Mål T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (första avdelningen) av den 10 april 2024
”Statligt stöd – Ordning för avgifter för hantering av avloppsvatten – En konkurrents klagomål – Beslut i vilket det efter det preliminära granskningsförfarandet fastställs att det inte är fråga om statligt stöd – Krav på opartiskhet – Objektiv opartiskhet – Begreppet ’fördel’ – Principen om en privat aktör i en marknadsekonomi – Förhandsanalys av lönsamhetsökningen – Kommissionens tillkännagivande om begreppet ’statligt stöd’”
1. Grundläggande rättigheter – Stadgan om de grundläggande rättigheterna – Rätt till god förvaltning – Krav på opartiskhet – Objektiv opartiskhet – Kommissionsbeslut i vilket det fastställs att det inte föreligger något statligt stöd med avseende på en nationell ordning för avgifter för hantering av avloppsvatten – Beslut som arbetats fram och undertecknats av en kommittéledamot som, såsom minister på nationell nivå, deltagit i antagandet av den nationella ordningen i fråga – Kommittéledamot som offentligt, i sin egenskap av minister på nationell nivå, tagit ställning för den nationella ordningen i fråga – En situation som kan ge upphov till rimligt tvivel beträffande en eventuell förutfattad mening från kommittéledamotens sida – Åsidosättande av kravet på opartiskhet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1)
(se punkterna 26–44)
2. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stödmottagarna ges en fördel – Bedömningskriterier – Statligt ingripande av ekonomiskt slag – Bedömning enligt principen om en privat aktör
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 51–57)
3. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning enligt principen om en privat aktör – Bedömning utifrån samtliga relevanta omständigheter kring den omtvistade transaktionen och det sammanhang som den ingår i – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Automatisk begränsning av nämnda befogenhet genom antagandet av tillkännagivandet som rör begreppet statligt stöd – Kommissionens skyldighet att tillämpa principen om en privat aktör med iakttagande av den analysmetod som anges i det tillkännagivandet – Åsidosättande
(Artikel 107.1 FEUF; kommissionens meddelande 2016/C 262/01, § 228)
(se punkterna 66–91)
4. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning enligt principen om en privat aktör – Bedömningsunderlag – Utsikter till avkastning med anledning av den aktuella åtgärden
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 92–98)
Resumé
Efter återförvisning från domstolen ogiltigförklarar tribunalen kommissionens beslut(1) att den danska lagstiftningen om bidrag till operatörer för hantering av avloppsvatten inte utgör statligt stöd till förmån för stora slakterier. Tribunalen preciserar i detta sammanhang dels kravet på opartiskhet från kommissionens sida, dels tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi i ett sådant sammanhang som det som är aktuellt i förevarande fall. På den sistnämnda punkten erinrar tribunalen dessutom om kommissionens skyldighet att iaktta de kriterier som föreskrivs i detta avseende i dess tillkännagivande om begreppet statligt stöd(2).
Genom en lag som antogs år 2013(3) (nedan kallad 2013 års lag) ersatte Danmark systemet med en enhetlig avgift per kubikmeter vatten för alla vattenkonsumenter som är anslutna till samma reningsverk med en degressiv modell i olika steg där avgiften per kubikmeter avloppsvatten fastställs i förhållande till mängden orenat avloppsvatten som släpps ut (nedan kallad den stegvisa modellen). Denna nya avgiftsmodell innebär i huvudsak en sänkning av avgiften per kubikmeter från en viss mängd avloppsvatten som släpps ut, vilket leder till en sänkning av de avgifter som ska betalas av de största vattenkonsumenterna.
Danske Slagtermestre, en branschorganisation som företräder mindre kötthandlare, slaktare, grossister och förädlingsföretag, ingav ett klagomål till kommissionen med motiveringen att den ovannämnda lagen innebar att stora slakterier beviljats statligt stöd i form av en sänkning av avgifterna för rening av avloppsvatten.
I beslut av den 19 april 2018 angav kommissionen att den stegvisa modellen som införts genom 2013 års lag inte gav vissa företag någon fördel och att den således inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Till stöd för denna slutsats angav kommissionen, med hänvisning till sitt tillkännagivande avseende begreppet statligt stöd, att en privat aktör i en marknadsekonomi skulle ha genomfört den stegvisa modellen.
Danske Slagtermestre väckte talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av avslagsbeslutet.
Genom beslut av den 1 december 2020(4) avvisade tribunalen talan med motiveringen att Danske Slagtermestre inte hade talerätt. Efter överklagande slog domstolen fast att branschorganisationen hade talerätt, upphävde det ovannämnda beslutet och återförvisade målet till tribunalen för prövning i sak.(5)
Tribunalens bedömning
Tribunalen prövar för det första den grund för ogiltigförklaring som avser att kommissionen har åsidosatt kravet på opartiskhet i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt sökanden hade detta krav åsidosatts vid antagandet av det angripna beslutet, eftersom kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor, som undertecknat det, i egenskap av minister i den danska regeringen även hade deltagit i antagandet av 2013 års lag.
Tribunalen erinrar härvidlag om att det ankommer på dessa institutioner, organ och byråer att anpassa sig till kravet på opartiskhet, bland annat den del som avser objektiv opartiskhet, enligt vilken den berörda institutionen ska erbjuda tillräckliga garantier för att utesluta allt tvivel vad gäller en eventuell förutfattad mening varvid även obekräftade intryck kan vara av betydelse.
Efter detta klargörande påpekar tribunalen inledningsvis att när förslaget till 2013 års lag lades fram och antogs var den kommissionsledamot som hade undertecknat det angripna beslutet ekonomi- och inrikesminister samt vice statsminister i Konungariket Danmark. Vidare är det, med hänsyn till att den stegvisa modellen är avsedd att ha en inverkan på enskildas och företags utgifter, rimligt att anse att den kan ha föreslagits i samförstånd med nämnda minister. Dessutom hade den aktuella kommissionsledamoten tagit ställning på nationell nivå, på ett offentligt och uttryckligt sätt, till förmån för den stegvisa modellen.
Mot bakgrund av dessa omständigheter finner tribunalen att det med rätta kan anses att den berörda kommissionsledamoten hade ett intresse av att den avgift för rening av avloppsvatten som föreskrivs i 2013 års lag inte ifrågasätts på grund av att den strider mot unionsrättens bestämmelser om statligt stöd.
Tribunalen prövar vidare huruvida det administrativa förfarande vid kommissionen som ledde till antagandet av det angripna beslutet gav tillräckliga garantier för att utesluta att ett sådant intresse skulle innebära ett åsidosättande av kravet på opartiskhet.
På denna punkt understryker tribunalen att kommissionsledamoten i fråga, trots att det sätt på vilket kommissionens beslut antogs var kollegialt, inte bara var ansvarig för förberedelsen av det angripna beslutet, utan dessutom var den enda som hade undertecknat detta beslut.
En sådan situation kan i tredje mans ögon ge upphov till legitima tvivel beträffande huruvida den berörda kommissionsledamoten eventuellt hade en förutfattad mening, och detta oberoende av ledamotens personliga uppträdande. Tribunalen finner följaktligen att det förfarande som ledde fram till antagandet av det angripna beslutet inte gav tillräckliga garantier i fråga om objektiv opartiskhet.
För det andra prövar tribunalen, för fullständighetens skull, den grund för ogiltigförklaring som avser att kommissionen åsidosatte artikel 107.1 FEUF genom att felaktigt dra slutsatsen att den stegvisa modellen inte medförde någon fördel för vissa företag.
Efter att ha fastställt att kommissionen med rätta undersökte huruvida det förelåg en fördel mot bakgrund av principen om en privat aktör, påpekar tribunalen inledningsvis att det således ankom på kommissionen att avgöra huruvida de företag som gynnades av lägre avgifter för rening av avloppsvatten skulle ha kunnat erhålla en jämförbar fördel från en normalt försiktig och omsorgsfull privat aktör, särskilt med hänsyn till dennes utsikter till avkastning.
Eftersom kommissionen vid denna bedömning tillämpade den metod för förhandsanalys av lönsamhetsökningen som föreskrivs i punkt 228 i dess tillkännagivande om begreppet statligt stöd, understryker tribunalen dessutom att kommissionen, genom att anta detta tillkännagivande, själv begränsade sitt utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller de preciseringar som den gjort av de begrepp som är knutna till begreppet statligt stöd. Enligt punkt 228 i nämnda tillkännagivande var kommissionen följaktligen skyldig att, för varje företag som var anslutet till ett avloppsreningsverk, undersöka huruvida den avgift som betalades enligt den stegvisa modellen kunde täcka kostnaderna för att använda den aktuella infrastrukturen.
Eftersom kommissionen endast grundade sin undersökning på genomsnittliga uppgifter om totala kostnader och intäkter från sex av nittioåtta danska kommuner, har den åsidosatt punkt 228 i sitt tillkännagivande om begreppet statligt stöd och följaktligen de gränser som den har fastställt för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom antagandet av detta tillkännagivande.
Även om det antas att kommissionen hade kunnat tillämpa metoden med en förhandsanalys av lönsamheten utan att göra en undersökning med avseende på varje användare, borde den åtminstone kunna kontrollera att den stegvisa modellen sannolikt gjorde det möjligt att tillskriva användarna marginalkostnaderna, det vill säga de kostnader som är resultatet av deras användning av ett avloppsreningsverk.
I det angripna beslutet betraktades emellertid samtliga kostnader som inte var knutna till den förbrukade mängden vatten som fasta kostnader och fördelades således mellan alla olika användare, även om sådana kostnader hade förelegat enbart på grund av att en viss användare var närvarande i nätet. Kommissionen kunde således inte påstå att den hade kontrollerat huruvida avgiften för rening av avloppsvatten, som fastställts med tillämpning av den stegvisa modellen, gjorde det möjligt att täcka marginalkostnaderna på medellång sikt.
Kommissionen åsidosatte följaktligen gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning som den fastställt i sitt tillkännagivande om begreppet statligt stöd när den fann att avgiften för rening av avloppsvatten var förenlig med principen om en privat aktör.
Tribunalen erinrar vidare om att när en offentlig aktörs åtgärd till förmån för ett företag sker utan några som helst utsikter till lönsamhet, ens på lång sikt, kan den inte anses vara förenlig med principen om en privat aktör. Kommissionen ansåg, i det angripna beslutet, att de rabatter som införts genom den stegvisa modellen kunde uppfylla principen om en privat aktör på det enda villkoret att avgiften för rening av avloppsvatten täckte kostnaderna för operatörer av avloppsreningsverk.
Genom att inte undersöka huruvida tillämpningen av den stegvisa prissättningen gjorde det möjligt för operatörer av avloppsreningsverk att förbehålla sig en vinstmarginal trots att det var utrett att tillämpningen av den stegvisa modellen totalt sett leder till en minskning av avgiften för rening av avloppsvatten jämfört med det system med enhetsavgifter som den ersätter, åsidosatte kommissionen en andra gång kravet på lönsamhet och därmed principen om en privat aktör. Tribunalen erinrar om att förhandsanalysen av den lönsamhet som definieras i punkt 228 i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd, innebär att den nationella åtgärd som kommissionen granskar ”gradvis” ska öka lönsamheten för operatören av infrastrukturen, vilket medför att åtgärden, för att vara förenlig med principen om en privat aktör, ska vara avsedd att öka sådan lönsamhet, även på lång sikt, och inte minska den.
Slutligen gjorde kommissionen en felaktig bedömning när den i det angripna beslutet fann att en privat aktör skulle ha beaktat den omständigheten att upprätthållandet av höga avgifter för vattenrening medförde en risk för att de största vattenkonsumenterna skulle välja att koppla bort sig från det centraliserade avloppsreningsnätet, eftersom risken för att de skulle koppla bort sig var hypotetisk och inte tillräckligt underbyggd.
Tribunalen finner således att kommissionen åsidosatte artikel 107.1 FEUF och punkt 228 i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd när den fann att avgiften för rening av avloppsvatten inte medförde någon fördel på grund av att en privat aktör skulle ha fattat ett sådant beslut.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet.