Asunto T‑512/12
Frente Popular para la Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro
(Frente Polisario)
contra
Consejo de la Unión Europea
«Relaciones exteriores — Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y Marruecos — Liberalización recíproca en materia de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca — Aplicación del Acuerdo al Sáhara Occidental — Frente Polisario — Recurso de anulación — Capacidad procesal — Afectación directa e individual — Admisibilidad — Conformidad con el Derecho internacional — Obligación de motivación — Derecho de defensa»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 10 de diciembre de 2015
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Legitimación — Recurso interpuesto por una entidad que es parte de un conflicto internacional relativo a un territorio no autónomo, pero que no tiene personalidad jurídica a falta de Derecho aplicable a dicho territorio — Admisibilidad
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Concepto de acto reglamentario — Cualquier acto de alcance general a excepción de los actos legislativos — Decisión del Consejo relativa a la celebración de un acuerdo con un Estado tercero — Exclusión
[Arts. 218 TFUE, ap. 6, letra a), 263 TFUE, párr. 4, y 289 TFUE, ap. 2]
3. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Interpretación — Competencia del juez de la Unión — Requisitos — Acuerdos regidos por el Derecho internacional — Aplicación de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados — Decisión 2012/497/UE relativa a la celebración de un acuerdo entre la Unión y Marruecos sobre medidas de liberalización en materia agrícola
[Arts. 217 TFUE, 218 TFUE y 267 TFUE, párr. 1, letra b); Decisión 2012/497/UE del Consejo]
4. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Afectación directa — Criterios — Decisión del Consejo relativa a la celebración de un acuerdo con un Estado tercero que produce efectos en un territorio en disputa y bajo control de dicho Estado — Recurso interpuesto por un movimiento independentista que participa en las negociaciones auspiciadas por Naciones Unidas para la determinación del estatuto de dicho territorio — Admisibilidad
(Art. 263 TFUE, párr. 4; Decisión 2012/497/UE del Consejo)
5. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Actos de aplicación general
(Art. 296 TFUE)
6. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Respeto en el marco de los procedimientos legislativos — Requisitos
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41)
7. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Celebración — Acuerdo con un Estado tercero que tiene por objeto facilitar la exportación de productos agrícolas y que produce efectos en un territorio en disputa y bajo control de dicho Estado — Obligación de asegurarse de la falta de efectos negativos para la población del territorio de que se trate debido a las actividades de producción de productos destinados a la exportación — Alcance
(Art. 6 TUE; art. 67 TFUE; Decisión 2012/497/UE del Consejo)
8. Recurso de anulación — Motivos — Motivo basado en una infracción del artículo 7 TFUE relativo a la coherencia de las políticas de la Unión — Motivo inoperante
(Arts. 7 TFUE y 263 TFUE)
9. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Celebración — Facultad de apreciación de las instituciones de la Unión — Control jurisdiccional — Límites
(Art. 21 TUE; art. 205 TFUE)
10. Derecho de la Unión Europea — Principios — Protección de la confianza legítima — Requisitos — Garantías concretas dadas por la administración
11. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Efectos de un acuerdo en la Unión a falta de disposición expresa de éste que los prevea — Examen de la validez de un acto de la Unión en relación con las disposiciones de dicho acuerdo — Competencia del juez de la Unión — Requisitos — Examen de la validez de un acto de la Unión a la luz de la Convención sobre el Derecho del mar de 1982 (convención de Montego Bay) — Exclusión
(Arts. 216 TFUE, ap. 2, y 263 TFUE)
12. Procedimiento judicial — Costas — Inexistencia de pretensiones relativas a las costas en la demanda — Posibilidades de presentar estas pretensiones en una fase posterior
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 134)
1. En determinados casos particulares, una entidad que no tenga personalidad jurídica según el Derecho de un Estado miembro o de un tercer Estado puede, no obstante, ser considerada una «persona jurídica», en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y puede admitirse que interponga un recurso de anulación en base a esta disposición. Éste es el caso, concretamente, cuando, en sus actos o actuaciones, la Unión y sus instituciones tratan a la entidad en cuestión como un sujeto individualizado, que puede poseer derechos propios o estar sometido a obligaciones o restricciones. Esto presupone, no obstante, que la entidad en cuestión dispone de estatutos y de una estructura interna que le garanticen la autonomía necesaria para actuar como entidad responsable en las relaciones jurídicas.
Debe considerarse persona jurídica, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, una entidad parte de un conflicto internacional relativo al destino de un territorio no autónomo, que, como tal, se la nombra en los textos correspondientes, incluidas las resoluciones del Parlamento Europeo, y a la que le es imposible constituirse formalmente como persona jurídica del Derecho del territorio no autónomo de que se trata, ya que ese Derecho no existe aún. A este respecto, si bien a esa entidad le sería posible constituirse como persona jurídica con arreglo al Derecho de un tercer Estado, tampoco se le puede exigir que lo haga. Habida cuenta de estas circunstancias tan particulares, dicha entidad puede interponer un recurso de anulación ante el juez de la Unión, en la medida en que sólo puede disponer de personalidad jurídica con arreglo al Derecho del territorio no autónomo de que se trata, que no es, no obstante, en la actualidad, un Estado reconocido por la Unión y sus Estados miembros y carece de Derecho propio.
(véanse los apartados 52, 53, 57, 58 y 60)
2. El concepto de acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, debe entenderse en el sentido de que incluye todos los actos de carácter general con excepción de los actos legislativos. La distinción entre un acto legislativo y un acto reglamentario se basa, según el Tratado FUE, en el criterio del procedimiento, legislativo o no, seguido para su adopción.
En lo que atañe a una decisión adoptada siguiendo el procedimiento definido en el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), que prevé que el Consejo, a propuesta del negociador, adopte la decisión de celebración del acuerdo tras la aprobación del Parlamento, este procedimiento responde a los criterios definidos en el artículo 289 TFUE, apartado 2, y constituye, por consiguiente, un procedimiento legislativo especial. Se deduce de ello que la mencionada decisión es un acto legislativo y, por este hecho, no constituye un acto reglamentario.
(véanse los apartados 68, 69, 71 y 72)
3. Un acuerdo con un tercer Estado celebrado por el Consejo, con arreglo a los artículos 217 TFUE y 218 TFUE, constituye, en lo referente a la Unión, un acto adoptado por una institución de la Unión, en el sentido del artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b). A partir de la entrada en vigor de un acuerdo de este tipo, las disposiciones forman parte integral del ordenamiento jurídico de la Unión y, en el marco de este ordenamiento jurídico, los órganos jurisdiccionales de la Unión son competentes para pronunciarse sobre la interpretación de dicho acuerdo. Sobre este particular, en el caso de un acuerdo celebrado entre dos sujetos de Derecho internacional público, ese acuerdo está regulado por el Derecho internacional, más concretamente, desde la perspectiva de su interpretación, por el Derecho internacional de los tratados. En este marco, las reglas contenidas en la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, de 23 de mayo de 1969, son de aplicación, en la medida en que dichas reglas son la expresión del Derecho consuetudinario internacional general.
En relación con la Decisión 2012/497, relativa a la celebración del Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos sobre medidas recíprocas de liberalización del comercio de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca, sustitución de los Protocolos nos 1, 2 y 3 y los anexos de estos Protocolos, y modificación del Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra, en el marco de una interpretación conforme con el artículo 31 de la Convención de Viena, debe concluirse que el acuerdo cuya celebración se aprobó mediante la Decisión 2012/497, situado en su contexto, se aplica también a la mayor parte de dicho territorio, controlada por el Reino de Marruecos.
(véanse los apartados 89, 90, 92, 98 y 103)
4. El requisito de que una persona física o moral debe estar directamente afectada por el acto objeto de recurso con arreglo al artículo 263 TFUE implica que se reúnan dos requisitos acumulativos, a saber, que la medida impugnada, en primer lugar, surta efectos directamente en la situación jurídica de la persona afectada y, en segundo lugar, que no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener ésta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias. A este respecto, en el caso de un recurso contra una decisión relativa a la celebración de un acuerdo internacional por la Unión y sus Estados miembros con un Estado tercero, debe considerare que una disposición de tal acuerdo tiene efecto directo cuando, a la vista de su tenor y de su objeto y naturaleza, contiene una obligación clara y precisa que, en su ejecución o en sus efectos, no se subordina a la adopción de acto ulterior alguno.
En lo que atañe a un recurso contra la Decisión 2012/497, relativa a la celebración del Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos sobre medidas recíprocas de liberalización del comercio de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca, sustitución de los Protocolos nos 1, 2 y 3 y los anexos de estos Protocolos, y modificación del Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra, debe declararse que el acuerdo celebrado en virtud de la Decisión impugnada contiene disposiciones que incluyen obligaciones claras y precisas, no subordinadas, en su ejecución o sus efectos, a la intervención de actos posteriores. Estas disposiciones surten efectos sobre la situación jurídica del conjunto del territorio al que se aplica el acuerdo (y, por tanto, en el territorio de Sáhara Occidental controlado por el Reino de Marruecos), en el sentido de que determinan las condiciones en las que los productos agrícolas y de la pesca pueden exportarse de dicho territorio a la Unión o pueden ser importados de la Unión al territorio en cuestión.
Dichos efectos afectan directamente no sólo al Reino de Marruecos sino también al Frente Polisario, movimiento independentista saharaui, por cuanto el estatuto internacional definitivo de dicho territorio aún no se ha determinado y debe determinarse en el marco de un procedimiento de negociaciones, bajo los auspicios de la Organización de Naciones Unidas (ONU), entre el Reino de Marruecos y, precisamente, el Frente Polisario. Por este mismo motivo, debe considerarse que el Frente Polisario está afectado individualmente por la Decisión 2012/497. En efecto, estas circunstancias constituyen efectivamente una situación de hecho que caracteriza al Frente Polisario respecto de cualquier otra persona y le confiere una cualidad particular. En efecto, el Frente Polisario es el otro interlocutor que participa en las negociaciones llevadas a cabo bajo los auspicios de la ONU, entre éste y el Reino de Marruecos, con miras a la determinación del estatuto internacional definitivo del Sáhara Occidental.
(véanse los apartados 105, 107 a 111 y 113)
5. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 121 y 122)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 132 a 137)
7. Ni de las disposiciones del artículo 6 TUE ni del artículo 67 TFUE ni de las de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se desprende una prohibición absoluta de que la Unión celebre acuerdos con un Estado tercero en lo referente a intercambios económicos en materia de productos agrícolas, productos agrícolas transformados, pescado y productos de la pesca, que sean susceptibles de aplicarse también a un territorio controlado por ese Estado tercero sin que su soberanía sobre dicho territorio sea reconocida internacionalmente. En efecto, la celebración, entre la Unión y un Estado tercero, de un acuerdo que pueda aplicarse en tal territorio no es, en cualquier caso, contraria al Derecho de la Unión o al Derecho internacional, que la Unión debe respetar.
No obstante, si bien es correcto que tal prohibición no se desprende de la Carta de los Derechos Fundamentales, no lo es menos que la protección de los derechos fundamentales de la población de un territorio en disputa reviste una importancia particular y constituye, por consiguiente, una cuestión que el Consejo debe examinar antes de la aprobación de semejante acuerdo. En particular, en lo referente a un acuerdo dirigido a facilitar, concretamente, la exportación a la Unión de diversos productos procedentes del territorio en cuestión, el Consejo debe examinar, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos relevantes para garantizar que las actividades de producción de los productos destinados a la exportación no se lleven a cabo en detrimento de la población del territorio en cuestión ni impliquen violaciones de sus derechos fundamentales incluyendo, en particular, los derechos a la dignidad humana, a la vida y a la integridad de la persona, la prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado, la libertad profesional, la libertad de empresa, el derecho a la propiedad, el derecho a las condiciones de trabajo justas y equitativas, la prohibición del trabajo infantil y la protección de los jóvenes en el trabajo.
En efecto, si la Unión permite la exportación a sus Estados miembros de productos procedentes de ese otro país que han sido fabricados u obtenidos en condiciones que no respeten los derechos fundamentales de la población del territorio del que provienen, puede fomentar indirectamente tales violaciones o beneficiarse de ellas. Esta consideración es tanto más importante en el caso de un territorio administrado en la práctica por un Estado tercero a la vez que no está incluido en las fronteras internacionalmente reconocidas de dicho Estado tercero. A este respecto, en circunstancias en las que la soberanía de ese Estado tercero sobre el territorio que administra no está reconocida ni por la Unión y sus Estados miembros, ni, con carácter más general por la Organización de Naciones Unidas, y, a falta de todo mandato internacional que pueda justificar la presencia del mencionado Estado tercero en el territorio de que se trata, el Consejo, en el marco del examen de todos los elementos pertinentes del presente asunto con vistas al ejercicio de su amplia facultad de apreciación referente a la celebración o no del acuerdo con el Estado tercero que pueda aplicarse también al territorio en disputa, debe asegurarse directamente de que no existan indicios de una explotación de los recursos naturales del territorio en disputa bajo control del Estado tercero que pueda realizarse en detrimento de sus habitantes y menoscabar sus derechos fundamentales. No puede limitarse a considerar que le corresponde al mencionado Estado tercero asegurarse de que no se produzca una explotación de esa naturaleza.
(véanse los apartados 146, 220, 227, 228, 231, 232 y 241)
8. El artículo 7 TUE no puede servir de apoyo a una alegación según la cual un acto de la Unión debe ser anulado porque es contrario al principio de coherencia de las políticas de la Unión previsto en esa disposición. En efecto, las diversas políticas de la Unión corresponden a diferentes disposiciones de los Tratados constitutivos y de los actos adoptados en aplicación de dichas disposiciones. La supuesta incoherencia de un acto con la política de la Unión en un ámbito determinado implica necesariamente que el acto en cuestión sea contrario a una disposición, una norma o un principio que rijan dicha política. La demostración de este simple hecho es suficiente para suponer la anulación del acto en cuestión, sin que sea necesario invocar el artículo 7 TUE.
A este respecto, una alegación basada en la adopción por la Unión de medidas restrictivas respecto de la situación en otros países tampoco basta para demostrar la supuesta «incoherencia» de la política de la Unión, en la medida en que el Consejo dispone de una facultad discrecional de apreciación en la materia. Por tanto, no se le puede reprochar una incoherencia por el hecho de que haya adoptado medidas restrictivas respecto de la situación en un país y no en otro.
(véanse los apartados 153 y 156)
9. Las instituciones de la Unión gozan, en el ámbito de las relaciones económicas exteriores, de una amplia facultad de apreciación. Sobre este particular, en relación con la cuestión de si procede o no celebrar un acuerdo con un Estado tercero que se aplique a un territorio en disputa, reconocer a las instituciones de la Unión tal facultad se revela tanto más justificado cuanto que las normas y principios del Derecho internacional aplicables en la materia son complejas e imprecisas. De ello se deduce que el control judicial debe limitarse necesariamente a determinar si la institución competente de la Unión, en el presente asunto el Consejo, al aprobar la celebración de un acuerdo como el aprobado mediante la Decisión impugnada, incurrió en errores de apreciación manifiestos. Dicho esto, en particular, en los casos en los que una institución de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación para comprobar si ha cometido un error manifiesto de apreciación, el juez de la Unión debe verificar si ésta examinó, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate, elementos que deben respaldar las conclusiones extraídas de ellos.
(véanse los apartados 164 y 223 a 225)
10. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 177)
11. Con arreglo a los principios del Derecho internacional, las instituciones de la Unión, competentes para negociar y concluir un acuerdo internacional, pueden concertar con los terceros Estados interesados los efectos que las disposiciones de este acuerdo deben surtir en el ordenamiento jurídico interno de las Partes contratantes. Sólo cuando dicha cuestión no haya sido regulada en el acuerdo, corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes de la Unión dirimir esta cuestión, al igual que cualquier otra cuestión de interpretación referida a la aplicación del acuerdo en la Unión.
No obstante, un órgano jurisdiccional de la Unión sólo puede examinar la validez de un acto del Derecho de la Unión en relación con un tratado internacional si la naturaleza y la estructura de éste no se oponen a ello. Cuando la naturaleza y la estructura del tratado de que se trata permiten un control de la validez del acto del Derecho de la Unión en relación con las disposiciones de dicho tratado, es preciso además que las disposiciones de éste invocadas para examinar la validez del acto del Derecho de la Unión sean, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas. Tal requisito se cumple cuando la disposición invocada contiene una obligación clara y precisa que, en su ejecución o en sus efectos, no se subordina a la adopción de acto ulterior alguno.
A este respecto, por lo que se refiere a la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del mar de 1982 (convención de Montego Bay), de 10 de diciembre de 1982, la naturaleza y el sistema de dicha Convención se oponen a que los órganos jurisdiccionales de la Unión puedan apreciar la validez de un acto de la Unión en relación con ésta.
(véanse los apartados 181, 184, 185 y 195)
12. Las partes están autorizadas a formular, con posterioridad a la interposición del recurso e incluso en la vista, pretensiones sobre las costas, aun cuando no hubieran presentado tales pretensiones en la demanda.
(véase el apartado 250)