Language of document : ECLI:EU:T:2016:233

Spojeni predmeti T‑60/06 RENV II i T‑62/06 RENV II

Talijanska Republika i Eurallumina SpA

protiv

Europske komisije

„Državne potpore – Direktiva 92/81/EEZ – Trošarine na mineralna ulja – Mineralna ulja koja se upotrebljavaju kao loživo ulje za proizvodnju glinice – Oslobođenje od trošarina – Selektivni karakter mjere – Potpore koje se mogu smatrati spojivima sa zajedničkim tržištem – Smjernice Zajednice o državnim potporama za zaštitu okoliša – Smjernice o regionalnim državnim potporama za 1998. – Legitimna očekivanja – Pravna sigurnost – Načelo lex specialis derogat legi generali – Načelo presumpcije zakonitosti i korisnog učinka akata institucija – Načelo dobre uprave – Obveza obrazlaganja”

Sažetak – Presuda Općeg suda (prvo prošireno vijeće) od 22. travnja 2016.

1.      Tužba za poništenje – Nadležnost sudova Unije – Zahtjev za izdavanje naloga instituciji – Nedopuštenost

(čl. 230. i čl. 233. st. 1. UEZ‑a)

2.      Sudski postupak – Iznošenje novih razloga tijekom postupka – Pretpostavke – Dopuna postojećeg razloga – Dopuštenost

(Poslovnik Općeg suda (1991.), čl. 44. st. 1. t. (c) i čl. 48. st. 2.)

3.      Pravo Europske unije – Načela – Pravna sigurnost – Doseg – Nepovredivost akata institucija – Pridržavanje pravila o nadležnosti i postupku – Obveza izbjegavanja neusklađenosti koje se mogu pojaviti u primjeni različitih odredbi prava Unije – Doseg i posljedice u području državnih potpora

(čl. 88. UEZ‑a)

4.      Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena prema objektivnoj situaciji, neovisno o postupcima institucija – Odluka Vijeća kojom se u skladu s Direktivom 92/81 državi članici dozvoljava uvođenje oslobođenja od trošarina – Ocjena Komisije da u tom okviru ne postoji narušavanje tržišnog natjecanja niti prepreka urednom funkcioniranju unutarnjeg tržišta – Nepostojanje utjecaja na diskrecijsku ovlast Komisije u području državnih potpora – Nepostojanje utjecaja na raspodjelu tih ovlasti u Ugovoru – Nepostojanje prekoračenja ovlasti i povrede članka 18. Direktive 2003/96

(čl. 87., 88. i 93. UEZ‑a; Direktiva Vijeća 92/81, čl. 8. st. 4. i 5., i Direktiva Vijeća 2003/96, čl. 18.; Odluka Vijeća 2001/224)

5.      Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena prema objektivnoj situaciji, neovisno o postupcima institucija – Odluka Vijeća kojom se u skladu s Direktivom 92/81 državi članici dozvoljava uvođenje oslobođenja od trošarina – Ocjena Komisije da u tom okviru ne postoji narušavanje tržišnog natjecanja niti prepreka urednom funkcioniranju unutarnjeg tržišta – Nepostojanje utjecaja na diskrecijsku ovlast Komisije u području državnih potpora – Nepostojanje povrede načela pravne sigurnosti i korisnog učinka te članka 8. stavka 5. Direktive 92/81

(čl. 87., 88. i 93. UEZ‑a; Direktiva Vijeća 92/81, čl. 8. st. 4. i 5., i Direktiva Vijeća 2003/96, čl. 18.; Odluka Vijeća 2001/224)

6.      Sudski postupak – Akt kojim se pokreće postupak – Formalni zahtjevi – Sažeti prikaz iznesenih razloga – Slični zahtjevi za prigovore navedene u potporu tužbenom razlogu – Neprecizno sastavljanje prigovora – Nedopuštenost

(čl. 225. UEZ‑a; Poslovnik Općeg suda (1991.), čl. 44. st. 1.)

7.      Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Odstupanje od općeg poreznog sustava – Referentni okvir za utvrđivanje postojanja gospodarske prednosti

(čl. 87. st. 1. UEZ‑a)

8.      Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće i nove potpore – Postupak nadzora potpora – Odvojeni postupci – Učinci odluke o nespojivosti

(čl. 88. UEZ‑a)

9.      Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće i nove potpore – Kvalifikacija kao postojeće potpore – Odluka Vijeća kojom se u skladu s direktivama 92/81 i 2003/96 državi članici dozvoljava uvođenje oslobođenja od trošarina – Odluka koja se ne može kvalificirati kao odluka o odobrenju programa potpora – Oslobođenje koje se ne može kvalificirati kao postojeća potpora

(čl. 87., 88. i 93. UEZ‑a; Direktiva Vijeća 659/199, čl. 1. t. (b); Direktiva Vijeća 92/81, čl. 8. st. 4. i Direktiva Vijeća 2003/96, čl. 18. i Prilog II.; Odluka Vijeća 2001/224, čl. 1. st. 2.)

10.    Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Diskrecijska ovlast Komisije – Kriteriji za ocjenu – Učinak smjernica koje donosi Komisija

(čl. 87. st. 3. UEZ‑a; obavijesti Komisije 2001/C 37/03 i 98/C 74/06)

11.    Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka – Sudski nadzor – Granice – Ocjena zakonitosti s obzirom na informacije dostupne u trenutku donošenja odluke

(čl. 88. st. 3. i čl. 230. UEZ‑a)

12.    Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore u cilju regionalnog razvoja – Mjerila – Postojanje posebnog regionalnog nedostatka – Obveza utvrđivanja nužnosti potpore za regionalni razvoj

(čl. 87. st. 3. t. (a) UEZ‑a; obavijest Komisije 98/C 74/06, t. 4.15 do 4.17)

13.    Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Potpora dodijeljena kršenjem postupovnih pravila iz članka 88. UEZ‑a – Moguća legitimna očekivanja korisnika – Uvjeti i granice – Nedjelovanje Komisije – Nepostojanje legitimnih očekivanja – Iznimne okolnosti – Nepostojanje

(čl. 87. i 88. UEZ‑a; Uredba Vijeća 659/1999, čl. 14. st. 1; direktive Vijeća 92/81 i 2003/96)

14.    Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Potpora dodijeljena kršenjem postupovnih pravila iz članka 88. UEZ‑a – Moguća legitimna očekivanja korisnika – Uvjeti i granice – Prestanak legitimnog očekivanja nakon objave odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka čak i u slučaju iznimnih okolnosti

(čl. 87. i 88. UEZ‑a; Uredba Vijeća 659/1999, čl. 14. st. 1; direktive Vijeća 92/81 i 2003/96)

15.    Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka o pokretanju službenog istražnog postupka u odnosu na državnu mjeru – Obveza donošenja odluke u razumnom roku – Nepostojanje utjecaja u slučaju potpore koja nije bila uredno prijavljena Komisiji – Povreda – Nepostojanje prepreke u pogledu povrata potpore – Granice – Povreda prava obrane

(čl. 88. UEZ‑a; Uredba Vijeća 659/1999, čl. 7. st. 6. i čl. 13. st. 2.)

16.    Tužba za poništenje – Razlozi – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Tužbeni razlog različit od onog koji se odnosi na materijalnu zakonitost

(čl. 230. i 253. UEZ‑a)

17.    Sudski postupak – Troškovi – Nalaganje stranci koja je dobila spor da snosi dio svojih troškova

(čl. 225. UEZ‑a; Poslovnik Općeg suda (1991.), čl. 135.)

1.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 43.)

2.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 45., 46.)

3.      Načelo pravne sigurnosti opće je načelo prava Unije čiji je cilj zajamčiti predvidljivost situacija i pravnih odnosa obuhvaćenih pravom Europske unije. Zbog toga je ključno da institucije poštuju nepovredivost akata koje su donijele i koji utječu na pravni i stvarni položaj pravnih subjekata, pri čemu te akte mogu izmijeniti samo poštujući pravila o nadležnosti i postupovna pravila.

Poštovanjem načela pravne sigurnosti zahtijeva se i da institucije u načelu izbjegavaju neusklađenosti koje se mogu pojaviti u primjeni različitih odredbi prava Unije, a posebno ako se te odredbe odnose na istovjetan cilj, kao što je pošteno tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu. U tom smislu, u području državnih potpora načelo pravne sigurnosti nalaže da, kada je Komisija povredom svoje dužnosti u pogledu pažljivosti stvorila dvosmislenu situaciju zbog uvođenja elemenata nesigurnosti i zbog nejasnoća u primjenjivim propisima te svojim dugotrajnim izostankom reakcije unatoč tome što je znala za predmetne potpore, Komisija je dužna razjasniti navedenu situaciju prije nego što poduzme bilo kakvu radnju s ciljem nalaganja povrata već isplaćenih potpora.

(t. 63., 183.)

4.      Postupak predviđen člankom 8. stavkom 4. Direktive 92/81 o usklađivanju struktura trošarina na mineralna ulja, kojim se Vijeću – koje odlučuje jednoglasno na prijedlog Komisije – daje ovlast da državi članici dopusti uvođenje oslobođenja ili smanjenja stope trošarine, osim onih predviđenih tom direktivom iz razloga specifične politike, ima različit cilj i područje primjene od postupka iz sustava uspostavljenog člankom 88. UEZ‑a.

Stoga, odluka Vijeća kojom se u skladu s člankom 8. stavkom 4. te direktive državu članicu ovlašćuje da uvede oslobođenje od trošarina, ne može imati za posljedicu sprječavanje Komisije u izvršavanju nadležnosti koje su joj dodijeljene Ugovorom i posljedično u provedbi postupka predviđenog člankom 88. UEZ‑a radi ispitivanja je li to oslobođenje državna potpora te da po završetku tog postupka eventualno donese odluku kojom se utvrđuje postojanje te potpore.

Osim toga, okolnost da se odlukama Vijeća o odobrenju dodjeljuju potpuna oslobođenja od trošarina i određuju detaljni zemljopisni i vremenski uvjeti te da su države članice strogo poštovale te uvjete, ne utječe na podjelu nadležnosti između Vijeća i Komisije i stoga ne može Komisiju lišiti prava na izvršenje svojih nadležnosti.

Iz toga proizlazi da provedbom postupka predviđenog člankom 88. UEZ‑a radi ispitivanja toga je li neko oslobođenje od trošarina državna potpora i donošenjem po završetku tog postupka odluke kojom se utvrđuje postojanje takve povrede, a da prethodno nije pokrenut postupka predviđen člankom 8. stavkom 5. Direktive 92/81, unatoč tome što članak 1. stavak 2. Odluke 2001/224 o sniženim stopama posebnog poreza i oslobođenjima od poreza određenih mineralnih ulja kad se koriste za posebne namjene, dotičnoj državi članici izričito dopuštao da nastavi primjenjivati to oslobođenje, Komisija nije povrijedila načela pravne sigurnosti i korisnog učinka akata institucija, kao ni članka 8. stavak 5. Direktive 92/81.

Naime, odluke o odobrenju koje Vijeće donosi na prijedlog Komisije, mogu proizvoditi učinke samo u području obuhvaćenom pravilima o usklađivanju zakonodavstava o trošarinama i ne utječu na učinke eventualne odluke koju Komisija može donijeti pri izvršavanju svojih nadležnosti u području državnih potpora.

(t. 65.‑67., 69., 72.)

5.      Pojam državne potpore odgovara objektivnoj situaciji i ne ovisi o postupcima ili izjavama institucija. Stoga, činjenica da je Komisija, prilikom donošenja odluka Vijeća o odobrenju na temelju članka 8. stavka 4. Direktive 92/81 o usklađivanju struktura trošarina na mineralna ulja, procijenila da oslobođenja od trošarina na mineralna ulja korištena kao loživo ulje u proizvodnji glinice, nemaju za posljedicu narušavanje tržišnog natjecanja i da se njima ne sprječava uredno funkcioniranje zajedničkog tržišta, ne može predstavljati prepreku tome da se spomenuta oslobođenja okvalificiraju kao državne potpore u smislu članka 87. stavka 1. UEZ‑a, ako su ispunjeni uvjeti za postojanje državne potpore. Iz toga proizlazi, a fortiori, da za potrebe kvalifikacije oslobođenja od trošarine kao državne potpore, Komisija nije bila vezana ocjenama Vijeća u okviru njegovih odluka u području usklađivanja zakonodavstava o trošarinama, prema kojima navedena oslobođenja nemaju za posljedicu narušavanje tržišnog natjecanja te se njima ne sprječava dobro funkcioniranje zajedničkog tržišta.

Stoga, provodeći postupak predviđen člankom 88. UEZ‑a radi ispitivanja predstavlja li sporno oslobođenje državnu potporu, te donoseći po provođenju tog postupka odluku kojom se utvrđuje da je potpora nespojiva sa zajedničkim tržištem i nalaže njezin povrat, Komisija je samo izvršavala svoje ovlasti koje joj daje UEZ u području državnih potpora, pa time nije povrijedila ni načela pravne sigurnosti i lex specialis derogat legi generali, ni presumpciju zakonitosti i koristan učinak akata institucija.

(t. 72.‑74., 77., 81.‑84.)

6.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 89.‑91.)

7.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 97.‑99., 101.)

8.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 108.)

9.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 110., 111.)

10.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 127., 128., 147.)

11.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 132.)

12.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 143., 152., 157.)

13.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 174.‑176., 187., 188., 192.)

14.    Država članica čija su tijela dodijelila potporu povredom postupovnih pravila iz članka 88. UEZ‑a, može se pozvati na legitimno očekivanje poduzetnika korisnika potpore kako bi pred sudom Unije osporila valjanost Komisijine odluke kojom joj se nalaže povrat sporne potpore, ali ne kako bi izbjegla svoju obvezu donošenja mjera potrebnih za njezino izvršenje. Međutim, uzimajući u obzir temeljnu ulogu obveze obavještavanja radi omogućavanja učinkovitosti Komisijina nadzora državnih potpora, koji je obvezan, korisnici potpore ne mogu, u načelu, imati legitimna očekivanja u pogledu pravilnosti navedene potpore, osim ako je ona dodijeljena poštujući postupak predviđen člankom 88. UEZ‑a, a gospodarski subjekt koji postupa s dužnom pažnjom treba se u načelu moći uvjeriti da je navedeni postupak poštovan.

U tom smislu, Komisijino kašnjenje u odlučivanju o tome je li potpora nezakonita i treba li je država članica ukinuti i povratiti, u određenim okolnostima može kod korisnika predmetne potpore stvoriti legitimno očekivanje koje može spriječiti Komisiju da navedenoj državi članici naloži povrat te potpore. Međutim, uzimajući u obzir obveze koje proizlaze iz načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti, takva dvosmislena situacija do koje dolazi zbog odluka Vijeća o odobrenju uvođenja oslobođenja ili smanjenja stope trošarine donesenih na prijedlog Komisije na temelju Direktive 92/81 o usklađivanju struktura trošarina na mineralna ulja, protivi se samo povratu potpore dodijeljene na temelju spornog oslobođenja do datuma objave odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka u Službenom listu Europske unije. Suprotno tomu, računajući od navedene objave, korisnik potpore treba znati da, ako sporno oslobođenje jest državna potpora, mora ga odobriti Komisija u skladu s člankom 88. UEZ‑a. Iz toga proizlazi da je objavom odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka stvarno okončano legitimno očekivanje koje je korisnik potpore prethodno mogao imati u pogledu zakonitosti takvog oslobođenja. Naime, ta je objava u stanju ukloniti svaku nesigurnost vezanu uz tekst odluka Vijeća o odobrenju, u pogledu činjenice da je predmetne mjere, ako su činile državne potpore, trebalo odobriti u skladu s člankom 88. UEZ‑a.

Konačno, kada je riječ o iznimnim okolnostima na kojima bi se opravdano moglo temeljiti legitimno očekivanje korisnika nezakonite potpore da je ona zakonita, navodno nedjelovanje Komisije nema značaja ako joj program potpora nije bio priopćen. Takvo se rješenje nameće i u slučaju kad je program potpora proveden bez pridržavanja prethodnog obavještavanja o izvršenju koje se zahtjeva prema presudi od 11. prosinca 1973., a time i bez da je u cijelosti slijeđen postupak predviđen člankom 88. UEZ‑a.

(t. 179.‑181., 188.‑190., 217.)

15.    Sama činjenica da Uredbom 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 88 UEZ‑a, osim roka zastare u trajanju od deset godina (računajući od dodjele potpore) nakon čijeg se isteka više ne može odrediti povrat potpore, nije predviđen nikakav rok, pa čak ni okvirni, za Komisijino ispitivanje nezakonite potpore, u skladu s člankom 13. stavkom 2. navedene uredbe kojim je određeno da Komisija nije obvezana rokom navedenim u članku 7. stavku 6. navedene uredbe, nije prepreka tomu da sud Unije provjeri je li ta institucija ispoštovala razuman rok ili je suviše nepravodobno djelovala.

Naime, u skladu s člankom 7. stavkom 6. Uredbe br. 659/1999, referentni rok za zaključivanje formalnog istražnog postupka u pogledu prijavljenih državnih potpora iznosi 18 mjeseci. Taj rok, iako nije primjenjiv na nezakonite potpore, u skladu s člankom 13. stavkom 2. Uredbe br. 659/1999, predstavlja referentnu točku korisnu za ocjenu razumnosti trajanja formalnog istražnog postupka koji se odnosi na nezakonito provedenu mjeru.

U tom pogledu, rok od nešto više od 49 mjeseci između donošenja odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka i donošenja odluke kojom se utvrđuje postojanje državne potpore i nalaže njezino vraćanje, koji je tek nešto manje od dvaput dulji u odnosu na onaj predviđen člankom 7. stavkom 6. Uredbe br. 659/1999 za zaključenje formalnog istražnog postupka u kontekstu prijavljenih državnih potpora, može se smatrati nerazumnim. Takav rok posebno je neopravdan kad se radi o predmetima koji ne predstavljaju nikakav očiti problem i o kojima je Komisija mogla stvoriti mišljenje puno prije pokretanja formalnog istražnog postupka.

Međutim, povreda načela poštovanja razumnog roka opravdava poništenje odluke donesene nakon proteka tog roka samo ako sadrži i povredu prava obrane dotičnih poduzetnika.

(t. 182., 196., 199.‑201., 210.)

16.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 234.)

17.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 245., 247.)