WYROK SĄDU (pierwsza izba w składzie powiększonym)
z dnia 10 kwietnia 2019 r.(*)
Pomoc państwa – Sektor pocztowy – Finansowanie zwiększonych kosztów wynagrodzeń i świadczeń socjalnych części personelu Deutsche Post z dotacji i wpływów uzyskanych tytułem wynagrodzenia za świadczenie usług po cenach regulowanych – Decyzja o rozszerzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego – Decyzja stwierdzająca istnienie nowej pomocy państwa, wydana po zakończeniu etapu badania wstępnego – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt zaskarżalny – Interes prawny – Dopuszczalność – Konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji końcowej – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑388/11
Deutsche Post AG, z siedzibą w Bonn (Niemcy), reprezentowana przez adwokatów J. Sedemunda, T. Lübbiga i M. Klassego,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez D. Grespana, T. Maxiana Ruschego i R. Sauera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
UPS Europe SPRL/BVBA, dawniej UPS Europe NV/SA, z siedzią w Brukseli (Belgia),
oraz
United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG,dawniej UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, z siedzibą w Neuss (Niemcy),
reprezentowanych początkowo przez adwokatów T. Ottervangera i E. Henny, następnie przez T. Ottervangera, a w końcu przez R. Wojtka,
interwenienci,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2011) 3081 wersja ostateczna z dnia 10 maja 2011 r. w sprawie rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, dotyczącego pomocy państwa C 36/07 (ex NN 25/07) przyznanej przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz Deutsche Post, której streszczenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2011, C 263, s. 4),
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym),
w składzie: I. Pelikánová, prezes, V. Valančius, P. Nihoul, J. Svenningsen i U. Öberg (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: N. Schall, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 lutego 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
W przedmiocie postępowania wyjaśniającego w latach 1999–2002
1 W 1950 r. Republika Federalna Niemiec powołała instytucję pocztową Deutsche Bundespost. W 1989 r., w celu zastąpienia Deutsche Bundestpost, Republika Federalna Niemiec utworzyła trzy odrębne podmioty. Były to Postdienst (działalność pocztowa), Postbank (działalność bankowa) i Telekom (działalność telekomunikacyjna).
2 Na podstawie Gesetz zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (ustawy o przekształceniu przedsiębiorstwa niemieckiej poczty federalnej w spółkę akcyjną) z dnia 14 września 1994 r. (BGBl. 1994 I, s. 2325) Postdienst została przekształcona w Deutsche Post AG, będącą skarżącą w niniejszej sprawie, przy czym przedsiębiorstwom Postbank i Telekom również nadano formę prawną spółek akcyjnych od dnia 1 stycznia 1995 r.
3 W dniu 17 sierpnia 1999 r. Komisja Wspólnot Europejskich, po otrzymaniu skargi wniesionej przez UPS Europe NV/SA, obecnie UPS Europe SPRL/BVBA (zwane dalej „UPS”) – interwenienta w niniejszej sprawie, podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wobec Republiki Federalnej Niemiec w odniesieniu do kilku rodzajów pomocy przyznanych Postdienst, a następnie skarżącej (zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania z 1999 r.”). Jedną z form tej pomocy były dotacje przyznane przez niemieckie władze na rzecz skarżącej w celu pokrycia kosztu emerytur pracowników mających status urzędników (zwane dalej „dotacjami do emerytur”).
4 Decyzją 2002/753/WE z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie środków przyjętych przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz Deutsche Post AG (Dz.U. 2002, L 247, s. 27, zwaną dalej „decyzją końcową z 2002 r.”) Komisja zamknęła formalne postępowanie wyjaśniające wszczęte w 1999 r. Uznawszy, że rekompensata przyznana przez państwo z tytułu dodatkowych kosztów netto poniesionych w wyniku stosowania agresywnej polityki cenowej w odniesieniu do otwartych na konkurencję usług doręczania paczek od drzwi do drzwi stanowi korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, Komisja stwierdziła, w art. 1 części normatywnej tej decyzji, niezgodność ze wspólnym rynkiem tej przyznanej skarżącej pomocy publicznej w wysokości 572 mln EUR i nakazała Republice Federalnej Niemiec, w art. 2 tej decyzji, odzyskanie pomocy. Z punktu widzenia Komisji pomoc ta przybierała różne formy, mianowicie miała w szczególności formę przelewów finansowych dokonanych na rzecz skarżącej za pośrednictwem spółki Telekom, gwarancji publicznych, z których skarżąca korzystała, oraz dotacji do emerytur.
5 W dniu 4 września 2002 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę, zarejestrowaną pod numerem sprawy T‑266/02, zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji końcowej z 2002 r.
6 Wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r., Deutsche Post/Komisja (T‑266/02, EU:T:2008:235), Sąd stwierdził nieważność decyzji końcowej z 2002 r. ze względu na to, że Komisja nie wykazała istnienia korzyści po stronie skarżącej.
7 Wyrokiem z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Deutsche Post (C‑399/08 P, EU:C:2010:481), Trybunał oddalił odwołanie od wskazanego wyroku.
a) W przedmiocie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z 2007 r.
8 Pismem z dnia 12 września 2007 r., po złożeniu drugiej skargi przez UPS, w której spółka ta podniosła, że nie została zbadana całość środków wymienionych w pierwszej skardze i że niezgodna z prawem pomoc została przyznana po przyjęciu decyzji końcowej z 2002 r., a także wobec wniesienia innej skargi przez konkurenta skarżącej, Komisja powiadomiła Republikę Federalną Niemiec o wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w odniesieniu do pomocy państwa C 36/07 (ex NN 25/07) przyznanej przez władze niemieckie na rzecz Deutsche Post (Dz.U. 2007, C 245, s. 21, zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania z 2007 r.”). W tej nowej decyzji Komisja powołała się na konieczność przeprowadzenia całościowego dochodzenia w przedmiocie całokształtu zakłóceń konkurencji wynikających z funduszy publicznych przyznanych skarżącej. Instytucja ta wskazała, że postępowanie zapoczątkowane decyzją o wszczęciu postępowania z 1999 r. zostanie uzupełnione w celu objęcia nim nowych informacji i zajęcia ostatecznego stanowiska w przedmiocie zgodności przyznania tych funduszy publicznych z traktatem WE.
9 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 listopada 2007 r. i zarejestrowanym pod numerem sprawy T‑421/07 skarżąca wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania z 2007 r.
10 W pkt 75 wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., Deutsche Post/Komisja (T‑421/07, EU:T:2011:720), Sąd uznał, że „w momencie wydawania [decyzji o wszczęciu postępowania z 2007 r.] wszczęte w 1999 r. formalne postępowanie wyjaśniające nie zostało na mocy decyzji [końcowej] z 2002 r. zamknięte w zakresie dotyczącym kwoty przekraczającej 572 mln EUR, o której mowa w sentencji rozpatrywanej decyzji”. W pkt 78 tego wyroku Sąd wywnioskował stąd, że „[decyzja o wszczęciu postępowania z 2007 r.] w momencie wydania nie zmienił[a] ani zakresu prawnego spornych środków, ani sytuacji prawnej skarżącej”, by stwierdzić, w pkt 80 tego wyroku, że skargę należy uznać za niedopuszczalną.
11 Po rozpoznaniu odwołania, w wyroku z 24 października 2013 r., Deutsche Post/Komisja (C‑77/12 P, niepublikowanym, EU:C:2013:695), Trybunał orzekł, że stwierdzając, w art. 1 sentencji decyzji końcowej z 2002 r., niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazując Republice Federalnej Niemiec, w art. 2 tej decyzji, odzyskanie pomocy, Komisja całkowicie zamknęła postępowanie wszczęte mocą decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. Trybunał wyciągnął stąd wniosek, że Sąd naruszył prawo, uznając, że formalne postępowanie wyjaśniające wszczęte w 1999 r. nie zostało zamknięte decyzją końcową z 2002 r. w zakresie dotyczącym kwoty przekraczającej 572 mln EUR, o której mowa w sentencji wskazanej decyzji. Trybunał uchylił zatem wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Deutsche Post/Komisja (T‑421/07, EU:T:2011:720), i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania.
12 W pkt 44 wyroku z dnia 18 września 2015 r., Deutsche Post/Komisja (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), Sąd uznał, że decyzję o wszczęciu postępowania z 2007 r. należy uznać, w odniesieniu do wszystkich środków, których dotyczy, za decyzję wznawiającą całkowicie zakończone formalne postępowanie wyjaśniające. Sąd uznał, że decyzja ta została przyjęta z naruszeniem rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1) oraz zasady pewności prawa, gdyż Komisja wznowiła całkowicie zakończone decyzją końcową z 2002 r. formalne postępowanie wyjaśniające w celu przyjęcia nowej decyzji końcowej bez uchylenia bądź cofnięcia tej wcześniejszej. Od wyroku tego nie wniesiono odwołania, wobec czego uzyskał on powagę rzeczy osądzonej.
b) W przedmiocie decyzji o rozszerzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego z 2011 r. i decyzji końcowej z 2012 r.
13 W dniu 10 maja 2011 r. Komisja powiadomiła Republikę Federalną Niemiec o wydaniu decyzji C(2011) 3081 wersja ostateczna z dnia 10 maja 2011 r. w sprawie rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, dotyczącego pomocy państwa C 36/07 (ex NN 25/07) przyznanej przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz Deutsche Post, której streszczenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2011, C 263, s. 4, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Mocą tej decyzji formalne postępowanie wyjaśniające dotyczące pomocy państwa przyznanej skarżącej tytułem rekompensaty za wykonywanie zobowiązań z zakresu usługi powszechnej zostało rozszerzone o dotacje przekazane przez władze niemieckie na rzecz skarżącej w celu pokrycia kosztu emerytur pracowników mających status urzędników. Celem tej nowej decyzji było rozszerzenie formalnego postępowania wyjaśniającego, które zostało wznowione w 2007 r., w celu przeanalizowania, w sposób bardziej szczegółowy, systemu emerytalnego, do którego odniesiono się wcześniej jedynie w sposób powierzchowny.
14 W decyzji 2012/636/UE z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie środka C 36/07 (ex NN 25/07) wdrożonego przez Niemcy na rzecz Deutsche Post (Dz.U. 2012, L 289, s. 1) (zwanej dalej „decyzją końcową z 2012 r.”) Komisja uznała w szczególności, że publiczne finansowanie emerytur stanowi niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa. Instytucja ta uznała natomiast, że określone transfery środków publicznych na rzecz skarżącej stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym i że gwarancje publiczne dotyczące długów zaciągniętych przez Deutsche Bundespost przed jej przekształceniem w trzy spółki akcyjne należy rozpatrywać jako pomoc istniejącą.
15 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 marca 2012 r. i zarejestrowanym pod numerem sprawy T‑143/12 Republika Federalna Niemiec wniosła skargę o stwierdzenie nieważności decyzji końcowej z 2012 r.
16 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 kwietnia 2012 r. i zarejestrowanym pod numerem sprawy T‑152/12 skarżąca wniosła także skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności art. 1, 2 i 4–6 decyzji końcowej z 2012 r.
17 Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), Sąd stwierdził nieważność art. 1 i 4–6 decyzji końcowej z 2012 r. ze względu na to, że Komisja nie wykazała istnienia korzyści po stronie skarżącej.
18 Od wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), nie zostało wniesione odwołanie przed upływem właściwego terminu. Wyrok ten stał się zatem prawomocny.
19 Postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r., Deutsche Post/Komisja (T‑152/12, niepublikowanym, EU:T:2017:188), Sąd orzekł, że postępowanie w przedmiocie skargi w sprawie T‑152/12 należy umorzyć, gdyż skarga ta ma ten sam przedmiot co skarga w sprawie T‑143/12, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), który to wyrok stwierdzający częściową nieważność stał się prawomocny.
Postępowanie i żądania stron
20 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 lipca 2011 r. skarżąca wniosła rozpatrywaną skargę.
21 Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 października 2011 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
22 Postanowieniem z dnia 23 lipca 2013 r., po wysłuchaniu stron, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑77/12 P, mające za przedmiot wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Deutsche Post/Komisja (T‑421/07, EU:T:2011:720), co nastąpiło w dniu 24 października 2013 r.
23 Postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. UPS i UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, obecnie United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
24 Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało ponownie zawieszone do czasu wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie T‑421/07 RENV, co nastąpiło w dniu 18 września 2015 r. i co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu postępowania z 2007 r.
25 Po podjęciu postępowania Sąd, postanowieniem z dnia 20 listopada 2015 r., zdecydował, że zarzut niedopuszczalności zostanie zbadany wraz z rozpoznaniem sprawy co do istoty.
26 W dniu 7 stycznia 2016 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę.
27 W dniu 25 lutego 2016 r. skarżąca złożyła replikę.
28 W dniu 14 marca 2016 r. interwenienci przedstawili wspólnie uwagi interwenientów.
29 W dniu 20 kwietnia 2016 r. Komisja złożyła duplikę.
30 Pismem sekretariatu z dnia 24 listopada 2016 r. Sąd, w ramach środków organizacji postępowania, zwrócił się do stron o przedstawienie uwag w przedmiocie konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), w odniesieniu do ewentualnego umorzenia postępowania zgodnie z art. 131 ust. 1 regulaminu postępowania przed Sądem, w szczególności w zakresie kontynuowania formalnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej części decyzji końcowej z 2012 r., której nieważność stwierdzono, a także w przedmiocie kwestii, czy interes prawny skarżącej nadal istnieje.
31 Strony przedstawiły swoje uwagi w wyznaczonych terminach.
32 Na wniosek pierwszej izby Sąd – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania – postanowił przekazać sprawę składowi powiększonemu.
33 Pismem sekretariatu z dnia 18 grudnia 2017 r. Sąd, w ramach środków organizacji postępowania, zwrócił się do stron z pytaniami, na które odpowiedź na piśmie miała zostać udzielona do dnia rozprawy.
34 Strony udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu w wyznaczonych terminach.
35 Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
– oddalenie zarzutu niedopuszczalności;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
36 Komisja, popierana przez interwenientów, wnosi do Sądu o:
– tytułem żądania głównego – odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– tytułem żądania ewentualnego – umorzenie postępowania w przedmiocie skargi ze względu na utratę przez skarżącą interesu prawnego;
– tytułem dalszego żądania ewentualnego – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
37 W ramach zarzutu niedopuszczalności Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja miała na celu wyłącznie ochronę prawa Republiki Federalnej Niemiec do obrony w odniesieniu do pojęcia pomocy i zgodności spornych środków z rynkiem wewnętrznym, bez wywoływania niezależnych skutków prawnych, i że w związku z tym nie jest to akt zaskarżalny. Z tego samego powodu skarżąca nie ma w każdym razie, w ocenie Komisji, żadnego interesu w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. W świetle wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), Komisja nie zgadza się też z decyzją o umorzeniu postępowania.
38 Skarżąca kwestionuje argumenty Komisji i utrzymuje, że jej interes prawny będzie istnieć dopóki, dopóty Komisja nie cofnie zaskarżonej decyzji.
39 Interwenienci popierają żądania Komisji dotyczące niedopuszczalności skargi i sprzeciwiają się także decyzji o umorzeniu postępowania w świetle wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406). Według nich wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji końcowej z 2012 r. skarżąca w dalszym ciągu ma interes w przyjęciu przez Komisję nowej decyzji końcowej.
40 Należy zaznaczyć, że Komisja podnosi zasadniczo, że rozpatrywana skarga jest niedopuszczalna z tych samych względów co te, na które powołano się w ramach skargi wniesionej przeciwko decyzji o wszczęciu postępowania z 2007 r. Mimo że Trybunał oddalił już te argumenty w wyroku z dnia 24 października 2013 r., Deutsche Post/Komisja (C‑77/12 P, niepublikowanym, EU:C:2013:695), Komisja potwierdziła na rozprawie, że zamierza podtrzymać swój zarzut niedopuszczalności.
41 Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, skargę o stwierdzenie nieważności na mocy art. 263 TFUE można wnosić na akty lub decyzje, które wywierają wiążące skutki prawne, mogące wpłynąć na interes skarżącej, zmieniając w określony sposób jej sytuację prawną (wyroki: z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, pkt 37, 38; z dnia 24 października 2013 r., Deutsche Post/Komisja, C‑77/12 P, niepublikowany, EU:C:2013:695, pkt 51).
42 Co się tyczy w szczególności wiążących skutków prawnych decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, o której mowa w art. 108 ust. 2 TFUE, w odniesieniu do środka będącego w trakcie wdrażania i uznanego za nową pomoc, taka decyzja zmienia siłą rzeczy sytuację prawną danego środka, jak też sytuację przedsiębiorstw będących jego beneficjentami, zwłaszcza w odniesieniu do dalszego wdrażania tego środka. Po wydaniu takiej decyzji istnieją co najmniej poważne wątpliwości co do zgodności tego środka z prawem, co powinno skłonić państwo członkowskie do zawieszenia płatności, ponieważ wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE wyklucza możliwość podjęcia natychmiastowej decyzji uznającej ten środek za zgodny ze wspólnym rynkiem, co pozwoliłoby kontynuować wdrażanie tego środka w sposób zgodny z prawem. Na taką decyzję można powołać się przed sądem krajowym, który jest zobowiązany do wyciągnięcia wszystkich konsekwencji wynikających z naruszenia art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE. Decyzja taka może wreszcie, w każdym razie, skłonić przedsiębiorstwa będące beneficjentami danego środka do odmowy przyjęcia nowych płatności lub do pozostawienia w rezerwie kwot niezbędnych do realizacji ewentualnych późniejszych zwrotów. Również kręgi biznesowe będą uwzględniać w swych relacjach z tymi przedsiębiorstwami ich osłabioną sytuację prawną i finansową (zob. wyrok z dnia 24 października 2013 r., Deutsche Post/Komisja, C‑77/12 P, niepublikowany, EU:C:2013:695, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 22 maja 2015 r., Autoneum Germany/Komisja, T‑295/14, niepublikowane, EU:T:2015:350, pkt 17).s
43 W niniejszej sprawie w pkt 80 zaskarżonej decyzji Komisja zakwalifikowała dotacje do emerytur jako nową pomoc. W pkt 103 zaskarżonej decyzji wspomniała ona o kwocie kilku miliardów euro odpowiadającej kwocie, którą skarżąca powinna zasilić fundusz emerytalny w latach 1995–2007 w celu utrzymania konkurencyjności względem innych podmiotów na tym samym rynku. Ponadto w pkt 106 zaskarżonej decyzji instytucja ta przypomniała o ciążącym na Republice Federalnej Niemiec obowiązku zawieszenia stosowania spornych środków pomocy.
44 Jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 42 powyżej, obowiązek zawieszenia wprowadzenia w życie rozpatrywanego środka nie jest jedynym skutkiem prawnym decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, takiej jak zaskarżona decyzja. Wobec wydania takiej decyzji skarżąca jest bowiem w szczególności narażona na ryzyko, że sąd krajowy postanowi o zarządzeniu środków tymczasowych mających na celu ochronę z jednej strony interesów uczestników postępowania, a z drugiej strony – skuteczności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. W tym kontekście sąd krajowy może nakazać, konkretniej, odzyskanie przyznanej ewentualnie pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, pkt 29–31).
45 W niniejszej sprawie skarżąca potwierdziła na rozprawie, że po przyjęciu zaskarżonej decyzji pozostawiła w rezerwie kwoty niezbędne do dokonania ewentualnych zwrotów w wypadku przyjęcia negatywnej decyzji końcowej.
46 W świetle wszystkich tych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja stanowiła – w momencie wniesienia skargi – akt, który mógł wywrzeć wpływ na interesy skarżącej poprzez istotną zmianę jej sytuacji prawnej, i że w związku z tym decyzja ta posiada wszystkie cechy aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE.
47 Ponadto, co się tyczy argumentów Komisji i interwenientów mających na celu zakwestionowanie dalszego istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem interes prawny stanowi pierwszą i podstawową przesłankę każdej wnoszonej do sądu skargi (zob. postanowienie z dnia 15 maja 2013 r., Post Invest Europe/Komisja, T‑413/12, niepublikowane, EU:T:2013:246, pkt 22). Wymóg ten zapewnia na płaszczyźnie procesowej, żeby w interesie prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości do Sądu nie wnoszono o opiniodawcze wyjaśnienie kwestii prawnych ani zagadnień mających charakter czysto teoretyczny (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2009 r., Socratec/Komisja, T‑269/03, niepublikowany, EU:T:2009:211, pkt 38). Sąd Unii Europejskiej może – oprócz zbadania argumentów przytoczonych przez same strony – rozważyć z urzędu okoliczność, że skarżący nie ma interesu we wniesieniu lub w podtrzymywaniu skargi ze względu na fakt, który wydarzył się po wniesieniu skargi i który może sprawiać, że skarga ta zostaje pozbawiona wszelkich korzystnych skutków dla skarżącego, i z tego powodu uznać skargę za niedopuszczalną i bezprzedmiotową (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 19 października 1995 r., Rendo i in./Komisja, C‑19/93 P, EU:C:1995:339, pkt 13).
48 Interes prawny musi istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego (wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 42; postanowienie z dnia 7 grudnia 2011 r., Fellah/Rada, T‑255/11, niepublikowane, EU:T:2011:718, pkt 12).
49 W ramach skargi o stwierdzenie nieważności dalsze istnienie interesu prawnego skarżącego musi zostać ocenione in concreto przy uwzględnieniu w szczególności skutków zarzucanej niezgodności z prawem (wyrok z dnia 28 maja 2013 r., Abdulrahim/Rada i Komisja, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, pkt 65). Utrzymanie interesu prawnego skarżącego zakłada, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu będzie mogło samo w sobie wywrzeć względem niego skutki prawne (zob. postanowienie z dnia 15 maja 2013 r., Post Invest Europe/Komisja, T‑413/12, niepublikowane, EU:T:2013:246, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
50 W niniejszej sprawie należy zbadać, niekoniecznie ograniczając się do samych argumentów podniesionych przez strony, czy zaskarżona decyzja, rozszerzająca postępowanie wszczęte decyzją o wszczęciu postępowania z 2007 r. w celu „bardziej szczegółow[eg]o zbadan[i]a”, czy dotacje do emerytur skutkują przyznaniem korzyści skarżącej, nadal wywiera skutki prawne w odniesieniu do skarżącej po wydaniu decyzji końcowej z 2012 r., którą zamknięto postępowanie wznowione w 2007 r. i rozszerzone mocą zaskarżonej decyzji, i po ogłoszeniu wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), którym stwierdzono nieważność decyzji końcowej z 2012 r.
51 Z orzecznictwa wynika, że w sytuacji, gdy wniesione zostały skargi, po pierwsze, na decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do środka krajowego, a po drugie, na decyzję końcową zamykającą owo postępowanie i stwierdzającą, że badany środek krajowy stanowi pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, oddalenie skargi na tę drugą decyzję pociąga za sobą zniknięcie przedmiotu skargi wniesionej na decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 czerwca 2000 r., EPAC/Komisja, T‑204/97 i T‑270/97, EU:T:2000:148, pkt 153–159; z dnia 6 marca 2002 r., Diputación Foral de Álava/Komisja, T‑168/99, EU:T:2002:60, pkt 22–26; z dnia 9 września 2009 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od T‑30/01 do T‑32/01 i od T‑86/02 do T‑88/02, EU:T:2009:314, pkt 345–363).
52 Orzecznictwa tego nie należy jednak przywoływać w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżona decyzja charakteryzuje się tym, że, po pierwsze, została przyjęta w efekcie wydania wyroku z dnia 1 lipca 2008 r., Deutsche Post/Komisja (T‑266/02, EU:T:2008:235), którym Sąd stwierdził nieważność decyzji końcowej z 2002 r., po drugie, ma na celu uszczegółowienie decyzji o wszczęciu postępowania z 2007 r., której nieważność została następnie stwierdzona wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., Deutsche Post/Komisja (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), a po trzecie, poprzedza decyzję końcową z 2012 r., której nieważność również została stwierdzona, wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406). Należy przypomnieć, że od tego ostatniego wyroku nie wniesiono odwołania, wobec czego stał się on prawomocny.
53 Wobec stwierdzenia nieważności decyzji końcowej z 2012 r. wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), należy natomiast zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z wyjątkiem sytuacji, w której stwierdzona nieprawidłowość sprawiła, że niezgodne z prawem stało się całe postępowanie, postępowanie zmierzające do zastąpienia niezgodnego z prawem aktu, którego nieważność została stwierdzona, może zostać wznowione dokładnie na tym etapie, na którym owa niezgodność z prawem zaistniała. Stwierdzenie nieważności aktu prawnego Unii nie musi zatem mieć wpływu na akty przygotowawcze, a stwierdzenie nieważności aktu kończącego postępowanie administracyjne składające się z różnych etapów nie musi wiązać się z unieważnieniem całej procedury poprzedzającej przyjęcie zaskarżonego aktu, niezależnie od przyczyn, materialnych lub proceduralnych, wskazanych w wyroku stwierdzającym nieważność (wyroki: z dnia 7 listopada 2013 r., Włochy/Komisja, C‑587/12 P, niepublikowany, EU:C:2013:721, pkt 12; z dnia 6 lipca 2017 r., SNCM/Komisja, T‑1/15, niepublikowany, EU:T:2017:470, pkt 69).
54 W tym względzie należy uściślić, że chociaż w toku postępowania w niniejszej sprawie Komisja w sposób dorozumiany przyznała, że zaskarżona decyzja – mimo iż nie zniknęła z porządku prawnego Unii – nie mogła już służyć za podstawę dla nowej decyzji o zamknięciu formalnego postępowania wyjaśniającego, to jednak do chwili obecnej nie cofnęła tej decyzji. Mogłoby stąd wynikać, że w tym stadium Komisja wciąż ma możliwość wznowienia postępowania na etapie przyjmowania zaskarżonej decyzji. Skarżąca pozostaje zatem narażona na wynikające z tej decyzji ryzyko, że domniemana pomoc zostanie odzyskana przez Komisję, jak wskazano już w pkt 44 powyżej.
55 Ponadto, mając na uwadze wzajemne powiązanie trzech formalnych postępowań wyjaśniających wszczynanych przez Komisję od 1999 r. oraz kolejne orzeczenia Trybunału i Sądu dotyczące decyzji o wszczęciu i zakończeniu tych postępowań, należy zauważyć, że na mocy swoich zobowiązań wynikających z art. 266 TFUE Komisja jest zobowiązana do podjęcia niezbędnych środków w celu zastosowania się do wyroków z dnia 1 lipca 2008 r., Deutsche Post/Komisja (T‑266/02, EU:T:2008:235), z dnia 18 września 2015 r., Deutsche Post/Komisja (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), oraz z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), które zostały już wydane przez sądy Unii i mają powagę rzeczy osądzonej.
56 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zadaniem instytucji będącej autorem aktów, których nieważność została stwierdzona przez sąd Unii, jest, co prawda, określenie, jakich środków wymaga wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność. Jednakże dana instytucja, korzystając z przysługującego jej w tym zakresie uznania, powinna postępować z poszanowaniem zarówno uzasadnienia owych wyroków, jak i obowiązujących przepisów prawa Unii (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2017 r., HF/Parlament, T‑584/16, EU:T:2017:282, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
57 Tymczasem art. 266 TFUE nakłada na daną instytucję obowiązek zapobieżenia temu, by jakikolwiek akt mający zastąpić uchylony akt dotknięty był takimi samymi wadami co wady zidentyfikowane w wyroku stwierdzającym nieważność. Zasady te mają zastosowanie tym bardziej w sytuacji, gdy dany wyrok stwierdzający nieważność nabył powagę rzeczy osądzonej (wyrok z dnia 10 listopada 2010 r., OHIM/Simões Dos Santos, T‑260/09 P, EU:T:2010:461, pkt 70, 73).
58 Wynika z tego, że skarżąca zachowuje interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji i w jej usunięciu z porządku prawnego, ponieważ w przypadku stwierdzenia nieważności tego aktu Komisja będzie zobowiązana – jeśli postanowi, w celu przyjęcia środków służących wykonaniu trzech przytoczonych w pkt 55 powyżej wyroków stwierdzających nieważność, które to środki są niezbędne w świetle wymogów określonych w art. 266 TFUE, wydać nową decyzję o podjęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – do upewnienia się, że ta nowa decyzja nie jest obarczona takimi samymi nieprawidłowościami jak te, którymi obarczone były wszystkie decyzje ją poprzedzające.
59 W każdym razie, ze względu na wyjątkową złożoność proceduralną związaną z istnieniem kilku decyzji administracyjnych i sądowych dotyczących tych samych środków pomocy, należy stwierdzić, że skarżąca znajduje się w szczególnej sytuacji braku pewności prawa, której zaradzić może jedynie zbadanie niniejszej sprawy co do istoty oraz ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, co wzmacnia jej interes prawny w zaskarżaniu tej decyzji.
60 W tym względzie należy uściślić, że dopóki Komisja twierdzi, że nadal ma możliwość przyjęcia nowej decyzji końcowej, dopóty skarżąca nie jest w stanie określić, nawet w przybliżeniu, kwoty pomocy ani, w stosownym wypadku, odsetek, do których zapłaty może zostać zobowiązana w odniesieniu do okresu, kiedy pomoc była niezgodna z prawem.
61 Skoro według Komisji kwoty przekazane do dyspozycji skarżącej są w sposób niezależny objęte postępowaniem wszczętym w 1999 r., w 2007 r. lub w 2011 r., wysokość ewentualnej pomocy podlegającej odzyskaniu w wypadku uznania danej pomocy za pomoc nową i stwierdzenia jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym może różnić się znacząco, jako że zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) pierwszy środek podjęty przez Komisję lub przez państwo członkowskie, działające na wniosek Komisji, w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie, przerywa bieg terminu przedawnienia. W stosownym wypadku, jeśli ewentualna pomoc miałaby zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, w związku z czym Komisja mogłaby nakazać jedynie odzyskanie odsetek naliczanych za okres, kiedy pomoc była niezgodna z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, pkt 55), to długość okresu niezgodności z prawem, na podstawie którego należy obliczać te odsetki, również różniłaby się w zależności od daty rozpoczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego.
62 W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarżąca nadal ma interes prawny w podważeniu zaskarżonej decyzji, i to pomimo okoliczności, że stwierdzono już nieważność decyzji o podjęciu postępowania z 2007 r. i decyzji końcowej z 2012 r.
63 Należy zatem stwierdzić, po pierwsze, że skarga jest dopuszczalna, a po drugie, że nie stała się bezprzedmiotowa. Zarzut niedopuszczalności należy więc oddalić w całości, podobnie jak wszystkie argumenty Komisji i interwenientów zmierzające do stwierdzenia, że skarżąca utraciła interes prawny.
Co do istoty
64 Na poparcie skargi skarżąca podnosi zasadniczo sześć zarzutów. Pięć pierwszych zarzutów dotyczy oczywistych błędów w ocenie Komisji. Zarzut szósty dotyczy naruszenia przewidzianego w art. 296 ust. 2 TFUE obowiązku uzasadnienia, a także zasad proporcjonalności, pewności prawa i niedyskryminacji.
65 Należy przypomnieć, że zarzut braku lub niewystarczającego charakteru uzasadnienia ma na celu wykazanie naruszenia istotnych wymogów proceduralnych i w związku z tym wymaga odrębnego zbadania, jako takiego, oceny nieprawidłowości motywów zaskarżonej decyzji, których kontrola stanowi część badania zasadności tej decyzji (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 67; z dnia 15 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja, C‑66/02, EU:C:2005:768, pkt 26).
66 W niniejszej sprawie należy zatem zbadać zarzut szósty, dotyczący w szczególności naruszenia przewidzianego w art. 296 ust. 2 TFUE obowiązku uzasadnienia, przed przystąpieniem do zbadania, w razie potrzeby, kwestii materialnej legalności zaskarżonej decyzji, która jest przedmiotem pozostałych zarzutów.
67 Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „[z] zastrzeżeniem [odstępstw] przewidzianych w traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
68 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakwalifikowanie danego środka jako „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich przewidzianych w tym postanowieniu przesłanek. Po pierwsze, musi to być interwencja państwa lub za pośrednictwem zasobów państwa. Po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi przyznawać beneficjentowi selektywną korzyść. Po czwarte, musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
69 W celu dokonania tymczasowej klasyfikacji prawnej środka jako „pomocy państwa” w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego należy spełnić obowiązek uzasadnienia w odniesieniu do wszystkich przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 TFUE.
70 Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 ust. 2 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, powinno bowiem być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi dokonać jej kontroli (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
71 Jeżeli chodzi konkretnie o uzasadnienie decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia 2015/1589 decyzja taka może zostać przyjęta jedynie wówczas, gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdzi, że dany środek stanowi nową pomoc państwa i budzi wątpliwości co do jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.
72 Wynika stąd, że aby nie uczynić bezprzedmiotowym przewidzianego w art. 296 ust. 2 TFUE obowiązku uzasadnienia, każda decyzja podejmowana przez Komisję po zakończeniu badania wstępnego powinna zawierać wstępną ocenę rozpatrywanego środka państwowego mającą na celu ustalenie, czy ma on charakter pomocy, oraz – w sytuacji, gdy Komisja postanawia wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające – przedstawienie powodów, które wzbudzają wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie wyrok z dnia 22 października 2008 r., TV2/Danmark i in./Komisja, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 i T‑336/04, EU:T:2008:457, pkt 138 i przytoczone tam orzecznictwo).
73 Tego rodzaju decyzja, podjęta po zakończeniu etapu badania wstępnego, powinna w szczególności umożliwić zainteresowanym stronom skuteczne wzięcie udziału w formalnym postępowaniu wyjaśniającym, w trakcie którego będą miały możliwość przedstawienia swych argumentów. W tym celu decyzja ta powinna umożliwiać im zapoznanie się z rozumowaniem, które doprowadziło Komisję do wstępnego uznania, że badany środek może stanowić nową pomoc, i do powzięcia wątpliwości co do zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem (zob. wyrok z dnia 22 października 2008 r., TV2/Danmark i in./Komisja, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 i T‑336/04, EU:T:2008:457, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo).
74 W ramach analizy zarzutu szóstego należy, ściślej rzecz ujmując, zbadać, czy w zaskarżonej decyzji Komisja w wystarczający sposób przedstawiła powody, dla których uznała, po przeprowadzeniu badania wstępnego, że rozpatrywany środek można wstępnie zakwalifikować jako pomoc państwa, nawet przed zbadaniem, czy pomoc ta jest nowa i zgodna z rynkiem wewnętrznym.
75 Skarżąca podnosi zasadniczo, że w niniejszej sprawie Komisja nie spełniła ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia. Po pierwsze, w zaskarżonej decyzji nie obliczyła ona różnicy między kwotą składek na ubezpieczenia społeczne faktycznie wypłaconych przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz skarżącej (od której należało odjąć kwotę odpowiadającą podwyższeniu zatwierdzonych taryf pocztowych) a wysokością składek na ubezpieczenie społeczne płaconych przez jej konkurentów objętych powszechnym systemem ubezpieczeń społecznych. Po drugie, nie wyjaśniła szczegółowo, dlaczego uznała, że kwestia, w jakim zakresie skarżąca uiściła składki na ubezpieczenia społeczne, nie ma znaczenia dla obliczenia kwoty domniemanej pomocy państwa. Po trzecie, nie uzasadniła ona wystarczająco swej oceny istnienia domniemanego subsydiowania skrośnego, wprowadzonego w formie podwyższenia zatwierdzonych taryf pocztowych, w celu uwzględnienia kosztów społecznych poniesionych przez skarżącą. Po czwarte, nie wyjaśniła, dlaczego w ramach tego rodzaju analizy należało oprzeć się jedynie na badaniu zgodności kosztów z rynkiem wewnętrznym.
76 Komisja i interwenienci odpierają argumenty skarżącej.
77 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja nie jest pierwszą decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, jaka została przyjęta przez Komisję w odniesieniu do spornego środka. Pomoc przyznana w postaci składek na fundusz emerytalny skarżącej była już bowiem przedmiotem decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r., decyzji o wszczęciu postępowania z 2007 r. oraz decyzji końcowych z 2002 r. i z 2012 r.
78 Tymczasem wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., Deutsche Post/Komisja (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), Sąd stwierdził nieważność decyzji o wszczęciu postępowania z 2007 r., w ramach której – jak wskazała Komisja w pkt 5 zaskarżonej decyzji – kwestia, czy dotacje do emerytur skutkowały przyznaniem korzyści skarżącej, była przedmiotem „powierzchownej oceny” i powinna jeszcze „zostać bardziej szczegółowo zbadana”.
79 W tym szczególnym kontekście proceduralnym należy stwierdzić, że gdy Komisja przyjmowała zaskarżoną decyzję, spoczywał na niej szczególny obowiązek uzasadnienia w rozumieniu art. 296 ust. 2 TFUE, ponieważ już w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego wszczętego pierwotnie w 1999 r. i wznowionego w 2007 r. była ona w stanie poruszyć kwestię, czy wkłady państwa na rzecz funduszu emerytalnego skarżącej stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
80 Ponieważ Komisja zakwalifikowała zaskarżoną decyzję jako decyzję o rozszerzeniu postępowania podjętego w 2007 r., nie mogła uznać – nie naruszając przy tym przewidzianego w art. 296 ust. 2 TFUE obowiązku uzasadnienia – że nie jest w stanie ustalić, nawet wstępnie, czy spełnione zostało jedno z kryteriów przewidzianych w art. 107 ust. 1 TFUE, i ograniczyć się do wyrażenia wątpliwości bez przedstawienia w tym względzie wystarczającego uzasadnienia.
81 Z pkt 64–67 zaskarżonej decyzji wynika, że w części poświęconej ocenie istnienia pomocy państwa w świetle art. 107 ust. 1 TFUE, a w szczególności istnienia wyłącznej korzyści gospodarczej, Komisja poprzestała na opisaniu trudności, na jakie napotkałaby, gdyby musiała zidentyfikować podmioty gospodarcze, których sytuację prawną i faktyczną można uznać za porównywalną z sytuacją skarżącej. W szczególności Komisja zauważyła, że ze względu na to, iż skarżącej przysługiwały wyłączne prawa w dziedzinie powszechnych usług pocztowych oraz korzystała z licznych przelewów i gwarancji publicznych w związku z przekształceniem poczty federalnej, znajdowała się ona w szczególnej i bezprecedensowej sytuacji.
82 W świetle tych czynników Komisja stwierdziła, że nie da się wykazać istnienia wyłącznej korzyści gospodarczej poprzez porównanie kosztów ponoszonych przez skarżącą z kosztami ponoszonymi przez jej konkurentów. Instytucja ta wyjaśniła natomiast, że analiza porównawcza z konkurentami skarżącej byłaby właściwa w kontekście badania zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, w szczególności na etapie bardziej szczegółowej analizy wpływu pomocy na konkurencję.
83 W dalszej części zaskarżonej decyzji Komisja uznała zatem, na etapie badania zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, że możliwe było porównanie, na podstawie stopy referencyjnej, składek na ubezpieczenia społeczne płaconych przez skarżącą ze składkami płaconymi przez jej konkurentów prywatnych. Komisja nie przedstawiła jednak żadnego uzasadnienia aby wyjaśnić dlaczego ustalenia poczynione w kontekście badania zgodności spornej pomocy z rynkiem wewnętrznym przemawiają za lub są nie sprzeczne z tymi, które poczyniono na potrzeby oceny istnienia selektywnej korzyści gospodarczej i a fortiori pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
84 W świetle wszystkich tych uwag należy stwierdzić, że poprzez podkreślenie, że w zaskarżonej decyzji, na etapie kwalifikowania spornego środka jako pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, nie dokonano jakichkolwiek obliczeń pozwalających na porównanie spoczywających na skarżącej obciążeń z obciążeniami ponoszonymi przez jej konkurentów, podczas gdy porównanie takie przeprowadzono na potrzeby oceny zgodności owej pomocy z rynkiem wewnętrznym, skarżąca słusznie stwierdziła, że doszło do naruszenia obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 TFUE.
85 W tym względzie należy przypomnieć, że w pkt 148 wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji końcowej z 2012 r., przyjętej przez Komisję po przeprowadzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego wznowionego w 2007 r., a następnie rozszerzonego mocą zaskarżonej decyzji, Sąd przypomniał orzecznictwo, w myśl którego to właśnie na etapie stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, czyli na etapie dowodzenia, że istnieje korzyść, Komisja powinna wykazać, że częściowe zwolnienie z obowiązku wpłacania składek na fundusz emerytalny stanowi dla dawnego operatora historycznego korzyść gospodarczą, którą uzyskuje on względem swych konkurentów.
86 W pkt 150 i 151 wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), Sąd uznał zasadniczo, że w decyzji końcowej z 2012 r. Komisja próbowała wprawdzie wykazać rzeczywiste istnienie selektywnej korzyści gospodarczej, ale przeprowadziła tę analizę dopiero na etapie badania zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Sąd uwzględnił zatem argument Republiki Federalnej Niemiec, według którego Komisja naruszyła prawo przez to, że „dopiero w ramach badania dotyczącego zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym […] przystąpiła do porównania […] z obciążeniami, jakie przedsiębiorstwo powinno »zwykle« ponosić względem pracowników prywatnych zgodnie z niemieckim prawem socjalnym”.
87 Ponadto w pkt 152–154 wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Niemcy/Komisja (T‑143/12, EU:T:2016:406), Sąd przypomniał, że obowiązek udowodnienia przez Komisję istnienia selektywnej korzyści gospodarczej po stronie beneficjenta spoczywa na niej na etapie badania kwestii, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE.
88 Ponieważ jednak wstępna kwalifikacja środka jako „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE następuje, zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia 2015/1589, już na etapie badania wstępnego tego środka i przyjęcia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, należy uznać w tym wypadku, że obowiązek uzasadnienia dotyczący istnienia selektywnej korzyści gospodarczej po stronie skarżącej, na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE, spoczywał już na Komisji pod koniec wstępnego etapu badania, a nie tylko w odniesieniu do decyzji podjętej na zakończenie formalnego postępowania wyjaśniającego.
89 Wynika stąd, że nie uzasadniając w sposób wystarczająco jasny i jednoznaczny istnienia korzyści, zgodnie z wymogami z art. 107 ust. 1 TFUE, już na etapie przeprowadzania oceny zgodności spornej pomocy z rynkiem wewnętrznym, Komisja sprawiła, że skarżąca znalazła się w sytuacji braku pewności prawa po zakończeniu etapu badania wstępnego i na etapie przyjmowania zaskarżonej decyzji. To uchybienie Komisji nie pozwala ponadto sądowi Unii na przeprowadzenie kontroli dotyczącej wstępnego zakwalifikowania spornego środka jako „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
90 Dlatego zarzut szósty należy uwzględnić w zakresie, w jakim dotyczy on naruszenia obowiązku uzasadnienia.
91 Z uwagi na fakt, iż analiza rozpatrywanego zarzutu w zakresie, w jakim opiera się on na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, wykazała, że zaskarżona decyzja zawiera wady dotyczące elementów mających zasadnicze znaczenie dla ogólnej struktury zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić nieważność tej decyzji ze względu na naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, bez konieczności badania zasadności pozostałych argumentów przedstawionych w ramach tego zarzutu, a także innych zarzutów.
W przedmiocie kosztów
92 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
93 Ponieważ w tym wypadku Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem skarżącej należy obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami postępowania poniesionymi przez skarżącą.
94 W myśl art. 138 § 3 regulaminu postępowania UPS i United Parcel Service Deutschland pokrywają indywidualnie własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Zarzut niedopuszczalności zostaje oddalony.
2) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej C(2011) 3081 wersja ostateczna z dnia 10 maja 2011 r. w sprawie rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, dotyczącego pomocy państwa C 36/07 (ex NN 25/07) przyznanej przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz Deutsche Post.
3) Komisja pokrywa własne koszty, jak również koszty poniesione przez Deutsche Post AG.
4) UPS Europe SPRL/BVBA i United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG pokrywają indywidualnie własne koszty.
Pelikánová | Valančius | Nihoul |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 kwietnia 2019 r.
Podpisy