ROZSUDEK TRIBUNÁLU (čtvrtého rozšířeného senátu)
4. prosince 2018(*)
„Veřejná služba – Úředníci a smluvní zaměstnanci – Reforma služebního řádu z 1. ledna 2014 – Článek 6 přílohy X služebního řádu – Nová ustanovení o dovolené za kalendářní rok použitelná na úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích – Námitka protiprávnosti – Účel dovolené za kalendářní rok“
Ve věci T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, úředník Evropské komise, s bydlištěm v Addis-Abebě (Etiopie), a další úředníci a zaměstnanci Evropské komise, jejichž jména jsou uvedena v příloze(1), zastoupení S. Orlandim a T. Martinem, advokáty,
žalobci,
proti
Evropské komisi, původně zastoupené J. Currallem a G. Gattinarou, poté G. Gattinarou a A.-C. Simon, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Evropským parlamentem, zastoupeným J. Steelem a E. Taneva, jako zmocněnci,
a
Radou Evropské unie, původně zastoupenou M. Bauerem a M. Veiga, poté M. Bauerem a R. Meyerem, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky řízení,
jejímž předmětem je návrh založený na článku 270 SFEU znějící na zrušení rozhodnutí, kterými byl snížen počet dnů dovolené za kalendářní rok žalobců od roku 2014,
TRIBUNÁL (čtvrtý rozšířený senát),
ve složení H. Kanninen, předseda, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (zpravodaj) a I. Reine, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: M. Marescaux, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 21. listopadu 2017,
vydává tento
Rozsudek
I. Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobci, Francisco Carreras Sequeros a další osoby, jejichž jména jsou uvedena v příloze, jsou úředníky nebo smluvními zaměstnanci Evropské komise. Všechny tyto osoby byly vyslány do třetích zemí, a to již před 1. lednem 2014.
2 Podle čl. 57 prvního pododstavce služebního řádu úředníků Evropské unie (dále jen „služební řád“), který se podle článků 16 a 91 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie (dále jen „PŘOZ“) použije obdobně na smluvní zaměstnance, mají úředníci a zaměstnanci nárok na dovolenou za kalendářní rok v délce nejméně dvaceti čtyř pracovních dnů a nejvíce třiceti pracovních dnů v jednom kalendářním roce v souladu s pravidly stanovenými společnou dohodou orgánů oprávněných ke jmenování v rámci příslušných orgánů Unie po projednání s výborem pro služební řád. Podle tohoto ustanovení byl počet dnů dovolené za kalendářní rok stanoven na 24 dnů dovolené, k nimž se přidávají další dny dovolené přiznané na základě věku a platové třídy v maximálním rozsahu výše zmíněných třiceti dnů.
3 Příloha X služebního řádu však upravuje zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích. Podle článku 118 PŘOZ se některá z těchto ustanovení použijí obdobně na smluvní zaměstnance nacházející se v téže situaci. To je případ článku 6 uvedené přílohy.
4 Článek 6 přílohy X služebního řádu, ve znění předcházejícím vstupu v platnost nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013, kterým se mění služební řád a PŘOZ (Úř. věst. 2013, L 287, s. 15), stanovil pro zaměstnance vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích toto:
„V každém kalendářním roce má úředník nárok na dovolenou za kalendářní rok v rozsahu tří a půl pracovních dnů na měsíc služby.“
5 V bodě 27 odůvodnění nařízení č.1023/2013 však unijní normotvůrce uvedl toto:
„Je vhodné modernizovat pracovní podmínky pro zaměstnance ve třetích zemích tak, aby byly nákladově efektivnější a vedly k úsporám nákladů. Měly by být upraveny nároky na dovolenou za kalendářní rok a měla by být stanovena možnost využít pro určení příspěvku za životní podmínky širší škálu parametrů, aniž by to ovlivnilo celkový cíl dosáhnout úspory nákladů. Podmínky pro poskytování příspěvku na ubytování by měly být přezkoumány tak, aby lépe zohledňovaly místní podmínky a omezily administrativní zátěž.“
6 Od 1. ledna 2014, kdy vstoupil v platnost čl. 1 bod 70 písm. a) nařízení č. 1023/2013, článek 6 přílohy X služebního řádu (dále jen „nový článek 6 přílohy X služebního řádu“) stanoví, stále pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích, toto:
„V každém kalendářním roce má úředník nárok na dovolenou za kalendářní rok v rozsahu dvou pracovních dnů za každý měsíc služby.
Bez ohledu na první pododstavec tohoto článku mají úředníci již vyslaní do třetí země ke dni 1. ledna 2014 nárok na:
– tři pracovní dny v době od 1. ledna 2014 do 31. prosince 2014;
– dva a půl pracovního dne v době od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2015.“
7 Osobní spisy žalobců byly aktualizovány s cílem zohlednit nový čl. 6 druhý pododstavec první odrážku přílohy X služebního řádu a žalobcům byl za rok 2014 přiznán nárok na 36 pracovních dnů dovolené za kalendářní rok oproti 42 pracovním dnům za předcházející rok.
8 Žalobci podali stížnosti v období do 17. února do 13. března 2014. Tyto stížnosti byly v závislosti na jednotlivých případech zamítnuty orgánem oprávněným ke jmenování nebo orgánem oprávněným uzavírat pracovní smlouvy (dále jen „příslušný orgán“) rozhodnutími ze dne 23. května 2014, jež měla všechna stejné znění.
II. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
9 Návrhem došlým soudní kanceláři Soudu pro veřejnou službu Evropské unie dne 2. září 2014 podali žalobci projednávanou žalobu, zapsanou do rejstříku pod číslem F‑88/14.
10 Rozhodnutím ze dne 10. listopadu 2014 se Soud pro veřejnou službu rozhodl přerušit řízení v projednávané věci až do vydání pravomocného rozhodnutí ve věcech T‑17/14, U4U a další v. Parlament a Rada, a T‑23/14, Bos a další v. Parlament a Rada.
11 Podáními došlými soudní kanceláří Soudu pro veřejnou službu ve dnech 29. října 2014 a dne 5. února 2015 Rada Evropské unie a Evropský parlament požádaly o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise.
12 Podle článku 3 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2016/1192 ze dne 6. července 2016 o přenesení pravomoci rozhodovat v prvním stupni spory mezi Evropskou unií a jejími zaměstnanci na Tribunál (Úř. věst. 2016, L 200, s. 137) byla projednávaná věc předána Tribunálu ve stavu, v němž se nacházela ke dni 31. srpna 2016, a musí být napříště projednávána v souladu s jednacím řádem Tribunálu. Tato věc byla tedy zapsána do rejstříku pod číslem T‑518/16 a byla přidělena čtvrtému senátu.
13 Ve věcech, do jejichž rozhodnutí bylo řízení přerušeno, byly vydány rozsudek ze dne 15. září 2016, U4U a další v. Parlament a Rada (T‑17/14, nezveřejněný, EU:T:2016:489), a usnesení ze dne 11. listopadu 2014, Bos a další v. Parlament a Rada (T‑23/14, nezveřejněné, EU:T:2014:956). Tento rozsudek a toto usnesení nebyly předmětem kasačního opravného prostředku a založily překážku věci pravomocně rozsouzené.
14 Radě a Parlamentu byl rozhodnutími Tribunálu ze dne 6. března 2017 povolen vstup do tohoto řízení v postavení vedlejších účastníků.
15 Na návrh čtvrtého senátu rozhodl Tribunál dne 20. září 2017 podle článku 28 jednacího řádu předat věc rozšířenému senátu.
16 Na návrh soudce zpravodaje se Tribunál (čtvrtý rozšířený senát) rozhodl dne 18. října 2017 zahájit ústní část řízení a v rámci organizačního procesního opatření podle článku 89 jednacího řádu vyzval před jednáním účastníky řízení, aby odpověděli na písemné otázky. Účastníci řízení vyhověli žádosti Tribunálu ve stanovené lhůtě.
17 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 21. listopadu 2017.
18 Žalobci navrhují, aby Tribunál:
– prohlásil a určil, že nový článek 6 přílohy X služebního řádu je protiprávní,
– zrušil rozhodnutí o zkrácení jejich dovolené za kalendářní rok „od [roku] 2014“,
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
19 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
20 Parlament navrhuje, aby Tribunál žalobu zamítl.
21 Rada navrhuje, aby Tribunál:
– prohlásil námitku protiprávnosti týkající se nového článku 6 přílohy X služebního řádu za neopodstatněnou,
– žalobu zamítl.
III. Právní otázky
A. K prvnímu bodu návrhových žádání směřujícímu k tomu, aby Tribunál prohlásil nový článek 6 přílohy X služebního řádu za protiprávní
22 Žalobci v prvním bodě návrhových žádání navrhují, aby Tribunál prohlásil nový článek 6 přílohy X služebního řádu za protiprávní.
23 Komise a Parlament mají za to, že zjištění protiprávnosti po posouzení námitky protiprávnosti může mít pouze incidenční povahu a nemůže být obsaženo ve výroku rozsudku, takže první bod návrhových žádání žalobců je jako takový nepřípustný.
24 Je pravda, že unijnímu soudu nepřísluší činit principiální prohlášení ve výrocích jeho rozsudků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2004, De Nicola v. EIB, T‑120/01 a T‑300/01, EU:T:2004:367, body 136 a 137). Nicméně v projednávané věci je jasné, že první bod návrhových žádání musí být chápán tak, že se neliší od druhého bodu návrhových žádání, neboť jak uvedly samy Komise a Parlament, žalobci v podstatě vznášejí incidenčně námitku protiprávnosti nového článku 6 přílohy X služebního řádu na podporu návrhu na zrušení rozhodnutí o zkrácení jejich dovolené za kalendářní rok „od [roku] 2014“.
B. K druhému bodu návrhových žádání směřujícímu ke zrušení rozhodnutí o zkrácení délky dovolené žalobců za kalendářní rok „od [roku] 2014“
1. K předmětu druhého bodu návrhových žádání
25 Ve druhém bodě návrhových žádání žalobci navrhují zrušení rozhodnutí, kterými byl omezen jejich nárok na dovolenou za kalendářní rok „od [roku] 2014“.
26 V odpověď na organizační procesní opatření zmíněné v bodě 16 výše však žalobci upřesnili, že žaloba podaná v roce 2014 musí být ve skutečnosti chápána jako směřující proti rozhodnutím, jež snížila počet dnů dovolené za kalendářní rok v roce 2014 (dále jen „napadená rozhodnutí“), a netýká se legality rozhodnutí přijatých v dané oblasti v letech 2015 a 2016.
2. K následkům omezení předmětu žaloby na námitky protiprávnosti vznesené žalobci
27 Vzhledem k tomu, že napadená rozhodnutí stanovila pouze počet dnů dovolené za kalendářní rok pro rok 2014, vyvstává otázka, zda jsou žalobci oprávněni uplatnit – jak učinili – žalobní důvody založené na námitkách protiprávnosti, jež jsou namířeny nejen proti novému čl. 6 druhému pododstavci první odrážce přílohy X služebního řádu, týkajícímu se dovolené za tento kalendářní rok, ale šířeji proti prvnímu pododstavci tohoto článku, který stanoví počet dnů dovolené za kalendářní rok od roku 2016.
28 V odpověď na organizační procesní opatření zmíněné v bodě 16 výše žalobci tvrdili, že mají právní zájem na vznesení námitky protiprávnosti celého nového článku 6 přílohy X služebního řádu a že přechodné období zavedené druhým pododstavcem první odrážkou tohoto článku není oddělitelné od prvního pododstavce, podle kterého úředníci a zaměstnanci vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích mají napříště nárok pouze na 24 dní dovolené za kalendářní rok.
29 Naproti tomu Komise a Rada měly za to, že se vznesené námitky protiprávnosti mohly týkat pouze nového čl. 6 druhého pododstavce první odrážky přílohy X služebního řádu, neboť námitka protiprávnosti není samostatným právem na podání žaloby, a může být tudíž uplatněna pouze incidenčně s omezením na předmět žaloby.
30 Podle ustálené judikatury je námitka protiprávnosti vznesená incidenčně podle článku 277 SFEU současně se zpochybněním legality aktu třetí osoby přípustná pouze v případě existence souvislosti mezi tímto aktem a právní normou, jejíž údajná protiprávnost je namítána. Vzhledem k tomu, že cílem článku 277 SFEU není umožnit účastníku řízení zpochybnění použitelnosti jakéhokoliv aktu obecného charakteru ve prospěch jakékoli žaloby, dosah námitky protiprávnosti musí být omezen na to, co je nezbytné pro vyřešení sporu (viz rozsudek ze dne 12. června 2015, Health Food Manufacturers’ Association a další v. Komise, T‑296/12, EU:T:2015:375, bod 170 a citovaná judikatura). Z toho vyplývá, že obecný akt, jehož protiprávnost je tvrzena, musí být přímo nebo nepřímo použitelný ve věci projednávané v rámci žaloby a musí existovat přímá právní vazba mezi napadeným individuálním rozhodnutím a dotčeným obecným aktem (rozsudky ze dne 15. března 2017, Fernández González v. Komise, T‑455/16 P, nezveřejněný, EU:T:2017:169, bod 34, a ze dne 22. listopadu 2017, von Blumenthal a další v. EIB, T‑558/16, EU:T:2017:827, bod 71).
31 Článek 277 SFEU však musí být vykládán natolik široce, aby byl zajištěn účinný přezkum legality obecných aktů orgánů ve prospěch osob, které nemají právo podat proti těmto aktům přímou žalobu (rozsudky ze dne 26. října 1993, Reinarz v. Komise, T‑6/92 a T‑52/92, EU:T:1993:89, bod 56, a ze dne 21. října 2010, Agapiou Joséphidès v. Komise a EACEA, T‑439/08, nezveřejněný, EU:T:2010:442, bod 50). Do oblasti působnosti článku 277 SFEU musí tedy spadat akty orgánů, které byly relevantní pro přijetí rozhodnutí, jež je předmětem žaloby na neplatnost (rozsudky ze dne 4. března 1998, De Abreu v. Soudní dvůr, T‑146/96, EU:T:1998:50, bod 27, a ze dne 2. října 2001, Martinez a další v. Parlament, T‑222/99, T‑327/99 a T‑329/99, EU:T:2001:242, bod 135), neboť uvedené rozhodnutí spočívá převážně na těchto aktech (rozsudek ze dne 12. června 2015, Health Food Manufacturers’ Association a další v. Komise, T‑296/12, EU:T:2015:375, bod 172), i když dané akty formálně nepředstavovaly právní základ tohoto rozhodnutí (rozsudky ze dne 2. října 2001, Martinez a další v. Parlament, T‑222/99, T‑327/99 a T‑329/99, EU:T:2001:242, bod 135; ze dne 20. listopadu 2007, Ianniello v. Komise, T‑308/04, EU:T:2007:347, bod 33, a ze dne 2. října 2014, Spraylat v. ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, bod 25).
32 V projednávané věci měli žalobci podle článku 6 přílohy X služebního řádu, ve znění platném před vstupem čl. 1 bodu 70 písm. a) nařízení č. 1023/2013 v platnost, nárok na 42 dnů dovolené za kalendářní rok v roce 2013. V roce 2014, kdy byla podána žaloba, měli podle nového čl. 6 druhého pododstavce první odrážky přílohy X služebního řádu nárok již pouze na 36 dnů dovolené za kalendářní rok. V roce 2015 měli mít žalobci podle druhé odrážky druhého pododstavce uvedeného článku nárok již jen na 30 dnů dovolené za kalendářní rok. Konečně od roku 2016 již měli žalobci mít podle prvního pododstavce nového článku 6 přílohy X služebního řádu nárok v zásadě pouze na 24 dnů dovolené za kalendářní rok.
33 Příslušný orgán nemá v tomto ohledu žádný rozhodovací prostor při určování počtu dnů dovolené za kalendářní rok. Navíc z kontextuálního a systematického výkladu nového článku 6 přílohy X služebního řádu vyplývá, že první odrážka druhého pododstavce, která je přímo použitelná na napadená rozhodnutí, byla přechodným ustanovením, kdežto první pododstavec uvedeného článku zavádí nový konečný režim v oblasti dovolené za kalendářní rok pro úředníky a zaměstnance vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích.
34 Je tudíž třeba připomenout, že ze samotné povahy přechodného období vyplývá, že organizuje postupný přechod od jednoho režimu k druhému (rozsudky ze dne 6. července 2017, Bodson a další v. EIB, T‑508/16, nezveřejněný, EU:T:2017:469, bod 117, a ze dne 12. února 2014, Bodson a další v. EIB, F‑83/12, EU:F:2014:15, bod 139), s cílem vyřešit obtíže spojené se zavedením nového režimu nebo vyhnout se náhlé změně dřívějšího režimu.
35 S ohledem na vazbu, která spojuje přechodná ustanovení s konečnými ustanoveními, přičemž prvně zmíněná ustanovení nemohou existovat bez druhých, je s ohledem na neexistenci rozhodovacího prostoru příslušného orgánu třeba v projednávané věci dovodit, že mezi napadenými rozhodnutími a novým čl. 6 prvním pododstavcem přílohy X služebního řádu existuje přímá právní spojitost, a jelikož je tento první pododstavec vyústěním nového čl. 6 druhého pododstavce první odrážky přílohy X služebního řádu, je alespoň nepřímo použitelný na uvedená rozhodnutí, neboť byl relevantní pro jejich přijetí v rozsahu, v němž tato rozhodnutí byla založena především na tomto ustanovení, přestože formálně nebylo jejich právním základem.
36 Napadená rozhodnutí proto představují ve vztahu k žalobcům první uplatnění nového článku 6 přílohy X služebního řádu s tím důsledkem, že od roku 2016 mají nárok pouze na 24 dnů dovolené.
37 Komise však na jednání tvrdila, že v okamžiku podání žaloby v roce 2014 bylo použití nového čl. 6 prvního pododstavce přílohy X služebního řádu od roku 2016 na žalobce hypotetické.
38 Z odpovědí žalobců na organizační procesní opatření zmíněné v bodě 16 výše sice vyplývá, že dva z žalobců vykonávali nyní služební povinnosti v Bruselu (Belgie). Z toho však nelze dovodit, že použití nového čl. 6 prvního pododstavce přílohy X služebního řádu na žalobce od roku 2016 bylo v roce 2014 hypotetické. Kromě toho, že jeden z dotyčných vykonává služební povinnosti v Bruselu teprve od 1. září 2017, mělo se na ně jakožto na úředníky nebo zaměstnance vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích v rámci generálního ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj výše uvedené ustanovení použít.
39 Je tedy třeba dovodit, že i když jsou napadená rozhodnutí formálně založena na přechodném ustanovení, které se týká pouze roku 2014 a je obsaženo v první odrážce druhého pododstavce nového článku 6 přílohy X služebního řádu, žalobci jsou oprávněni napadnout prostřednictvím námitky rovněž legalitu konečného režimu dovolené za kalendářní rok stanoveného v prvním pododstavci uvedeného článku.
3. K žalobním důvodům
a) Úvodní poznámka
40 Žalobci v žalobě tvrdili, že nový článek 6 přílohy X služebního řádu nerespektuje zvláštní povahu a účel práva na dovolenou za kalendářní rok, obecnou zásadu rovného zacházení, zásadu právní jistoty ani článek 10 služebního řádu.
41 Nicméně s ohledem na rozsudek ze dne 15. září 2016, U4U a další v. Parlament a Rada (T‑17/14, nezveřejněný, EU:T:2016:489), vzali žalobci žalobní důvod vycházející z porušení článku 10 služebního řádu zpět.
42 Kromě toho v odpovědi na otázku položenou Tribunálem žalobci uvedli, že třetí žalobní důvod vycházející z porušení zásady právní jistoty musí být chápán jako vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
43 Konečně, argumentace obsažená v žalobě zahrnuje úvahy o právu na respektování soukromého a rodinného života, které je třeba považovat za samostatný žalobní důvod.
44 Tribunálu byly v konečném důsledku předloženy čtyři žalobní důvody, vycházející z nerespektování:
– zvláštní povahy a účelu práva na dovolenou za kalendářní rok,
– obecné zásady rovného zacházení,
– zásady ochrany legitimního očekávání,
– práva na respektování soukromého a rodinného života.
b) K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z nerespektování zvláštní povahy a účelu práva na dovolenou za kalendářní rok
1) Argumenty účastníků řízení
45 S odkazem na judikaturu Soudního dvora, zejména na jeho rozsudek ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), žalobci tvrdí, že právo na dovolenou za kalendářní rok je v zásadě sociálním právem Unie, které má zvláštní význam. V současnosti je toto právo zakotveno v čl. 31 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a je zaručeno mimo jiné článkem 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby (Úř. věst. 2003, L 299, s. 9; Zvl. vyd. 05/04, s. 381). Žalobci zdůrazňují, že podle judikatury má toto právo dvojí účel, a sice umožnit pracovníkovi, aby si odpočinul od vykonávání úkolů, které mu ukládá jeho pracovní smlouva, a aby měl čas na uvolnění a mimopracovní zájmy. Příznivější pravidla v oblasti dovolené za kalendářní rok, která se vztahují na úředníky a zaměstnance vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích, přitom usilovala konkrétně o kompenzaci obtíží spojených se zvláštními nebo obzvlášť obtížnými životními podmínkami v místě výkonu služebních povinností.
46 V této souvislosti z judikatury a z bodu 4 odůvodnění směrnice 2003/88 vyplývá, že zlepšení bezpečnosti práce, pracovní hygieny a ochrany zdraví při práci prostřednictvím nároku na dovolenou za kalendářní rok je cíl, který by neměl být podřízen úvahám ryze ekonomické povahy. Omezení nároku na dovolenou za kalendářní rok u úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích však bylo v bodě 27 odůvodnění nařízení č. 1023/2013 odůvodněno takovýmto cílem, a sice zlepšením nákladové efektivnosti těchto zaměstnanců a nutností úspory nákladů. Navíc skutečnost, že toto omezení bylo rovněž odůvodněno zájmem služby, konkrétně zájmem malých zastoupení, jejichž chod byl údajně narušen četnými absencemi zaměstnanců, je nepodloženým tvrzením, které neplatí ve všech případech. Kromě toho cíl modernizace pracovních podmínek údajně spojený se změnami dopravních a komunikačních prostředků, na který poukázaly Komise a Parlament, rovněž nemůže odůvodnit sporné omezení, neboť tato argumentace by vedla k postupnému zániku nároku na dovolenou za kalendářní rok bez ohledu na jeho účel.
47 Navíc skutečnost, že počet dnů dovolené za kalendářní rok stanovený novým článkem 6 přílohy X služebního řádu je i nadále vyšší než počet stanovený v článku 7 směrnice 2003/88, neznamená, že by tento nový článek zajišťoval náležitou ochranu pracovních podmínek, zdraví a bezpečnosti žalobců. Směrnice 2003/88 totiž usiluje pouze o zajištění minimální úrovně ochrany. Navíc článek 23 této směrnice obsahuje ustanovení o zákazu snížení úrovně právní ochrany, z něhož vyplývá, že snížení počtu dnů dovolené nelze odůvodnit pouze tím, že tento počet je i nadále vyšší než počet stanovený ve výše uvedeném článku 7.
48 Zhoršením pracovních podmínek žalobců bude každopádně nepřiměřeně dotčen jejich profesní život a jejich zdraví.
49 Konečně, navzdory široké posuzovací pravomoci normotvůrce měl posledně zmíněný posoudit následky snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok na zdraví a bezpečnost úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích, neboť z praxe vyplynula domněnka, že práce vykonávaná v třetích zemích je více vyčerpávající než práce vykonávaná v sídlech orgánů. Stejně tak měl normotvůrce dostatečně odůvodnit zhoršení pracovních podmínek dotyčných osob. Takovéto posouzení a odůvodnění však v projednávané věci chybí.
50 Komise, s jejíž argumentací se ztotožňují Parlament a Rada, bez dalšího odmítá relevanci rozsudku ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570).
51 Komise, Parlament i Rada rovněž podotýkají, že normotvůrce měl v bodě 14 odůvodnění směrnice 2003/88 v úmyslu, aby „zvláštní normy stanovené v jiných právních předpisech Společenství“ měly přednost před ustanoveními této směrnice. To je případ nového článku 6 přílohy X služebního řádu. Navíc je počet dnů dovolené za kalendářní rok stanovený tímto článkem i nadále vyšší než počet dnů dovolené „v trvání nejméně čtyř týdnů“, jenž je stanoven jako minimální délka dovolené v článku 7 směrnice 2003/88. Nový článek 6 přílohy X služebního řádu tedy podle výše uvedených orgánů nezasahuje do podstaty práva na dovolenou za kalendářní rok.
52 Kromě toho nesledoval normotvůrce přijetím nového článku 6 přílohy X služebního řádu pouze cíl hospodářské povahy. Z bodu 27 odůvodnění nařízení č. 1023/2013 naopak vyplývá, že sledoval též cíl modernizace pracovních podmínek zaměstnanců pracujících ve třetích zemích, tedy administrativní požadavek směřující k přizpůsobení pracovních podmínek vývoji hospodářských a sociálních podmínek. V této souvislosti Rada podotýká, že dovolená za kalendářní rok v délce 42 pracovních dnů činila potíže malým zastoupením, která v důsledku této dovolené a nepřítomností z jiných důvodů neměla vždy k dispozici dostatečný počet zaměstnanců k zajištění jejich řádného chodu. Komise a Parlament poukazují na to, že se v letech 2004 až 2014 situace, jež částečně odůvodňovala dřívější režim, změnila v důsledku značného rozšíření internetové komunikace a nízkonákladových letů.
53 Žalobci ostatně neprokázali, že normotvůrce nerespektoval právo na dovolenou za kalendářní rok, která pracovníkovi umožňuje, jednak aby si odpočinul a jednak aby měl čas na uvolnění a mimopracovní zájmy. V tomto ohledu je třeba podotknout, že dřívější „praxe“, z níž by vyplývala údajná domněnka, že práce vykonávaná ve třetích zemích je vyčerpávající – i kdyby byla prokázána – nemůže být pro normotvůrce nijak závazná, neboť ten má širokou diskreční pravomoc přizpůsobit služební řád vývoji hospodářského a sociálního kontextu a kdykoli nepříznivě změnit práva a povinnosti úředníků.
54 Normotvůrce každopádně zohlednil zvláštní omezení spojená se situací zaměstnanců pracujících ve třetích zemích, a to jednak v článku 7 přílohy X služebního řádu týkajícím se výpočtu délky dovolené v roce přijetí a v roce ukončení výkonu služebních povinností ve třetí zemi a převedení nevyužitých dnů dovolené za kalendářní rok a jednak v čl. 7 druhém pododstavci přílohy V služebního řádu týkajícím se doby na cestu.
55 Komise konečně tvrdí, že akty s obecnou působností jsou dostatečně odůvodněny, pokud normotvůrce vysvětluje, byť stručně, podstatu opatření. Z žádného ustanovení, ani zásady tedy nevyplývá, že normotvůrce měl zohlednit účinky zkrácení dovolené za kalendářní rok na zdraví a bezpečnost úředníků nebo měl posoudit dosah tohoto zkrácení ve vztahu k obecnému cíli zlepšení jejich pracovních podmínek nebo že měl prokázat zvýšení efektivity, jež by toto zkrácení umožnilo.
2) Závěry Tribunálu
i) Úvodní poznámka
56 Na úvod je třeba posoudit, zda je v projednávané věci relevantní rozsudek ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), z něhož žalobci ve značné míře vycházejí.
57 Jak tvrdí Komise, jakož i Parlament a Rada, Soudní dvůr se v uvedeném rozsudku omezil na rozhodnutí o ustanovení, které při nezměněných nárocích na dovolenou upravuje mechanismus převodu nevyužitých dnů dovolené z jednoho roku do dalšího.
58 I když se v projednávané věci daná situace vyznačuje legislativní změnou zkracující délku dovolené za kalendářní rok, jsou upřesnění, která podává tento rozsudek zejména k povaze této dovolené a jejímu účelu, podmínkám, za kterých se lze dovolávat směrnice vůči orgánu, a podmínkám uplatnění Listiny na orgány, relevantní i v projednávané věci.
59 Žalobci však konkrétně dovozují zvláštní povahu a účel práva na dovolenou za kalendářní rok, na které poukazují, ze směrnice 2003/88 a z judikatury s ní související. Na úvod je tedy rovněž třeba přezkoumat, do jaké míry se lze této směrnice dovolávat v projednávané věci.
ii) K možnosti namítat směrnici 2003/88 vůči unijnímu normotvůrci
60 Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že jelikož jsou směrnice určeny členským státům, a nikoli orgánům Unie, nelze ustanovení směrnice 2003/88 považovat za normy, které jako takové ukládají povinnosti orgánům v jejich vztazích s jejich zaměstnanci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. září 2016, TAO-AFI a SFIE-PE v. Parlament a Rada, T‑456/14, EU:T:2016:493, bod 72 a citovaná judikatura).
61 Nicméně, jak již bylo judikováno, skutečnost, že směrnice jako taková nezavazuje orgány, ještě nevylučuje možnost dovolávat se vůči orgánům pravidel nebo zásad zakotvených v této směrnici, jestliže se samy jeví být pouze konkrétním výrazem základních pravidel Smlouvy a obecných zásad, jež pro orgány platí přímo. Stejně tak by mohla směrnice zavazovat orgán, pokud tento orgán v rámci své organizační autonomie a v mezích služebního řádu zamýšlel provést specifickou povinnost vyjádřenou směrnicí, nebo případně pokud interní akt s obecnou působností odkazuje sám o sobě výslovně na opatření přijatá unijním normotvůrcem na základě Smluv. Konečně orgány musí v souladu s jejich povinností loajality při svém jednání v postavení zaměstnavatele brát v úvahu právní předpisy přijaté na úrovni Unie (viz rozsudek ze dne 15. září 2016, TAO-AFI a SFIE-PE v. Parlament a Rada, T‑456/14, EU:T:2016:493, body 73 a 74 a citovaná judikatura).
62 V projednávané věci měli žalobci ve svých písemnostech za to, že čl. 1e odst. 2 služebního řádu je interním aktem s obecnou působností odkazujícím na směrnici 2003/88.
63 V tomto ohledu je pravda, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, bod 43), rozhodl, že čl. 1e odst. 2 služebního řádu zamýšlel taková pravidla, jako jsou pravidla obsažená ve směrnici 2003/88, neboť účelem tohoto článku i této směrnice bylo stanovit minimální bezpečnostní a zdravotní požadavky na úpravu pracovní doby, k nimž patří i minimální doby dovolené za kalendářní rok.
64 Nicméně v rozsudku ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, bod 48 a násl.), Soudní dvůr použil směrnici 2003/88 pouze k podání výkladu článku 4 přílohy V služebního řádu ve spojení s čl. 1e odst. 2 téhož služebního řádu. Naproti tomu je třeba uvést, že jelikož přílohy služebního řádu mají stejnou právní hodnotu jako samotný služební řád (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2010, Komise v. Rada, C‑40/10, EU:C:2010:713, bod 61, a usnesení ze dne 13. prosince 2012, Mische v. Komise, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, bod 41) a při neexistenci hierarchie mezi směrnicí 2003/88 a nařízením č. 1023/2013, kterým se mění služební řád, jelikož toto nařízení ostatně nevykazuje znaky aktu v přenesené pravomoci nebo prováděcího aktu k uvedené směrnici (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Španělsko v. Komise, T‑481/11, EU:T:2014:945, bod 74 a citovaná judikatura), se čl. 1e odst. 2 služebního řádu ani směrnice 2003/88 nelze dovolávat na podporu námitky protiprávnosti za účelem prohlášení nepoužitelnosti nového článku 6 přílohy X služebního řádu.
65 Nic to však nemění na tom, že žalobci ve svých písemnostech odkazují též na čl. 31 odst. 2 Listiny a v odpovědi na otázku položenou Tribunálem na jednání výslovně uvedli, že směrnici 2003/88 lze namítat vůči unijnímu normotvůrci v rozsahu, v němž vyjadřuje základní právo.
66 Je nutno připomenout, že z čl. 51 odst. 1 Listiny vyplývá, že ustanovení této Listiny jsou určena zejména orgánům Unie, které jsou tudíž povinny dodržovat zásady zakotvené v Listině a podporovat jejich uplatňování, přičemž k těmto zásadám patří i právo na dovolenou za kalendářní rok zakotvené v čl. 31 odst. 2 Listiny.
67 Je rovněž třeba připomenout, že v souladu s čl. 6 odst. 1 třetím pododstavcem SEU a čl. 52 odst. 7 Listiny musí být při výkladu Listiny zohledněna vysvětlení prezídia Konventu k Listině (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, bod 27).
68 Z vysvětlení zmíněných v bodě 67 výše přitom vyplývá, že čl. 31 odst. 2 Listiny vychází zejména z podstaty směrnice Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby (Úř. věst. 1993, L 307, s. 18; Zvl. vyd. 05/02, s. 197), která byla následně nahrazena a konsolidována směrnicí 2003/88 (rozsudek ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, bod 39). Konkrétně článek 7 směrnice 2003/88, týkající se dovolené za kalendářní rok, je totožný s článkem 7 směrnice 93/104. V odstavci 1 stanoví, že „[č]lenské státy přijmou nezbytná opatření, aby měl každý pracovník nárok na placenou dovolenou za kalendářní rok v trvání nejméně čtyř týdnů v souladu s podmínkami pro získání a přiznávání této dovolené stanovenými vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“.
69 Vzhledem k tomu, že směrnice 2003/88 je konkrétním vyjádřením zásady stanovené v čl. 31 odst. 2 Listiny, jak vyplývá z vysvětlení prezídia k tomuto článku (viz bod 67 výše), normotvůrce, který byl povinen respektovat tento článek, jenž má stejnou hodnotu jako Smlouvy, nemohl pominout obsah uvedené směrnice.
70 Použití nového článku 6 přílohy X služebního řádu by muselo být vyloučeno, kdyby se ukázalo, že tento článek je neslučitelný s právem na dovolenou za kalendářní rok, jehož povaha a účel vyplývají z čl. 31 odst. 2 Listiny, vykládaného ve světle směrnice 2003/88.
71 Je tedy na Tribunálu, aby ověřil, zda nový čl. 6 první pododstavec a druhý pododstavec první odrážka přílohy X služebního řádu zasáhl do práva na dovolenou za kalendářní rok, konkrétně do jeho podstaty a účelu.
– K zásahu do práva na dovolenou za kalendářní rok
72 Na úvod je třeba podotknout, že jelikož čl. 31 odst. 2 Listiny a její vysvětlení (viz bod 67 výše) ukládají povinnost vycházet ze směrnice 2003/88, nelze pominout obsah ustanovení této směrnice.
73 V této souvislosti je třeba podotknout, že článek 14 směrnice 2003/88 stanoví, že se tato směrnice „nepoužije, pokud jiné nástroje [Unie] obsahují specifičtější požadavky týkající se úpravy pracovní doby pro některá povolání nebo pracovní činnosti“. Jak vyplývá z bodu 14 odůvodnění uvedené směrnice, toto ustanovení se vztahuje zejména na zvláštní normy v oblasti dovolené za kalendářní rok u „některých kategorií pracovníků“.
74 Komise tudíž navrhuje, aby byl nový článek 6 přílohy X služebního řádu považován za normu, jež má přednost před ustanoveními směrnice 2003/88, pokud jde o délku dovolené za kalendářní rok.
75 Z článku 1 odst. 3 směrnice 2003/88 však vyplývá, že minimální bezpečnostní a zdravotní požadavky na úpravu pracovní doby, které obsahuje tato směrnice, se v zásadě vztahují na všechna odvětví činností, veřejná i soukromá. V tomto kontextu a s ohledem též na bod 14 odůvodnění uvedené směrnice musí být článek 14 této směrnice vykládán tak, že se vztahuje na zvláštní normy u některých kategorií pracovníků z důvodu specificity jejich povolání nebo pracovní činnosti.
76 Normotvůrce přijal v tomto ohledu zvláštní ustanovení týkající se silniční dopravy, ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/15/ES ze dne 11. března 2002 o úpravě pracovní doby osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě (Úř. věst. 2002, L 80, s. 35; Zvl. vyd. 05/04, s. 224), letecké dopravy, ve směrnici Rady 2000/79/ES ze dne 27. listopadu 2000 o Evropské dohodě o organizaci pracovní doby mobilních pracovníků v civilním letectví uzavřené mezi Sdružením evropských leteckých společností (AEA), Evropskou federací pracovníků v dopravě (ETF), Evropským sdružením technických letových posádek (ECA), Evropským sdružením leteckých společností (ERA) a Mezinárodním sdružením leteckých dopravců (IACA) (Úř. věst. 2000, L 302, s. 57; Zvl. vyd. 05/04, s. 85), a vodní dopravy, ve směrnici Rady 2014/112/EU ze dne 19. prosince 2014, kterou se provádí Evropská dohoda o úpravě některých aspektů úpravy pracovní doby v odvětví vnitrozemské vodní dopravy uzavřená Evropským svazem vnitrozemské plavby (EBU), Evropskou organizací lodních kapitánů (ESO) a Evropskou federací pracovníků v dopravě (ETF) (Úř. věst. 2014, L 367, s. 86).
77 V projednávané věci je třeba podotknout, že nový článek 6 přílohy X služebního řádu nevykazuje znaky specifického požadavku týkajícího se úpravy pracovní doby podle článku 14 směrnice 2003/88. Komise mimoto neuvedla žádnou skutečnost, jež by mohla odůvodnit, že úředníci a zaměstnanci vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích vykonávají pracovní činnosti vyžadující taková specifická ustanovení, jako jsou ustanovení uvedená v předchozím bodě. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že okolnost, že článek 336 SFEU svěřil Parlamentu a Radě pravomoc přijímat řádným legislativním postupem služební řád a PŘOZ, nestačí k prokázání této specifičnosti.
78 Komise tvrdí, že čl. 7 odst. 1 směrnice 2003/88 stanoví výlučně povinnost přijmout nezbytná opatření, aby měl každý pracovník nárok na placenou dovolenou za kalendářní rok v trvání nejméně čtyř týdnů, tj. 20 pracovních dnů, takže nový článek 6 přílohy X služebního řádu tím, že stanovil 24 dnů dovolené za kalendářní rok od roku 2016, respektuje tuto hranici.
79 Žalobci zpochybňují skutečnost, že nový článek 6 přílohy X služebního řádu je slučitelný s povahou a účelem dovolené za kalendářní rok, neboť počet dnů dovolené za kalendářní rok je i nadále vyšší, než je minimální počet vyžadovaný článkem 7 směrnice 2003/88. Žalobci v tomto ohledu uvádějí, že článek 23 směrnice 2003/88 obsahuje ustanovení o zákazu snížení úrovně právní ochrany, a rovněž zdůrazňují, že základním cílem této směrnice je zlepšení životních podmínek pracovníků.
80 Článek 23 směrnice 2003/88 stanoví, že „za předpokladu, že plní minimální požadavky stanovené v této směrnici, neodůvodňuje provádění této směrnice snížení obecné úrovně ochrany již poskytované pracovníkům“. Z toho plyne, že snížení ochrany zaručené pracovníkům v oblasti úpravy pracovní doby není jako takové směrnicí 2003/88 zakázáno, ale pokud se má na toto snížení vztahovat zákaz obsažený v článku 23 uvedené směrnice, musí mít jednak souvislost s „provedením“ směrnice a jednak se musí týkat „obecné úrovně ochrany“ dotyčných pracovníků (obdobně viz rozsudek ze dne 23. dubna 2009, Angelidaki a další, C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2009:250, bod 126).
81 Konkrétně se podmínka týkající se „provádění“ směrnice 2003/88 vztahuje na každé vnitrostátní prováděcí opatření, jež má zaručit, že bude dosaženo cíle sledovaného touto směrnicí. Naproti tomu nelze mít za to, že právní úprava odporuje článku 23 směrnice 2003/88, pokud snížení, jež obsahuje, nikterak nesouvisí s jejím prováděním, tedy jinými slovy v případě, že by toto snížení bylo ospravedlněno nikoli nutností provést směrnici, ale potřebou podpořit jiný cíl (obdobně viz rozsudek ze dne 23. dubna 2009, Angelidaki a další, C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2009:250, body 131 a 133).
82 Z bodu 27 odůvodnění nařízení č. 1023/2013 přitom vyplývá, že čl. 1 bod 70 písm. a) tohoto nařízení sledoval cíl spočívající v úspoře nákladů a modernizaci pracovních podmínek pro zaměstnance ve třetích zemích, a nikoli dosáhnout cíle sledovaného směrnicí 2003/88.
83 Žalobci se proto nemohou opírat o článek 23 směrnice 2003/88 ke zpochybnění platnosti nového článku 6 přílohy X služebního řádu.
84 Nic to však nemění na tom, že jak tvrdí žalobci, musí být nárok každého pracovníka, včetně úředníků a zaměstnanců, na dovolenou za kalendářní rok považován za zásadu sociálního práva Unie, jež má zvláštní význam (rozsudek ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, bod 26). Účelem tohoto nároku je umožnit pracovníkovi, aby si odpočinul a měl čas na uvolnění a mimopracovní zájmy (rozsudek ze dne 20. ledna 2009, Schultz-Hoff a další, C‑350/06 a C‑520/06, EU:C:2009:18, bod 25), a chránit tak jeho bezpečnost a zdraví (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, bod 37, a usnesení ze dne 4. března 2011, Grigore, C‑258/10, nezveřejněné, EU:C:2011:122, bod 40).
85 Účel dovolené za kalendářní rok tedy spadá pod cíl, který článek 151 SFEU svěřuje Unii, a sice zlepšovat životní a pracovní podmínky pracovníků a v souladu s článkem 153 SFEU podporovat a doplňovat činnost členských států v oblasti zlepšování pracovního prostředí tak, aby bylo chráněno zdraví a bezpečnost pracovníků.
86 Kromě toho podle čl. 51 odst. 1 Listiny musí Unie dodržovat zásady, k nimž patří právo na dovolenou za kalendářní rok, a podporovat jejich uplatňování.
87 Z vysvětlení prezídia Konventu k čl. 31 odst. 2 Listiny (viz bod 67 výše) rovněž vyplývá, že tento článek je založen na směrnici 93/104, nahrazené směrnicí 2003/88, jakož i na bodu 8 Charty základních sociálních práv pracovníků Společenství, přijaté na zasedání Evropské rady konaném dne 9. prosince 1989 ve Štrasburku (Francie). Z bodu 4 odůvodnění směrnice 2003/88 přitom vyplývá, že základním cílem opatření týkajících se úpravy pracovní doby, a zejména opatření týkajících se placené dovolené za kalendářní rok upravené v článku 7 této směrnice, je přispívat přímo ke zlepšení ochrany bezpečnosti a zdraví pracovníků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, bod 44). Pokud jde o bod 8 Charty základních sociálních práv pracovníků Společenství, ten stanoví, že „[k]aždý pracovník v Evropském společenství má právo na odpočinek v týdnu a na placenou dovolenou za kalendářní rok, jejichž trvání musí být postupně harmonizováno v souladu s vnitrostátními zvyklostmi“.
88 Z výše uvedeného vyplývá, že právo na dovolenou za kalendářní rok podle čl. 31 odst. 2 Listiny ze své povahy usiluje v zásadě o podporu zlepšení životních a pracovních podmínek pracovníků.
89 Okolnost, že počet dnů dovolené za kalendářní rok stanovený novým článkem 6 přílohy X služebního řádu je i nadále vyšší než minimální počet vyžadovaný článkem 7 směrnice 2003/88, tedy nestačí – jak tvrdí Komise – k učinění závěru, že tento nový článek neporušuje právo na dovolenou za kalendářní rok.
90 Naopak, pokud jakékoli snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok samo o sobě nestačí k učinění závěru o zásahu do práva na dovolenou za kalendářní rok zaručeného článkem 31 odst. 2 Listiny, totéž neplatí o novém článku 6 přílohy X služebního řádu, který podstatně zkracuje délku dovolené úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích tím, že v tříletém období byla ze 42 dnů zkrácena na 24 dnů. Toto snížení totiž nelze považovat za slučitelné se zásadou směřující k podpoře zlepšení životních a pracovních podmínek dotyčných pracovníků.
91 Toto zjištění není vyvráceno argumenty Komise, Parlamentu a Rady, jelikož rozsah takto provedeného snížení není zmírněn ostatními ustanoveními služebního řádu a jeho příloh, které tvoří rámec, do něhož zapadá nový článek 6 přílohy X služebního řádu.
92 Článek 1 bod 71 písm. b) nařízení č.1023/2013 tak změnil článek 7 první pododstavec přílohy X služebního řádu a sladil režim úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích s režimem ostatních úředníků a zaměstnanců tím, že snížil počet dnů dovolené, na kterou měli tito pracovníci nárok při začátku plnění služebních povinností nebo při jeho ukončení v průběhu roku.
93 Článek 8 první pododstavec přílohy X služebního řádu a čl. 9 odst. 2 téže přílohy navíc stanoví, že „výjimečně může“ orgán oprávněný ke jmenování „na základě zvláštního odůvodněného rozhodnutí poskytnout úředníkovi dovolenou na zotavenou“, která nesmí přesáhnout 15 pracovních dnů, „kvůli mimořádně obtížným životním podmínkám v místě zaměstnání“. Avšak vzhledem k tomu, že je třeba ověřit, zda normotvůrce náležitě zohlednil účel a dosah dovolené za kalendářní rok, je nutno konstatovat, že tato ustanovení existovala před vstupem nového článku 6 přílohy X služebního řádu v platnost. Z důvodu jejich předchozí existence tudíž nemohou zmírnit rozsah zkrácení dovolené provedeného normotvůrcem. To platí tím spíše, že čl. 1 bod 70 písm. c) nařízení č. 1023/2013 doplnil článek 8 přílohy X služebního řádu s cílem upřesnit, že úředníci, kteří se účastní odborného vzdělávání a kterým byla poskytnuta dovolená na zotavenou, spojí svůj pobyt za účelem odborného vzdělávání s dovolenou na zotavenou, ačkoli tato dovolená má dotyčným umožnit zotavit se, jak uvádí její název.
94 Kromě toho možnost úředníků nebo zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti na zastoupení, aby jim byl poskytnut služební byt podle článku 5 přílohy X služebního řádu, a ustanovení téže přílohy umožňující rodinným příslušníkům dotyčného následovat jej do třetí země jsou z hlediska nároku na dovolenou za kalendářní rok irelevantní.
95 Stejně tak příspěvek za životní podmínky podle článku 10 přílohy X služebního řádu, jakož i další ustanovení téže přílohy týkající se náhrady výdajů na ubytování, cestovních výdajů a výdajů na dopravu nebo týkající se dávek sociálního zabezpečení dotyčných osob, existovaly již před vstupem nařízení č. 1023/2013 v platnost a navíc nemohou vyvážit snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok. V zájmu účinné ochrany jeho bezpečnosti a zdraví musí totiž pracovník mít zpravidla možnost skutečného odpočinku, takže dovolená za kalendářní rok nemůže být nahrazena poskytnutím finanční náhrady s výjimkou případu ukončení pracovního poměru, jak vyplývá z čl. 7 odst. 2 směrnice 2003/88 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. září 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, bod 20).
96 Konečně z čl. 7 druhého pododstavce přílohy X služebního řádu vyplývá, že nevyužil-li úředník pracující ve třetí zemi svou dovolenou za kalendářní rok, může být do dalšího kalendářního roku převedeno čtrnáct pracovních dnů dovolené oproti dvanácti dnům podle čl. 4 prvního pododstavce přílohy V téhož služebního řádu v případě úředníků pracujících na území Unie. Z článku 7 druhého pododstavce přílohy V služebního řádu mimoto vyplývá, že doba na cestu, která se zpravidla stanoví na dva a půl dne dovolené, může být u úředníků nebo zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích prodloužena, pokud to odůvodňují zvláštní potřeby. Tato opatření příznivá pro úředníky a zaměstnance vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích se však jeví jako okrajová ve vztahu ke snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok vyplývajícímu z nového článku 6 přílohy X služebního řádu.
97 Jak tvrdí žalobci, je tudíž třeba dovodit, že se podstatné snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok, které provedl nový článek 6 přílohy X služebního řádu, dotýká jejich práva na dovolenou za kalendářní rok. Za těchto podmínek musí být posouzeno, zda tento zásah je náležitě odůvodněný.
– K odůvodnění zásahu do práva na dovolenou za kalendářní rok
98 Je třeba připomenout, že podle čl. 52 odst. 1 Listiny mohou být základní práva, která nejsou absolutními výsadami, jako je právo na vlastnictví a právo na svobodný výkon hospodářské činnosti, omezena, avšak za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu a nejsou vzhledem ke sledovanému cíli nepřiměřeným a neúnosným zásahem, jímž by byla ohrožena samotná podstata takto zaručených práv (rozsudky ze dne 28. listopadu 2013, Rada v. Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, bod 122, a ze dne 26. září 2014, Arctic Paper Mochenwangen v. Komise, T‑634/13, nezveřejněný, EU:T:2014:828, bod 55).
99 Obdobně je třeba dovodit, že taková omezení jako v projednávané věci mohou být za stejných podmínek učiněna ve vztahu k zásadám, jako je např. právo na dovolenou za kalendářní rok, které byly předtím provedeny v souladu s čl. 52 odst. 5 Listiny.
100 Je však pravda, že normotvůrce má širokou diskreční pravomoc přizpůsobit služební řád a kdykoliv změnit, a to i v neprospěch dotyčných, práva a povinnosti úředníků. Z toho však nevyplývá, že by se normotvůrce mohl zdržet toho, aby rozhodl s plnou znalostí věci a po pečlivém a nestranném podrobném přezkumu všech relevantních poznatků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, Europol v. Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, bod 72). Je tedy zejména na Tribunálu, aby se ujistil, že normotvůrce ověřil, že podmínky připomenuté v bodě 98 výše byly dodrženy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert, C‑92/09 a C‑93/09, EU:C:2010:662, body 79 až 83).
101 Zaprvé, pokud jde o otázku, zda je nový článek 6 přílohy X služebního řádu odůvodněn cílem obecného zájmu, je třeba odkázat na bod 27 odůvodnění nařízení č. 1023/2013, podle kterého „[j]e vhodné modernizovat pracovní podmínky pro zaměstnance ve třetích zemích tak, aby byly nákladově efektivnější a vedly k úsporám nákladů“.
102 Z bodu 4 odůvodnění směrnice 2003/88 však vyplývá, že „[z]lepšení bezpečnosti práce, pracovní hygieny a ochrany zdraví při práci je cíl, který by neměl být podřízen úvahám ryze ekonomické povahy“. Soudní dvůr rovněž rozhodl v bodě 55 rozsudku ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), že úvah vycházejících z nutnosti chránit finanční zájmy Unie se nelze dovolávat k odůvodnění zásahu do práva na placenou dovolenou za kalendářní rok. Z toho vyplývá, že takové cíle nemohou odůvodnit zásah do práva na dovolenou za kalendářní rok zaručeného článkem 31 odst. 2 Listiny. Proto je v projednávané věci třeba dovodit, že cíl zajistit vyšší nákladovou efektivnost úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích a zároveň uspořit náklady, nemůže být legitimním cílem odůvodňujícím zkrácení délky dovolené žalobců za kalendářní rok.
103 Nicméně podle samotného znění bodu 27 odůvodnění nařízení č. 1023/2013 je sledovaným cílem rovněž „modernizovat pracovní podmínky pro zaměstnance ve třetích zemích“.
104 Komise, jakož i Parlament a Rada však tento cíl patrně nechápou stejným způsobem.
105 Komise a Parlament vysvětlují, že v období od roku 2004 do roku 2014 se situace, jež částečně odůvodňovala dřívější režim, vyvinula v důsledku značného rozšíření internetové komunikace a nízkonákladových letů. Rada uvádí, že dovolená za kalendářní rok v rozsahu 42 pracovních dnů vystavovala malá zastoupení obtížím, neboť v důsledku této dovolené a nepřítomností z jiných důvodů neměla tato zastoupení vždy k dispozici dostatečný počet zaměstnanců k zajištění jejich řádného chodu.
106 Komise a Parlament navíc nejsou schopny upřesnit, čím by s ohledem na účel dovolené za kalendářní rok rozšíření nízkonákladových cest a možnost šířeji využívat internetovou komunikaci, než tomu bylo v minulosti, odůvodňovaly zkrácení této dovolené. Konkrétně se jeví, že by rozšíření nízkonákladových letů mohlo nanejvýš odůvodnit zkrácení dob na cestu upravených v článku 7 přílohy V služebního řádu, ačkoli tyto doby naopak mohou být prodlouženy u zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích, jak uznává sama Komise.
107 Pokud jde o odůvodnění poskytnuté Radou, žalobci správně poukazují na to, že neplatí pro všechna zastoupení. Rada přitom neposkytla žádný důkaz, na jehož základě by bylo možno dovodit, že situace malých zastoupení byla natolik významná, že normotvůrce mohl mít za to, že obecné snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok bylo jediným možným řešením. Navíc nic nenasvědčuje tomu, že by normotvůrce ověřil relevanci uvedeného odůvodnění z hlediska možnosti stanovené čl. 9 odst. 1 přílohy X služebního řádu odmítnout dovolenou s ohledem na požadavky služby, ačkoli přijetím čl. 1 bodu 70 písm. d) nařízení č.1023/2013 snížil ze čtrnácti pracovních dnů na dva týdny minimální dobu dovolené, která musí být jednou za rok vybrána.
108 Zadruhé, pokud jde o otázku, zda je nový článek 6 přílohy X služebního řádu přiměřený sledovanému cíli, nic nenasvědčuje tomu, že by před jeho přijetím normotvůrce posoudil následky snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok na zdraví a bezpečnost úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích, ani že by posoudil jiné způsoby snížení, ačkoli placená dovolená za kalendářní rok přispívá přímo ke zlepšení ochrany bezpečnosti a zdraví pracovníků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2013, Přezkum Komise v. Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, bod 44).
109 Kromě toho z formálního omezení v novém čl. 6 prvním pododstavci přílohy X služebního řádu dovolené za kalendářní rok u úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích na 24 pracovních dnů od roku 2016 není patrné, že by normotvůrce jako takový zohlednil okolnost, že podle článku 57 služebního řádu mají úředníci a zaměstnanci pracující na území Unie nárok na dovolenou v rozsahu až nejvíce třiceti pracovních dnů v závislosti na jejich věku a platové třídě.
110 Stejně tak nic nenasvědčuje tomu, že se normotvůrce snažil zjistit, zda znění čl. 8 prvního pododstavce přílohy X služebního řádu, týkajícího se dovolené na zotavenou, jako takové zaručovalo každému úředníkovi a zaměstnanci, kteří byli vysláni do třetí země a vystaveni mimořádně obtížné situaci, dostatečnou ochranu jejich zdraví a bezpečnosti, když podle uvedeného ustanovení může být dovolená na zotavenou poskytnuta pouze výjimečně a musí být předmětem zvláštního odůvodněného rozhodnutí.
111 Konečně Komise chybně tvrdí, že normotvůrce zohlednil obtíže spojené se situací zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích, s ohledem konkrétně na jejich právo na dovolenou za kalendářní rok, s odkazem na čl. 7 první pododstavec přílohy X služebního řádu, ačkoli jak již bylo uvedeno (viz bod 92 výše), toto ustanovení, jež bylo změněno čl. 1 bodem 71 písm. b) nařízení č. 1023/2013, naopak slaďuje režim dotyčných osob s režimem ostatních úředníků a zaměstnanců tím, že snižuje počet dnů dovolené, na kterou měly tyto osoby nárok při začátku plnění služebních povinností nebo při jeho ukončení v průběhu roku.
112 Na základě výše uvedeného je nutno určit, že nic nenasvědčuje tomu, že by unijní normotvůrce při přijímání nového článku 6 přílohy X služebního řádu ověřil, zda je tento článek skutečně odůvodněn cílem obecného zájmu a zda nepředstavuje z hlediska sledovaného cíle nepřiměřený zásah do práva úředníků a zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích na dovolenou za kalendářní rok. Komise tudíž nemohla při přijetí napadených rozhodnutí platně vycházet z nového článku 6 přílohy X služebního řádu.
113 Z toho vyplývá, že první žalobní důvod je opodstatněný a napadená rozhodnutí je třeba zrušit, aniž je nutné zkoumat ostatní žalobní důvody uplatněné žalobci.
IV. K nákladům řízení
114 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
115 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.
116 Vzhledem k tomu, že v projednávané věci žalobci požadovali náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že posledně uvedená ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobci. Kromě toho Parlament a Rada ponesou jakožto orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (čtvrtý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí, kterými se v roce 2014 snižuje počet dnů dovolené za kalendářní rok u Francisca Carreras Sequerose a dalších úředníků nebo zaměstnanců Evropské komise, jejichž jména jsou uvedena v příloze, se zrušují.
2) Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené F. Carreras Sequerosem a dalšími úředníky nebo zaměstnanci Komise, jejichž jména jsou uvedena v příloze.
3) Evropský parlament a Rada Evropské unie ponesou vlastní náklady řízení.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín | | Reine |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 4. prosince 2018.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
E. Coulon