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni prevăzut la articolul 10 din directiva menționată, ci și titularului permisului de ședere permanentă prevăzut la articolul 20 din directiva în cauză.
2. Interpretarea teleologică și istorică
54. Analiza care precedă este susținută de finalitatea Directivei 2004/38 și în special a articolului 5 din cuprinsul său, precum și de examinarea lucrărilor pregătitoare ale acestei dispoziții.
55. Din considerentele (1)-(4) ale Directivei 2004/38 reiese că directiva respectivă urmărește să faciliteze exercitarea dreptului fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre care este conferit în mod direct cetățenilor Uniunii prin articolul 21 alineatul (1) TFUE și că aceasta are ca obiectiv în special consolidarea dreptului menționat(42). Obiectivul respectiv se înscrie în sistemul progresiv(43) prevăzut de această directivă, care reglementează dreptul de ședere în statul membru gazdă(44).
56. În ceea ce privește istoricul acestei dispoziții, articolul 6 alineatul (2) din propunerea inițială a Comisiei(45) nu prevedea o distincție între tipurile de documente care atestă dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni sau permanentă și făcea referire, în general, la „deținerea unui permis de ședere valabil eliberat de un stat membru”, stabilind că acest permis de ședere „[echivala] cu o viză”. Comisia a explicat în ședință că s‑a ajuns la un consens în cursul procedurii legislative, considerându‑se că permisul de ședere nu avea aceeași valoare ca o viză și că cel dintâi îi scutea pe resortisanții țărilor terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, de obligația de a o obține pe cea de a doua. Articolul 8 alineatul (2) din rezoluția legislativă a Parlamentului reflecta acest amendament și preciza că „deținerea unui permis de ședere valabil eliberat de un stat membru îi [scutea] de obligația de a obține o viză”(46).
57. Ulterior, propunerea modificată a Comisiei(47) a continuat să utilizeze expresia „permis de ședere” și să nu facă distincție între permisele de ședere în funcție de aspectul dacă ele atestă o ședere mai mare de trei luni sau o ședere permanentă. Textul dispoziției respective nu era însă în concordanță cu redactarea propusă de articolul 10, care făcea referire totuși la „permisul de ședere de membru de familie pentru un cetățean al Uniunii”. În această privință, Comisia a arătat că doar pentru asigurarea coerenței terminologice legiuitorul a înlocuit ulterior expresia „permis de ședere” cu „permis de ședere menționat la articolul 10”(48). Legiuitorul Uniunii a urmărit astfel să precizeze că scutirea de obligația de a deține viză se întemeiază pe dreptul Uniunii și în special pe permisul de ședere eliberat de statele membre în conformitate cu Directiva 2004/38, iar nu pe alte documente eliberate străinilor de statele membre în temeiul dreptului național(49).
58. Prin urmare, se pare că intenția legiuitorului nu fusese de a exclude permisul de ședere permanentă dintre documentele care atestau dreptul de ședere și care permiteau scutirea de obligația de a deține viză. Modul de redactare a considerentului (8) al Directivei 2004/38, care nu face distincție între permisul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni și permisul de ședere permanentă, confirmă interpretarea menționată. Astfel, potrivit considerentului respectiv, „[î]n scopul facilitării liberei circulații a membrilor de familie care nu sunt resortisanți ai unui stat membru, cei care au obținut deja un permis de ședere ar trebui să fie scutiți de necesitatea de a obține o viză de intrare în sensul [Regulamentului nr. 539/2001] sau, dacă este cazul, în sensul legislației interne aplicabile”(50).
59. În plus, trebuie amintit că atât resortisanții unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, care beneficiază de un drept de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, cât și cei care beneficiază de un drept de ședere permanentă pot să își păstreze, în anumite condiții, dreptul de intrare și de ședere exclusiv cu titlu personal(51), mai precis își pot păstra dreptul de intrare în statele membre, fără viză, prin prezentarea permisului lor de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni sau a permisului lor de ședere permanentă.
60. În aceste condiții, este irelevant dacă resortisanții unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, sunt titulari ai unui permis de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni sau sunt titulari ai unui permis de ședere permanentă pentru a beneficia de scutirea de obligația de a deține viză. A susține contrariul ar contraveni interpretării sistematice, teleologice și istorice a Directivei 2004/38 și a articolului 5 alineatul (2) din aceasta.
3. Neparticiparea unui stat membru la spațiul Schengen
61. Trebuie amintit că Directiva 2004/38 a fost adoptată de legiuitorul Uniunii în temeiul articolelor 18, 21, 46, 50 și 59 TFUE. Aceste dispoziții sunt obligatorii pentru toate statele membre, independent de participarea lor la spațiul Schengen. Prin urmare, drepturile recunoscute în cadrul său sunt garantate tuturor cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor lor.
62. În speță, faptul că acquis‑ul Schengen nu se aplică statului membru care a eliberat permisul de ședere permanentă, și anume Regatului Unit, nu are niciun efect asupra condițiilor de intrare în statele membre menționate la articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Astfel, potrivit dispoziției respective, resortisanților unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, li se cere numai să posede o viză de intrare în conformitate cu Regulamentul nr. 539/2001 sau, dacă este cazul, cu legislația internă. După cum a subliniat Comisia în observațiile sale, această referire la legislația națională este prevăzută pentru statele membre care nu fac parte din spațiul Schengen. Totuși, în sensul Directivei 2004/38, resortisanții unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, sunt scutiți de o asemenea obligație dacă dețin un permis de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni valabil sau un permis de ședere permanentă valabil.
63. Astfel cum am arătat la punctul 38 din prezentele concluzii, normele comune în domeniul trecerii frontierelor de către persoane nu repun în discuție și nici nu afectează drepturile în materie de liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor, inclusiv cetățenii statelor membre care nu fac parte din spațiul Schengen.
C. Cu privire la valoarea probatorie a permisului de ședere permanentă (a treia întrebare)
64. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle dacă deținerea unui permis de ședere permanentă, prevăzut la articolul 20 din Directiva 2004/38, constituie în sine o dovadă în sensul că titularul său dispune de dreptul de intrare într‑un stat membru în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii.
65. În speță, un stat membru nu a autorizat intrarea pe teritoriul său a resortisantului unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, pentru motivul că acest resortisant nu deținea toate documentele de călătorie necesare pentru a putea intra pe teritoriul său fără viză, conform articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38, în condițiile în care acest resortisant era în posesia unui permis de ședere permanentă valabil, eliberat în temeiul articolului 20 din directiva respectivă de statul membru de reședință.
66. Considerăm că este important de amintit că dreptul resortisanților unui stat membru de a intra pe teritoriul unui alt stat membru în scopurile prevăzute de tratat constituie un drept conferit în mod direct de acesta sau, după caz, de dispozițiile adoptate pentru punerea în aplicare a tratatului menționat. Astfel, eliberarea unui permis de ședere în conformitate cu Directiva 2004/38 unui resortisant al unui stat membru sau unui membru al familiei sale nu trebuie să fie considerată un act constitutiv de drepturi, ci un act menit să ateste constatarea de către un stat membru a situației individuale a persoanelor în cauză din perspectiva dreptului Uniunii(52).
67. În consecință, prezentarea unui permis de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni valabil sau a unui permis de ședere permanentă valabil, în scopul demonstrării calității de „membru de familie al unui cetățean al Uniunii”(53), constituie o formalitate administrativă al cărei obiectiv este constatarea de către autoritățile naționale a unui drept care decurge în mod direct din calitatea persoanei în cauză(54).
68. Prin urmare, se poate afirma că, din moment ce condițiile care permit să se beneficieze de dreptul de ședere permanentă recunoscut de Directiva 2004/38 sunt îndeplinite de resortisantul unei țări terțe, membru de familie al cetățeanului Uniunii, un permis de ședere eliberat în temeiul acestei directive permite să se constate legalitatea șederii în statul membru gazdă a resortisantului respectiv și trebuie să fie, așadar, acceptat de statele membre. Or, este necesar să se arate că din decizia de trimitere și din dosarul cauzei nu reiese nicidecum că permisul de ședere prezentat de resortisantul în cauză nu ar fi conform cu articolul 20 din directiva menționată. Astfel, întrebarea adresată de instanța de trimitere privește numai forța probatorie a permisului de ședere permanentă pentru intrarea pe teritoriul unui stat membru.
69. Trebuie să se observe, după cum a subliniat în mod corect Comisia, că cele două permise sunt acte autentice prin care autoritățile unui stat membru atestă dreptul de ședere al membrului de familie al unui cetățean al Uniunii în conformitate cu Directiva 2004/38. Astfel, a permite unui stat membru să refuze permisul de ședere permanentă, prin punerea sub semnul întrebării a forței sale probatorii, ar fi contrar obiectivului urmărit prin scutirea de viză care constă, după cum reiese din considerentul (8) al directivei în cauză, în facilitarea liberei circulații.
70. În plus, faptul că articolul 5 din Directiva 2004/38 reglementează în mod exhaustiv documentele pe care statele membre le pot solicita cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor lor pentru a le permite intrarea fără viză pe teritoriile lor (carte de identitate sau pașaport și permis de ședere) are drept consecință că statele membre nu pot solicita documente suplimentare. În această privință, a accepta că autoritățile maghiare refuză un permis de ședere eliberat în temeiul Directivei 2004/38 ar echivala cu a permite unui stat membru să eludeze dreptul la liberă circulație și, în consecință, alte state membre ar putea lua măsuri similare și ar putea suspenda în mod unilateral aplicarea directivei(55). Statele membre au, așadar, obligația de a recunoaște atât permisul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, cât și permisul de ședere permanentă în scopul intrării fără viză pe teritoriul lor, cu excepția cazului în care autenticitatea respectivului permis și exactitatea datelor care figurează pe acesta sunt puse la îndoială prin indicii concrete care se raportează la cazul individual respectiv și care permit să se constate existența unui abuz de drept sau a unei fraude(56).
71. În sfârșit, forța probatorie a permisului de ședere permanentă nu trebuie să fie repusă în discuție de faptul că starea civilă a resortisantului unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, care beneficiază de un drept de ședere se poate schimba în caz de deces sau de plecare a cetățeanului Uniunii sau în caz de divorț, de anulare a căsătoriei sau de încetare a parteneriatului înregistrat. Trebuie subliniat că, deși această schimbare de stare civilă are loc după dobândirea dreptului de ședere permanentă, păstrarea acestui drept exclusiv cu titlu personal nu mai este supusă condițiilor prevăzute în capitolul III din Directiva 2004/38, inclusiv celor de la articolul 12 alineatul (2) și de la articolul 13 alineatul (2) din cuprinsul său(57).
72. Având în vedere cele de mai sus, este evident că deținerea unui permis de ședere permanentă, prevăzut la articolul 20 din Directiva 2004/38 constituie în sine o dovadă că titularul său dispune de dreptul de intrare într‑un stat membru în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii.
D. Cu privire la conținutul obligației transportatorului aerian în sensul articolului 26 din CAAS (a patra și a cincea întrebare)
73. Prin intermediul celei de a patra și al celei de a cincea întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 26 alineatul (1) litera (b) și alineatul (2) din CAAS trebuie interpretat în sensul că obligația transportatorului aerian de a se asigura că pasagerii săi, resortisanți ai unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, care se deplasează dintr‑un stat membru în altul, au în posesia lor documentele de călătorie necesare privește documentele care dovedesc dreptul de intrare al acestor resortisanți, și anume pașaportul valabil, precum și permisul de ședere valabil, sau dacă obligația respectivă implică să se asigure că acești pasageri dețin viză sau alte documente care atestă existența unei legături familiale cu un cetățean al Uniunii.
74. Pentru a răspunde la aceste întrebări, considerăm că este important să se precizeze conținutul general al obligației transportatorului în sensul dispoziției menționate.
75. În această privință, este esențial să se distingă, pe de o parte, între obligațiile care revin operatorilor de transport aerian în temeiul articolului 26 alineatul (1) litera (b) și alineatul (2) din CAAS și „verificările la frontiere” în sensul articolului 2 punctul 11 din Codul Frontierelor Schengen(58) și, pe de altă parte, între angajații reprezentanți sau mandatari ai transportatorilor respectivi și „polițiștii de frontieră” în sensul articolului 2 punctul 14 din codul menționat(59).
76. Astfel, din articolul 26 alineatul (1) litera (b) din CAAS(60) reiese că transportatorul aerian este obligat să controleze caracterul adecvat al documentelor de călătorie necesare la aeroportul de plecare și că, în lipsa unui asemenea control, se expune unor sancțiuni. Totuși, după cum a arătat avocatul general Pitruzzella în Concluziile sale prezentate în cauza D. Z.(61), „prevederea în dreptul Uniunii și/sau în dreptul național a unor asemenea obligații și sancțiuni nu înseamnă că transportatorii aerieni care efectuează controlul documentelor de călătorie ale pasagerilor înainte de îmbarcare în aeroportul din statul membru de plecare, pentru a se asigura că aceștia din urmă dețin documentele necesare pentru intrarea în statul membru de destinație, trebuie să fie considerați emanații ale acestui stat membru, nici că aceste controale pot fi calificate drept «verificări la frontiere» în sensul Codului Frontierelor Schengen și nici că personalul, reprezentanții sau mandatarii unor astfel de transportatori pot fi asimilați unor «polițiști de frontieră» în sensul aceluiași cod”(62).
77. Astfel, nici operatorii de transport aerian, nici angajații, reprezentanții sau mandatarii acestor transportatori care verifică caracterul corespunzător al documentelor de călătorie necesare în aeroportul din statul membru de plecare „nu pot fi considerați ca fiind abilitați să exercite funcții de control la frontieră”. Rezultă de aici că „[a]stfel de entități nu au, așadar, nicio competență de a refuza sau de a autoriza intrarea unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul statului membru de destinație”(63).
78. În plus, considerăm că este oportun să precizăm că obligația transportatorului aerian în sensul articolului 26 alineatul (1) litera (b) din CAAS este o obligație formală. Astfel, acestuia nu îi revine de exemplu sarcina de a controla autenticitatea documentelor respective, cu excepția situațiilor în care se detectează documente nevalabile sau în mod clar falsificate.
79. Acestea fiind spuse, din cuprinsul punctelor 27-41 din prezentele concluzii reiese că normele privind trecerea frontierelor de către persoane și eliberarea vizelor se aplică fără a aduce atingere dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre al cetățenilor Uniunii și al membrilor familiilor lor, resortisanți ai unei țări terțe. În opinia noastră, nu există, așadar, nicio îndoială că articolul 26 din CAAS trebuie interpretat în conformitate cu Directiva 2004/38. Prin urmare, după cum reiese din analiza noastră referitoare la primele trei întrebări preliminare, transportatorul aerian este obligat să se asigure că resortisantul unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, al cărui transport îl efectuează, are în posesia sa, pe lângă un pașaport valabil, permisul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni prevăzut la articolul 10 din Directiva 2004/38 sau permisul de ședere permanentă prevăzut la articolul 20 din această directivă pentru intrarea pe teritoriul unui stat membru.
80. În consecință, considerăm că este necesar să se răspundă la a patra și la a cincea întrebare preliminară că articolul 26 alineatul (1) litera (b) și alineatul (2) din CAAS trebuie interpretat în sensul că obligația transportatorului aerian de a se asigura că pasagerii săi, resortisanți ai unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, care se deplasează dintr‑un stat membru în altul, sunt în posesia documentelor necesare privește numai documentele care dovedesc dreptul de intrare al resortisanților respectivi, și anume pașaportul, precum și permisul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni prevăzut la articolul 10 din Directiva 2004/38 sau permisul de ședere permanentă prevăzut la articolul 20 din aceasta, iar obligația menționată nu implică necesitatea de a se asigura că pasagerii în cauză dețin o viză sau alte documente care atestă existența unei legături familiale cu un cetățean al Uniunii.
IV. Concluzie
81. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul pentru Litigii Administrative și de Muncă din Budapesta, Ungaria) după cum urmează:
„1) Articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, trebuie interpretat în sensul că scutirea de obligația de a deține viză de intrare pe care această dispoziție o prevede în beneficiul resortisanților țărilor terțe aflați în posesia unui permis de ședere în temeiul articolului 10 din directiva respectivă se aplică și în cazul resortisanților țărilor terțe aflați în posesia unui permis de ședere permanentă în temeiul articolului 20 din directiva menționată, chiar și în situația în care permisul de ședere permanentă a fost eliberat de un stat membru care nu face parte din spațiul Schengen.
2) Deținerea unui permis de ședere permanentă, prevăzut la articolul 20 din Directiva 2004/38, constituie în sine o dovadă că titularul său dispune de dreptul de intrare într‑un stat membru în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii.
3) Articolul 26 alineatul (1) litera (b) și alineatul (2) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune, încheiată la Schengen la 19 iunie 1990 și intrată în vigoare la 26 martie 1995, trebuie interpretat în sensul că obligația transportatorului aerian de a se asigura că pasagerii săi, resortisanți ai unei țări terțe, membri de familie ai unui cetățean al Uniunii, care se deplasează dintr‑un stat membru în altul, sunt în posesia documentelor necesare privește numai documentele care dovedesc dreptul de intrare al resortisanților respectivi, și anume pașaportul, precum și permisul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni prevăzut la articolul 10 din Directiva 2004/38 sau permisul de ședere permanentă prevăzut la articolul 20 din aceasta, iar obligația menționată nu implică necesitatea de a se asigura că pasagerii în cauză dețin o viză sau alte documente care atestă existența unei legături familiale cu un cetățean al Uniunii.”