Věc T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (prvního senátu) ze dne 10. dubna 2024
„Státní podpory – Režim příspěvků na odvod odpadních vod – Stížnost konkurenta – Rozhodnutí, kterým se po ukončení předběžné fáze zkoumání konstatuje neexistence státní podpory – Požadavek nestrannosti – Objektivní nestrannost – Pojem ‚výhoda‘ – Zásada soukromého hospodářského subjektu v tržním hospodářství – Analýza inkrementální ziskovosti ex ante – Sdělení Komise o pojmu ‚státní podpora‘ “
1. Základní práva – Listina základních práv – Právo na řádnou správu – Požadavek nestrannosti – Objektivní nestrannost – Rozhodnutí Komise konstatující neexistenci státní podpory týkající se vnitrostátního režimu příspěvků na odvod odpadních vod – Rozhodnutí připravené a podepsané členem Komise, který jako vnitrostátní ministr spolupracoval na přijetí dotčeného vnitrostátního režimu – Člen Komise, který jakožto vnitrostátní ministr zaujal veřejné stanovisko ve prospěch dotčeného vnitrostátního režimu – Situace, která může vyvolat legitimní pochybnost o případné zaujatosti uvedeného člena Komise – Porušení požadavku nestrannosti
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 1)
(viz body 26–44)
2. Podpory poskytované státy – Pojem – Zvýhodnění příjemců – Kritéria pro posouzení – Zásah státu hospodářské povahy – Posouzení podle zásady soukromého hospodářského subjektu
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 51–57)
3. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení podle zásady soukromého hospodářského subjektu – Posouzení s ohledem na všechny relevantní okolnosti sporné operace a její kontext – Posuzovací pravomoc Komise – Sebeomezení uvedené pravomoci přijetím sdělení o pojmu „státní podpora“ – Povinnost Komise uplatnit zásadu soukromého hospodářského subjektu v souladu s metodou analýzy uvedenou v tomto sdělení – Porušení
(Článek 107 odst. 1 SFEU; sdělení Komise 2016/C 262/01, bod 228)
(viz body 66–91)
4. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení podle zásady soukromého hospodářského subjektu – Posuzované skutečnosti – Vyhlídky na ziskovost dotčeného opatření
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 92–98)
Shrnutí
Tribunál, jemuž byla věc vrácena Soudním dvorem, zrušil rozhodnutí Komise(1), kterým Komise konstatovala, že dánská právní úprava týkající se poplatků placených hospodářskými subjekty čistícími odpadní vody nezakládá státní podporu ve prospěch velkokapacitních jatek. V tomto rámci Tribunál upřesnil požadavek nestrannosti Komise, a dále použití zásady soukromého hospodářského subjektu v tržním hospodářství v takovém kontextu, jako je kontext projednávané věci. K poslednímu bodu Tribunál mimoto připomněl povinnost Komise dodržovat kritéria stanovená v tomto ohledu v jejím sdělení o pojmu „státní podpora“(2).
Zákonem přijatým v roce 2013(3) (dále jen „zákon z roku 2013“) nahradilo Dánsko režim jednotného poplatku za metr krychlový vody pro všechny spotřebitele vody napojené na stejnou čistírnu odpadních vod vícestupňovým degresivním systémem, který stanovil cenu v závislosti na objemu vypouštěných odpadních vod (dále jen „vícestupňové stanovení cen“). Tento nový model stanovení cen v podstatě stanoví snížení ceny za metr krychlový od určitého objemu vypouštěných odpadních vod, což má za následek snížení poplatků placených největšími spotřebiteli vody.
Danske Slagtermestre, profesní sdružení, které tvrdí, že zastupuje dánská malá řeznictví, jatky, velkoobchodníky a zpracovatelské podniky, podalo ke Komisi stížnost z důvodu, že výše uvedený zákon poskytl velkokapacitním jatkám státní podporu ve formě snížení příspěvků na čištění odpadních vod.
Rozhodnutím ze dne 19. dubna 2018 konstatovala Komise, že vícestupňové stanovení cen zavedené zákonem z roku 2013 nepřiznává žádnou zvláštní výhodu určitým podnikům, a nepředstavuje tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Na podporu tohoto závěru Komise s odkazem na své sdělení o pojmu „státní podpora“ uvedla, že soukromý hospodářský subjekt v tržním hospodářství by rovněž zavedl vícestupňový systém.
Danske Slagtermestre podalo u Tribunálu žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí.
Usnesením ze dne 1. prosince 2020(4) odmítl Tribunál žalobu jako nepřípustnou, protože Danske Slagtermestre není aktivně legitimováno. Soudní dvůr, k němuž byl podán kasační opravný prostředek, rozhodl, že toto profesní sdružení je aktivně legitimováno, zrušil výše uvedené usnesení a vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl ve věci samé(5).
Závěry Tribunálu
Tribunál zaprvé zkoumal žalobní důvod znějící na zrušení vycházející z toho, že Komise porušila požadavek nestrannosti stanovený v čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Podle žalobce byl tento požadavek při přijetí napadeného rozhodnutí porušen, jelikož členka Komise pro hospodářskou soutěž, která jej podepsala, spolupracovala rovněž jakožto ministryně dánské vlády na přijetí zákona z roku 2013.
Tribunál v tomto ohledu připomněl, že orgánům, institucím a jiným subjektům Unie přísluší naplňovat požadavek nestrannosti, zejména pokud jde o jeho složku týkající se objektivní nestrannosti, podle které musí dotyčný orgán skýtat dostatečné záruky k vyloučení veškerých legitimních pochybností o případné zaujatosti, přičemž význam mohou mít i pouhá zdání.
Po tomto upřesnění Tribunál zaprvé poukázal na to, že v době předložení návrhu zákona z roku 2013 a jeho přijetí byla členka Komise pro hospodářskou soutěž, která podepsala napadené rozhodnutí, ministryní hospodářství a vnitra, jakož i místopředsedkyní vlády Dánského království. Zadruhé vzhledem k tomu, že vícestupňové stanovení cen má dopad na výdaje jednotlivců a podniků, je důvodné mít za to, že taková opatření mohla být navržena se souhlasem uvedené ministryně. Zatřetí dotčená členka Komise zaujala na vnitrostátní úrovni veřejně a výslovně stanovisko ve prospěch vícestupňového stanovení cen.
S ohledem na tyto skutečnosti konstatoval Tribunál, že lze legitimně učinit závěr, že dotčená členka Komise měla zájem na tom, aby příspěvek na čištění odpadních vod stanovený zákonem z roku 2013 nebyl zpochybněn z důvodu jeho protiprávnosti z hlediska pravidel unijního práva týkajících se státních podpor.
Tribunál dále ověřil, zda postup přijetí napadeného rozhodnutí skýtal dostatečné záruky, které vylučovaly, že uvedené řízení bude stiženo porušením požadavku nestrannosti.
V tomto ohledu Tribunál zdůraznil, že navzdory kolegiální povaze způsobu přijímání rozhodnutí v rámci Komise byla dotčená členka Komise nejen odpovědná za přípravu napadeného rozhodnutí, ale byla mimoto jedinou osobou, která toto rozhodnutí podepsala.
Taková situace přitom může v očích třetích stran vyvolat legitimní pochybnost ohledně případné zaujatosti dotčené členky Komise, a to nezávisle na jejím osobním chování. Postup, který vedl k přijetí napadeného rozhodnutí, tedy neskýtal dostatečné záruky objektivní nestrannosti.
Zadruhé Tribunál pro úplnost zkoumal žalobní důvod znějící na zrušení a vycházející z toho, že Komise porušila čl. 107 odst. 1 SFEU, když neprávem dospěla k závěru o neexistenci výhody přiznané určitým podnikům zavedením vícestupňového stanovení cen.
Poté, co Tribunál potvrdil, že Komise správně zkoumala existenci výhody s ohledem na kritérium soukromého hospodářského subjektu, nejprve poukázal na to, že Komisi tak příslušelo určit, zda podniky, na které se vztahovaly nižší ceny za čištění odpadních vod, mohly získat srovnatelnou výhodu od běžně obezřetného a pečlivého soukromého hospodářského subjektu, zejména s ohledem na jeho vyhlídky rentability.
Vzhledem k tomu, že Komise pro účely tohoto přezkumu použila metodu analýzy ziskovosti ex ante stanovenou v bodě 228 jejího sdělení o pojmu „státní podpora“, Tribunál mimoto zdůraznil, že Komise přijetím tohoto sdělení sama omezila svou posuzovací pravomoc, pokud jde o její upřesnění pojmů spojených s pojmem „státní podpora“. V souladu s bodem 228 uvedeného sdělení byla proto Komise povinna u každého podniku napojeného na čistírnu odpadních vod zkoumat, zda příspěvek placený v souladu s vícestupňovým systémem mohl pokrýt náklady vyplývající z jeho užívání dotčené infrastruktury.
Vzhledem k tomu, že Komise založila svůj přezkum pouze na průměrných údajích o celkových nákladech a celkových příjmech šesti z devadesáti osmi dánských obcí, porušila bod 228 svého sdělení o pojmu „státní podpora“, a v důsledku toho meze, které stanovila pro svou posuzovací pravomoc přijetím tohoto sdělení.
V každém případě, i za předpokladu, že by Komise mohla použít metodu analýzy ziskovosti ex ante, aniž provedla přezkum u každého uživatele, měla být přinejmenším s to ověřit, že vícestupňové stanovení cen umožňovalo s dostatečnou pravděpodobností přičíst uživatelům inkrementální výdaje, tj. výdaje, které jim přímo vznikají při využívání čistírny odpadních vod.
V napadeném rozhodnutí byly přitom všechny náklady, které nesouvisely s množstvím spotřebované vody, považovány za fixní náklady, a tudíž byly rozděleny mezi všechny jednotlivé uživatele, ačkoli takové náklady existovaly pouze z důvodu přítomnosti konkrétního uživatele v síti. Komise tedy nemohla tvrdit, že ověřila, zda příspěvek na čištění odpadních vod stanovený na základě vícestupňového systému umožnil pokrýt inkrementální výdaje ve střednědobém horizontu.
Komise proto rozhodla, že příspěvek na čištění odpadních vod je v souladu se zásadou soukromého hospodářského subjektu, a to při nedodržení mezí, které stanovila pro svou posuzovací pravomoc přijetím sdělení o pojmu „státní podpora“.
Tribunál dále připomněl, že pokud zásah veřejnoprávního subjektu odhlíží i z dlouhodobého hlediska od jakékoli perspektivy ziskovosti, nelze jej považovat za slučitelný se zásadou soukromého hospodářského subjektu. V napadeném rozhodnutí však Komise konstatovala, že slevy zavedené vícestupňovým stanovením cen mohou splňovat zásadu soukromého hospodářského subjektu pouze za podmínky, že příspěvek na čištění odpadních vod pokrývá náklady vynaložené provozovateli čistíren odpadních vod.
Navíc Komise tím, že nezkoumala, zda použití vícestupňového stanovení cen umožňovalo provozovatelům čistíren odpadních vod ponechat si ziskové rozpětí, třebaže bylo nesporné, že toto nové stanovení cen vede celkově ke snížení výše příspěvku na čištění odpadních vod oproti systému jednotného poplatku, který nahrazuje, podruhé porušila požadavek rentability, a tedy zásadu soukromého hospodářského subjektu. Tribunál připomněl, že z analýzy ziskovosti ex ante vymezené v bodě 228 sdělení z roku 2016 lze tak usuzovat, že vnitrostátní opatření zkoumané Komisí „inkrementálně“ přispívá k ziskovosti provozovatele infrastruktury, takže aby bylo uvedené opatření v souladu se zásadou soukromého hospodářského subjektu, má tuto ziskovost i z dlouhodobého hlediska zvyšovat, a nikoli snižovat.
Konečně Komise v napadeném rozhodnutí neprávem konstatovala, že soukromý hospodářský subjekt by zohlednil skutečnost, že zachování vysokých cen za čištění vody znamená riziko, že se největší spotřebitelé vody rozhodnou odpojit se od centralizované sítě čištění odpadních vod, jelikož riziko takového odpojení je hypotetické a není dostatečně podložené.
Tribunál tak dospěl k závěru, že Komise porušila čl. 107 odst. 1 SFEU, jakož i sdělení o pojmu „státní podpora“, když rozhodla, že příspěvek na čištění odpadních vod neposkytuje žádnou výhodu z důvodu, že by se pro něj rozhodl soukromý hospodářský subjekt.
S ohledem na výše uvedené Tribunál napadené rozhodnutí zrušil.