Asunto C‑72/15
PJSC Rosneft Oil Company
contra
Her Majesty’s Treasury y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court)]
«Procedimiento prejudicial — Política exterior y de seguridad común (PESC) — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Disposiciones de la Decisión 2014/512/PESC y del Reglamento (UE) n.o 833/2014 — Validez — Competencia del Tribunal de Justicia — Acuerdo de colaboración UE-Rusia — Obligación de motivación — Principios de seguridad jurídica y de nulla poena sine lege certa — Acceso al mercado de capitales — Asistencia financiera — Certificados internacionales representativos de títulos (“Global Depositary Receipts”) — Sector petrolífero — Petición de interpretación de los conceptos de “esquisto” y “aguas de una profundidad superior a los150 metros” — Inadmisibilidad»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala)
de 28 de marzo de 2017
1. Cuestiones prejudiciales — Apreciación de validez — Admisibilidad — Límites — Cuestiones que carecen manifiestamente de pertinencia y cuestiones hipotéticas planteadas en un contexto en el que no cabe una respuesta útil — Cuestiones sin relación con el objeto del procedimiento principal
[Art. 267 TFUE; Decisión 2015/512/PESC del Consejo; Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo]
2. Cuestiones prejudiciales — Apreciación de validez — Competencia del Tribunal de Justicia — Acto adoptado sobre la base de las disposiciones relativas a la PESC — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Control judicial limitado al control de si se respeta el artículo 40 TUE y al control de legalidad de medidas restrictivas adoptadas frente a personas físicas o jurídicas
(Arts. 19 TUE, ap. 1, 24 TUE, ap. 1, y 40 TUE; arts. 267 TFUE y 275 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisiones del Consejo 2014/512/PESC y 2014/872/PESC)
3. Derechos fundamentales — Derecho a la tutela judicial efectiva — Control de la legalidad de los actos de la Unión — Regulación — Protección de este derecho por el juez de la Unión o por los órganos jurisdiccionales nacionales según la naturaleza jurídica del acto impugnado — Posibilidad de utilizar la vía del recurso de anulación o de la remisión prejudicial sobre apreciación de validez — Control de legalidad de las decisiones por las que se establecen medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas en el marco de la PESC
(Arts. 19 TUE, ap. 1, 24 TUE, ap. 1, párr. 2, y 29 TUE; arts. 263 TFUE, párr. 4, 267 TFUE y 277 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)
4. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Validez de las medidas restrictivas establecidas por la Decisión 2014/512/PESC y el Reglamento (UE) n.o 833/2014 frente a personas físicas o jurídicas — Imposición por los Estados miembros de sanciones penales que hayan de aplicarse en caso de infracción de lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.o 833/2014 — Violación de los principios de seguridad jurídica y de nulla poena sine lege certa — Inexistencia — Requisitos
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 49; Decisiones del Consejo 2014/512/PESC, arts. 1, aps. 2, letras b) a d), y 3, y 7 y anexo III, y 2014/872/PESC; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, arts. 3, 3 bis, 4, aps. 3 y 4, 5, aps. 2, letras b) a d), y 3, 8, ap. 1, y 11 y anexos II y VI, y n.o 1290/2014]
5. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Concepto de asistencia financiera — Procesamiento de un pago por un banco u otra entidad financiera — Exclusión
[Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 4, ap. 3, letra b), y n.o 1290/2014]
6. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Emisión a partir del 12 de septiembre de 2014 de certificados internacionales representativos de títulos («Global Depositary Receipts») — Improcedencia
[Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 5, ap. 2, y n.o 1290/2014)
1. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 49 a 56)
2. Los artículos 19 TUE, 24 TUE y 40 TUE, el artículo 275 TFUE y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea deben interpretarse en el sentido de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para pronunciarse con carácter prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE sobre la validez de actos que, como la Decisión 2014/512/PESC del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, en la redacción que le dio la Decisión 2014/872/PESC del Consejo, de 4 de diciembre de 2014, hayan sido adoptados sobre la base de las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común (PESC), siempre que las peticiones de decisión prejudicial correspondientes versen, bien sobre el control de si dichas decisiones respetan el artículo 40 TUE, bien sobre el control de legalidad de medidas restrictivas adoptadas frente a personas físicas o jurídicas.
A ese respecto, por lo que se refiere, en primer lugar, a la competencia del Tribunal de Justicia para controlar el respeto del artículo 40 TUE, es preciso señalar que los Tratados no establecen ninguna modalidad concreta para que se efectúe dicho control judicial. En esas circunstancias, dicho control está incluido en la competencia general que el artículo 19 TUE confiere al Tribunal de Justicia para garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Al establecer dicha competencia general, el artículo 19 TUE, apartado 3, letra b), indica además, entre otras cosas, que el Tribunal de Justicia se pronunciará con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión.
En segundo lugar, es preciso plantearse si el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse con carácter prejudicial y realizando una apreciación de la validez de las decisiones adoptadas en materia de PESC, como es el caso de la Decisión 2014/512, cuando dichas decisiones establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas. Si bien el artículo 47 de la Carta no puede crearle al Tribunal de Justicia una competencia cuando los Tratados excluyen esa posibilidad, el principio de tutela judicial efectiva conlleva que la exclusión de la competencia del Tribunal de Justicia en materia de PESC debe interpretarse restrictivamente. En la medida en que la finalidad del procedimiento que permite al Tribunal de Justicia pronunciarse con carácter prejudicial consiste en garantizar el respeto del Derecho al interpretar y aplicar los Tratados, de conformidad con la función atribuida a esa institución en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, sería contrario a los objetivos de dicha disposición y del principio de tutela judicial efectiva interpretar restrictivamente la competencia que el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, al que se refiere el artículo 24 TUE, apartado 1, confiere al propio Tribunal de Justicia (véanse por analogía las sentencias de 27 de febrero de 2007, Gestoras Pro Amnistía y otros/Consejo, C‑354/04 P, EU:C:2007:115, apartado 53; de 27 de febrero de 2007, Segi y otros/Consejo, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, apartado 53; de 24 de junio de 2014, Parlamento/Consejo, C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartado 70; de 12 de noviembre de 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, apartado 42, y de 19 de julio de 2016, H/Consejo y Comisión, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, apartado 40).
En estas circunstancias, y puesto que el Tribunal de Justicia dispone, en virtud del artículo 24 TUE, apartado 1, y del artículo 275 TFUE, párrafo segundo, de competencia material para pronunciarse sobre la validez de actos de la Unión, en particular, cuando se trata de medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas, resultaría contrario a la sistemática de la tutela judicial efectiva instaurada por los Tratados interpretar esa última disposición en el sentido de que excluye la posibilidad de que los tribunales de los Estados miembros planteen al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a la validez de decisiones del Consejo por las que se establezca la adopción de dichas medidas. Ello se debe a que, según jurisprudencia reiterada, la necesaria coherencia del sistema de protección judicial exige que la facultad de declarar la nulidad de los actos de las instituciones de la Unión, si se plantea ante un órgano jurisdiccional nacional, esté reservada al Tribunal de Justicia en el marco del artículo 267 TFUE (véanse en ese sentido las sentencias de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, apartado 17, y de 6 de octubre de 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, apartado 62). La misma conclusión resulta obligada por lo que se refiere a las decisiones adoptadas en materia de PESC y respecto de las que los Tratados confieren al Tribunal de Justicia competencia para el control de legalidad.
(véanse los apartados 62, 64, 74 a 76 y 78 y el punto 1 del fallo)
3. Así pues, la remisión prejudicial para que se aprecie la validez de un acto constituye, de la misma manera que el recurso de anulación, una modalidad del control de legalidad de los actos de la Unión (véanse las sentencias de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, apartado 16; de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 y C‑92/89, EU:C:1991:65, apartado 18; de 6 de diciembre de 2005, ABNA y otros, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 y C‑194/04, EU:C:2005:741, apartado 103, y de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo,C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 95).
Esa característica esencial del sistema de tutela judicial de la Unión alcanza al control de legalidad de las decisiones por las que se establecen medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas en el marco de la PESC. Ello se debe a que ni del Tratado UE ni del Tratado FUE se desprende que los recursos de anulación interpuestos ante el Tribunal General, en aplicación conjunta de los artículos 256 TFUE y 263 TFUE, sean la única modalidad de control de legalidad de las decisiones por las que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas y que, por tanto, en concreto la remisión prejudicial para que se aprecie la validez de un acto no constituya una modalidad de dicho control de legalidad. A ese respecto, cuando el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, remite al artículo 275 TFUE, párrafo segundo, no lo hace para determinar el tipo de procedimiento en que el Tribunal de Justicia puede controlar la legalidad de determinadas decisiones, sino para fijar el tipo de decisiones cuya legalidad puede ser controlada por el Tribunal de Justicia en cualquier procedimiento cuyo objeto sea ese mismo control de legalidad. Pues bien, dado que la aplicación de una decisión por la que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas es en parte responsabilidad de los Estados miembros, la remisión prejudicial para que se aprecie la validez de un acto cumple una función esencial a la hora de garantizar la tutela judicial efectiva, en particular cuando, tal como sucede en el asunto principal, en un procedimiento judicial nacional se cuestiona la legalidad tanto de las medidas nacionales de aplicación como de la propia decisión adoptada en materia de PESC en que se basen dichas medidas nacionales. En efecto, habida cuenta de que los Estados miembros deberán velar por la conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones de la Unión que se hayan adoptado mediante decisiones del Consejo adoptadas en virtud del artículo 29 TUE, el acceso al control judicial de esas decisiones resulta imprescindible cuando prevén la adopción de medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas.
(véanse los apartados 68 a 71)
4. El análisis de la segunda cuestión prejudicial no ha arrojado ningún dato que pueda afectar a la validez del artículo 1, apartados 2, letras b) a d), y 3, del artículo 7 y del anexo III de la Decisión 2014/512, en la redacción que le dio la Decisión 2014/872, o de los artículos 3 y 3 bis, del artículo 4, apartados 3 y 4, del artículo 5, apartados 2, letras b) a d), y 3, del artículo 11 y de los anexos II y VI del Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, en la redacción que le dio el Reglamento (UE) n.o 1290/2014 del Consejo, de 4 de diciembre de 2014. Los principios de seguridad jurídica y de nulla poena sine lege certa deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en la redacción que le dio el Reglamento n.o 1290/2014, los Estados miembros impongan sanciones penales que hayan de aplicarse en caso de infracción de lo dispuesto en el propio Reglamento n.o 833/2014 aun antes de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea haya aclarado el alcance de esas disposiciones y, por lo tanto, de las sanciones penales correspondientes.
En primer lugar, por lo que se refiere al principio general de seguridad jurídica, procede recordar que este principio fundamental del Derecho de la Unión exige, particularmente, que una normativa sea clara y precisa, con el fin de que los justiciables puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (sentencia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, apartado 68 y jurisprudencia citada). En segundo lugar, en cuanto al principio de nulla poena sine lege certa, citado por el tribunal remitente, es preciso observar que este principio, que está incluido en el artículo 49 de la Carta, titulado «Principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas», y que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, constituye una manifestación específica del principio general de seguridad jurídica (véase la sentencia de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros, C‑308/06, EU:C:2008:312, apartado 70), implica, concretamente, que la ley debe definir claramente las infracciones y las penas que las castigan. Este requisito se cumple cuando el justiciable puede saber, a partir del texto de la disposición pertinente y, si fuera necesario, con ayuda de la interpretación que de ella hacen los tribunales, qué actos y omisiones desencadenan su responsabilidad penal (sentencia de 3 de mayo de 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, apartado 50). Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el principio de nulla poena sine lege certa no puede interpretarse en el sentido de que prohíba la clarificación gradual de las reglas de la responsabilidad penal mediante interpretaciones jurisprudenciales, siempre y cuando éstas sean razonablemente previsibles (véase, en ese sentido, la sentencia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, EU:C:2005:408, apartados 217 y 218).
(véanse los apartados 161, 162 y 167 y el punto 2 del fallo)
5. La expresión «asistencia financiera» que se recoge en el artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento n.o 833/2014, en la redacción que le dio el Reglamento n.o 1290/2014, debe interpretarse en el sentido de que no incluye, como tal, el procesamiento de pagos por parte de bancos u otras entidades financieras.
Tal como alegó en particular el Gobierno alemán en sus observaciones escritas, una interpretación sistemática del artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento n.o 833/2014 viene a probar que, mediante el empleo de la expresión «asistencia financiera», el legislador de la Unión contemplaba actos comparables con las subvenciones, los préstamos y los seguros o garantías de crédito a la exportación. Pues bien, mientras estos actos requieren la utilización de recursos propios de la entidad financiera de que se trate, los servicios de pago son prestados por la misma entidad en la condición de intermediario que hace llegar fondos de un ordenante tercero a un destinatario determinado y sin que ello conlleve la movilización de fondos propios de la entidad. En estas circunstancias, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 833/2014 no puede interpretarse en el sentido de que, cuando a una entidad financiera se le esté pidiendo que procese un pago relacionado con una operación de venta, prestación, transferencia o exportación a Rusia de los productos que figuran en el anexo II del mismo Reglamento y la entidad constate que dicho pago constituye la contraprestación parcial o total de una operación de esas características, la entidad esté obligada a obtener una autorización adicional a la exigida, en virtud del artículo 3 del Reglamento n.o 833/2014, para dicha operación. En efecto, habida cuenta de que el artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento n.o 833/2014 no tiene por objeto instaurar ni una inmovilización de activos ni restricciones en materia de transferencia de fondos, es preciso considerar que, si el legislador de la Unión hubiera deseado supeditar el procesamiento de cualquier transferencia bancaria relacionada con productos incluidos en el anexo II de ese Reglamento a una solicitud de autorización adicional a la exigida en virtud del artículo 3 del propio Reglamento para una operación como la contemplada en el apartado anterior de la presente sentencia, habría empleado una expresión distinta de «asistencia financiera» para imponer dicha obligación y fijar sus límites. Por último, si bien la finalidad del Reglamento n.o 833/2014 consiste, en particular, en elevar el coste de las acciones emprendidas por la Federación Rusa frente a Ucrania, es preciso observar que el artículo 4, apartado 3, letra b), de ese Reglamento persigue dicha finalidad de modo coherente al instaurar restricciones a la asistencia financiera para las exportaciones a Rusia de productos que estén destinados a la industria petrolífera, pero sin supeditar, como tal, el procesamiento de pagos a autorización previa. Esa interpretación debe entenderse sin perjuicio de la prohibición que recae sobre cualquier procesamiento de pagos relacionado con una operación comercial que esté a su vez prohibida en virtud del artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.o 833/2014.
(véanse los apartados 179 a 183 y el punto 3 del fallo)
6. El artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 833/2014, en la redacción que le dio el Reglamento n.o 1290/2014, debe interpretarse en el sentido de que prohíbe a partir del 12 de septiembre de 2014 la emisión de certificados internacionales representativos de títulos («Global Depositary Receipts») cuando ello se produzca en virtud de un contrato de depósito celebrado con una de las entidades enumeradas en el anexo VI del Reglamento n.o 833/2014, en la redacción que le dio el Reglamento n.o 1290/2014, incluso cuando estos certificados representen acciones emitidas por una de dichas entidades con anterioridad a esa fecha.
(véase el punto 3 del fallo)