Language of document : ECLI:EU:C:2022:449

Υπόθεση C-673/20

EP

κατά

Préfet du Gers
και
Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)

[αίτηση του tribunal judiciaire d’Auch
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

 Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 9ης Ιουνίου 2022

«Προδικαστική παραπομπή – Ιθαγένεια της Ένωσης – Υπήκοος του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας ο οποίος κατοικεί σε κράτος μέλος – Άρθρο 9 ΣΕΕ – Άρθρα 20 και 22 ΣΛΕΕ – Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας – Άρθρο 50 ΣΕΕ – Συμφωνία για την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας – Συνέπειες της αποχώρησης κράτους μέλους από την Ένωση – Διαγραφή από τους εκλογικούς καταλόγους στο κράτος μέλος κατοικίας – Άρθρα 39 και 40 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Κύρος της απόφασης (ΕΕ) 2020/135»

1.        Ιθαγένεια της Ένωσης – Διατάξεις της Συνθήκης – Ιθαγένεια κράτους μέλους – Αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρατόμ – Συνέπειες – Απώλεια της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης – Υπήκοοι του Ηνωμένου Βασιλείου που έχουν ασκήσει το δικαίωμα διαμονής τους σε κράτος μέλος πριν από το τέλος της μεταβατικής περιόδου – Απώλεια του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους – Υπήκοοι που στερούνται κάθε δικαιώματος ψήφου στο Ηνωμένο Βασίλειο δυνάμει του δικαίου του εν λόγω κράτους – Δεν ασκεί επιρροή

(Άρθρα 9 και 50 §§ 1 και 3 ΣΕΕ· άρθρα 18, εδ. 1, 20 §§ 1 και 2, στοιχείο βʹ, 21, εδ. 1, και 22 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 39 και 40· Συμφωνία για την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας, άρθρα 2, στοιχείο εʹ, 3 § 1, 10, στοιχεία αʹ και βʹ, 13 έως 39, 126, 127 § 1, στοιχείο βʹ, και 185, εδ. 4)

(βλ. σκέψεις 46-52, 55-61, 66-75, 80, 81, 83, διατακτ. 1)

2.        Κράτη μέλη – Αποχώρηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση – Απόφαση κράτους μέλους να κινήσει τη διαδικασία αποχώρησης – Μονομερής χαρακτήρας – Διαδικασία – Αποτελέσματα

(Άρθρα 50 §§ 1, 2 και 3 ΣΕΕ)

(βλ. σκέψεις 53,54)

3.        Προδικαστικά ερωτήματα – Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου – Πράξεις των θεσμικών οργάνων – Αίτημα εξέτασης της συμβατότητας διεθνούς συμφωνίας που συνήψε η Ένωση με τις Συνθήκες – Παραδεκτό

(Άρθρο 19 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΕΕ· άρθρο 267, εδ. 1, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)

(βλ. σκέψεις 84, 85)

4.        Ιθαγένεια της Ένωσης – Διατάξεις της Συνθήκης – Ιθαγένεια κράτους μέλους – Αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρατόμ – Απόφαση 2020/135 – Κύρος – Υπήκοοι του Ηνωμένου Βασιλείου που έχουν ασκήσει το δικαίωμα διαμονής τους σε κράτος μέλος πριν από το τέλος της μεταβατικής περιόδου – Έλλειψη δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους – Παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας – Δεν υφίσταται – Υπήκοοι που στερούνται κάθε δικαιώματος ψήφου στο Ηνωμένο Βασίλειο δυνάμει του δικαίου του εν λόγω κράτους – Δεν ασκεί επιρροή

(Άρθρα 9 και 50 §§ 1 και 3 ΣΕΕ· άρθρα 18, 20 § 2, στοιχείο βʹ, και 22 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 40· απόφαση 2020/135 του Συμβουλίου)

(βλ. σκέψεις 91-102, διατακτ. 2)

Σύνοψη

Η EP, υπήκοος Ηνωμένου Βασιλείου και κάτοικος Γαλλίας από το 1984, διαγράφηκε από τους γαλλικούς εκλογικούς καταλόγους κατόπιν της έναρξης ισχύος, την 1η Φεβρουαρίου 2020, της συμφωνίας για την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας (στο εξής: συμφωνία για την αποχώρηση) (1).

H EP άσκησε προσφυγή κατά της εν λόγω διαγραφής ενώπιον του tribunal judiciaire d’Auch (πρωτοδικείου Auch, Γαλλία) με την αιτιολογία ότι δεν μπορούσε να ψηφήσει ούτε στη Γαλλία, λόγω της απώλειας της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης κατόπιν της αποχώρησης του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση, ούτε στο Ηνωμένο Βασίλειο, λόγω του ότι δεν διέθετε πλέον το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στο κράτος αυτό (2). Κατά την ΕΡ, η απώλεια αυτή παραβιάζει τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της αναλογικότητας και συνιστά επίσης διάκριση μεταξύ των πολιτών της Ένωσης καθώς και προσβολή της ελεύθερης κυκλοφορίας της ίδιας.

Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η εφαρμογή των διατάξεων της συμφωνίας για την αποχώρηση ως προς την EP θίγει δυσανάλογα το θεμελιώδες δικαίωμα ψήφου της. Διερωτάται συναφώς αν το άρθρο 50 ΣΕΕ (3) και η συμφωνία για την αποχώρηση έχουν την έννοια ότι καταργούν την ευρωπαϊκή ιθαγένεια των υπηκόων του Ηνωμένου Βασιλείου οι οποίοι, ενώ εξακολουθούν να υπάγονται το δίκαιο του κράτους αυτού, είναι εγκατεστημένοι στο έδαφος άλλου κράτους μέλους για χρονικό διάστημα άνω των δεκαπέντε ετών και, ως εκ τούτου, στερούνται κάθε δικαιώματος ψήφου. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατά πόσον πρέπει να θεωρηθεί ότι οι σχετικές διατάξεις της συμφωνίας για την αποχώρηση (4) και της ΣΛΕΕ (5) επιτρέπουν στους εν λόγω υπηκόους να διατηρήσουν τα δικαιώματα ευρωπαϊκής ιθαγένειας τα οποία είχαν πριν από την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση. Διερωτάται επίσης ως προς το κύρος της συμφωνίας για την αποχώρηση και, ως εκ τούτου, ως προς το κύρος της αποφάσεως 2020/135 του Συμβουλίου σχετικά με τη σύναψη της συμφωνίας αυτής (6).

Με την απόφασή του, το Δικαστήριο κρίνει, αφενός, ότι οι σχετικές διατάξεις της ΣΕΕ (7) και της ΣΛΕΕ (8), σε συνδυασμό με τη συμφωνία για την αποχώρηση, έχουν την έννοια ότι, από την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση, οι υπήκοοι του εν λόγω κράτους που άσκησαν το δικαίωμα διαμονής τους σε κράτος μέλος πριν από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου που προβλέπει η συμφωνία αυτή δεν έχουν πλέον την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης. Ειδικότερα, δεν έχουν πλέον το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, ακόμα και στην περίπτωση που έχουν επίσης στερηθεί, δυνάμει του δικαίου του κράτους του οποίου είναι υπήκοοι, και του δικαιώματος του εκλέγειν στις εκλογές που διοργανώνονται στο κράτος αυτό. Αφετέρου, το Δικαστήριο δεν προσδιορίζει κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος της αποφάσεως 2020/135.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Πρώτον, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η ιθαγένεια της Ένωσης απαιτεί, σύμφωνα με το άρθρο 9 ΣΕΕ και το άρθρο 20, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, την κατοχή της ιθαγένειας κράτους μέλους και ότι υφίσταται επομένως άρρηκτος και αποκλειστικός δεσμός μεταξύ της κατοχής της ιθαγένειας κράτους μέλους και της απόκτησης, αλλά και διατήρησης, της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης.

Η ιθαγένεια της Ένωσης συνδέεται με σειρά δικαιωμάτων (9), ιδίως δε με το θεμελιώδες και ατομικό δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών. Ειδικότερα, όσον αφορά τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι, τα δικαιώματα αυτά περιλαμβάνουν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, δικαίωμα το οποίο αναγνωρίζεται επίσης από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (10). Αντιθέτως, καμία από τις διατάξεις αυτές δεν κατοχυρώνει το εν λόγω δικαίωμα υπέρ των υπηκόων τρίτων κρατών. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι ένας ιδιώτης άσκησε, όταν το κράτος του οποίου είναι υπήκοος ήταν κράτος μέλος, το δικαίωμά του να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος άλλου κράτους μέλους δεν είναι ικανό να του επιτρέψει να διατηρήσει την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης και το σύνολο των δικαιωμάτων που η ΣΛΕΕ συνδέει με την ιδιότητα αυτή αν ο ίδιος, κατόπιν της αποχωρήσεως του κράτους καταγωγής του από την Ένωση, δεν έχει πλέον την ιθαγένεια κράτους μέλους.

Δεύτερον, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, λόγω της κυριαρχικής αποφάσεώς του, η οποία ελήφθη δυνάμει του άρθρου 50, παράγραφος 1, ΣΕΕ, να εγκαταλείψει την Ένωση, δεν είναι πλέον μέλος της Ένωσης από την 1η Φεβρουαρίου 2020, οπότε οι υπήκοοί του έχουν πλέον την ιθαγένεια τρίτου κράτους και όχι την ιθαγένεια κράτους μέλους. Η απώλεια της ιθαγένειας κράτους μέλους συνεπάγεται, για κάθε πρόσωπο που δεν έχει επίσης την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους, την αυτόματη απώλεια της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης. Κατά συνέπεια, το πρόσωπο αυτό δεν έχει πλέον το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του.

Συναφώς, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι, δεδομένου ότι η απώλεια της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης για υπήκοο του Ηνωμένου Βασιλείου αποτελεί αυτόματη συνέπεια της κυριαρχικής απόφασης την οποία έλαβε το Ηνωμένο Βασίλειο να αποχωρήσει από την Ένωση, ούτε οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών ούτε τα δικαστήρια αυτών υποχρεούνται να προβαίνουν σε εξατομικευμένη εξέταση των συνεπειών της απώλειας της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης για τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα, υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας.

Τρίτον, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι με τη συμφωνία για την αποχώρηση δεν διατηρείται, μετά την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση, υπέρ των υπηκόων του Ηνωμένου Βασιλείου που άσκησαν το δικαίωμά τους διαμονής σε κράτος μέλος πριν από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους.

Μολονότι η συμφωνία αυτή προβλέπει την αρχή της δυνατότητας εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης στο Ηνωμένο Βασίλειο κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, εντούτοις το άρθρο 127, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, αποκλείει ρητώς, κατά παρέκκλιση από την αρχή αυτή, την εφαρμογή στο Ηνωμένο Βασίλειο και στο έδαφός του των διατάξεων της ΣΛΕΕ και του Χάρτη (11) σχετικά με το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι των πολιτών της Ένωσης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους κατά την περίοδο αυτή. Βεβαίως, ο αποκλεισμός αυτός μνημονεύει, κατά γράμμα, το Ηνωμένο Βασίλειο και «το έδαφος του κράτους αυτού» χωρίς να αφορά ρητώς τους υπηκόους του. Εντούτοις, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 127, παράγραφος 6, της συμφωνίας για την αποχώρηση, η εν λόγω εξαίρεση πρέπει να ισχύει και για τους υπηκόους του Ηνωμένου Βασιλείου οι οποίοι άσκησαν το δικαίωμα διαμονής τους σε κράτος μέλος σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης πριν από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Επομένως, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνταν πλέον, από 1ης Φεβρουαρίου 2020, να εξομοιώνουν τους υπηκόους του Ηνωμένου Βασιλείου που κατοικούν στο έδαφός τους με τους υπηκόους κράτους μέλους όσον αφορά τη χορήγηση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καθώς και στις δημοτικές εκλογές.

Αντίθετη ερμηνεία του άρθρου 127, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της συμφωνίας για την αποχώρηση, η οποία θα περιόριζε την εφαρμογή της μόνο στο έδαφος του Ηνωμένου Βασιλείου και, επομένως, μόνο στους πολίτες της Ένωσης που διέμεναν στο κράτος αυτό κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, θα δημιουργούσε ασυμμετρία μεταξύ των δικαιωμάτων που παρέχει η εν λόγω συμφωνία στους υπηκόους του Ηνωμένου Βασιλείου και στους πολίτες της Ένωσης. Η ασυμμετρία αυτή θα ήταν πράγματι αντίθετη προς τον σκοπό της συμφωνίας, που συνίσταται στη διασφάλιση αμοιβαίας προστασίας για τους πολίτες της Ένωσης και τους υπηκόους του Ηνωμένου Βασιλείου, οι οποίοι άσκησαν τα αντίστοιχα δικαιώματά τους ελεύθερης κυκλοφορίας πριν από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου.

Όσον αφορά την περίοδο που άρχισε κατά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι των υπηκόων του Ηνωμένου Βασιλείου στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δεύτερου μέρους της συμφωνίας για την αποχώρηση, το οποίο προβλέπει κανόνες που αποσκοπούν στην αμοιβαία και ισότιμη προστασία, μετά την 1η Ιανουαρίου 2021, των πολιτών της Ένωσης και των υπηκόων του Ηνωμένου Βασιλείου (12), οι οποίοι άσκησαν τα δικαιώματά τους ελεύθερης κυκλοφορίας πριν από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου.

Τέλος, το άρθρο 18, πρώτο εδάφιο, και το άρθρο 21, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ (13), τα οποία η συμφωνία για την αποχώρηση καθιστά εφαρμοστέα κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου και έπειτα από αυτή, δεν μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι επιβάλλουν στα κράτη μέλη να συνεχίσουν να απονέμουν, μετά την 1η Φεβρουαρίου 2020, στους υπηκόους του Ηνωμένου Βασιλείου που διαμένουν στην επικράτειά τους το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές που διοργανώνονται στην εν λόγω επικράτεια, το οποίο απονέμουν στους πολίτες της Ένωσης.

Τέταρτον και τελευταίο, όσον αφορά το κύρος της απόφασης 2020/135, το Δικαστήριο κρίνει ότι η εν λόγω απόφαση δεν είναι αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης (14). Ειδικότερα, από κανένα στοιχείο δεν μπορεί να συναχθεί ότι η Ένωση, ως συμβαλλόμενο μέρος της συμφωνίας για την αποχώρηση, υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει στο πλαίσιο των εξωτερικών σχέσεων, για τον λόγο ότι δεν απαίτησε την πρόβλεψη δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές του κράτους μέλους κατοικίας υπέρ των υπηκόων του Ηνωμένου Βασιλείου που άσκησαν το δικαίωμα διαμονής τους σε κράτος μέλος πριν από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου.


1      Συμφωνία για την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας (ΕΕ 2020, L 29, σ. 7).


2      Λόγω κανόνα εσωτερικού δικαίου του Ηνωμένου Βασιλείου κατά τον οποίο υπήκοος του κράτους αυτού, ο οποίος διαμένει πλέον των 15 ετών στην αλλοδαπή, δεν δικαιούται πλέον να συμμετέχει στις εκλογές στο Ηνωμένο Βασίλειο.


3      Το άρθρο 50 ΣΕΕ αφορά το δικαίωμα και τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρηση κράτους μέλους από την Ευρωπαϊκή Ένωση.


4      Άρθρα 2, 3, 10, 12 και 127 της συμφωνίας για την αποχώρηση.


5      Άρθρα 18, 20 και 21 ΣΛΕΕ.


6      Απόφαση (ΕΕ) 2020/135 του Συμβουλίου, της 30ής Ιανουαρίου 2020, σχετικά με τη σύναψη της συμφωνίας για την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας (ΕΕ 2020, L 29, σ. 1).


7      Άρθρο 9 ΣΕΕ, σχετικά με την ιθαγένεια της Ένωσης, και άρθρο 50 ΣΕΕ, σχετικά με το δικαίωμα και τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρηση κράτους μέλους από την Ευρωπαϊκή Ένωση.


8      Άρθρο 20 ΣΛΕΕ, σχετικά με την ιθαγένεια της Ένωσης, άρθρο 21 ΣΛΕΕ, σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία και την ελευθερία εγκαταστάσεως των πολιτών της Ένωσης, και άρθρο 22 ΣΛΕΕ, σχετικά με τα δικαιώματα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι των πολιτών της Ένωσης.


9      Δυνάμει του άρθρου 20, παράγραφος 2, και των άρθρων 21 και 22 ΣΛΕΕ.


10      Άρθρο 40 του Χάρτη.


11      Άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και 22 ΣΛΕΕ και άρθρα 39 και 40 του Χάρτη.


12      Άρθρο 10, στοιχεία αʹ και βʹ, της συμφωνίας για την αποχώρηση.


13      Το άρθρο 18 ΣΛΕΕ αφορά την απαγόρευση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγένειας και το άρθρο 21 ΣΛΕΕ αφορά την ελευθερία κυκλοφορίας και την ελευθερία εγκαταστάσεως των πολιτών της Ένωσης.


14      Εν προκειμένω, προς το άρθρο 9 ΣΕΕ, τα άρθρα 18, 20, 21 και 22 ΣΛΕΕ, καθώς και το άρθρο 40 του Χάρτη.