RETTENS DOM (Første Udvidede Afdeling)
24. oktober 1997(1)
[234s»EKSF - annullationssøgsmål - statsstøtte - individuelle beslutninger om
godkendelse af statsstøtte til jern- og stålvirksomheder - magtfordrejning -
berettiget forventning - uforenelighed med traktatens bestemmelser -
forskelsbehandling - manglende begrundelse - tilsidesættelse af princippet om
retten til at varetage sine interesser - traktatens artikel 4, litra b) og c), artikel
15 og artikel 95, stk. 1 og 2«[s
I sag T-244/94,
Wirtschaftsvereinigung Stahl, Düsseldorf (Tyskland),
Thyssen Stahl AG, Duisburg (Tyskland),
Preussag Stahl AG, Salzgitter (Tyskland), og
Hoogovens Groep BV, Ijmuiden (Nederlandene),
ved advokaterne Jochim Sedemund og Frank Montag, Köln, og, for så vidt angår
Hoogovens Groep BV, ved advokat Eric Pijnacker Hordijk, Bruxelles, og med valgt
adresse i Luxembourg hos advokat Aloyse May, 31, Grand-rue,
sagsøgere,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Bernd Langeheine og Ben
Smulders, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt
adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsøgt,
støttet af
Rådet for Den Europæiske Unionved direktør Rüdiger Bandilla, Rådets Juridiske
Tjeneste, og fuldmægtig Stephan Marquardt, Rådets Juridiske Tjeneste, som
befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektør
Alessandro Morbilli, Den Europæiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske
Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
Den Italienske Republikved afdelingschef Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste,
Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat, Pier Giorgio
Ferri, og med valgt adresse i Luxembourg på Den Italienske Ambassade, 5, rue
Marie-Adélaïde, og
Ilva Laminati Piani SpA, Rom, ved advokat Aurelio Pappalardo, Trapani, og
advokat Massimo Merola, Rom, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat
Alain Lorang, 51, rue Albert 1er,
intervenienter,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 94/259/EKSF
af 12. april 1994 om Italiens ydelse af statsstøtte til offentlige stålvirksomheder
(stålkoncernen Ilva) (EFT L 112, s. 64),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Første Udvidede Afdeling)
sammensat af præsidenten, A. Saggio, og dommerne A. Kalogeropoulos, V. Tiili,
A. Potocki og R.M. Moura Ramos,
justitssekretær: H. Jung,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 25.
februar 1997
afsagt følgende
Dom
De relevante retsforskrifter
- Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (herefter
»traktaten«) forbyder principielt statsstøtte til jern- og stålvirksomheder, idet det
i artikel 4, litra c), fastslås, at følgende i overensstemmelse med traktatens
bestemmelser forbydes som uforeneligt med fællesmarkedet for kul og stål:
»Tilskud eller anden støtte ydet af staterne eller særlige byrder pålagt af dem, i
hvilken som helst form dette sker«.
- Traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, indeholder følgende bestemmelser:
»I alle de tilfælde, som ikke omhandles i denne traktat, og hvor en beslutning eller
en henstilling fra Kommissionen forekommer nødvendig for inden for rammerne
af det fælles marked for kul og stål og i overensstemmelse med bestemmelserne
i artikel 5 at virkeliggøre et af Fællesskabets mål, således som de nærmere er
angivet i artikel 2, 3 og 4, kan en sådan beslutning træffes eller en sådan henstilling
vedtages efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Rådet og efter høring af
Det Rådgivende Udvalg.
Den samme beslutning eller henstilling, vedtaget på samme måde, fastsætter
eventuelt de sanktioner, der skal iværksættes«.
- For at tilgodese behovet for strukturomlægninger inden for jern- og stålindustrien
indførte Kommissionen i begyndelsen af 1980'erne på grundlag af de citerede
bestemmelser i traktatens artikel 95 en fællesskabsordning vedrørende støtte,
hvorefter der kan ydes statsstøtte til jern- og stålindustrien i et begrænset antal
tilfælde. Som følge af konjunkturproblemerne inden for jern- og stålindustrien har
denne ordning været genstand for en række på hinanden følgende tilpasninger.
Den fællesskabsretlige kodeks vedrørende støtte til jern- og stålindustrien, der var
gældende i den for denne sag relevante periode, var således den femte ud af de
nævnte og blev indført ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27.
november 1991 om fællesskabsregler for støtte til jern- og stålindustrien (EFT L
362, s. 57, herefter »støttekodeksen«). Det fremgår af betragtningerne til
beslutningen, at der ved denne, ligesom tilfældet var med de tidligere kodekser,
fastlægges en fællesskabsretlig ordning omfattende støtte, det være sig specifik eller
generel, fra medlemsstaterne i en hvilken som helst form. Kodeksen tillader
hverken driftsstøtte eller støtte til strukturomlægninger, medmindre der er tale om
støtte til lukning.
Sagens baggrund
- Som følge af forværringen af jern- og stålindustriens økonomiske og finansielle
situation forelagde Kommissionen den 23. november 1992 Rådet og Europa-Parlamentet en strukturomlægningsplan ved meddelelse SEK (92) 2160, »Mod en
styrkelse af jern- og stålindustriens konkurrenceevne - behovet for en ny
strukturomlægning«. Udgangspunktet for denne plan var, at der herskede en
strukturelt betinget overkapacitet, og formålet med planen var i første række på
grundlag af et princip om frivillighed fra jern- og stålvirksomhedernes side at
gennemføre en væsentlig og definitiv indskrænkning af produktionskapaciteten med
mindst 19 mio. tons. Ifølge planen skulle der med henblik herpå gennemføres en
række sociale ledsageforanstaltninger og indføres økonomiske incitamenter,
herunder i form af fællesskabsstøtte. Samtidig udpegede Kommissionen en
uafhængig ekspert, den tidligere chef for Kommissionens Generaldirektorat for
Industri, Fernand Braun, som fik mandat til at gennemføre en undersøgelse, og hvis
væsentligste opgave skulle være at indhente nærmere oplysninger om de jern- og
stålvirksomheder, der påtænktes lukket i den i meddelelsen nævnte periode, der
omfattede årene fra 1993 til 1995. Den 29. januar 1993 fremlagde Braun sin
rapport, »Current or planned restructuring in the steel industry«, der var blevet
udarbejdet efter kontakter med lederne af ca. 70 virksomheder.
- Ifølge konklusionerne fra Rådets møde den 25. februar 1993 stillede Rådet sig
positivt til de overordnede retningslinjer i det program, som Kommissionen
fremlagde efter Braun-rapporten med henblik på at få gennemført en væsentlig
indskrænkning af produktionskapaciteten. Den varige strukturomlægning inden for
jern- og stålindustrien skulle lettes ved »en række tidsbegrænsede
ledsageforanstaltninger, som [skulle] være i nøje overensstemmelse med reglerne
for kontrol med statsstøtte«, hvorved det for så vidt angår statsstøtte var en
forudsætning, at »Kommissionen [bekræftede], at den [lagde] vægt på, at
statsstøttereglerne overholdes nøje og objektivt; den [ville] påse, at eventuelle
undtagelser, som Rådet måtte få forelagt forslag om i henhold til artikel 95 , fuldt
ud [medvirkede] til den nødvendige samlede kapacitetsindskrænkning. Rådet [ville]
hurtigt træffe afgørelse om sådanne forslag på grundlag af objektive kriterier«.
- I overensstemmelse hermed anførte Rådet og Kommissionen i en fælles erklæring
til protokollen for Rådets møde den 17. december 1993 - der omtaler en samlet
aftale i Rådet med henblik på dettes afgivelse af en samstemmende udtalelse i
henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedrørende statsstøtte til de offentlige
virksomheder Sidenor (Spanien), Sächsische Edelstahlwerke GmbH (Tyskland),
Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanien), Ilva (Italien), EKO Stahl AG
(Tyskland) og Siderurgia Nacional (Portugal) - at de var af den opfattelse, »at man
kun [kunne] sikre en sund EF-stålindustri, der kan konkurrere på verdensmarkedet,
ved helt at standse statstilskud til stålindustrien og lukke virksomheder, der giver
underskud. Rådet [gav] sin enstemmige tilslutning til de [pågældende] artikel 95-forslag og [bekræftede], at det [lagde] vægt på nøje overholdelse af støttekodeksen
... og, hvis der ikke gives tilladelse i henhold til kodeksen, artikel 4, litra c), i EKSF-traktaten. Uden at det [berørte] medlemsstaternes ret til at anmode om en
beslutning i henhold til artikel 95 i EKSF-traktaten, [erklærede] Rådet [i
overensstemmelse med konklusionerne af 25.2.1993], at det [var] fast besluttet på
at undgå yderligere artikel 95-undtagelser med hensyn til støtte til enkelte
virksomheder«.
- Den 22. december 1993 afgav Rådet en enstemmig udtalelse i henhold til traktatens
artikel 95, stk. 1 og 2, vedrørende ydelse af den nævnte støtte, der skulle bidrage
til omstruktureringen eller privatiseringen af de pågældende offentlige
virksomheder.
- Med henblik på at lette en ny strukturomlægning inden for jern- og stålindustrien
vedtog Kommissionen på det anførte retlige og faktiske grundlag og efter den
nævnte samstemmende udtalelse fra Rådet den 12. april 1994 seks individuelle
beslutninger under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, hvorved den
godkendte nogle statsstøtteordninger, der ikke opfyldte de kriterier, som efter
støttekodeksen kunne skabe grundlag for en fravigelse af traktatens artikel 4, litra
c). Ved de seks beslutninger godkendte Kommissionen nærmere bestemt
henholdsvis Tysklands påtænkte støtte til stålvirksomheden EKO Stahl AG,
Eisenhüttenstadt (beslutning 94/256/EKSF, EFT L 112, s. 45), Portugals påtænkte
støtte til stålvirksomheden Siderugia Nacional (beslutning 94/257/EKSF, EFT L 112,
s. 52), Spaniens påtænkte støtte til den offentlige stålvirksomhed Corporación de
la Siderurgia Integral (CSI) (beslutning 94/258/EKSF, EFT L 112, s. 58), Italiens
ydelse af statsstøtte til offentlige stålvirksomheder (stålkoncernen Ilva) (beslutning
94/259/EKSF, EFT L 112, s. 64), Tysklands påtænkte støtte til stålvirksomheden
Sächsische Edelstahlwerke GmbH, Freital/Sachsen (beslutning 94/260/EKSF, EFT
L 112, s. 71), og Spaniens påtænkte støtte til specialstålvirksomheden Sidenor
(beslutning 94/261/EKSF, EFT L 112, s. 77).
- I overensstemmelse med den af Rådet afgivne samstemmende udtalelse var disse
godkendelser betinget af opfyldelsen af »forpligtelser svarende til en
nettokapacitetsnedskæring på mindst 2 mio. ton råstål og højst 5,4 mio. tons
varmvalsede produkter (fraset eventuel opførelse af et bredbåndsvalseværk i Sestão
og en kapacitetsforøgelse hos EKO Stahl ud over 0,9 mio. ton efter medio 1999)«,
nærmere bestemt ifølge Kommissionens meddelelse af 13. april 1994 til Rådet og
Europa-Parlamentet (KOM(94) 125 endelig udg.), der havde til formål i
overensstemmelse med tankerne bag Rådets konklusioner af 25. februar 1993 at
gøre midtvejsstatus med hensyn til strukturomlægningen inden for jern- og
stålindustrien og at angive forslag med henblik på at konsolidere denne udvikling.
Retsforhandlinger
- Ved stævning indleveret til Rettens justitskontor den 24. juni 1994 har
Wirtschaftsvereinigung Stahl og jern- og stålvirksomhederne Thyssen Stahl AG,
Preussag Stahl AG og Hoogovens Groep BV i medfør af traktatens artikel 33
herefter anlagt sag med påstand om annullation af beslutning 94/259/EKSF
vedrørende Ilva-koncernen.
- Parallelt hermed er to andre sager blevet anlagt, den ene af Association des
Aciéries Européennes Indépendantes (EISA), til prøvelse af Kommissionens seks
beslutninger af 12. april 1994 (sag T-239/94), og den anden af selskabet British
Steel, til prøvelse af beslutningerne 94/258/EKSF og 94/259/EKSF om godkendelse
af ydelse af statsstøtte til henholdsvis virksomheden CSI og Ilva-koncernen (sag T-243/94).
- I nærværende sag har Rådet, Den Italienske Republik og Ilva Laminati Piani SpA
(herefter »Ilva«) ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis
den 24. oktober og den 8. og den 29. november 1994 fremsat begæring om at måtte
intervenere i sagen til støtte for sagsøgtes påstande. Ved kendelser af 9. marts 1995
har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling taget disse begæringer om
intervention til følge.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede
den mundtlige forhandling uden forudgående bevisoptagelse. Parterne har afgivet
mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 25. februar
1997.
Parternes påstande
- Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
- Kommissionens beslutning 94/259/EKSF af 12. april 1994 annulleres.
- Subsidiært annulleres den omtvistede beslutning, for så vidt den ikke
fastsætter en forpligtelse for Ilva til at indskrænke produktionskapaciteten
med mere end 2 mio. tons om året.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- Kommissionen har, støttet af Rådet og Den Italienske Republik, nedlagt følgende
påstande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- Ilva har som intervenient nedlagt følgende påstande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsøgerne tilpligtes at betale samtlige sagens omkostninger, herunder Ilva's.
Realiteten
- Til støtte for deres annullationspåstand har sagsøgerne fremsat syv anbringender.
Ved det første anbringende gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af
støttekodeksen, ved det andet, at betingelserne for at bringe traktatens artikel 95
i anvendelse ikke har været opfyldt, ved det tredje, at der er sket en tilsidesættelse
af proportionalitetsprincippet, ved det fjerde, at der er sket en tilsidesættelse af
princippet om forbud mod forskelsbehandling, ved det femte, at der er sket enmanglende opfyldelse af forpligtelsen til at angive en begrundelse, ved det sjette,
at beslutningsproceduren har været behæftet med formmangler, og ved det
syvende, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om retten til at varetage sine
interesser.
Det første anbringende, tilsidesættelse af støttekodeksen
- Sagsøgeren har gjort gældende, at det er retsstridigt at godkende en støtte, der ikke
har hjemmel i den femte støttekodeks. Dette anbringende består af to led. Ved at
godkende en støtte, der ikke opfyldte betingelserne i henhold til støttekodeksen,
har Kommissionen dels begået magtfordrejning, dels tilsidesat princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning.
Magtfordrejning
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har anført, at da statsstøtte er forbudt i henhold til traktatens artikel
4, litra c), fastlægger støttekodeksen, der blev vedtaget på grundlag af traktatens
artikel 95, stk. 1 og 2, på bindende og definitiv måde de vilkår, hvorunder
statsstøtte alligevel kan godkendes med henblik på at virkeliggøre de målsætninger,
der er angivet i traktatens artikel 2, 3 og 4. Der må antages at bestå en vis tvivl om,
hvorvidt Kommissionen har været beføjet til at vedtage støttekodeksen, der på
grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, fraviger dennes artikel 4, litra c), men
sagsøgerne har ikke formelt villet rejse dette spørgsmål. Sagsøgerne gør alene
gældende, at da støtten ikke opfylder de i støttekodeksen fastlagte betingelser, er
den under alle omstændigheder uforenelig med det fælles marked og omfattet af
forbuddet i henhold til traktatens artikel 4, litra c).
- Dette bekræftes af betragtningerne til støttekodeksen og af dennes artikel 1, hvori
det udtrykkeligt hedder, at »støtte til jern- og stålindustrien, der finansieres af en
medlemsstat ... under enhver form ... kun [kan] betragtes som fællesskabsstøtte og
dermed som forenelig med Fællesmarkedets tilfredsstillende funktion, hvis den
opfylder bestemmelserne i artikel 2 til 5«.
- Kommissionen må være bundet af den fortolkning af traktatens artikel 95, stk. 1
og 2, sammenholdt med artikel 4, litra c), som den har anlagt ved støttekodeksen.
De skønsmæssige beføjelser, som Kommissionen er tillagt ved artikel 95, stk. 1 og
2, er blevet udøvet ved kodeksen, således at Kommissionen ikke kan fravige denne,
uden at dette er udtryk for en beslutning i strid med en tidligere og udgør
magtfordrejning.
- Navnlig kan en individuel beslutning ikke uden at krænke princippet om forbud
mod forskelsbehandling, der er knæsat i traktatens artikel 4, litra b), fravige
støttekodeksen, der er en generel beslutning, uanset om de pågældende retsakter
formelt har samme placering i henseende til princippet om retsreglernes trinfølge.
Domstolen har herved knæsat det princip, at en individuel beslutning skal opfylde
betingelserne i henhold til den pågældende principielle beslutning, såvel hvad angår
antidumpingforanstaltninger (jf. herved Domstolens domme af 29.3.1979, sag
113/77, NTN Toyo Bearing m.fl. mod Rådet, Sml. s. 1185, og sag 118/77, ISO mod
Rådet, Sml. s. 1277) som hvad angår statsstøtte (jf. med hensyn til EF-traktatens
artikel 92 og 93 Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod
Kommissionen, Sml. I, s. 1125). Hvad nærmere angår traktaten har Domstolen
fastslået, at Kommissionen havde begået magtfordrejning ved at udøve sine
beføjelser i henhold til traktaten med det formål at omgå en i de pågældende
grundbeslutninger fastlagt særlig procedure uden at ændre disse beslutninger efter
den procedure, der er fastlagt i traktaten med henblik på at gribe ind over for
forhold af den pågældende art (jf. Domstolens dom af 21.2.1984, forenede sager
140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod
Kommissionen, Sml. s. 951, og af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86,
226/86 og 285/86, Stahlwerke Peine-Salzgitter og Hoogovens mod Kommissionen,
Sml. s. 4309).
- Det følger heraf, at Kommissionen kun kan fravige støttekodeksen ved at ændre
den, således at samtlige virksomheder er underlagt de samme regler.
- Hertil kommer, at en vedtagelse af en individuel beslutning, der ikke opfylder
betingelserne i henhold til støttekodeksen, strider mod princippet om, at der skal
anlægges en snæver fortolkning med hensyn til undtagelser. Undtagelser i henhold
til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 4, litra
c), skal begrænses til, hvad der er strengt nødvendigt. Undtagelser kan kun
godkendes midlertidigt og under forudsætning af, at der til dem knyttes nærmere
fastlagte forpligtelser. Kun støttekodeksen opfylder disse krav. Traktatens artikel
95, stk. 1 og 2, indeholder således ikke hjemmel til at vedtage en individuel
beslutning, der indebærer, at det nævnte forbud mod støtte bliver indholdsløst.
- Kommissionen har gjort gældende, at der ved det af sagsøgerne anførte, hvorefter
støttekodeksen er bindende og udtømmende, ses bort fra, at forbuddet mod
statsstøtte følger af traktatens artikel 4, litra c), og ikke af støttekodeksen. Ved
støttekodeksen tillægges visse former for statsstøtte karakter af fællesskabsstøtte,
men kodeksen bekræfter i øvrigt blot det i traktatens artikel 4, litra c), knæsatte
forbud. Der kan derfor på grundlag af traktatens artikel 95 træffes ad hoc-beslutninger om godkendelse af visse former for støtte under særlige
omstændigheder.
- Kommissionen anfører herved, at indholdet af støttekodeksen kunne give anledning
til en formodning om, at Rådet og Kommissionen ikke ville gøre brug af traktatens
artikel 95 i fremtiden. Som følge af den nye situation med en alvorlig krise inden
for jern- og stålindustrien blev det imidlertid afgørende nødvendigt at bringe artikel
95 i anvendelse på en rationel måde. Det fremgår i denne forbindelse af
Domstolens faste praksis, at indtræffer der en krisesituation, kan dette anses for
et problem, der ikke har været forudset, i den i bestemmelsen forudsatte betydning
(jf. Domstolens dom af 3.10.1985, sag 214/83, Tyskland mod Kommissionen, Sml.
s. 3053).
- Rådet har gjort gældende, at Kommissionen ved ordningen i henhold til traktatens
artikel 95, stk. 1 og 2, tillægges vide skønsmæssige beføjelser til at gribe ind over
for pludseligt opståede krisesituationer. I nærværende tilfælde blev den omtvistede
støtte godkendt med henblik på at lette en delvis lukning af produktionsanlæg som
led i et overordnet program, der havde til formål at gennemføre en definitiv
produktionskapacitetsindskrænkning, som var i overensstemmelse med
målsætningerne med traktaten. Der var således tale om et tilfælde, som ikke var
omhandlet i traktaten, jf. artikel 95, stk. 1.
- I modsætning til, hvad sagsøgerne hævder, er støttekodeksen og den anfægtede
beslutning ikke henholdsvis en grundbeslutning og en individuel beslutning. Der er
derimod tale om retsakter med samme placering i henseende til princippet om
retsreglernes trinfølge, og retsgrundlaget for dem er det samme, hvilket sagsøgerne
da også har erkendt. Endvidere er den ved den omtvistede beslutning godkendte
støtte ikke omfattet af anvendelsesområdet for støttekodeksen.
- Den Italienske Republik har gjort gældende, at traktatens artikel 95, stk. 1, er en
hjemmel, som skal benyttes med henblik på at virkeliggøre en af målsætningerne
med Fællesskabet i tilfælde, der ikke omhandles i traktaten, hvilket gælder her.
Artikel 4, litra c), forbyder herved udelukkende statsstøtte, der er uforenelig med
Fællesskabets målsætninger. Hverken støttekodeksen eller den omtvistede
beslutning er omfattet af dette forbud, da disse retsakter tilsigter at virkeliggøre
disse målsætninger. Det savner endvidere grundlag, når sagsøgerne hævder, at
støttekodeksen er udtryk for en bindende fortolkning af traktatens artikel 95, stk.
1. Kodeksen og den omtvistede beslutning er blevet vedtaget på grundlag af den
samme bestemmelse i traktaten og må derfor tillægges den samme retlige
normværdi. Kommissionens beføjelser i henhold til artikel 95, stk. 1, er permanente
og kan ikke udtømmes. Formålet med artikel 95 er, at Kommissionen til enhver tid
og under enhver omstændighed skal have mulighed for at gribe ind over for en
situation, der ikke omhandles i traktaten, i form af, at den med Rådets samtykke
træffer bestemmelse om foranstaltninger, der er nødvendige for at virkeliggøre en
af målsætningerne med Fællesskabet.
- Ilva har gjort gældende, at formålet med traktatens artikel 95, stk. 1, er at give
Kommissionen mulighed for at gribe ind over for ganske usædvanlige situationer,
som forfatterne til traktaten ikke kunne forudse. Dette hensyn ville ikke kunne
tilgodeses, såfremt retsvirkningerne af en generel beslutning vedtaget på grundlag
af artikel 95 var, at Kommissionen ikke senere kunne udøve de beføjelser, den er
tillagt ved bestemmelsen. Spørgsmålet om, hvorvidt en af Kommissionen på
grundlag af traktatens artikel 95 udstedt retsakt skal være af generel eller individuel
art, afhænger af den situation, som retsakten har til formål at gribe ind over for.
Forholdet her er det, at Kommissionen har fastlagt regler for bestemte former for
støtte i støttekodeksen, hvorved den samtidig har forbeholdt sig mulighed for i
konkrete tilfælde at træffe afgørelse om støtteformer, der ikke omhandles i
kodeksen. Såfremt kodeksen omfattede en bestemmelse, der udelukkede senere
individuelle beslutninger om godkendelse af støtte, ville dette stride mod traktaten.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes, at sagsøgerne i det væsentlige har gjort gældende, at Kommissionen
ved at godkende den i den omtvistede individuelle beslutning omhandlede støtte
har gjort brug af sine beføjelser i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, til at
omgå de vilkår, der er fastsat i støttekodeksen, som er alment gældende.
Sagsøgernes udgangspunkt er herved, at kodeksen - hvis gyldighed sagsøgerne ikke
formelt anfægter - på bindende og udtømmende måde fastlægger, hvilke former
for statsstøtte der kan godkendes.
- Der er herved grund til for det første at fremhæve følgende om den retlige
sammenhæng, inden for hvilken den anfægtede beslutning er blevet vedtaget.
Traktatens artikel 4, litra c), forbyder principielt statsstøtte inden for Det
Europæiske Kul- og Stålfællesskab, for så vidt denne form for støtte kan
undergrave virkeliggørelsen af de afgørende målsætninger med Fællesskabet,
således som disse er fastlagt i traktaten, herunder navnlig målsætningen om fri
konkurrence. I henhold til artikel 4, litra c), gælder følgende: »I overensstemmelse
med bestemmelserne i denne traktat ophæves og forbydes ... inden for Fællesskabet
som uforeneligt med fællesmarkedet for kul og stål: ... c) tilskud eller anden støtte
ydet af staterne ... i hvilken som helst form dette sker.«
- Det nævnte forbud indebærer dog ikke, at enhver statsstøtte inden for EKSF skal
anses for uforenelig med målsætningerne med traktaten. Fortolket i lyset af
samtlige målsætninger med denne, således som disse er fastlagt i artikel 2, 3 og 4,
tilsigter artikel 4, litra c), ikke at være til hinder for ydelse af statsstøtte, der kan
bidrage til virkeliggørelsen af målsætningerne med traktaten. I henhold til
bestemmelsen henhører det under fællesskabsinstitutionerne at vurdere, om en
statsstøtte er forenelig med traktaten, og i givet fald at godkende ydelsen af en
sådan støtte inden for traktatens anvendelsesområde. Rigtigheden heraf bekræftes
af dommen af 23. februar 1961 (sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in
Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, præmisser, kap. B, I,
1, b, 25. afsnit, på side 221, org. ref.: Rec. s. 1, 7. afsnit, på s. 43), hvori Domstolen
fastslog, at ligesom visse former for ikke-statslig finansiel bistand til kul- og
stålproducerende virksomheder, der har hjemmel i traktatens artikel 55, stk. 2, og
artikel 58, stk. 2, kun kan ydes via Kommissionen eller på grundlag af dennes
udtrykkelige tilladelse, skal artikel 4, litra c), fortolkes således, at bestemmelsen
tillægger fællesskabsinstitutionerne en eksklusiv kompetence med hensyn til støtte
inden for Fællesskabet.
- Ifølge ordningen i henhold til traktaten som helhed er artikel 4, litra c), derfor ikke
til hinder for, at Kommissionen undtagelsesvis på grundlag af artikel 95, stk. 1 og
2, for at tage højde for situationer, der ikke har været forudset, godkender støtte,
som medlemsstaterne påtænker at yde, og som er forenelig med traktatens
målsætninger (jf. Domstolens dom af 12.7.1962, sag 9/61, Nederlandene mod Den
Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 325, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 413, på s.
449).
- I henhold til artikel 95, stk. 1 og 2, kan Kommissionen således efter samstemmende
og enstemmig udtalelse fra Rådet og efter høring af Det Rådgivende EKSF-Udvalg
træffe en beslutning eller vedtage en henstilling i alle tilfælde, som ikke omhandles
i traktaten, og hvor en sådan beslutning eller henstilling forekommer nødvendig for
inden for rammerne af det fælles marked for kul og stål i overensstemmelse med
bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggøre et af Fællesskabet mål, således som de
nærmere er angivet i artikel 2, 3 og 4. I henhold til de nævnte bestemmelser kan
samme beslutning eller henstilling, vedtaget på samme måde, eventuelt fastsætte
de sanktioner, der skal iværksættes. For så vidt traktaten i modsætning til EF-traktaten ikke tillægger Kommissionen eller Rådet nogen særlig kompetence til at
godkende statsstøtte, er Kommissionen følgelig i henhold til artikel 95, stk. 1 og 2,
beføjet til at træffe bestemmelse om enhver foranstaltning, der er nødvendig for at
virkeliggøre målsætningerne med traktaten, og dermed til efter den i traktaten
fastlagte procedure at godkende støtte, som den finder nødvendig for at
virkeliggøre disse målsætninger.
- Kommissionen har således i det omfang, traktaten ikke indeholder særlige
bestemmelser, kompetence til at vedtage enhver generel eller individuel beslutning,
der er nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne med traktaten. Artikel 95, stk.
1 og 2, der tillægger Kommissionen denne kompetence, indeholder herved ingen
nærmere angivelse vedrørende rækkevidden af de beslutninger, Kommissionen kan
vedtage. Det henhører i denne forbindelse under Kommissionen i hvert enkelt
tilfælde at vurdere, hvilken af de to former for beslutninger, generelle ellerindividuelle, der er mest egnet til at virkeliggøre den eller de målsætninger, der
forfølges.
- Hvad nærmere angår statsstøtte har Kommissionen gjort brug af retsgrundlaget i
henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, på to forskellige måder. Kommissionen
har for det første vedtaget generelle beslutninger - »støttekodekser« - om en
generel fravigelse af forbuddet mod statsstøtte for så vidt angår nærmere fastlagte
former for støtte. For det andet har Kommissionen vedtaget individuelle
beslutninger om undtagelsesvis godkendelse af en række former for specifik støtte.
- Der bør herefter i sagen ske en nærmere fastlæggelse af formålet med og
rækkevidden af henholdsvis støttekodeksen og de omtvistede individuelle
beslutninger.
- Det bemærkes herom, at den støttekodeks, der var gældende i den i forbindelse
med de anfægtede beslutninger relevante periode, blev indført ved Kommissionens
beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27. november 1991 om fællesskabsregler for støtte
til jern- og stålindustrien. Der var tale om den femte støttekodeks, og denne trådte
i kraft den 1. januar 1992 og fandt anvendelse til og med den 31. december 1996,
jf. artikel 9. Retsgrundlaget for kodeksen var traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og
kodeksen fulgte udtrykkeligt op på de tidligere kodekser (jf. navnlig Kommissionens
beslutning nr. 3484/85/EKSF af 27.11.1985 om fællesskabsregler for støtte til jern-
og stålindustrien, EFT L 340, s. 1, og Kommissionens beslutning nr. 322/89/EKSF
af 1.2.1989 om fællesskabsregler for støtte til jern- og stålindustrien, EFT L 38, s.
8), hvorfor kodeksen vil kunne fortolkes i sammenhæng med disse tidligere
kodekser. Det fremgår af betragtningerne (jf. navnlig afsnit I i betragtningerne til
beslutning nr. 3855/91/EKSF), at reglerne først og fremmest tog sigte på »at sikre,
at jern- og stålindustrien ikke fratages muligheden for at få tildelt støtte til
forskning og udvikling og støtte til tilpasning af anlæggene til de nye
miljøbeskyttelsesnormer«. Med henblik på at nedsætte
overskudsproduktionskapaciteten og igen at skabe ligevægt på markedet
godkendtes ligeledes på visse betingelser »støtte med socialt sigte, som vil kunne
fremme en delvis lukning af anlæg og støtte til finansiering af en definitiv afvikling
af de mindst konkurrencedygtige virksomheders EKSF-aktiviteter«. Endelig
fastsattes et udtrykkeligt forbud mod drifts- og investeringsstøtte, med undtagelse
af »regional investeringsstøtte i visse medlemsstater«. Virksomheder i Grækenland,
Portugal og det tidligere DDR kunne herefter oppebære en sådan regional støtte.
- Hvad angår den omtvistede beslutning vedtog Kommissionen denne under
henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, idet formålet ifølge betragtningerne
var at skabe grundlag for en strukturomlægning hos den offentlige jern- og
stålvirksomhed Ilva, der var udsat for alvorlige vanskeligheder, nærmere bestemt
i en af medlemsstaterne, Italien, hvis jern- og stålindustri gennemgik den mest
alvorlige krise nogensinde som følge af den markante forværring af forholdene på
markedet i Fællesskabet for jern- og stålprodukter. Det afgørende formål med
støtten var at skabe grundlag for en privatisering af jern- og stålkoncernen Ilva, der
indtil det pågældende tidspunkt havde haft adgang til lån som følge af
eneaktionærens ubegrænsede ansvar i henhold til artikel 2362 i Codice Civile
(afsnit II og IV i betragtningerne). Kommissionen anførte, at de meget vanskelige
konjunkturer for jern- og stålindustrien i Fællesskabet skyldtes økonomiske
faktorer, der i vid udstrækning ikke kunne forudses. Kommissionen fandt derfor,
at der forelå en ganske usædvanlig situation, som ikke var omhandlet i traktaten
(afsnit IV i betragtningerne).
- Det fremgår således af den femte støttekodeks og af den omtvistede beslutning, at
retsgrundlaget for disse to retsakter er det samme, nemlig traktatens artikel 95, stk.
1 og 2, og at der ved disse retsakter sker en fravigelse af princippet i traktatens
artikel 4, litra c), om generelt forbud mod støtte. Retsakternes anvendelsesområder
er forskellige, idet kodeksen generelt omhandler visse former for støtte, der efter
kodeksen anses for forenelige med traktaten, mens den omtvistede beslutning
under henvisning til ganske særlige forhold og una tantum godkendte støtte, der
principielt ikke kunne anses for forenelig med traktaten.
- Der kan herefter ikke gives sagsøgerne medhold i, at kodeksen er af bindende,
udtømmende og definitiv art. Kodeksen er således kun et bindende regelsæt for så
vidt angår de former for støtte, der er forenelige med traktaten, som kodeksen
opregner. På dette område indfører kodeksen en almindeligt gældende ordning,
som har til formål at sikre, at enhver støtte, der er omfattet af de i kodeksen
fastlagte kategorier, underlægges ensartede vilkår som led i én og samme
procedure. Kommissionen er kun bundet af denne ordning, når den skal vurdere,
om støtte, der er omfattet af kodeksen, er forenelig med traktaten. Kommissionen
kan følgelig ikke godkende støtte af den art ved en individuel beslutning, når der
er tale om støtte, som strider mod de ved kodeksen indførte generelle regler (jf.
Domstolens domme af 29.3.1979 i de såkaldte »kuglelejersager«, sag 113/77, NTN
Toyo Bearing m.fl. mod Rådet, Sml. s. 1185, sag 118/87, ISO mod Rådet, Sml. s.
1277, sag 119/77, Nippon Seiko m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 1303,
sag 120/77, Koyo Seiko m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 1337, og sag
121/77, Machi Fujikoshi mod Rådet, Sml. s. 1363, samt dom af 21.2.1984, forenede
sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod
Kommissionen, Sml. s. 951, af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86
og 285/86, Peine-Salzgitter m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 4309, og i sagen CIRFS
mod Kommissionen, a.st.)
- Hvad derimod angår støtte, der ikke er omfattet af en de former for støtte, som i
henhold til kodeksen er undtaget fra forbuddet, kan sådanne former for støtte være
genstand for en individuel fritagelse fra forbuddet, såfremt Kommissionen som led
i sine skønsmæssige beføjelser i henhold til traktatens artikel 95 finder, at der er
tale om støtte, som er nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne ved traktaten.
Støttekodeksen har således kun til formål generelt og på visse betingelser at tillade
fravigelser fra forbuddet mod støtte for så vidt angår bestemte former herfor, som
kodeksen udtømmende opregner. Kommissionen savner kompetence efter
traktatens artikel 95, stk. 1 og 2 - der kun angår tilfælde, som ikke omhandles i
traktaten (jf. dommen i sagen Nederlandene mod Den Høje Myndighed, a.st.,
præmis 2) - til at forbyde visse former for støtte, idet et sådant forbud allerede
fremgår af selve traktaten, jf. artikel 4, litra c). Støtte, der ikke falder ind under en
af de kategorier, som kodeksen undtager fra forbuddet, er således fortsat alene
omfattet af artikel 4, litra c). Det gælder herefter, at må sådanne former for støtte
alligevel anses for nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne med traktaten,
kan Kommissionen gøre brug af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95
til at gribe ind over for en sådan situation, der ikke har været forudset, i givet fald
i form af en individuel beslutning.
- Den i sagen omtvistede beslutning - der godkender statsstøtte med henblik på at
gøre det muligt for en stor offentlig jern- og stålkoncern at gennemføre
strukturomlægninger - er ikke omfattet af anvendelsesområdet for støttekodeksen.
Ved denne indføres der på nærmere angivne betingelser undtagelser af generel
karakter fra forbuddet mod statsstøtte, idet disse undtagelser alene gælder støtte
til forskning og udvikling, støtte til miljøbeskyttelse, støtte til lukning samt regional
støtte til jern- og stålvirksomheder etableret i visse medlemsstater eller i en del af
disse. Den i sagen omhandlede driftsstøtte og støtte til strukturomlægninger er
åbenbart ikke omfattet af nogen af de nævnte former for støtte. Følgelig er den
undtagelse, som i henhold til den anfægtede beslutning kan finde sted, ikke
underlagt de i støttekodeksen fastlagte betingelser og er dermed af komplementær
art i forhold til kodeksen, hvorved formålet med dem er at forfølge målsætninger,
der er fastlagt i traktaten.
- Den omtvistede beslutning kan herefter ikke anses for en undtagelse fra den femte
støttekodeks, der savner begrundelse, men er en retsakt, der som kodeksen har
hjemmel i traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
- Følgelig savnes der grundlag for det af sagsøgerne anførte, hvorefter den anfægtede
beslutning blev truffet for at favorisere den virksomhed, som skulle oppebære
støtten, nærmere bestemt i form af en maskeret ændring af støttekodeksen.
Kommissionen kunne således ikke ved at vedtage støttekodeksen fraskrive sig sin
kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at vedtage individuelle
beslutninger med henblik på at tage højde for situationer, der ikke har været
forudset. Da de økonomiske forhold, der førte Kommissionen til at udstede den
omtvistede beslutning, ikke faldt ind under kodeksens anvendelsesområde, var
Kommissionen således beføjet til på grundlag af traktatens artikel 95 at godkende
den pågældende støtte på de vilkår, der skal overholdes i forbindelse med
anvendelsen af denne bestemmelse.
- Da sagsøgerne intet har fremført, der kan understøtte en formodning om, at
Kommissionen ved at vedtage den omtvistede beslutning søgte at omgå
støttekodeksen, må klagepunktet om, at der er begået magtfordrejning, forkastes.
Tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at der ved den omtvistede beslutning, der under
henvisning til traktatens artikel 95 godkender udbetalingen af støtte til Ilva, som
strider mod støttekodeksen, er sket en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse
af den berettigede forventning.
- For det første er der ved beslutningen handlet i strid med den forventning, som
med rette blev skabt hos lederne af de berørte virksomheder ved offentliggørelsen
af de forskellige støttekodekser og Rådets og Kommissionens erklæringer om, at
disse nøje ville blive overholdt. Støttekodeksens bindende regler ville således finde
anvendelse på enhver statsstøtte inden for jern- og stålindustrien. Disse regler
skabte derfor for virksomhederne et regelsæt, inden for hvilket de med rimelighed
kunne forvente at være underlagt identiske vilkår, således at der i tilfælde af
begivenheder, der ikke havde været forudset, i givet fald ville ske en ændring af
vilkårene for godkendelse af støtte ved en generel beslutning, der tog hensyn til
samtlige erhvervsdrivendes forhold, uden at der ville gælde særlige vilkår, som
favoriserede en eller flere virksomheder.
- For det andet skabte Kommissionen en berettiget forventning hos lederne af de
virksomheder, der stod i et konkurrenceforhold til Ilva, derved, at den, da den
tidligere godkendte ydelse af støtte til denne virksomhed, erklærede, at der ikke
ville kunne blive tale om ny støtte i fremtiden, i hvert fald for så vidt en sådan stred
mod den støttekodeks, der fandt anvendelse på alle virksomheder. Sagsøgerne
henviser herved til beslutning 89/218/EKSF af 23. december 1988 om Italiens ydelse
af støtte til offentlige stålvirksomheder (EFT 1989 L 89, s. 76), som ændret ved
beslutning 90/89/EKSF af 13. december 1989 (EFT 1990 L 61, s. 19) og beslutning
92/17/EKSF af 27. november 1991 (EFT 1992 L 9, s. 16) om Italiens ydelse af
støtte til offentlige stålvirksomheder, hvortil der henvises i den anfægtede
beslutning. Ved endvidere at iværksætte proceduren i henhold til artikel 6, stk. 4,
i støttekodeksen i anledning af støtten til Ilva i 1992 (EFT C 257, s. 4) og i 1993
(EFT C 213, s. 6) og ved at træffe bestemmelse om foreløbige forholdsregler over
for den italienske regering i medfør af traktatens artikel 88 (XXIII. Beretning om
konkurrencepolitikken, 1993, punkt 491) bekræftede Kommissionen, at den agtede
at påse, at støttekodeksen blev nøje overholdt.
- Kommissionen har imødegået sagsøgernes argumentation. I henhold til traktatens
artikel 95, stk. 1 og 2, kan fællesskabsinstitutionerne gribe ind i tilfælde af
problemer, der ikke har været forudset. Da de pågældende problemer ikke kunne
forudses, kunne der for så vidt angår beslutninger af den omhandlede art ikke bestå
nogen berettiget forventning. Konkret afspejler den femte støttekodeks
Kommissionens og Rådets opfattelse på tidspunktet for vedtagelsen, men kodeksen
udelukker ikke, at bestemte økonomiske omstændigheder kan gøre det nødvendigt
at føre en anden politik (Domstolens dom af 19.9.1985, forenede sager 63/84 og
147/84, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 2857).
- Rent bortset fra spørgsmålet om, hvorvidt der måtte have været retsakter eller
erklæringer fra fællesskabsinstitutionerne, som kunne skabe en berettiget
forventning, må det i sagsøgernes tilfælde efter omstændighederne være udelukket,
at der kan være opstået en sådan forventning. Beslutning 89/218/EKSF blev således
vedtaget i en lignende situation på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2,
uden at den da gældende tredje støttekodeks blev ændret. Hertil kommer, at der
ved Kommissionens beslutning 92/411/EKSF af 31. juli 1992, som blev vedtaget på
et tidspunkt, hvor den her relevante femte støttekodeks allerede var i kraft, på
grundlag af artikel 95 skete en godkendelse af ydelse af støtte, som ikke var
omfattet af kodeksen, til jern- og stålvirksomheder i Danmark og Nederlandene
(EFT L 223, s. 28). Sagsøgerne måtte derfor vide, at en støttekodeks ville kunne
blive suppleret af ad hoc-beslutninger.
- Rådet har gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning inden for rammerne af de
fællesskabsretlige regler på det økonomiske område, »når en fællesskabsinstitution,
uden at modstående almene hensyn af bydende karakter gør sig gældende, med
øjeblikkelig virkning og uden forudgående meddelelse ophæver en særlig,
beskyttelsesværdig fordel for de berørte virksomheder uden at træffe
overgangsforanstaltninger« (Rettens dom af 21.2.1995, sag T-472/93, Campo Ebro
m.fl. mod Rådet, Sml. II, s. 421, præmis 52). Dette princip er ikke generelt til
hinder for, at en ny ordning finder anvendelse på fremtidige følger af forhold, der
er skabt ved den tidligere ordning, navnlig når en tilpasning er nødvendig som følgeaf ændrede økonomiske forhold. Ved den anfægtede beslutning er sagsøgerne
heller ikke blevet unddraget en fordel, der er beskyttelsesværdig. Ifølge ordningen
i henhold til traktaten kan Kommissionen på de i artikel 95, stk. 1, fastlagte
betingelser træffe beslutninger med henblik på at regulere tilfælde, der ikke
omhandles i traktaten. Ved støttekodeksen blev der skabt et regelsæt, som skulle
skabe grundlag for en smidig regulering i forhold til konjunkturændringer inden for
jern- og stålindustrien i Fællesskabet. Tilsvarende blev den anfægtede beslutning
vedtaget for at tage hensyn til »ændrede økonomiske forhold«. Det følger således
af beskaffenheden af og formålene med foranstaltninger, der træffes bestemmelse
om på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, at der ikke herved kan fastlægges
et regelsæt, der er bindende for samtlige erhvervsdrivende og ikke kan ændres.
Støttekodeksen kunne derfor ikke give anledning til en berettiget forventning hos
sagsøgerne om, at Kommissionen ikke ville godkende yderligere undtagelser fra
forbuddet mod støtte i artikel 4, litra c).
- Den italienske regering har gjort gældende, at sagsøgerne under ingen
omstændigheder kan antages at have godtgjort, at den teoretiske mulighed for, at
støttekodeksen kunne give anledning til en berettiget forventning, blev til
virkelighed. Sagsøgerne har blot anført, at de virksomheder, der var medlemmer
af Wirtschaftsvereinigung Stahl, traf beslutninger om investeringer og
strukturomlægninger og lukkede visse anlæg, idet sagsøgerne ikke har
dokumenteret, at disse beslutninger på afgørende måde skyldtes en opfattelse,
hvorefter Fællesskabet ikke ville godkende støtte til
strukturomlægningsforanstaltninger, og sagsøgerne har navnlig ikke dokumenteret,
at de ville have truffet andre beslutninger, såfremt de havde været bekendt med
denne mulighed. Endvidere kunne sagsøgerne ikke med rette forvente, at den
omstændighed, at støttekodeksen blev vedtaget, udelukkede andre former for
indgreb under forhold, der ikke var forudset, men som man måtte regne med. Der
foreligger intet fællesskabsretligt til støtte for, at sagsøgernes opfattelse skulle være
rigtig. Tværtimod viser tidligere erfaring, at en anvendelse af støttekodeksen ikke
er til hinder for individuelle godkendelser, idet sådanne rent faktisk er blevet givet
på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1.
- Ilva har gjort gældende, at sagsøgerne ikke på troværdig måde kan hævde, at de
var ganske uvidende om, at Kommissionen agtede at godkende ny støtte på
grundlag af traktatens artikel 95, og at de end ikke var klar over, at dette i hvert
fald kunne komme på tale. Når henses til, at Rådets erklæring af 25. februar 1993
omtaler noget sådant, og i betragtning af de fortilfælde, som Kommissionen har
peget på, kan godkendelsen af den omtvistede støtte ved den anfægtede beslutning
ikke anses for et isoleret eller uforudsigeligt tilfælde, idet godkendelsen af støtten
tværtimod var et led i en klar politik, som i vid udstrækning blev bragt til
offentlighedens kundskab. Alle store europæiske virksomheder blev således
informeret om, at Kommissionen agtede at godkende støtte på grundlag af
traktatens artikel 95, navnlig i kraft af møderne inden for Eurofer, som sagsøgerne
regelmæssigt deltog i.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes, at sagsøgerne har gjort gældende, at den omtvistede beslutning
strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet den
griber forstyrrende ind i det fælles marked for jern- og stålprodukter derved, at den
trods det udtrykkelige forbud mod statsstøtte og den gældende meget strenge
støttekodeks giver anledning til en uklarhed, som kan undergrave
virksomhedsstrategierne hos de selskaber, der ikke opnår støtte.
- Der må gives Kommissionen og de intervenienter, som har støttet dens påstande,
medhold i, at dette argument hviler på det forkerte grudlag, at støttekodeksen
skulle have været en sikkerhed for de berørte virksomheder for, at ingen statsstøtte,
der ikke opfyldte kravene i henhold til kodeksen, ville blive godkendt. Som allerede
fastslået er formålet med støttekodeksen et andet end formålet med den omtvistede
beslutning, der blev vedtaget for at gribe ind over for en ganske usædvanlig
situation. Kodeksen kan derfor ikke have givet anledning til nogen berettiget
forventning med hensyn til spørgsmålet om eventuelle individuelle undtagelser fra
forbuddet mod statsstøtte på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i en
situation som den, der førte til vedtagelsen af den omtvistede beslutning, og som
ikke havde været forudset.
- I øvrigt fremgår det af Domstolens faste praksis, at »selv om princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning ... er et af Fællesskabets grundlæggende
principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettiget forventning om
opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre
ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn« (jf. dom af
14.2.1990,sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis
33).
- Det er herved en åbenbar forudsætning for, at det fælles marked for jern- og
stålprodukter kan fungere efter hensigten, at der foretages en konstant tilpasning
i forhold til ændringerne i den økonomiske situation, og de erhvervsdrivende kan
ikke påberåbe sig en velerhvervet ret i form af, at der skulle bestå et krav på en
opretholdelse af den retstilstand, der har været gældende på et bestemt tidspunkt
(jf. Domstolens dom af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749, præmis 22, og
dommen i sagen Campo Ebro m.fl. mod Rådet, a.st., præmis 52). Navnlig er det
for en »forudseende og påpasselig erhvervsdrivende« i visse tilfælde muligt at
forudse, at der vil kunne blive truffet særlige foranstaltninger for at tage højde for
åbenbare krisesituationer, således at sådanne foranstaltninger ikke krænker
princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. Domstolens dom af
1.2.1978, sag 78/77, Lührs, Sml. s. 169, præmis 6).
- Det er åbenbart, at sagsøgerne i betragtning af deres meget betydningsfulde
økonomiske stilling og i kraft af deres deltagelse i Det Rådgivende EKSF-Udvalgs
møder burde have været opmærksom på, at der ville opstå et afgørende behov for
at træffe bestemmelse om effektive foranstaltninger med henblik på at tilgodese
den europæiske jern- og stålindustris interesser, således at det ville være berettiget
at træffe ad hoc-beslutninger på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2,
således som dette allerede flere gange tidligere var sket under en støttekodeks'
gyldighedsperiode. Kommissionen har herved med rette henvist til beslutning
89/218/EKSF af 23. december 1988 og beslutning 92/411/EKSF af 31. juli 1992,
hvorved statsstøtte, der ikke var omfattet af den på det pågældende tidspunkt
gældende støttekodeks, blev godkendt.
- Det må herefter fastslås, at der ikke ved den omtvistede beslutning er sket nogen
tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det andet anbringende, tilsidesættelse af traktatens artikel 95
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at den omtvistede beslutning ikke opfylder
betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1, i anvendelse, idet den støtte,
der godkendes ved beslutningen, ikke forfølger et formål, der er omfattet af
målsætningerne i traktatens artikel 2, 3 og 4, og idet støtten ikke er nødvendig for
at virkeliggøre disse målsætninger.
- Formålet med den omtvistede beslutning - der tilsigter at »give den italienske
stålindustri en solid struktur og sikre, at den er økonomisk levedygtig« (afsnit IV
i betragtningerne til beslutningen) - er ikke et led i de i traktatens artikel 2, 3 og
4 fastlagte målsætninger, der angår det fælles marked og jern- og stålindustrien i
Fællesskabet som helhed, og ikke industrien i en enkelt medlemsstat eller ligefrem
en enkelt virksomheds overlevelse (Domstolens dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip
Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, og af 29.9.1987, forenede sager 351/85 og
360/85, Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Hüttenwerke mod Kommissionen,
Sml. s. 3639). En bevarelse af individuelle virksomheder som Ilva ved hjælp af
ydelse af betydelig støtte kan ikke være i overensstemmelse med målsætningerne
med traktaten, når de virksomheder i andre medlemsstater, som ikke oppebærer
støtte, er nødsaget til at indskrænke deres produktionskapacitet ved egen hjælp.
Tværtimod ville urentable jern- og stålvirksomheders udelukkelse fra markedet,
eller i hvert fald en indskrækning af deres ikke-udnyttede kapacitet og en lukning
af deres ikke-konkurrencedygtige anlæg, bidrage til virkeliggørelsen af
målsætningerne i traktatens artikel 2, stk. 2, hvorefter Fællesskabet skal »forhindre,
at dybtgående og vedvarende forstyrrelser opstår i medlemsstaternes økonomier«.
I øvrigt ville Kommissionen kun kunne have imødegået denne form for risiko på
grundlag af traktatens artikel 37, der indeholder bestemmelse om, at »finder en
medlemsstat, at en handling eller en undladelse fra Kommissionens side i en
bestemt sag er egnet til at fremkalde [sådanne] forstyrrelser i dens økonomi, kan
den indbringe sagen for Kommissionen«, men ikke på grundlag af artikel 95, stk.
1 og 2 (jf. dom i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den
Høje Myndighed, a.st.).
- Godkendelsen af støtten til Ilva kan heller ikke være begrundet i hensynet til at
»bevare stabiliteten i beskæftigelsen«, jf. traktatens artikel 2. Den omtvistede støtte
gør det blot muligt at flytte problemerne fra det italienske arbejdsmarked til
arbejdsmarkedet i andre medlemsstater, hvor mange arbejdspladser er blevet
nedlagt og fortsat bliver nedlagt inden for jern- og stålindustrien. Der savnes
grundlag for det af Kommissionen anførte, hvorefter den omtvistede beslutning er
et led i et »overordnet program« med henblik på indskrænkning af
produktionskapaciteten og retablering af jern- og stålvirksomheders levedygtighed.
Når Kommissionen iværksætter et sådant overordnet program, er den under alle
omstændigheder forpligtet til at påse, at der ikke udøves forskelsbehandling mellem
jern- og stålvirksomheder inden for henholdsvis den offentlige og den private
sektor.
- Endvidere er støtten til Ilva under alle omstændigheder ikke »afgørende« for
virkeliggørelsen af de målsætninger med traktaten, der angiveligt forfølges ved den
omtvistede beslutning. For at være afgørende eller nødvendig er det en
forudsætning, at den godkendte støtte med henblik på virkeliggørelsen af den
pågældende målsætning griber så lidt ind i konkurrencen på det fælles marked for
jern- og stålprodukter som muligt. Kommissionen havde herved allerede godkendt
støtte til Ilva på 10,9 mia. ECU for perioden 1980-1985 og på 3,5 mia. ECU i 1988-1989. Denne støtte havde ikke formået at retablere Ilva's levedygtighed.
Fortilfældene viser, at støtten i stedet for at føre til en forbedret
konkurrencedygtighed og til en retablering af den italienske jern- og stålindustris
levedygtighed vil kunne anvendes af Ilva til at finansiere salg produkter til lave
priser med henblik på en udvidelse af virksomhedens markedsandel, hvilket vil
medføre alvorlige konsekvenser for konkurrencedygtigheden hos de virksomheder,
der ikke oppebærer støtte.
- Kommissionen har, støttet af Den Italienske Republik, der har tilsluttet sig det af
Kommissionen anførte som helhed, gjort gældende, at den omtvistede beslutning
er i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 1.
- For det første tilsigter beslutningen at virkeliggøre en række af de målsætninger,
der er fastsat i traktatens artikel 2 og 3, hvorefter Fællesskabet bl.a. skal bevare
stabiliteten i beskæftigelsen og forhindre, at dybtgående og vedvarende forstyrrelser
opstår i medlemsstaternes økonomier. Beslutningen er et led i et overordnet
program med henblik på indskrænkning af produktionskapaciteten og retablering
af de europæiske jern- og stålvirksomheders levedygtighed. Der er således ikke blot
tale om, at en enkelt virksomhed i en enkelt medlemsstat skal kunne overleve, men
om bevarelsen af den europæiske jern- og stålindustri som helhed.
- Med henblik herpå bestræbte Kommissionen sig som led i et meget omfattende
politisk kompromis på i videst muligt omfang at foretage en afvejning mellem
hensynene til de i givet fald indbyrdes modstridende målsætninger i henhold til
traktaten. Ved den omtvistede beslutning er der navnlig foretaget en afvejning
mellem hensynet til en sanering af Ilva-koncernen og hensynet til, at nedlæggelsen
af arbejdspladser bør have et »rimeligt« omfang. Følgerne af krisen inden for jern-
og stålindustrien i Italien bliver derved mindre alvorlige for så vidt angår
beskæftigelsessituationen, idet det undgås, at der på én gang sker en nedlæggelse
af mere end 38 000 arbejdspladser.
- Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt støtten er afgørende nødvendig,
henviser Kommissionen til, at der konkret forelå ganske usædvanlige
omstændigheder, der har sammenhæng med den herskende krisesituation,
privatiseringen af Ilva og det forhold, at der i fremtiden ikke vil blive fremsat nye
anmodninger på grundlag af traktatens artikel 95.
- Rådet har gjort gældende, at samtlige betingelser for at bringe traktatens artikel
95 i anvendelse var opfyldt. Den anfægtede beslutning er en integrerende del af
strukturomlægningsplanen, og denne som helhed er i overensstemmelse med
målsætningerne med traktaten, herunder navnlig den generelle målsætning om at
»forhindre, at dybtgående og vedvarende forstyrrelser opstår i medlemsstaternes
økonomier« (traktatens artikel 2, stk. 2). Det bør fremhæves, at Rettens
efterprøvelse i henhold til traktatens artikel 33, stk. 1, ikke kan omfatte skønnet
vedrørende den situation, der er en følge af de økonomiske kendsgerninger eller
omstændigheder, på basis af hvilke den anfægtede beslutning er blevet truffet,
medmindre der er begået magtfordrejning, eller Kommissionen »åbenbart har
tilsidesat bestemmelserne i denne traktat eller enhver retsregel vedrørende dens
gennemførelse«. Sagsøgerne har herved på ingen måde godtgjort, at Kommissionen
ved den anfægtede beslutning har anlagt en åbenbar fejlvurdering (jf. Domstolens
dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 90 og
95).
- Ilva har gjort gældende, at intet i traktatens artikel 2, stk. 2, giver grundlag for denaf sagsøgerne forfægtede fortolkning, hvorefter denne bestemmelse opstiller en
sondring mellem henholdsvis en overordnet målsætning, nærmere bestemt
målsætningen om den mest rationelle fordeling af produktionen, og underordnede
målsætninger som målsætningen om at bevare stabiliteten i beskæftigelsen og
forhindre, at dybtgående og vedvarende forstyrrelser opstår i medlemsstaternes
økonomier. Det kan heller ikke bebrejdes Kommissionen, at den alene har ønsket
at fremme de målsætninger med traktaten, som den fandt måtte gives prioritet, når
henses til de konkrete omstændigheder, for så vidt det ikke er blevet godtgjort, at
Kommissionen har anlagt åbenbare fejlvurderinger.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionen som allerede fastslået i henhold til
traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, er beføjet til at godkende statsstøtte inden for
Fællesskabet, når den økonomiske situation inden for jern- og stålindustrien gør
gennemførelsen af denne form for foranstaltninger nødvendig for at virkeliggøre en
af målsætningerne med Fællesskabet.
- Dette krav er navnlig opfyldt, når jern- og stålindustrien er udsat for en ganske
usædvanlig krisesituation. Domstolen har herved i dommen af 3. oktober 1985 i
sagen Tyskland mod Kommissionen fremhævet »den snævre forbindelse, der inden
for rammerne af EKSF-traktatens gennemførelse består i krisetider mellem
tildelingen af støtte til jern- og stålindustrien og den strukturomlægningsindsats, der
påhviler denne industri« (sag 214/83, Sml. s. 3053 præmis 30). Det henhører under
Kommissionen som led i denne gennemførelse skønsmæssigt at vurdere, om den
støtte, der tiltænkes ydet som bidrag til strukturomlægningen, er forenelig med
traktatens grundlæggende principper.
- Det er ubestridt, at den europæiske jern- og stålindustri i begyndelsen af 1990'erne
blev ramt af en pludselig og alvorlig krise som følge af en kombination af flere
forskellige faktorer, herunder den internationale økonomiske recession, lukningen
af de traditionelle eksportafsætningskanaler, den stærkt øgede konkurrence fra
jern- og stålvirksomheder i udviklingslandene og den hurtige stigning i importen til
Fællesskabet af jern- og stålprodukter fra medlemslandene i Organisationen af
Olieeksporterende Lande (OPEC). Det er i lyset af denne krisesituation, at der i
sagen må ske en undersøgelse af, hvorvidt den omtvistede støtte var nødvendig for
at virkeliggøre de grundlæggende målsætninger med traktaten, således som det
efter dennes artikel 95, stk. 1 og 2, er en forudsætning.
- Det fremgår klart af afsnit IV i betragtningerne til den omtvistede beslutning, at
formålet med denne er en sanering af jern- og stålindustrien i den pågældende
medlemsstat. Det hedder nærmere: »At give den italienske stålindustri en solid
struktur og sikre, at den er økonomisk levedygtig, vil bidrage til at virkeliggøre
traktatens mål.«
- Det må herefter for det første undersøges, hvorvidt dette formål forfølger
målsætningerne med traktaten, og for det andet, hvorvidt godkendelsen af støtten
var nødvendig for at virkeliggøre disse målsætninger.
- Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt saneringen af den pågældende
virksomhed forfølger målsætningerne med traktaten, fremgår det udtrykkeligt af
betragtningerne til den anfægtede beslutning, at dette formål var af kompliceret art
og kunne opdeles i flere led. Støtten skulle lette privatiseringen af den pågældende
offentlige virksomhed, lukningen af en række anlæg, indskrænkningen af
overskudskapaciteten og nedlæggelsen i et acceptabelt omfang af arbejdspladser
(jf. afsnit II i betragtningerne til den omtvistede beslutning). Det var samtlige disse
foranstaltninger, der, når de var blevet gennemført, skulle skabe grundlag for, at
virksomheden rådede over en sund og rentabel struktur.
- Formålet med den omtvistede beslutning omfatter således en lang række
målsætninger, om hvilke det i lyset af den krise, som jern- og stålindustrien
gennemgår, må undersøges, hvorvidt de falder ind under de målsætninger, der er
fastlagt i traktatens artikel 2 og 3, hvortil der særligt henvises i betragtningerne til
beslutningen.
- Det bemærkes herved indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at
Kommissionens rolle, når henses til de i traktaten fastlagte forskelligartede
målsætninger, er at påse, at der hele tiden foretages en rimelig afvejning mellem
hensynene til disse forskellige målsætninger, nærmere bestemt således, at
Kommissionen skal gøre brug af sine skønsmæssige beføjelser med henblik på at
tilgodese den fælles interesse (jf. Domstolens dom af 13.6.1958, sag 9/56, Meroni
mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 55, på s. 72, org. ref.: Rec. s. 9, på
s. 43, af 21.6.1958, sag 8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges
mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 223, på
s. 242, og i sagen Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Hüttenwerke mod
Kommissionen, a.st., præmis 15). Domstolen har navnlig i dommen af 18. marts
1980 (forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78,
31/79, 39/79, 83/79 og 85/79, Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 907,
præmis 55) fastslået, at »såfremt et kompromis mellem de forskellige mål kan være
nødvendigt endog under normale markedsforhold, må det endnu mere kunne
anerkendes under en krise, der kan begrunde vedtagelsen af ekstraordinære
foranstaltninger, der i forhold til de normale regler for det fælles stålmarkeds
funktion har karakter af undtagelser, og som åbenbart medfører, at der må ses bort
fra nogle af de i artikel 3 nævnte mål, også det i litra c) anførte om overvågelse af
fastsættelsen af lavest mulige priser«.
- Det må fastslås, at den omtvistede beslutning er udtryk for en rimelig afvejning
mellem hensynene til de forskellige målsætninger med traktaten, hvorved det har
været formålet at tilgodese væsentlige interesser.
- Det må således antages, at rationaliseringen af den europæiske jern- og stålindustri
ved en sanering af en række koncerner, herunder Ilva, lukning af forældede eller
ikke-konkurrencedygtige anlæg, indskrænkning af overskudskapacitet, privatisering
af Ilva-koncernen med henblik på at sikre koncernens levedygtighed samt
nedlæggelse af arbejdspladser i et »rimeligt« omfang - således som Kommissionen
har udtrykt det - som beslutningen har som genstand, bidrager til at virkeliggøre
målsætningerne med traktaten, når henses til jern- og stålindustriens sårbarhed og
til, at en fortsat eller ligefrem forværret krise ville have kunnet skabe meget
alvorlige og vedvarende forstyrrelser i den pågældende medlemsstats økonomi. Det
er ikke blevet bestridt, at jern- og stålindustrien i flere medlemsstater, herunder
Italien, har en afgørende betydning som følge af, at produktionsanlæggene er
beliggende i områder med stor arbejdsløshed, og som følge af de involverede
økonomiske interesser. Under disse omstændigheder ville eventuelle beslutninger
om lukning af anlæg og om nedlæggelse af arbejdspladser samt private selskabers
overtagelse af kontrollen med de pågældende virksomheder udelukkende ud fra
markedsøkonomiske hensyn i mangel af støtteforanstaltninger fra det offentlige
kunne have skabt meget alvorlige samfundsproblemer, navnlig i form af en større
arbejdsløshed og en risiko for, at der blev skabt en alvorlig økonomisk og social
krisesituation.
- Under disse omstændigheder må den omtvistede beslutning derved, at den havde
til formål at løse de nævnte problemer på grundlag af en sanering af jern- og
stålkoncernen Ilva, utvivlsomt antages at tilsigte »at bevare stabiliteten i
beskæftigelsen« og at forhindre, »at dybtgående og vedvarende forstyrrelser opstår
i medlemsstaternes økonomier«, således som det er et krav i henhold til traktatens
artikel 2, stk. 2. Endvidere forfulgte beslutningen de i artikel 3 fastlagte
målsætninger vedrørende bl.a. »opretholdelsen af sådanne vilkår, at
virksomhederne tilskyndes til at udvikle og forbedre deres produktionsapparat«
[litra d)], og vedrørende en »regelmæssig udvidelse og modernisering af
produktionen samt en kvalitetsforbedring på en måde, der udelukker enhver
beskyttelsesforantstaltning mod konkurrerende industrier« [litra g)]. Beslutningen
skulle således fremme en rationalisering af den europæiske jern- og stålindustri,
navnlig på grundlag af en endelig lukning af forældede eller ikke-konkurrencedygtige anlæg, som f.eks. dem i Bagnoli, og en definitiv indskrænkning
af produktionskapaciteten for så vidt angår en række produkter (f.eks. i Taranto
i Italien) med henblik på at gribe ind over for den bestående overskudskapacitet
(jf. artikel 2 i den omtvistede beslutning). Beslutningen er sammen med de øvrige
fem individuelle beslutninger om godkendelse af statsstøtte, som blev vedtaget
samme dag, dermed et led i et overordnet program med henblik på varige
strukturomlægninger inden for jern- og stålindustrien og en indskrænkning af
produktionskapaciteten i Fællesskabet. Det bemærkes herved, at formålet med den
omtvistede støtte ikke er at sikre Ilva's overlevelse - hvilket ville stride mod den
fælles interesse - men at retablere virksomhedens levedygtighed samtidig med en
begrænsning af støttens indvirkning på konkurrencen til et minimum og en
overholdelse af princippet om forbud mod illoyal konkurrence, navnlig for så vidt
angår vilkårene for privatiseringen af Ilva-koncernen.
- Det må herefter fastslås, at den omtvistede beslutning tilsigter at tilgodese den
fælles interesse i overensstemmelse med målsætningerne med traktaten. Der kan
således ikke gives sagsøgerne medhold i, at beslutningen ikke tilsigter at
virkeliggøre disse målsætninger.
- Efter at det er blevet fastslået, at den omtvistede beslutning forfølger
målsætningerne med traktaten, må det dernæst undersøges, om beslutningen var
nødvendig for at virkeliggøre disse målsætninger. Som Domstolen har fastslået i
dommen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, kan Kommissionen »under
ingen omstændigheder godkende tildeling af statsstøtte, som ikke [er] uomgængeligt
nødvendig for at opfylde traktatens formål, og som [er] egnet til at skabe
konkurrencefordrejninger på det fælles stålmarked« (præmis 30).
- Det bemærkes herved, at traktatens artikel 33, stk. 1, indeholder bestemmelse om,
at »Domstolens prøvelsesret [ikke] omfatter ... skønnet vedrørende den situation,
der er en følge af de økonomiske kendsgerninger eller omstændigheder, på basis
af hvilke de [pågældende] beslutninger eller henstillinger er blevet til, medmindre
det påstås, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning eller åbenbart
har tilsidesat bestemmelserne i denne traktat eller enhver retsregel vedrørende
dens gennemførelse«.
- Hvad nærmere angår statsstøtte fremgår det af Domstolens faste praksis, at
»Kommissionen har fået tillagt et skøn, hvis udøvelse indebærer økonomiske og
sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng« (Domstolens
dom i sagen Philip Morris mod Kommissionen, a.st., præmis 24, af 15.6.1993, sag
C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, og Rettens dom af 13.9.1995,
forenede sager T-244/93 og T-486/93, TWD mod Kommissionen, Sml. II, s. 2265).
- I forbindelse med nærværende anbringende, der har sammenhæng med en
kompliceret økonomisk og teknisk vurdering, må Rettens efterprøvelse således i
overensstemmelse med fast retspraksis begrænses til en undersøgelse af rigtigheden
af de faktiske omstændigheder og til spørgsmålet om, hvorvidt der åbenbart er
anlagt en fejlvurdering (jf. Rettens dom af 22.10.1996, sag T-266/94,
Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1399, præmis 170, af
15.7.1994, sag T-17/93, Matra Hachette mod Kommissionen, Sml. II, s. 595, præmis
104, og af 8.6.1995, sag T-9/93, Schöller mod Kommissionen, Sml. II, s. 1611,
præmis 140).
- Som begrundelse for, at støtten til Ilva var »unødvendig«, har sagsøgerne gjort
gældende, at ethvert forsøg på at retablere virksomhedens levedygtighed ved hjælp
af statsstøtte erfaringsmæssigt, og når henses til overskudsproduktionskapaciteten
inden for jern- og stålindustrien, er dømt til at mislykkes, med alvorlige følger for
konkurrencen.
- Sagsøgerne har dog ikke fremlagt nogen konkrete oplysninger til støtte for en
formodning om, at Kommissionen skulle have anlagt en åbenbar fejlvurdering ved
sin bedømmelse af spørgsmålet om støttens nødvendighed, og herunder navnlig
spørgsmålet om dens evne til at bidrage til den pågældende virksomheds sanering.
- Sagsøgerne har herved alene gjort gældende, at da den tidligere støtte viste sig at
være ineffektiv, vil den omtvistede støtte formentlig ikke være i stand til at føre til
de forventede resultater, hvilket er udtryk for en anticipering af rent spekulativ og
hypotetisk art. Et forsøg på at anticipere ud fra tidligere resultater uden nøje at
tage stilling til de konkrete vilkår, som den omtvistede beslutning fastlægger med
henblik på en gennemførelse af en strukturomlægning hos den pågældende
virksomhed med det formål at sikre dens levedygtighed, kan ikke være et bevis for,
at Kommissionen har tilsidesat traktaten.
- Det bemærkes endvidere, at i modsætning til, hvad sagsøgerne hævder, fremgår det
af forarbejderne og betragtningerne til den omtvistede beslutning, at der til grund
for denne ligger en grundig analyse af den aktuelle krise inden for den europæiske
jern- og stålindustri og af spørgsmålet om, hvilke midler der er mest egnede til at
gribe ind over for denne situation. Kommissionen gav en uafhængig ekspert,
Fernand Braun, mandat til at undersøge forholdene nærmere, idet Braun's opgave
var at fastlægge, hvilke virksomheder inden for jern- og stålindustrien der
påtænktes lukket, hvorved hans rapport blev forelagt den 29. januar 1993.
Rapporten, som Kommissionen har fremlagt under retsforhandlingerne,
understøttede de oplysninger, der var indeholdt i Kommissionens meddelelse af 23.
november 1992 til Rådet og Europa-Parlamentet. Endvidere fremgår det af sagens
akter, at Kommissionen nøje med bistand fra eksperter udefra undersøgte den
strukturomlægningsplan, der var knyttet til den pågældende medlemsstats påtænkte
støtte, på grundlag af planens evne til at sikre den støtteoppebærende virksomhedslevedygtighed (afsnit III i betragtningerne til den omtvistede beslutning).
- Hertil kommer, at det fremgår af Kommissionen meddelelser til Rådet under
forløbet af den procedure, der førte til vedtagelsen af den omtvistede beslutning,
at sagsøgte nøje undersøgte spørgsmålet om vilkårene for, at den pågældende
virksomhed kunne blive levedygtig. Navnlig indeholder punkt 2 i Kommissionens
meddelelse SEK(93) 2089 endelig udg. af 15. december 1993 til Rådet og Det
Rådgivende EKSF-Udvalg om anmodning om samstemmende udtalelse fra Rådet
og høring af Det Rådgivende Udvalg i henhold til traktatens artikel 95 en analytisk
beskrivelse af udsigterne til levedygtigheden for de virksomheder (ILP og AST), der
skulle være resultatet af privatiseringen af Ilva-koncernen (punkt 2.5 og 2.6), som
tiltrådt af Rådet, og en henvisning til den undersøgelse, der var blevet udført af en
uafhængig ekspert, som skulle fastlægge, hvilke af »the hot-rolling mills which could
be closed without jeopardizing the viability of either of the new companies, be it
ILP or AST« (»de anlæg, der fremstiller varmvalsede produkter, der kunne lukkes
uden at bringe de nye selskabers levedygtighed i fare, det være sig ILP's eller
AST's«, a.st., punkt 2.9). Det fremgår af det pågældende dokument, at eksperten
undersøgte seks muligheder i form af forskellige hypoteser med hensyn til lukninger
og kapacitetsindskrænkninger, hvorved den anden var blevet ønsket af den
italienske regering. Denne mulighed blev beskrevet som følger: »Eliminating one
of the four reheating furnaces belonging to the n° 1 mill and one of the three
furnaces belonging to the sheet mill at Taranto and closing down completely the
facilities at Bagnoli« (»nedlæggelse af en opvarmningsovn blandt de fire, som
findes i valseværk nr. 1, af en anden ovn ud af de tre, der findes i pladevalseværket
i Taranto, og fuldstændig lukning af anlæggene i Bagnoli«, a.st., punkt 2.9).
Kommissionen skønnede på dette grundlag, at ILP og AST ville blive levedygtige.
Navnlig på grundlag af det kriterium, at en jern- og stålvirksomhed ville være
levedygtig, »if it is able to show a return on its equity capital in the range of 1-1,5%
of turnover« (»når den er i stand til at sikre en forrentning af egenkapitalen på 1-1,5% af omsætningen«, a.st., s. 20, punkt 3.3.2), anførte Kommissionen, at ILP's
overskud ville blive på ca. 1,4-1,5% af omsætningen, selv om de finansielle udgifter
skulle stige. Hvad angår størrelsen af den produktion, hvorved ILP's og AST's
levedygtighed ikke ville blive bragt i fare, indeholder punkt 2.5 og 2.6 i det
pågældende dokument (s. 5-8) en økonomisk analyse af de afgørende vilkår for at
kunne nå frem til en tilfredsstillende situation senest i slutningen af 1996. Denne
analyse ligger til grund for indholdet af artikel 2 i den omtvistede beslutning.
- Hvad angår sagsøgernes argumenter om den omtvistede beslutnings indvirkning på
konkurrencen savner disse ligeledes grundlag. Sagsøgerne ser således bort fra de
forholdsregler, som Kommissionen har truffet bestemmelse om i den anfægtede
beslutning med henblik på at sikre Ilva's levedygtighed, navnlig ved hjælp af en
fjernelse af virksomhedens gæld (jf. afsnit II i betragtningerne til den omtvistede
beslutning), samtidig med en begrænsning af den finansielle strukturomlægning til,
hvad der er strengt nødvendigt, således at der ikke sker en påvirkning af
samhandelen i Fællesskabet i et omfang, der er uforeneligt med den fælles
interesse, navnlig når henses til de herskende vanskeligheder på markedet for jern-
og stålprodukter (punkt VI i betragtningerne til den omtvistede beslutning). Det må
herved fastslås, at Kommissionen i den omtvistede beslutning for at forhindre, at
Ilva opnår en urimelig fordel i forhold til andre virksomheder inden for jern- og
stålindustrien, særligt har taget højde for, at virksomheden ikke fra starten skal
kunne have finansielle nettoomkostninger på mindre end 3,5% af den årlige
omsætning (3,2% for så vidt angår AST), hvilket ifølge Kommissionen, der ikke på
dette punkt er blevet imødegået af sagsøgerne, repræsenterer det gældende
gennemsnit for jern- og stålvirksomhederne i Fællesskabet. Mere generelt er der
i den omtvistede beslutning, jf. artikel 2, fastlagt en række betingelser, der skal
sikre, at finansieringsstøtten begrænses til det strengt nødvendige. Det må følgelig
fastslås, at der savnes grundlag for sagsøgernes argumentation til støtte for, at de
skulle have godtgjort, at den omtvistede støtte under de bestående forhold, hvor
der er en overskudskapacitet, udelukkende vil bevirke, at Ilva vil kunne sælge sine
produkter til lavere priser, til skade for virksomhedens konkurrenter.
- Det må herefter fastslås, at sagsøgerne intet har fremlagt, der giver grundlag for
at antage, at Kommissionen har anlagt en åbenbar fejlvurdering ved at skønne, at
den omtvistede støtte, med de vilkår, der er fastsat i den omtvistede beslutning, var
nødvendig for at virkeliggøre visse målsætninger med traktaten.
- Følgelig er den omtvistede beslutning ikke retsstridig som følge af, at betingelserne
for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i anvendelse, ikke skulle have været
opfyldt.
Det tredje anbringende, tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at den støtteoppebærende virksomhed ikke ved den
omtvistede beslutning er blevet pålagt en tilstrækkeligt omfattende indskrænkning
af sin produktion af jern- og stålprodukter. Det savner grundlag, når Kommissionen
hævder, at Ilva's forpligtelse til at indskrænke sin produktionskapacitet med 2 mio.
tons om året repræsenterer et tilstrækkeligt modstykke til den omtvistede støtte og
den konkurrencefordrejning, der må antages at ville blive resultatet af den.
- Navnlig burde Kommissionen ikke ved fastlæggelsen af størrelsen af denne
kapacitetsindskrænkning have baseret sig på »de samme kriterier som dem, der er
blevet anvendt i andre tilfælde af støtte til jern- og stålvirksomheder«.
Kommissionen burde have taget hensyn til de særlige omstændigheder i det
konkrete tilfælde, herunder navnlig til den støtteoppebærende virksomheds anlægs
rentabilitet, til de bestræbelser, virksomheden tidligere havde udfoldet, før den
modtog støtten, til det afgørende forhold, at virksomheden allerede tidligere havde
modtaget støtte og anvendt denne på en bestemt måde, samt til virksomhedens
andel af overskudsproduktionskapaciteten. Var man gået frem efter disse kriterier,
burde der til den omtvistede støtte have været knyttet en forpligtelse til en
kapacitetsindskrænkning på langt over 2 mio. tons om året.
- Det gælder under alle omstændigheder, at havde Kommissionen anvendt det
samme kriterium som i forbindelse med godkendelsen af støtte til de østtyske
virksomheder, ville Ilva have skullet gennemføre kapacitetsindskrænkninger på
omkring 3 mio. tons.
- Endvidere burde Kommissionen ikke ved den kapacitetsindskrænkning, der blev
pålagt Ilva, have medregnet de »tidligere lukninger«, idet disse i Ilva's tilfælde hver
gang havde været modstykket til den tidligere modtagne støtte.
- Hvad herefter angår det af Kommissionen anførte, hvorefter der var grund til at
gå ud fra den teoretisk set maksimale produktion ved fastlæggelsen af
kapacitetsindskrænkningerne, savner dette grundlag, idet det ikke herved er muligt
at opnå en faktisk indskrænkning af den støtteoppebærende virksomheds
produktion, hvorved noget sådant er den eneste mulighed for at kompensere for
støttens konkurrencefordrejende virkninger. Det ville have været nødvendigt at
gennemføre en kapacitetsindskrænkning på langt over 4 mio. tons varmvalsede
produkter for at opnå en effekt på markedet, idet Ilva's kapacitet i øjeblikket er
mindst 4 mio. tons større end virksomhedens faktiske produktion.
- Den omtvistede beslutning opstiller herved ikke en gang en garanti for
gennemførelsen af den kapacitetsindskrænkning på 2 mio. tons, som Kommissionen
har stillet krav om. Et led i denne indskrænkning er stålværket i Bagnoli, der ikke
har haft nogen produktion siden midten af 1992 (jf. Kommissionens meddelelse af
15.12.1993 til Rådet, s. 22 og 23), ligesom dette er tilfældet med
kapacitetsindskrænkningen på 1,7 mio. tons i Taranto, hvor den officielle kapacitet
(3,5 mio. tons) er langt højere end den faktiske produktion (ca. 2 mio. tons).
- Kommissionen har imødegået samtlige sagsøgernes argumenter. Den forlangte
kapacitetsindskrænkning, der andrager ca. 750 000 tons om året pr. mia. ECU i
støtte, er tilstrækkelig. Endvidere blev de »andre tilfælde af støtte til jern- og
stålvirksomheder«, som Kommissionen omtalte i sin meddelse af 15. december
1993 til Rådet, godkendt ved de fem andre beslutninger, der blev vedtaget samme
dag som den omtvistede beslutning på grundlag af traktatens artikel 95. Disse
beslutninger udgør sammen med den omtvistede beslutning samtlige de
foranstaltninger, der blev truffet bestemmelse om med henblik på at lette
strukturomlægningen inden for jern- og stålindustrien. Der er herved grund til at
fremhæve, at af de 5,5 mio. tons kapacitetsindskrænkning, som de seks beslutninger
fastsætter bestemmelse om, angår 2 mio. tons Ilva.
- Kommissionen tog navnlig hensyn til Ilva-koncernens særlige situation. Der blev
ikke alene taget hensyn til den produktionskapacitetsindskrænkning, der burde
gennemføres, men også til andre forhold, der er forskellige fra et området i
Fællesskabet til et andet, som f.eks. strukturomlægningsbestræbelserne før 1981,
de regionale og sociale problemer som følge af krisen inden for jern- og
stålindustrien, den tekniske udvikling samt virksomhedernes tilpasning til
markedsforholdene.
- Det savner i denne sammenhæng grundlag at gøre gældende, at Kommissionen
ikke har taget hensyn til den tidligere støtte til Ilva. Sagsøgerne har herved intet
konkret fremlagt til støtte for det af dem anførte, hvorefter Ilva anvendte denne
støtte på uhensigtsmæssig måde.
- Ilva har gjort gældende, at Kommissionen ved sin vurdering har anvendt kriterier,
der svarer til dem, den anvendte i forhold til andre støtteoppebærende
virksomheder. De seks beslutninger, der blev vedtaget den 12. april 1994, opfylder
således alle de samme krav, de forfølger de samme målsætninger, og de er i
overensstemmelse med de samme kriterier, som er fastlagt i den generelle plan
vedrørende strukturomlægning inden for jern- og stålindustrien i Fællesskabet. De
kapacitetsindskrænkninger, der pålægges Ilva, er netop udtryk for en overordentlig
nøjeregnende og streng anvendelse af de nævnte kriterier. Selv om Kommissionen
ikke er forpligtet til at opretholde et nøje forhold mellem
kapacitetsindskrænkningerne og støttebeløbene, bestræbte den sig i videst mulige
omfang på at gå ud fra den samme størrelsesorden med hensyn til
kapacitetsindskrænkninger, nemlig 750 000 tons om året pr. mia. ECU i støtte. Der
savnes endvidere grundlag for det af sagsøgerne anførte, hvorefter den ved den
omtvistede beslutning pålagte kapacitetsindskrænkning ikke har nogen praktisk
virkning på det fælles marked for jern- og stålprodukter. De herskende forhold
kunne således begrunde en ny igangsættelse uden større vanskeligheder af
fabrikken i Bagnoli, mens det for Taranto gælder, at der savnes grundlag for
argumentet om, at Kommissionen har foretaget sine beregninger med hensyn til
lukninger under hensyntagen til de kapacitetsindskrækninger, der allerede tidligere
er blevet gennemført som modstykke til tidligere investeringer, idet den anden
opvarmningsovn i Taranto endnu er produktionsdygtig, således at beslutningen om
at nedrive den vil få betydelig indvirkning på markedet for jern- og stålprodukter.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes, at sagsøgerne til støtte for anbringendet om, at der er sket en
tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, i det væsentlige har gjort gældende,
at den omtvistede beslutning ikke pålægger den støtteoppebærende virksomhed
tilstrækkelige forpligtelser i form af kapacitetsindskrænkninger som modstykke til
de økonomiske fordele, som støtten indebærer for den, og i forhold til den
konkurrencefordrejning, der bliver resultatet af støtten.
- I henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, skal de beslutninger, som Kommissionen
træffer for at tage højde for tilfælde, som ikke omhandles i traktaten, være i
overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 5, hvorefter
Kommissionen skal varetage sine opgaver ved »begrænsede indgreb«. Dette må
fortolkes som en knæsætning af proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning
generaladvokat Roemer's forslag til afgørelse ad Domstolens dom af 14.4.1960, sag
31/59, Acciaieria e Tubificio di Brescia mod Den Høje Myndighed, Rec. 1960, s.
151, afsnit B.I.a., på s. 189)
- Hvad nærmere angår statsstøtte har Domstolen i sagen Tyskland mod
Kommissionen, jf. ovenfor, fastslået, at Kommissionen ikke kan godkende støtte,
»som [er] egnet til at skabe konkurrencefordrejninger på det fælles stålmarked«
(præmis 30). I samme retning har Domstolen i dommen af 13. juni 1958 (sag 15/57,
Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 155, på s. 187) fastslået, at Kommissionen »er
forpligtet til kun at gribe ind efter grundige overvejelser og efter nøje at have
foretaget en afvejning mellem hensynene til de forskellige involverede interesser,
således at forudsigelige skader for tredjemand i størst muligt omfang begrænses«.
- Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at Kommissionen på dette område har
et »vidt skøn, der modsvarer det politiske ansvar«, den er tillagt (jf. Domstolens
dom af 26.6.1990, sag C-8/89, Zardi, Sml. I, s. 2515, præmis 11). Det er følgelig
alene, såfremt en beslutning fra Kommissionen er »åbenbart uhensigtsmæssig«
eller uforholdsmæssig i forhold til den målsætning, Kommissionen forfølger, at
beslutningen kan være retsstridig (jf. Domstolens dom af 9.7.1985, sag 179/84,
Bozzetti, Sml. s. 2301, og af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder, Sml. s. 2237, præmis
22).
- Det må herefter i lyset af den citerede retspraksis undersøges, hvorvidt
Kommissionen ved den omtvistede beslutning som modstykke til den støtte, der
blev godkendt, har pålagt den støtteoppebærende virksomhed tilstrækkelige
forpligtelser til at gennemføre lukninger og kapacitetsindskrækninger.
- Det bemærkes herved, at det fremgår af Domstolen praksis, at der ikke behøverat være noget »bestemt kvantitativt forhold« mellem »støttebeløbene og omfanget
af de kapacitetsnedskæringer, der skal foretages« (jf. herved dommen i sagen
Tyskland mod Kommissionen, a.st., præmis 33). Tværtimod er blandt de faktorer,
som kan have indflydelse på den nærmere fastsættelse af de beløb, der gives
bemyndigelse til at yde, »ikke blot ... antallet af tons produktionsnedskæringer ...
men også en række andre faktorer, som veksler fra den ene region af Fællesskabet
til den anden, såsom strukturomlægningsindsatsen [tidligere], de regionale og
sociale problemer, som er fremkaldt af krisen i jern- og stålindustrien, den tekniske
udvikling samt virksomhedernes tilpasning til markedsvilkårene« (a.st., præmis 34).
Kommissionens vurdering kan følgelig ikke efterprøves alene på grundlag af
økonomiske kriterier. Kommissionen kan retmæssigt tilgodese en lang række
forskellige hensyn af politisk, økonomisk eller social art som led i udøvelsen af sine
skønsmæssige beføjelser i henhold til traktatens artikel 95.
- Det fremgår herved såvel af begrundelsen til den omtvistede beslutning og
indholdet af dens dispositive del som af den sammenhæng, hvori beslutningen blev
vedtaget, at Kommissionen pålagde den støtteoppebærende virksomhed passende
forpligtelser som modstykke til støtten, med henblik på at bidrage til
strukturomlægningen inden for jern- og stålindustrien som helhed og til den
ønskede kapacitetsindskrænkning, hvorved der blev taget hensyn til de økonomiske
og sociale målsætninger, som godkendelsen af støtten forfulgte.
- Det må således antages at fremgår af afsnit V og VI i betragtningerne til den
anfægtede beslutning, at Kommissionen overholdt proportionalitetsprincippet.
Kommissionen anførte navnlig i afsnit V, at »for at begrænse indvirkningen på
konkurrencen til det absolut nødvendige er det vigtigt, at den italienske offentlige
stålindustri i nærmere fastsat omfang bidrager til en strukturel justering, der stadig
er nødvendig inden for denne sektor, i form af indskrækning af
produktionskapaciteten som modydelse for [støtten]«, og at »ydelse af driftsstøtte
skal begrænses til det absolut nødvendige«. I overensstemmelse hermed fastsætter
beslutningens artikel 2 bestemmelse om indskrækning af produktionskapaciteten
for varmvalsede færdigprodukter på 1,7 mio. tons om året på grundlag af en
nedrivning af en række genopvarmningsovne i Taranto - eller, for så vidt angår 0,5
mio. ton om året, på grundlag af en nedrivning af andre anlæg, der har fremstillet
varmvalsede færdigprodukter indtil tidspunktet for privatiseringen af Ilva, og som
tilhører den nye ejer af ILP - og på grundlag af en fuldstændig lukning af
anlæggene i Bagnoli. Den dermed krævede samlede kapacitetsindskrænkning når
op på 2 mio. tons om året ifølge det af Kommissionen oplyste, hvorefter lukningen
af anlæggene i Bagnoli - der havde en maksimal produktionskapacitet på 1,25 mio.
tons - kun repræsenterede 0,3 mio. ton. Kapacitetsindskrænkningen er ikke
åbenbart uforholdsmæssig, når henses til den økonomiske og sociale situation inden
for jern- og stålindustrien i den pågældende medlemsstat og til den samlede
indskrænkning på 19 mio. tons, som Kommissionen påtænker gennemført som led
i sit overordnede strukturomlægningsprogram for den europæiske jern- og
stålindustri, som den anfægtede beslutning er et led i.
- Der kan navnlig ikke gives sagsøgerne medhold i, at den ved den omtvistede
beslutning krævede kapacitetsindskrænkning ikke er passende. Det bemærkes
herved for det første, at de kapacitetsindskrænkninger, der er fastsat i den
omtvistede beslutning, ikke omfatter en række indskrækninger, der allerede i
tidligere beslutninger om godkendelse af støtte til Ilva blev truffet bestemmelse om.
På dette punkt afkræftes rigtigheden af det af sagsøgerne anførte af præcise og
underbyggede oplysninger, som Kommissionen har fremlagt dels vedrørende de
produkttyper og nærmere angivne anlæg, der i henhold til tidligere beslutninger var
genstand for kapacitetsindskrækninger, dels vedrørende den faktiske gennemførelse
under Kommissionens tilsyn af de pågældende indskrækninger. Når sagsøgerne
henviser til forøgelsen af Ilva's produktionskapacitet efter koncernens
gennemførelse af investeringer i tidligere år i Taranto og Novi Ligure, ser
sagsøgerne ligeledes bort fra, at beslutning 89/218/EKSF, der godkendte en støtte
til Ilva, ikke opstillede noget forbud mod, at virksomheden gennemførte sådanne
investeringer. Hertil kommer, at moderniseringen af anlæggene i Novi Ligure under
alle omstændigheder kun blev gennemført som modstykke til tilsvarende
kapacitetsindskrækninger, således som det fremgår af oplysninger, som
Kommissionen har fremlagt, og hvis rigtighed sagsøgerne ikke har bestridt. Det
savner følgelig grundlag at gøre gældende, at Kommissionen har gjort sig skyldig
i en åbenbar fejlvurdering ved i den omtvistede beslutning at undlade at fastsætte
bestemmelse om en yderligere kapacitetsindskrækning svarende til disse
investeringer.
- Hvad dernæst angår argumentet om, at Kommissionen ved den omtvistede
beslutning burde have taget hensyn til den tidligere støtte til Ilva, må dette ligeledes
forkastes, da godkendelsen af denne støtte skete under andre omstændigheder end
de i denne sag gældende og den gang som allerede anført var forbundet med en
forpligtelse til at gennemføre visse nærmere angivne kapacitetsindskrænkninger.
Ved den anfægtede beslutning kunne og skulle der alene fastsættes bestemmelse
om en kapacitetsindskrækning, der var passende i forhold til det støttebeløb, som
blev godkendt ved beslutningen, og i forhold til formålet med denne støtte.
- Der kan endvidere ikke givet sagsøgerne medhold i, at de pålagte
kapacitetsindskrænkninger er uforholdsmæssige derved, at de ikke tager hensyn til
Ilva's tidligere strukturomlægningsbestræbelser, til koncernens rentabilitet og til den
del af overskudsproduktionskapaciteten inden for jern- og stålindustrien, som Ilva
repræsenterer. For det første må stigningen i produktionskapaciteten for råstål på
det italienske marked i vid udstrækning tilskrives betydelige private jern- og
stålvirksomheder i Italien, og ikke den offentlige virksomhed Ilva, således som det
fremgår af sagens akter, og for det andet har Ilva bl.a. indskrænket sin
produktionskapacitet for råjern og stål med 5,78 mio. tons om året mellem 1980 og
1986 i overensstemmelse med beslutning 89/218/EKSF. Endvidere kan der under
alle omstændigheder ikke gives sagsøgerne medhold i, at det udelukkende må
påhvile de virksomheder, der oppebærer støtte, at bidrage til indskrænkningen af
produktionskapaciteten, hvorved der skal tages hensyn til disse virksomheders
rentabilitet, således at de øvrige virksomheder skulle kunne bevare en
overskudskapacitet, sålænge deres økonomiske situation gør det muligt, idet noget
sådant strider mod selve formålet med den omtvistede beslutning. Den omtvistede
støtte tilsigter således ikke alene at lette indskrænkningen af den samlede
overskudsproduktionskapacitet, men også at retablere Ilva's levedygtighed med
henblik på at tilgodese visse økonomiske og sociale hensyn, der har sammenhæng
med de konkrete omstændigheder. De kapacitetsindskrænkninger, der ved den
omtvistede beslutning pålægges Ilva, må herved ikke alene bedømmes på grundlag
af nødvendigheden af i afgørende omfang at bidrage til den strukturelle tilpasning
inden for jern- og stålindustrien som modstykke til støtten, men også på grundlag
af spørgsmålet om forudsætningerne for en retablering af koncernens
levedygtighed.
- Hvad herefter for det tredje angår det af sagsøgerne anførte, hvorefter spørgsmålet
om størrelsen af kapacitetsindskrænkningen burde have være vurdering på grundlag
af den støtteoppebærende virksomheds faktiske produktion og ikke på grundlag af
dens teoretisk set maksimale produktion, kan der heller ikke gives sagsøgerne
medhold heri. Som anført af Kommissionen afhænger en virksomheds produktion
således i en situation med overskudskapacitet på afgørende måde af
konjunkturudviklingen. Produktionen afspejler markedsforholdene snarere end
virksomhedens produktionskapacitet. Det er kun den teoretisk set maksimale
produktionskapacitet - som vil kunne udnyttes med kort varsel og få omkostninger
af den pågældende virksomhed - der repræsenterer en konstant størrelse, som gør
det muligt uafhængigt af konjunkturerne at vurdere den produktionskapacitet, som
virksomheden rent faktisk råder over. I modsætning til, hvad sagsøgerne hævder,
har en indskrækning af denne maksimale produktionskapacitet endvidere en
indvirkning på markedet, for så vidt de lukkede anlæg ikke længere står til
rådighed, herunder navnlig i tilfælde af produktionssvigt i andre anlæg eller i
tilfælde af en stigende efterspørgsel.
- Der kan følgelig ikke gives sagsøgerne medhold i, at det er relevant at sammenligne
de her omhandlede krævede kapacitetsindskrænkninger med de indskrænkninger,
der er blevet gennemført i henhold til andre beslutninger vedrørende f.eks.
virksomheder i det tidligere Østtyskland, idet kapacitetsindskrænkningerne må
afhænge af de konkrete forhold på det pågældende marked. Sagsøgerne har herved
ikke alene ikke angivet, hvilke »andre beslutninger« der har været tale om, men
har heller ikke fremlagt nogen oplysninger vedrørende den pågældende sektor eller
forholdene for de af de pågældende beslutninger omfattede virksomheder. I øvrigt
er det allerede blevet fastslået, at der savnes grundlag for det eneste konkrete, som
sagsøgerne har fremført, nemlig at de særlige forhold for de offentlige italienske
jern- og stålvirksomheder ifølge sagsøgerne begrundede meget mere betydelige
kapacitetsindskrækninger, end hvad der fastsættes i den anfægtede beslutning.
- Det må herefter fastslås, at der savnes grundlag for anbringendet om, at der er sket
en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Det fjerde anbringende, tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at den omtvistede beslutning strider mod princippet
om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 4, litra b), der forbyder
forholdsregler og fremgangsmåder, som medfører en forskelsbehandling af
producenter, købere eller forbrugere. Domstolen har i dommen af 24. februar 1987
(sag 304/85, Falck mod Kommissionen, Sml. s. 871, præmis 27) fastslået, at »selv
om enhver ydelse af støtte ... må antages at begunstige én virksomhed i forhold til
andre virksomheder, kan Kommissionen dog ikke give tilladelse til støtte, som ville
kunne medføre en åbenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private
sektor. I så fald vil ydelse af støtte medføre konkurrenceforvridninger i et omfang,
der er i strid med den fælles interesse«.
- Den omtvistede beslutning strider i to henseender mod princippet om forbud mod
forskelsbehandling. For det første fører den til forskellige vilkår for en række
virksomheder, hvis forhold er identiske med Ilva's, og for det andet fører den til
forskellige vilkår for den private sektor i forhold til den offentlige sektor, som Ilva
tilhører. Navnlig udsættes Thyssen Stahl, Preussag Stahl og de øvrige medlemmer
af Wirtschaftsvereinigung Stahl samt Hoogovens Groep, der alle har en betydeligt
mindre overskudskapacitet end Ilva, for en ubegrundet forskelsbehandling ved
beslutningen, der godkender støtte til Ilva. Dette gælder endvidere den private
sektor som helhed, idet den under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2,
godkendte støtte, udelukkende ydes til offentlige virksomheder.
- Hvad angår det af Ilva anførte, hvorefter Rettens dom ikke bør kunne forrykke
balancen mellem de forskellige støtteoppebærende virksomheders indbyrdes stilling,
savner dette åbenbart grundlag. Ilva udsættes ikke for forskelsbehandling, såfremt
Retten annullerer den anfægtede beslutning, og de øvrige beslutninger opretholdes.
Der kan ikke være spørgsmål om ligebehandling, når der foreligger et retsstridigt
forhold, ligesom der ikke kan bestå et krav på ensartede retsstridige vilkår.
- Kommissionen har, støttet af Den Italienske Republik, i første række gjort
gældende, at enhver beslutning om en støttes størrelse henhører under
medlemsstaterne, der skal underrette Kommissionen om indholdet af sådanne
beslutninger. Kommissionens opgave er alene at drage omsorg for, at Fællesskabets
interesser som helhed tilgodeses, og at en påtænkt støtte bidrager til
virkeliggørelsen af målsætningerne med traktaten uden at fordreje konkurrencen.
Den omtvistede beslutning bidrager herved ubestrideligt til strukturomlægningen
inden for den europæiske jern- og stålindustri som helhed, idet den er et led i en
overordnet plan og opstiller meget strenge vilkår med hensyn til privatiseringen af
Ilva og lukningen af en række anlæg. Det savner i denne forbindelse grundlag, at
der skulle blive udøvet en forskelsbehandling mellem henholdsvis Ilva og de andre
konkurrerende jern- og stålvirksomheder og mellem henholdsvis den private jern-
og stålindustri og de offentlige jern- og stålvirksomheder. I øvrigt kan lukninger, der
gennemføres af private jern- og stålvirksomheder, ligeledes give anledning til
økonomisk støtte. Det gælder ikke mindst, at en række virksomheder, herunder de
tre sagsøgere, gennem Eurofer ansøgte om at få godkendt - og ved Kommissionens
beslutning 94/6/EKSF af 21. december 1993 om godkendelse af en fælles finansiel
ordning med henblik på at gennemføre programmer for individuel lukning af
produktionskapacitet for forstærkede profiler, varmvalsede bånd og bredbånd samt
kvartoplader i EF's jern- og stålindustri (EFT 1994 L 6, s. 30) fik godkendt -
oprettelsen af en fælles finansiel ordning med henblik på at gennemføre
programmer for industriel lukning af produktionskapacitet.
- Rådet har gjort gældende, at den anfægtede beslutning ikke strider mod princippet
om forbud mod forskelsbehandling. Det fremgår således på ingen måde af det af
sagsøgerne anførte, at den anfægtede beslutning skulle have givet anledning til
forskellige vilkår for henholdsvis Ilva og sagsøgerne, som savner objektiv
begrundelse.
- Ilva har gjort gældende, at det savner grundlag, at den støtteoppebærende
virksomhed skulle være blive givet andre vilkår end dens konkurrenter, idet det
ikke er blevet godtgjort, at der til den pågældende fordel for den ikke er knyttetet modstykke, som er passende, når henses til den fælles interesse. Den omtvistede
støtte er herved udelukkende blevet ydet som modstykke til en passende
kompensation i form af finansiel strukturomlægning, kapacitetsindskrækninger og
privatisering.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes, at »forholdsregler eller fremgangsmåder, som medfører en
forskelsbehandling af producenter«, i henhold til traktatens artikel 4, litra d), er
uforenelige med det fælles marked for jern- og stålprodukter og dermed forbudt
inden for Fællesskabet.
- Det fremgår af fast retspraksis, at der foreligger forskelsbehandling, når
sammenlignelige tilfælde behandles forskelligt, således at visse erhvervsdrivende
stilles dårligere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er
tilstrækkeligt begrundet i objektive forskelle af en vis vægt (jf. Domstolens dom af
15.1.1985, sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 131, præmis 8). Hvad
nærmere angår støtte til jern- og stålindustrien har Domstolen fastslået, at der
foreligger en ulige behandling og dermed en forskelsbehandling, såfremt en
beslutning om godkendelse af støtte medfører, »enten ... at jern- og
stålvirksomheder, som befinder sig i samme situation, oppebærer forskellige
fordele, eller at jern- og stålvirksomheder, som befinder sig i klart forskellige
situationer, oppebærer de samme fordele« (dommen i sagen Tyskland mod
Kommissionen, a.st., præmis 36).
- Spørgsmålet om forskelsbehandling med hensyn til støtte mellem henholdsvis den
offentlige og den private sektor inden for rammerne af traktaten er blevet
undersøgt i dommen i sagen Falck mod Kommissionen, jf. ovenfor. Efter at have
fremhævet, at det først og fremmest er vedkommende regering, der har ansvaret
for ydelsen af den pågældende støtte, fastslog Domstolen med følgende
bemærkning, hvad Kommissionens opgave er: »Selv om enhver ydelse af støtte ...
må antages at begunstige én virksomhed i forhold til andre virksomheder, kan
Kommissionen dog ikke give tilladelse til støtte, som ville kunne medføre en
åbenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor. I så fald
vil ydelse af støtte medføre konkurrenceforvridninger i et omfang, der er i strid
med den fælles interesse« (præmis 27).
- For at bestemme, om den omtvistede beslutning er udtryk for forskelsbehandling,
må det undersøges, hvorvidt der herefter gælder andre vilkår for den
støtteoppebærende virksomhed end for andre virksomheder, hvis forhold er de
samme, eller om beslutningen medfører en konkurrencefordrejning i et omfang, der
strider mod den fælles interesse.
- Det bemærkes herom for det første, at sagsøgerne ikke har fremført noget konkret
til dokumentation for, at Kommissionen har gjort den omtvistede støtte til genstand
for en mere positiv behandling end anden lignende statsstøtte, som den har fået
meddelelse om. Sagsøgerne har heller ikke fremlagt noget til støtte for en
formodning om, at den omtvistede beslutning fordrejer konkurrencevilkårene »i et
omfang, der er i strid med den fælles interesse«, således at den dermed medfører
en »åbenbar« forskelsbehandling af navnlig private virksomheder.
- Der må endvidere gives den italienske regering medhold i, at der af den
sammenhæng, i hvilken den omtvistede beslutning blev vedtaget, og af dennes
indhold ikke fremgår noget til støtte for, at baggrunden for beslutningen i væsentlig
grad var, at den pågældende virksomhed var en offentlig virksomhed, og at
beslutningen derfor ville have været en anden, såfremt der havde været tale om en
privat virksomhed. Det forhold, at den pågældende virksomhed var offentlig, kunne
i øvrigt ikke med rette bevirke, at Kommissionen afslog at godkende støtten, da
den i så fald ville have handlet i strid med princippet om ligebehandling af
offentlige og private virksomheder.
- Det bemærkes herefter, at fordelene for den støtteoppebærende virksomhed,
således som det allerede er blevet fastslået, står i et rimeligt forhold til de
målsætninger, der forfølges, navnlig når henses til de forpligtelser, der herved som
modstykke til støtten pålægges denne virksomhed i form af en indskrænkning af
dens produktionskapacitet. Endvidere er den konkurrencefordrejning, som den
omtvistede beslutning medfører, begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt, og
begrundet i selve formålet med beslutningen - dvs. en retablering af en sund og
rentabel struktur hos den pågældende virksomhed - idet dette formål som fastslået
er foreneligt med traktaten. Endelig fastsættes det i artikel 1, stk. 3, i den
omtvistede beslutning, at »støtten må ikke anvendes til at praktisere illoyal
konkurrence«. I henhold til beslutningens artikel 6, stk. 1, kan Kommissionen i
tilfælde af manglende opfyldelse af en af disse forpligtelser kræve en indstilling af
støtten eller tilbagebetaling af denne.
- Det må herefter fastslås, at Kommissionen har handlet i overensstemmelse med
den fælles interesse i form af, at den har foretaget en afvejning mellem hensynene
til de forskellige involverede interesser og har tilgodeset væsentlige økonomiske og
sociale interesser samtidig med, at den har truffet afgørelse på en sådan måde, at
der i det omfang, det var muligt under hensyn til genstanden for og formålet med
den omtvistede beslutning, ikke kommer til at foreligge negative konsekvenser for
andre erhvervsdrivende.
- Denne antagelse er i overensstemmelse med Domstolens praksis, idet Domstolen
i dommen i sagen Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, præmis 49, har
fastslået følgende: »Kommissionen er ganske vist i henhold til traktatens artikel 3
forpligtet til at handle i den fælles interesse, men dette betyder dog ikke, at dens
virksomhed skal udøves i samtlige retsundergivnes interesse, idet der ikke efter
dens stilling påhviler den nogen forpligtelse til kun at handle, såfremt det ikke er
til skade for nogen interesse. Når den handler, skal den derimod afveje de
modstående interesser og undgå skadelige følger, såfremt dette kan ske på fornuftig
måde i forbindelse med den beslutning, der skal træffes. Kommissionen kan i fælles
interesse benytte sin beslutningsbeføjelse, som omstændighederne kræver det, selv
på bekostning af visse private interesser.«
- Der kan herefter ikke gives sagsøgerne medhold i, at der ved den omtvistede
beslutning er sket en tilsidesættelse af princippet om forbud mod
forskelsbehandling.
Det femte anbringende, manglende opfyldelse af forpligtelsen til at angive en
begrundelse
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at der ved den omtvistede beslutning er sket en
manglende opfyldelse af forpligtelsen i henhold til traktatens artikel 15 til at angive
en begrundelse, hvilket gælder i flere henseender.
- For det første indeholder den omtvistede beslutning ingen begrundelse for, at
Kommissionen skulle være beføjet til at godkende den omtvistede støtte, der strider
mod den gældende støttekodeks, uden for rammerne af de vilkår og de procedurer,
der gælder i henhold til kodeksen.
- For det andet har Kommissionen ikke i den omtvistede beslutning angivet, hvilke
af målsætningerne i traktatens artikel 2 og 3 den har forfulgt ved at godkende
støtten til Ilva.
- For det tredje har Kommissionen heller ikke i tilstrækkelig grad begrundet, hvorfor
den godkendte støtte er afgørende nødvendig som forudsat i Domstolens praksis
vedrørende betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i
anvendelse. Kommissionen har heller ikke inddraget den omstændighed, at der
flere gange tidligere er blevet ydet betydelig støtte til Ilva på den betingelse, at
koncernen retablerede sin levedygtighed inden for en bestemt frist på grundlag af
et strukturomlægningsprogram, og det forhold, at virksomheden aldrig har opfyldt
denne forpligtelse.
- Endelig har Kommissionen ikke i den omtvistede beslutning forklaret, hvorfor en
kapacitetsindskrænkning på 2 mio. tons om året som modstykke til en støtte på 2,6
mia. ECU må anses for rimelig og tilstrækkelig. Endvidere er der ikke i
beslutningen redegjort for Kommissionens undersøgelse vedrørende støttens
indvirkninger på konkurrencen og vedrørende spørgsmålet om risikoen for
forskelsbehandling af andre jern- og stålvirksomheder.
- Kommissionen har, støttet af Den Italienske Republik, gjort gældende, at omfanget
af begrundelsespligten afhænger af beskaffenheden af den pågældende retsakt og
af den sammenhæng, i hvilken den er blevet udstedt (jf. f.eks. Domstolen dom af
11.1.1973, sag 13/72, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 27). Begrundelsen
til den anfægtede beslutning må anses for tilstrækkelig, når henses til den samlede
kontekst, beslutningen indgår i, og til, at sagsøgerne fik lejlighed til at bidrage til
Kommissionens overvejelser vedrørende strukturomlægningen inden for jern- og
stålindustrien i Fællesskabet.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes, at Fællesskabet i henhold til traktatens artikel 5, stk. 2, fjerde led,
skal »offentliggøre grundene for sin indgriben«. Artikel 15, stk. 1, indeholder
bestemmelse om, at »Kommissionens beslutninger, henstillinger og udtalelser skal
begrundes og henvise til de udtalelser, som skal indhentes«. Det fremgår af disse
bestemmelser og af traktatens almindelige principper, at der påhviler
Kommissionen en forpligtelse til at begrunde generelle og individuelle beslutninger,
uanset det valgte hjemmelsgrundlag.
- Ifølge fast retspraksis skal en begrundelse tilpasses karakteren af den pågældende
retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har
udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan
få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Fællesskabets
retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen
angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. En begrundelse
skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den
sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som
gælder på det pågældende område (Domstolens dom af 29.2.1996, sag C-56/93,
Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, og dommen i sagen
Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, a.st., præmis 230). Endvidere skal
begrundelsen til en retsakt vurderes bl.a. på grundlag af »den interesse, som
adressaterne eller andre af akten berørte personer, jf. EKSF-traktatens artikel 33,
stk. 2, har i at modtage yderligere oplysninger« (Domstolens dom af 19.9.1985,
forenede sager 172/83 og 226/83, Hoogovens Groep mod Kommissionen, Sml. s.
2832, præmis 24).
- Der må i sagen ske en undersøgelse af sagsøgernes forskellige argumenter til støtte
for, at begrundelsen til den omtvistede beslutning er utilstrækkelig. Hvad for det
første angår grundene til, at Kommissionen skønnede, at den uden for rammerne
af støttekodeksen var beføjet til at godkende den omtvistede støtte på grundlag af
traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, bemærkes, at den omtvistede beslutning, i afsnit
I og IV, må antages at indeholde en tilstrækkelig begrundelse, der på klar og
underbygget måde redegør for, at Fællesskabet i betragtning af den betydelige
forværring af vilkårene på markedet for jern- og stålprodukter og som følge af de
alvorlige vanskeligheder inden for denne sektor i flere medlemsstater, herunder
Italien, stod over for en situation, der ikke havde været forudset, og som
begrundede en anvendelse af artikel 95.
- Hvad derefter angår grundene til, at Kommissionen skønnede, at den omtvistede
støtte, der tilsigtede at retablere den støtteoppebærende virksomheds levedygtighed,
bidrog til virkeliggørelsen af målsætningerne med traktaten, bemærkes, at disse
grunde er anført i afsnit IV i betragtningerne til beslutningen og ligeledes er
nærmere udviklet i betragtningerne som helhed. Nærmere bestemt fremgår det af
afsnit IV, at det var som følge af de alvorlige vanskeligheder, som jern- og
stålindustrien, dvs. her jern- og stålindustrien i Italien, var ramt af siden midten af
1990, at en sanering af Ilva måtte anses for forenelig med de i traktatens artikel 2
og 3 fastlagte målsætninger. I betragtning af, at det i den kriseperiode, der henvises
til i beslutningen, var åbenbart, hvilken såvel økonomisk som social betydning
retableringen af Ilva's levedygtighed ville have for jern- og stålindustrien i den
pågældende medlemsstat, kan det forhold, at der ikke udtrykkeligt henvises til
nærmere angivne bestemmelser i artikel 2 og 3, hvis målsætninger særligt forfulgtes,
ikke i sagen anses for at være udtryk for en utilstrækkelig begrundelse. I øvrigt har
Kommissionen i afsnit V og VI i betragtningerne anført, at sigtet med den
omtvistede beslutning navnlig var at bidrage til en strukturel justering inden for
jern- og stålindustrien i form af kapacitetsindskrækninger. Kommissionen har
endvidere anført, at et af formålene med de forskellige vilkår, som den har fastlagt,
er at begrænse støttens indvirkning på konkurrencen til et minimum. Under disse
omstændigheder finder Retten, at begrundelsen til den omtvistede beslutning var
tilstrækkelig til at gøre det muligt for sagsøgerne at bestemme, hvilke af
målsætningerne med traktaten beslutningen forfulgte, og vurdere, hvorvidt
saneringen af Ilva måtte anses for forenelig med dise målsætninger.
- Hvad for det tredje angår spørgsmålet om støttens evne til at skabe grundlag for
en sanering af den støtteoppebærende virksomhed må det fastslås, at der i den
omtvistede beslutning er en klar angivelse af de midler, på grundlag af hvilke denne
levedygtighed ifølge Kommissionen skal retableres, idet beslutningen, navnlig i
afsnit II i betragtningerne, opregner de forskellige led af strukturomlægningsplanen,
som støtten skal bidrage til. Det fremgår udtrykkeligt af disse betragtninger, at
grundlaget for retableringen af Ilva's levedygtighed er en privatisering af koncernen,
som er det væsentligste formål med støtten, og et nyt strukturomlægningsprogram,
navnlig i form af en opdeling af selskabets væsentligste virksomhed mellem to nye
selskaber efter en i beslutningen angivet plan.
- Endvidere har Kommissionen i den omtvistede beslutning (afsnit III i
betragtningerne) anført, at den ved sin vurdering af den af den italienske regering
forelagte strukturomlægningsplan har anvendt de samme kriterier som dem, den
anvendte som led i den tidligere strukturomlægning indenfor jern- og stålindustrien
i Fællesskabet. Jern- og stålvirksomhederne, herunder sagsøgerne, kunne derfor
ikke være uvidende om disse kriterier. Under disse omstændigheder angiver denomtvistede beslutning, idet den angiver de væsentligste led af den pågældende
strukturomlægningsplan, i tilstrækkelig grad grundene til, at den omtvistede støtte
ifølge Kommissionen måtte antages at skabe grundlag for en sund og levedygtig
struktur hos Ilva.
- Det må herefter fastslås, at den anfægtede beslutning i modsætning til det af
sagsøgerne anførte klart angiver grundene til, at Kommissionen skønnede, at den
omtvistede støtte i modsætning til støtten til Ilva i perioden 1988-1991 måtte
antages at kunne virkeliggøre de målsætninger, der forfulgtes. I afsnit II i
betragtningerne til beslutningen har Kommissionen i øvrigt gjort status over den
tidligere støtte, der »under normale markedsvilkår og med strikt gennemførelse og
stærk styring [skulle] kunne sikre virksomhedens [levedygtighed]«. Det anføres, at
Ilva på trods af en betydelig omstruktureringsindsats ikke havde været i stand til
at nå dette mål, idet koncernen siden 1991 havde fortsat med at oparbejde
underskud. I afsnit IV i betragtningerne til beslutningen sættes dette i relation til
den markante forværring på markedet for jern- og stålprodukter siden midten af
1990, således at dette forhold kunne begrunde en vedtagelse af den omtvistede
beslutning på grundlag af traktatens artikel 95.
- Hertil kommer, at begrundelsen til den omtvistede beslutning for så vidt angår
spørgsmålet om den støtteoppebærende virksomheds levedygtighed i vid
udstrækning suppleres og udbygges af sagens akter. Kommissionen har herved
navnlig fremlagt det fulde indhold af sin meddelsle af 15. december 1993 til Rådet
(dok. SEK(93) 2089 endelig udg.), hvorved den anmodede Rådet om en
samstemmende udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1. Denne
meddelelse, der delvis gentager indholdet af en tidligere meddelse af 10. november
1993 (dok. SEK(93) 1745 endelig udg.), indeholder en dybtgående analyse af
spørgsmålet om vilkårene for den støtteoppebærende virksomheds levedygtighed.
- Hvad for det fjerde endelig angår det af sagsøgerne anførte, hvorefter begrundelsen
er utilstrækkelig for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den som modstykke til
støtten pålagte kapacitetsindskrækning er passende, og spørgsmålet om en
begrænsning af støttens konkurrencefordrejende virkninger, kan der heller ikke
gives sagsøgerne medhold heri. Som allerede fastslået er de nævnte problemer
blevet nøje drøftet i den omtvistede beslutning.
- Det må herefter fastslås, at den omtvistede beslutning ikke er retsstridig som følge
af en utilstrækkelig begrundelse.
Det sjette anbringende, formmangler ved beslutningsproceduren
- Dette anbringende har to led. For det første gør sagsøgerne gældende, at den
omtvistede beslutning strider mod Rådets samstemmende udtalelse. For det andet
gør sagsøgerne gældende, at beslutningen strider mod proceduren i henhold til
artikel 97 ff. i aftalen om det europæisk økonomiske samarbejdsområde (herefter
»EØS-aftalen«).
Tilsidesættelse af Rådets samstemmende udtalelse
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at den omtvistede beslutning strider mod Rådets
samstemmende udtalelse. Fristen den 30. juni 1994 for Ilva til at opfylde sine
forpligtelser til at indskrænke kapaciteten og til at lukke anlæg, der var fastlagt i
meddelelsen af 15. december 1993, som dannede grundlag for Rådets udtalelse, er
ikke angivet i den omtvistede beslutnings dispositive del. Fristen er alene nævnt i
betragtningerne til beslutningen og kun som ét element i det af den italienske
regering forelagte strukturomlægningsprogram.
- Kommissionen har bestridt, at den omtvistede beslutning strider mod Rådets
samstemmende udtalelse. Selv om fristen den 30. juni 1994 ikke er udtrykkeligt
nævnt i beslutningens dispositive del, understreges det heri, at det er en
forudsætning, at der sker en overholdelse af strukturomlægningsprogrammet, der
omtales i afsnit II, ottende led, som angiver denne frist. Det gælder herved ifølge
Domstolens praksis, at begrundelsen til en retsakt udgør en væsentlig del af denne
(jf. Domstolens dom 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet,
Sml. s. 905, præmis 37).
- Ilva har gjort gældende, at den af Rådet fastsatte frist for at lukke de pågældende
anlæg fremgår af betragtningerne til beslutningen. Intervenienten har i øvrigt
overholdt denne frist, hvorfor det er ubestrideligt, at det var tilstrækkeligt til at
virkeliggøre det formål, der forfulgtes, at fristen blev angivet i begrundelsen til
beslutningen.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes, at sagsøgerne har gjort gældende, at den omtvistede beslutning
strider mod den samstemmende udtalelse fra Rådet, der i henhold til traktatens
artikel 95, stk. 1, i alle tilfælde skal indhentes, idet datoen den 30. juni 1994 som
frist for Ilva's opfyldelse af sin forpligtelse til at gennemføre en indskrænkning af
produktionskapaciteten i Taranto er indeholdt i Kommissionens meddelelse af 15.
december 1993 (punkt 3.3.4, på s. 24), som dannede grundlag for Rådets udtalelse
af 22. december 1993, hvorimod den ikke er angivet i den omtvistede beslutnings
dispositive del, men udelukkende i betragtningerne til beslutningen (afsnit II,
ottende led).
- Det er ubestridt, at datoen den 30. juni 1994 var indeholdt i det program for
omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen, som Instituto nazionale per la
ricostruzione industriale (IRI) fastlagde i september 1993, og som den italienske
regering forelagde Kommissionen ved skrivelse af 13. december 1993 (jf. afsnit II
i betragtningerne til den omtvistede beslutning). Det er ligeledes ubestridt, at denne
dato var angivet i punkt 3.3.4, på s. 24, i Kommissionens meddelelse af 15.
december 1993, som dannede grundlag for Rådets udtalelse, og at datoen ikke
optræder i den dispositive del af beslutning 94/259/EKSF, men udelukkende i
betragtningerne til denne (afsnit II).
- Det er rigtigt, at Kommissionen i henhold til artikel 95 skal træffe beslutning »efter
samstemmende og enstemmig udtalelse fra Rådet«, men bestemmelsen fastlægger
ikke de nærmere vilkår for, hvorledes Kommissionen skal indhente denne udtalelse.
Navnlig fremgår det ikke udtrykkeligt, om Kommissionen skal forelægge Rådet et
udkast til beslutning. Kommissionens praksis med hensyn til sådanne beslutninger
har siden 1960'erne været at forelægge Rådet en meddelelse, der indeholder de
grundlæggende oplysninger vedrørende det pågældende nationale støtteprogram
tillige med en angivelse af de overordnede retningslinjer for den påtænkte
indgriben. Den procedure, der blev anvendt med henblik på vedtagelsen af
beslutningen vedrørende Ilva, er i overensstemmelse med disse retningslinjer.
- Sagsøgerne anfægter ikke den praksis, hvorefter Rådet forelægges en meddelelse
i stedet for et udkast til beslutning. Sagsøgerne gør alene gældende, at et væsentligt
element i den meddelelse, der blev forelagt Rådet, ikke er indeholdt i den
omtvistede beslutnings dispositive del.
- Dette klagepunkt kan kun give anledning til en annullation af den omtvistede
beslutning som følge af tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, såfremt det må
antages, at Rådet ikke ville have afgivet en positiv udtalelse, såfremt det havde
været klar over, at Kommissionen ville indsætte datoen den 30. juni 1994 i
betragtningerne til den beslutning, den ville vedtage, i stedet for i dennes dispositive
del (jf. Domstolens dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen,
Sml. I, s. 959, og dommen i sagen Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen,
a.st., præmis 243).
- Det bemærkes herved, at Rådet selv har gjort gældende, at det »præciserede ... en
række vilkår, som var en forudsætning for støtten, og som Kommissionen har ...
taget hensyn til«, og at det »uden forbehold har tilsluttet sig indholdet af de
foranstaltninger«, som Kommissionen har truffet bestemmelse om.
- Det må følgelig antages, at Rådets samstemmende udtalelse angik substansen i den
af Kommissionen foreslåede indgriben, nærmere bestemt således, at Kommissionen
blev overladt et vist skøn med hensyn til den nøjagtige udformning af den endelige
beslutning. Det fremgår herved af den omtvistede beslutnings dispositive del
(artikel 1, stk. 1, og artikel 4, stk. 1 og 6), at det skulle være et ufravigeligt krav, at
der skete en overholdelse af strukturomlægningsprogrammet, som er beskrevet i
afsnit II i betragtningerne til beslutningen, der udtrykkeligt angiver datoen den 30.
juni 1994. Det savner herefter grundlag, at den omtvistede beslutning på et
afgørende punkt skulle fravige, hvad Rådet godkendte.
- Følgelig må det fastslås, at beslutning 94/259/EKSF ikke er retsstridig som følge af
en tilsidesættelse af Rådets samstemmende udtalelse.
Tilsidesættelse af EØS-aftalens artikel 97
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen har handlet i strid med
beslutningsproceduren i henhold til EØS-aftalens artikel 97 ff., der navnlig
forudsætter, at den pågældende kontraherende part underretter de andre
kontraherende parter om ændringer i sin interne lovgivning, og at Det Blandede
EØS-Udvalg konkluderer, at den ændrede lovgivning ikke påvirker aftalens rette
funktion. Forpligtelsen til at overholde denne procedure fremgår af EØS-aftalens
artikel 27, sammenholdt med artikel 5 i protokol 14. De nævnte bestemmelser er
en integrerende del af fællesskabsretten, og Fællesskabets institutioner er ved
udøvelsen af deres skønsmæssige beføjelser bundet af dem, således at en
tilsidesættelse af bestemmelserne er udtryk for magtfordrejning.
- Kommissionen har gjort gældende, at EØS-aftalens artikel 97 ff. ikke er relevante.
For det første udgør den omtvistede beslutning ikke en ændring af lovgivningen.
For det andet kan sagsøgerne ikke individuelt støtte ret på en eventuel
tilsidesættelse af procedureregler i henhold til EØS-aftalen. Under alle
omstændigheder kan en eventuel tilsidesættelse af disse procedureregler kun gøres
gældende indenfor EØS, men ikke under nærværende sag.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes herom, at de bestemmelser i EØS-aftalen, som sagsøgerne har
henvist til, indeholder procedureregler, der angår forholdet mellem de
kontraherende parter i aftalen, idet der med hensyn til tilsidesættelser heraf gælder
en særlig tilsynsordning (EØS-aftalens artikel 108 ff.) og en ordning vedrørende
bilæggelse af tvister (EØS-aftalens artikel 111 ff.). Det er ufornødent at undersøge,
hvorvidt der er grundlag for det af Kommissionen anførte, hvorefter »sagsøgerne
ikke individuelt [kan] støtte ret på en eventuel tilsidesættelse af procedureregler i
henhold til EØS-aftalen«, idet blot bemærkes, at den omtvistede beslutning
åbenbart ikke er udtryk for en ændring af fællesskabslovgivningen som forudsat i
EØS-aftalens artikel 97 og artikel 99, stk. 1, da der er tale om en individuel og ikke
en generel retsakt.
Det syvende anbringende, tilsidesættelse af princippet om retten til at varetage sine
interesser
Parternes argumenter
- Sagsøgerne har gjort gældende, at der ved den omtvistede beslutning i forhold til
dem er sket en tilsidesættelse af princippet om retten til at varetage sine interesser.
Selv om traktatens artikel 95 ikke indeholder udtrykkelig bestemmelse herom,
burde Kommissionen formelt have opfordret de berørte parter til at fremsætte
deres bemærkninger som led i en høringsprocedure, eller i hvert fald i EF-Tidende
have offentliggjort de anmodninger om godkendelse af støtte, den var blevet
forelagt, i stedet for blot at meddele, at den iværksatte en procedure i forhold til
Ilva. En sådan forpligtelse fremgår af de generelle proceduremæssige principper,
der følger af Domstolens praksis vedrørende EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (jf.
herved Domstolens dom af 14.11.1984, sag 323/82, Intermills mod Kommissionen,
Sml. s. 3809, præmis 15-18). Dette er baggrunden for, at artikel 6, stk. 4, i
støttekodeksen indeholder bestemmelse om, at Kommissionen skal opfordre de
interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger, før den fastslår, at en
støtte er uforenelig med traktaten. Dette må så meget mere gælde i tilfælde, der
ikke er omfattet af støttekodeksen.
- Der savnes grundlag for det af Kommissionen anførte, hvorefter der ikke bestod
nogen forpligtelse til at høre Ilva's konkurrenter før vedtagelsen af beslutningen,
når henses til, at en ad hoc-beslutning på grundlag af traktatens artikel 95 er en
retsakt af ganske usædvanlig karakter, idet denne opfattelse strider mod
retsstatsprincippet og mod Domstolens faste praksis. Det er endvidere ikke
tilstrækkeligt, at de berørte parter indirekte gennem Eurofer eller inden for
rammerne af Det Rådgivende EKSF-Udvalg får kendskab til, at der er blevet
iværksat en procedure med henblik på godkendelse af støtte. For det første gør de
oplysninger, der modtages gennem Eurofer, det ikke muligt at få kendskab til de
nærmere detaljer i den pågældende sag, og for det andet har enkelte virksomheder
ingen reel mulighed for inden for Det Rådgivende EKSF-Udvalg at gøre deres
synspunkter gældende.
- Kommissionen har, støttet af Den Italienske Republik, gjort gældende, at der ikke
gælder nogen regler om høring af konkurrerende virksomheder i forbindelse med
forberedelse af ad hoc-beslutninger på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1. Når
henses til sådanne beslutningers karakter af ganske usædvanlige retsakter, kan
forholdet heller ikke antages at være omfattet af retspraksis vedrørende EF-traktatens artikel 93, stk. 2. Der er heller ikke sket nogen tilsidesættelse af
procedurereglerne i henhold til artikel 6 i støttekodeksen. Når Kommissionen agter
at træffe en negativ beslutning vedrørende en påtænkt støtte, fordi denne er
uforenelig med traktatens artikel 4, litra c), skal proceduren i henhold til
bestemmelserne i støttekodeksen iværksættes, mens forholdet, såfremt
Kommissionen med Rådets godkendelse og efter at have hørt Det Rådgivende
EKSF-Udvalg finder at burde godkende en støtte på grundlag af traktatens artikel
95, er det, at det er proceduren i henhold til sidstnævnte bestemmelse, der finder
anvendelse, og bestemmelsen fastsætter ingen regler om forudgående høring af
konkurrerende virksomheder. Under alle omstændigheder fik sagsøgerne i
tilstrækkeligt omfang adgang til at gøre deres synspunkter gældende under hele
forløbet af proceduren, som de kunne følge gennem Eurofer og i deres egenskabaf medlemmer af Det Rådgivende EKSF-Udvalg, som i henhold til traktatens
artikel 95, stk. 1, skal høres. Det fremgår af referaterne fra møder i Det
Rådgivende EKSF-Udvalg, at repræsentanter for et flertal af sagsøgerne var
medlemmer af Det Rådgivende Udvalg, og at en række af disse repræsentanter
udtalte sig om den støtte, der påtænktes ydet.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes, at den omtvistede beslutning blev vedtaget på grundlag af
traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Denne bestemmelse forudsætter, at Rådet afgiver
en enstemmig udtalelse, og at Det Rådgivende EKSF-Udvalg høres. Artikel 95, stk.
1 og 2, tillægger ikke adressaterne for beslutninger og andre berørte parter nogen
ret til at blive hørt. I henhold til artikel 6, stk. 4, i den femte støttekodeks består
der en sådan ret, idet det i bestemmelsen hedder, at »såfremt Kommissionen efter
at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger
konstaterer, at en støtteforanstaltning ikke er forenelig med bestemmelserne i
denne beslutning, giver den den pågældende medlemsstat meddelelse om sin
beslutning«. Denne bestemmelse har været indeholdt i samtlige støttekodekser
forud for den gældende, fra og med den allerførste (jf. herved Kommissionens
beslutning nr. 257/80/EKSF af 1.2.1980 om fællesskabsregler for støtte til fordel for
stålindustrien, EFT L 29, s. 5).
- Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om
retten til at varetage sine interesser, idet den, også selv om traktatens artikel 95
ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse herom, burde have iværksat en
kontradiktorisk procedure i forhold til sagsøgerne som den, der gælder i henhold
til artikel 6 i den femte støttekodeks. Sagsøgerne søger herved at få fastslået, at der
består en parallelisme mellem henholdsvis traktatens artikel 95 og EF-traktatens
artikel 93, stk. 2, med det formål at udlede et generelt princip, hvorefter
Kommissionen er forpligtet til systematisk at inddrage de berørte parter i den
pågældende procedure, i alle tilfælde, hvor den skal vurdere, om en statsstøtte er
forenelig med traktaten.
- Idet det er ufornødent at undersøge, hvorvidt der gælder et generelt
fællesskabsretligt princip, hvorefter de berørte parter under forløbet af en
beslutningsprocedure vedrørende statsstøtte har krav på at blive hørt, bemærkes,
at sagsøgerne under forløbet af proceduren med henblik på vedtagelsen af den
omtvistede beslutning på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, hvorefter Det
Rådgivende EKSF-Udvalg skal høres, under alle omstændigheder fik lejlighed til
at gøre deres synspunkter gældende i dette udvalg. Det Rådgivende Udvalg består
således i henhold til traktatens artikel 18 af et antal medlemmer, der repræsenterer
henholdsvis producenter, arbejdstagere, forbrugere og forhandlere. Det fremgår
herved af fortegnelsen over medlemmerne af udvalget, at tre af sagsøgerne, nemlig
Wirtschaftsvereinigung Stahl, Preussag Stahl og Hoogovens Groep, var
repræsenteret i udvalget på højeste niveau. Hvad angår Thyssen Stahl fik selskabet
lejlighed til at gøre sine synspunkter gældende gennem Wirtschaftsvereinigung
Stahl, hvori sagsøgeren havde en betydelig stilling, således som Kommissionen har
gjort gældende uden på netop dette punkt at være blevet imødegået af sagsøgeren.
Det er ubestridt, at spørgsmålet om støtten til Ilva var genstand for en længere
drøftelse i udvalget, og at repræsentanter for sagsøgerne var tilstede og udtalte sig
om de af Kommissionen foreslåede foranstaltninger, enten individuelt eller gennem
Wirtschaftsvereinigung Stahl.
- Det er endvidere ubestridt, at sagsøgerne før vedtagelsen af den anfægtede
beslutning fik lejlighed til at gøre deres opfattelse vedrørende den omtvistede støtte
gældende under den procedure, der var blevet iværksat i henhold til artikel 6, stk.
4, i støttekodeksen, før Den Italienske Republik forelagde Kommissionen det nye
program for omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen (afsnit II i
betragtningerne til den anfægtede beslutning). Som det fremgår af afsnit VIII i
betragtningerne til beslutningen, blev denne procedure afsluttet samtidig med
vedtagelsen af beslutningen.
- Følgelig må det fastslås, at den omtvistede beslutning under alle omstændigheder
ikke er retsstridig som følge af en tilsidesættelse af en forpligtelse til at iværksætte
en kontradiktorisk procedure.
- Kommissionen må herefter frifindes for sagsøgernes annullationspåstand.
Sagens omkostninger
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Sagsøgerne
har ikke fået medhold i deres påstand om annullation af den omtvistede beslutning.
Da Kommissionen og Ilva, som har interveneret i sagen til støtte for dennes
påstande, har nedlagt påstand om, at sagsøgerne tilpligtes at betale sagens
omkostninger, bør sagsøgerne dømmes til at betale Kommissionens og Ilva's
omkostninger.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer
medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
Følgelig bør Rådet og Den Italienske Republik, der har interveneret i sagen, bære
deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmerRETTEN (Første Udvidede Afdeling)
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
- Sagsøgerne betaler Kommissionens omkostninger og Ilva Laminati Piani
SpA's omkostninger som intervenient.
- Rådet og Den Italienske Republik bærer deres egne omkostninger.
Saggio Kalogeropoulos Tiili Potocki Moura Ramos
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. oktober 1997.
H. Jung
A. Saggio
Justitssekretær
Præsident
1: Processprog: tysk.