Causa T‑162/10
Niki Luftfahrt GmbH
contro
Commissione europea
«Concorrenza – Concentrazioni – Trasporto aereo – Decisione che dichiara la concentrazione compatibile con il mercato comune – Valutazione degli effetti dell’operazione sulla concorrenza – Impegni»
Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 13 maggio 2015
1. Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Valutazioni di ordine economico – Potere di valutazione discrezionale – Sindacato giurisdizionale – Portata – Limiti
(Art. 256 TFUE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 2 e 8)
2. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione che dichiara un’operazione di concentrazione compatibile con il mercato interno
(Art. 296 TFUE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 2, § 2, e 8, § 2)
3. Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Definizione del mercato rilevante – Concentrazione tra due compagnie aeree – Criteri – Fungibilità dei prodotti – Approccio per coppia di città
(Art. 82 CE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 2; regolamento della Commissione n. 802/2004, sezione 6; comunicazione della Commissione 97/C 372/03, punti 13‑17, 20, 21 e 24)
4. Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Definizione del mercato rilevante – Criteri che possono essere diversi da quelli applicabili in materia di aiuti di Stato
(Art. 87 CE e 88 CE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 2, §§ 2 e 3, e 8, § 2)
5. Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Motivo fondato su elementi emersi in corso di causa
(Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 44, § 1, e 48, § 2)
6. Concentrazioni tra imprese – Valutazione della compatibilità con il mercato interno – Esame da parte della Commissione – Onere della prova gravante sulla parte che contesta la decisione di compatibilità della concentrazione
(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 2 e 8)
7. Concentrazioni tra imprese – Valutazione della compatibilità con il mercato interno – Criteri – Effetti anticoncorrenziali – Creazione o rafforzamento di una posizione dominante – Impossibilità di dichiarare la concentrazione compatibile con il mercato interno senza impegni delle parti a rimediare agli effetti sulla concorrenza
(Art. 82 CE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 2 e 8)
8. Trasporti – Trasporti aerei – Accesso dei vettori dell’Unione ai diritti di traffico nell’ambito dell’Unione e sul piano internazionale – Presupposti – Obbligo degli Stati membri di procedere ad una ripartizione dei diritti di traffico tra i vettori aerei dell’Unione interessati mediante una procedura trasparente e non discriminatoria – Necessità di un accordo bilaterale tra lo Stato membro e il paese terzo interessati in caso di diritti di traffico internazionali
(Art. 100, § 2, TFUE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 847/2004 e n. 1008/2008, art. 15)
9. Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Adozione di una decisione che constata la compatibilità con il mercato interno di un’operazione di concentrazione senza avvio della fase II – Presupposto – Assenza di seri dubbi – Necessità di ottenere impegni dalle imprese interessate – Potere discrezionale – Sindacato giurisdizionale limitato all’errore manifesto di valutazione – Sindacato che si estende all’errore di valutazione in caso di avvio della fase II e di impegni assunti nel corso della medesima
(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 2, § 2, 6 e 8, § 2)
10. Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Impegni delle imprese interessate tali da rendere l’operazione notificata compatibile con il mercato interno – Criteri
(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 2, § 2, 6 e 8, § 2)
11. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Rinvio generico agli elementi esposti nell’ambito di un primo motivo a sostegno di un secondo motivo – Irricevibilità
[Regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1, c)]
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 85‑87)
2. La Commissione non viola il proprio obbligo di motivazione se, quando esercita il suo potere di controllo delle operazioni di concentrazione, non include nella sua decisione una motivazione precisa riguardo alla valutazione di vari aspetti della concentrazione che le sembrano manifestamente non pertinenti, privi di senso o chiaramente secondari ai fini della valutazione di quest’ultima. Siffatto obbligo sarebbe, infatti, difficilmente compatibile con l’imperativo di celerità e con i termini procedurali brevi che sono imposti alla Commissione quando esercita il suo potere di controllo delle operazioni di concentrazione e che fanno parte delle particolari circostanze di una procedura di controllo di tali operazioni. Ne deriva che, quando la Commissione dichiara un’operazione di concentrazione compatibile con il mercato interno in base all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 139/2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese, l’obbligo di motivazione è soddisfatto se in tale decisione sono esposte chiaramente le ragioni per cui la Commissione ritiene che la concentrazione in questione, eventualmente a seguito di modifiche apportate dalle imprese interessate, non ostacoli in modo significativo una concorrenza effettiva nel mercato interno o in una parte sostanziale di esso, in particolare a causa della creazione o del rafforzamento di una posizione dominante.
(v. punti 99, 100)
3. Per stabilire se un’impresa di navigazione aerea impegnata in trasporti di linea detenga una posizione dominante sul mercato, occorre innanzitutto delimitare il mercato dei servizi di trasporto di cui trattasi, considerando che il settore dei voli di linea costituisce un mercato separato o che devono essere tenute presenti le possibilità alternative di trasporto, come il trasporto charter, su ferrovia o su strada nonché i voli di linea su altre eventuali rotte sostitutive.
Il criterio da adottare al riguardo è quello consistente nell’accertare se il volo di linea su una determinata rotta si possa distinguere, rispetto alle possibilità alternative di trasporto, grazie alle sue caratteristiche particolari, dalle quali discende che esso sia scarsamente intercambiabile con queste e subisca la loro concorrenza solo in una misura scarsamente rilevante.
Ne consegue che la Commissione ha correttamente definito il mercato in questione sviluppando, nell’ambito di un controllo delle concentrazioni nel settore del trasporto aereo di linea, l’approccio «punto di origine/punto di destinazione», cosiddetto O & D, che corrisponde a un approccio per coppia di città e che riflette il punto di vista della domanda secondo il quale i consumatori prevedono tutte le opzioni possibili, comprese diverse modalità di trasporto, per recarsi da una città d’origine a una città di destinazione. Secondo tale approccio, ogni combinazione tra un punto di origine e un punto di destinazione forma un mercato distinto.
(v. punti 135, 136, 138, 139)
4. In materia di concentrazioni tra imprese nell’ambito del diritto della concorrenza dell’Unione, la determinazione del mercato interessato non corrisponde necessariamente alla definizione del mercato in questione attinente a un’autorizzazione di aiuto di Stato, dal momento che i due procedimenti differiscono sia per il loro oggetto sia per il loro fondamento normativo, l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma, CE, in un caso, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 139/2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese, nell’altro caso.
Pertanto, nell’ambito dell’esame degli aiuti di Stato che possono essere autorizzati conformemente all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE, la Commissione deve verificare che gli aiuti in questione non modifichino le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune. Nel caso di una decisione relativa a un piano di ristrutturazione, in cui l’aiuto in questione mira ad assicurare la riduzione dell’indebitamento di un’impresa in difficoltà e si inserisce nell’ambito di un piano di ristrutturazione finalizzato a garantire il ritorno alla redditività a lungo termine di tale impresa, gli effetti di tale aiuto non si limitano a un particolare mercato nel quale l’impresa sia presente, ma si estendono alla situazione globale di quest’ultima.
Per contro, nell’ambito del controllo delle concentrazioni, la Commissione deve assicurarsi, conformemente all’articolo 2, paragrafi 2 e 3, del regolamento sulle concentrazioni, che la concentrazione non ostacoli in modo significativo una concorrenza effettiva nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso. L’analisi si incentra quindi sull’effetto della concentrazione sulla pressione concorrenziale. Per tale motivo gli impegni proposti dalle parti che procedono alla notifica mirano a porre rimedio ai problemi di concorrenza creati dalla concentrazione nei mercati nei quali dette parti erano in concorrenza prima della concentrazione.
(v. punti 145‑147)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 149, 150, 167, 257, 259‑261, 319)
6. Nell’ambito dell’esame della compatibilità con il mercato interno di un’operazione di concentrazione, la Commissione deve esaminare, in particolare in virtù dell’articolo 2 del regolamento n. 139/2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese, gli effetti in termini di concorrenza di un’operazione siffatta nei mercati ove esiste il rischio di ostacolare significativamente la concorrenza effettiva, in particolare a causa della creazione o del rafforzamento di una posizione dominante.
Benché l’analisi della concorrenza svolta dalla Commissione sia in parte guidata dalle preoccupazioni manifestate dai terzi consultati nell’ambito del procedimento amministrativo, la medesima deve identificare, anche in mancanza di qualsiasi impulso espresso di detti terzi, ma alla luce di indizi seri, i problemi di concorrenza provocati dalla concentrazione in tutti i mercati nei quali vi potrebbe essere un’incidenza.
Tuttavia, quando si contesta alla Commissione di non aver preso in considerazione un eventuale problema di concorrenza in mercati diversi da quelli ai quali si è riferita l’analisi concorrenziale, spetta al ricorrente fornire indizi seri che dimostrino in maniera tangibile l’esistenza di un problema di concorrenza che, a causa del suo impatto, avrebbe dovuto essere esaminato dalla Commissione.
Al fine di ottemperare a tale obbligo, incombe al ricorrente identificare i mercati interessati, descrivere la situazione della concorrenza in assenza di concentrazione e indicare quali sarebbero i probabili effetti di una concentrazione stante la situazione della concorrenza su tali mercati.
(v. punti 172‑175)
7. Nell’ambito dell’esame della compatibilità di un’operazione di concentrazione con il mercato interno, la Commissione è tenuta a valutare gli effetti concorrenziali dell’operazione di concentrazione sui mercati nei quali esiste una sovrapposizione tra le attività delle parti di una concentrazione. Ne consegue che, se una delle parti si trovava già in una situazione di monopolio su una rotta aerea, vale a dire un mercato di cui trattasi, prima della concentrazione, tale situazione è sottratta, per definizione, all’analisi degli effetti concorrenziali della concentrazione.
Per contro, non si può dire lo stesso quando la situazione di monopolio o di posizione dominante su una rotta aerea deriva dalla concentrazione o è rafforzata da quest’ultima. In tal caso, la Commissione, in mancanza di impegni delle parti tali da rimediare agli effetti sulla concorrenza della posizione dominante, non può dichiarare la concentrazione compatibile con il mercato interno.
(v. punti 248, 249)
8. In materia di trasporto aereo, per servire una rotta tra aeroporti situati nel territorio di due diversi Stati, una compagnia aerea deve detenere un diritto di traffico aereo internazionale, vale a dire l’autorizzazione a servire tale rotta. Ogni Stato designa le compagnie aeree, con sede nel suo territorio, autorizzate dallo stesso a servire una rotta tra tale territorio e il territorio di un altro Stato. Il numero di autorizzazioni che possono essere rilasciate da ciascuno Stato per servire una rotta aerea internazionale è tradizionalmente stabilito da una convenzione internazionale bilaterale conclusa tra i due Stati interessati. Tali diritti di traffico costituiscono quindi, a priori, una barriera giuridica all’entrata su una rotta aerea internazionale.
Tali barriere giuridiche sono state rimosse all’interno dell’Unione dal regolamento n. 2408/92, sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie, successivamente abrogato dal regolamento n. 1008/2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità. Conformemente all’articolo 15 del regolamento n. 1008/2008, i vettori aerei titolari di una licenza di prestazione di servizi in corso di validità, rilasciata dall’autorità competente dello Stato membro nel quale essi hanno il loro principale centro di attività, sono autorizzati a prestare i servizi aerei intracomunitari e gli Stati membri non possono assoggettare la prestazione di tali servizi da parte di siffatto vettore ad alcun permesso o autorizzazione.
Per contro, i diritti di traffico sono sempre necessari per servire una rotta aerea tra il territorio di uno Stato membro dell’Unione e il territorio di uno Stato terzo.
A tale riguardo, dopo le «sentenze cielo aperto» della Corte e l’adozione del regolamento n. 847/2004, relativo alla negoziazione e all’applicazione di accordi in materia di servizi aerei stipulati dagli Stati membri con i paesi terzi, i vettori aerei dell’Unione, vale a dire quelli che non sono detenuti né controllati da uno Stato membro o da cittadini del medesimo, possono, in via di principio, entrare in concorrenza con i vettori aerei di uno Stato membro, detenuti o controllati da uno Stato membro o da cittadini del medesimo, per ottenere diritti di traffico internazionali nell’ambito di una procedura non discriminatoria e trasparente.
Tuttavia, ciò presuppone che l’accordo bilaterale tra uno Stato membro e uno Stato terzo, che fissa le condizioni per il conferimento dei diritti di traffico, contenga una clausola cosiddetta di «community ownership and control» (requisito della proprietà e del controllo comunitari). Nel caso di uno Stato membro che non abbia concluso un siffatto accordo bilaterale con un paese terzo, solo vettori aerei controllati o appartenenti a tale Stato membro o a cittadini del medesimo sono in grado di ottenere diritti di traffico, mentre i vettori dell’Unione sono esclusi dalle rotte tra tale Stato membro e tale Stato terzo.
(v. punti 270‑273, 277, 279‑281)
9. V. il testo della decisione.
(v. punti 289‑292, 295‑298)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 293, 294, 302, 303, 312‑317, 319, 327, 344‑348, 353)
11. V. il testo della decisione.
(v. punti 356‑358)