Affaire T‑540/15

Emilio De Capitani

contre

Parlement européen

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents concernant une procédure législative en cours – Trilogues – Tableaux à quatre colonnes concernant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à Europol et abrogeant les décisions 2009/371/JAI et 2005/681/JAI – Refus partiel d’accès – Recours en annulation – Intérêt à agir – Recevabilité – Article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Absence de présomption générale de refus d’accès aux tableaux à quatre colonnes établis dans le cadre des trilogues »

Sommaire – Arrêt du Tribunal (septième chambre élargie) du 22 mars 2018

1.      Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Recours dirigé contre une décision d’une institution n’accordant qu’un accès partiel à des documents concernant une procédure législative en cours – Mise à la disposition du public des documents en cause après le terme de la procédure législative – Maintien de l’intérêt à agir – Recevabilité – Conditions

(Art. 266, al. 1, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4)

2.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement n^o 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Obligation de motivation – Portée

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, 11^e considérant et art. 4, § 3, al. 1)

3.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement n^o 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Conditions – Atteinte concrète, effective et grave audit processus – Possibilité pour l’institution de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents – Limites

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, art. 4, § 3, al. 1)

4.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement n^o 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Notion – Portée – Spécificité du processus législatif – Principes de publicité et de transparence

(Art. 15, § 2, TFUE et 294, § 1, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, 6^e considérant et art. 4, § 3, al. 1)

5.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement n^o 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Portée – Refus d’accès fondé sur le besoin de protéger le processus contre des pressions extérieures – Charge de la preuve

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, 4, § 3, al. 1)

6.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement n^o 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Portée – Documents concernant une procédure législative en cours établis dans le cadre d’un trilogue – Refus d’accès fondé sur le caractère provisoire des informations figurant dans ces documents – Inadmissibilité

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, 4, § 3, al. 1)

7.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement n^o 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Portée – Documents concernant une procédure législative en cours établis dans le cadre d’un trilogue – Refus d’accès fondé sur la possibilité de détérioration de coopération loyale entre les institutions – Charge de la preuve

(Art. 4, § 3, al. 1, TUE et 13, § 2, TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1049/2001, 4, § 3, al. 1)

1.      Un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué.

À cet égard, une partie requérante conserve un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution de l’Union pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir. Cet intérêt à agir ne saurait toutefois exister que si l’illégalité alléguée est susceptible de se reproduire à l’avenir indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours formé par la partie requérante.

Tel est le cas lorsque, s’agissant d’un recours dirigé contre une décision de refus d’accès à des documents concernant une procédure législative en cours, l’illégalité alléguée repose sur une interprétation d’une des exceptions prévues par le règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, que l’institution saisie de la demande d’accès risque fort de réitérer à l’occasion d’une nouvelle demande, d’autant plus qu’une partie des motifs de refus d’accès évoqués dans la décision attaquée ont vocation à s’appliquer de façon transversale à toute demande d’accès aux travaux des trilogues en cours.

Par ailleurs, dans la mesure où tant la demande initiale d’accès que la demande confirmative visent explicitement à ce que soient communiqués un certain nombre de documents se rapportant à des procédures législatives en cours et où l’institution concernée n’a accordé qu’un accès partiel à ces documents, la mise à la disposition du public des documents en cause après le terme de la procédure législative à laquelle ils ont trait ne donne pas complète satisfaction au demandeur, compte tenu de l’objet de ses demandes, de sorte que celui-ci conserve un intérêt à demander l’annulation de la décision attaquée.

(voir points 29, 32, 33)

2.      Voir le texte de la décision.

(voir points 59-62)

3.      Voir le texte de la décision.

(voir points 63-67)

4.      Voir le texte de la décision.

(voir points 77, 84)

5.      Si le risque de pressions extérieures peut constituer un motif légitime pour restreindre l’accès aux documents liés au processus décisionnel, il faut cependant que la réalité de telles pressions extérieures soit acquise avec certitude et que la preuve soit apportée que le risque d’affecter substantiellement la décision à prendre est raisonnablement prévisible en raison desdites pressions extérieures.

(voir point 99)

6.      S’agissant d’une demande d’accès à des documents élaborés dans le cadre des trilogues ayant lieu durant une procédure législative ordinaire, le caractère préliminaire du texte du compromis provisoire ou la position préliminaire de la présidence du Conseil par rapport aux amendements proposés par le Parlement, en ce sens que leur contenu a vocation à évoluer au fur et à mesure de l’avancement des travaux des trilogues, ne permet pas de justifier, en tant que tel, l’application de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n^o 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, puisque cette disposition ne distingue pas selon l’état d’avancement des discussions. Cette disposition envisage de manière générale les documents qui ont trait à une question sur laquelle l’institution concernée « n’a pas encore pris de décision », par opposition à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, dudit règlement, qui envisage le cas où l’institution concernée a pris une décision.

À cet égard, il est indifférent que les documents en cause aient été élaborés ou reçus à un stade précoce, avancé ou final du processus décisionnel. De même, le fait qu’ils l’aient été dans un contexte formel ou informel est sans incidence pour l’interprétation de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n^o 1049/2001.

Par ailleurs, une proposition est, par nature, faite pour être discutée et n’a pas vocation à rester inchangée à la suite de cette discussion. L’opinion publique est parfaitement à même de comprendre que l’auteur d’une proposition est susceptible d’en modifier le contenu par la suite. Précisément pour les mêmes raisons, l’auteur d’une demande d’accès à des documents d’un trilogue en cours aura pleinement conscience du caractère provisoire de ces informations. De même, il sera parfaitement à même de comprendre que, conformément au principe selon lequel « il n’y a accord sur rien tant qu’il n’y a pas accord sur tout », les informations figurant dans le document demandé ont vocation à être modifiées tout au long des discussions des trilogues jusqu’à ce qu’un accord sur l’ensemble du texte soit trouvé.

(voir points 100-102)

7.      Voir le texte de la décision.

(voir points 103, 104)