ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 25 юли 2018 година(1)
Съединени дела С‑297/17, С‑318/17, С‑319/17 и С‑438/17
Bashar Ibrahim (C‑297/17)
Mahmud Ibrahim (С‑318/17)
Fadwa Ibrahim (С‑318/17)
Bushra Ibrahim (С‑318/17)
Mohammad Ibrahim, чрез законните си представители Fadwa и Mahmud Ibrahim (С‑318/17)
Ahmad Ibrahim, чрез законните си представители Fadwa и Mahmud Ibrahim (C‑318/17)
Nisreen Sharqawi (C‑319/17)
Yazan Fattayrji, чрез законния си представител Nisreen Sharqawi (C‑319/17)
Hosam Fattayrji, чрез законния си представител Nisreen Sharqawi (C‑319/17)
срещу
Bundesrepublik Deutschland
и
Bundesrepublik Deutschland
срещу
TausMagamadov (C‑438/17)
(Преюдициални запитвания, отправени от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия)
„Преюдициално запитване — Директива 2013/32/ЕС — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Общи процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила — Член 52 — Приложно поле на тази директива ratione temporis —– Член 33, параграф 2, буква а) — Отхвърляне на молба за убежище като недопустима поради предоставена преди това субсидиарна закрила в друга държава членка — Членове 4 и 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище в другата държава членка — Директива 2011/95/ЕС — Член 20 и следващите — Условия на живот на лицата, на които е предоставена субсидиарна закрила, в последната държава членка — Реална и потвърдена опасност от нечовешко или унизително отношение“
1. Преюдициалните запитвания по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 се отнасят до тълкуването, от една страна, на член 33, параграф 2, буква а) и на член 52, параграф 1 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила(2) и на член 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и от друга страна, на член 20 и следващите от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила(3).
2. Запитванията са отправени в рамките на три дела между г‑н Bashar Ibrahim (дело С‑297/17), г‑н Mahmud Ibrahim, г‑жа Fadwa Ibrahim, г‑н Bushra Ibrahim, непълнолетните деца Mohammad и Ahmad Ibrahim (дело С‑318/17), както и г‑жа Nisreen Sharqawi и нейните непълнолетни деца Yazan и Hosam Fattayrji (дело С‑319/17), палестинци от Сирия, без гражданство, кандидати за убежище, и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия) по повод решенията на Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Федерална служба за миграцията и бежанците, Германия, наричана по-нататък „Службата“), с които им е отказано право на убежище с мотива, че пристигат от сигурна трета държава.
3. Преюдициалното запитване по дело С‑438/17 се отнася до тълкуването на член 33, параграф 2, буква а) и на член 52, параграф 1 от Директива 2013/32.
4. Това запитване е отправено в рамките на спор между Федерална република Германия и г‑н Taus Magamadov, кандидат за убежище с руско гражданство, който се представя за чеченец, пребивавал в Полша, по повод решение на Службата, с което му е отказано право на убежище с мотива, че пристига от сигурна трета държава.
I. Правна уредба
1. Международното право
1. Женевската конвенция
5. Член 21 от Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г.(4), в сила от 22 април 1954 г., допълнена с Протокол за статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г., в сила от 4 октомври 1967 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“), озаглавен „Жилищно настаняване“, гласи:
„По отношение на жилищното настаняване договарящите държави се задължават, доколкото този въпрос е уреден от съществуващите закони или разпоредби или се контролира от обществените органи, да предоставят на бежанците, законно пребиваващи на тяхна територия, възможно най-благоприятен статут и във всеки случай не по-малко благоприятен, отколкото предоставяния най-общо на чужденци при същите обстоятелства“.
2. Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи
6. Озаглавеният „Забрана на изтезанията“ член 3 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), гласи:
„Никой не може да бъде подложен на изтезания или нечовешко или унизително отношение или наказание“.
2. Правото на Съюза
1. Хартата
7. Съгласно член 1 от Хартата, озаглавен „Човешко достойнство“.
„Човешкото достойнство е ненакърнимо. То трябва да се зачита и защитава“.
8. Член 4 от Хартата, озаглавен „Забрана на изтезанията и на нечовешкото или унизително отношение или наказание“, гласи:
„Никой не може да бъде подложен на изтезания, на нечовешко или унизително отношение или наказание“.
Член 18 от Хартата, озаглавен „Право на убежище“, гласи:
„Правото на убежище се гарантира при спазване на правилата на Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. и на Протокола от 31 януари 1967 г. за статута на бежанците и в съответствие с Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз“.
9. Член 51 от Хартата, озаглавен „Приложно поле“, гласи в параграф 1:
„Разпоредбите на настоящата харта се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза. В този смисъл те зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции и при зачитане на предоставените в Договорите компетенции на Съюза“.
10. Член 52 от Хартата, озаглавен „Обхват и тълкуване на правата и принципите“, гласи в параграф 3:
„Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от [ЕКПЧ], техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция. Тази разпоредба не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита“.
2. Директива 2013/32
11. Член 33 от Директива 2013/32, озаглавен „Недопустими молби“, гласи:
„1. В допълнение към случаите, в които молбата не се разглежда, в съответствие с Регламент (ЕС) № 604/2013, от държавите членки не се изисква да разглеждат дали кандидатът отговаря на условията за международна закрила в съответствие с Директива 2011/95/ЕС, когато молбата се счете за недопустима съгласно настоящия член.
2. Държавите членки могат да приемат, че една молба за международна закрила е недопустима единствено ако:
a) друга държава членка е предоставила международна закрила;
[…]“.
12. Член 40 от тази директива, озаглавен „Последваща молба“, предвижда:
„[…]
2. […] първоначално последващата молба за международна закрила е предмет на предварително разглеждане с цел да се определи дали по тази молба са се появили или са били представени от кандидата нови елементи или нови факти, които са свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива 2011/95/ЕС.
3. Ако в предварителното разглеждане по параграф 2 бъде заключено, че са установени или представени от кандидата нови елементи или факти и те увеличават в значителна степен вероятността кандидатът да бъде признат за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива 2011/95/ЕС, разглеждането на молбата продължава в съответствие с разпоредбите на глава II. Държавите членки могат да предвидят и други причини за последваща молба, която да бъде допълнително разгледана.
4. Държавите членки могат да предвидят разглеждането на молбата да продължи само при условие че съответният кандидат не е имал възможност, без да има вина за това, да представи ситуациите, изложени в параграфи 2 и 3 от настоящия член, в предходната процедура, и по-специално да упражни правото си на ефективна защита съгласно член 46.
[…]“.
13. Член 51, параграф 1 от посочената директива гласи:
„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с членове 1—30, член 31, параграфи 1, 2 и 6—9, членове 32—46, членове 49 и 50 и с приложение I най-късно до 20 юли 2015 г. Те незабавно съобщават на [Европейската комисия] текста на тези разпоредби“.
14. Съгласно член 52, първа алинея от Директива 2013/32:
„Държавите членки прилагат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, посочени в член 51, параграф 1, към молбите за международна закрила и към процедурите за отнемане на международна закрила, които са подадени след 20 юли 2015 г. или на по-ранна дата. Молбите, подадени преди 20 юли 2015 г., и процедурите за отнемане на статута на бежанец, започнати преди същата дата, се уреждат от законовите, подзаконовите и административните разпоредби, приети съгласно Директива 2005/85/ЕО [на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки](5)“.
3. Германското право
15. Член 29 от Asylgesetz (Закон за правото на убежище, от 2 септември 2008 г., изменен с Integrationsgesetz (Закон за интеграцията) от 31 юли 2016 г. (BGBl. I, S., стр. 1939) (наричан по-нататък „AsylG“) гласи:
„(1) Молбата за убежище е недопустима, когато:
1. друга държава е компетентна да разгледа молбата за убежище
a) по силата на Регламент [„Дъблин III“](6), или
b) по силата на други разпоредби на Европейския съюз или на международен договор
2. друга държава — членка на Европейския съюз, вече е предоставила на чужденеца международната закрила по член 1, параграф 1, точка 2, […]“.
16. Член 77, параграф 1 от AsylG гласи:
„По споровете, регламентирани в настоящия закон, съдът се основава на фактическото и правно положение към датата на последното съдебно заседание; ако се произнася без предварително съдебно заседание, определящ момент е моментът на постановяване на съдебното решение. […]“.
II. Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
1. Дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17
17. Жалбоподателят по дело С‑297/17(7), г‑н Bashar Ibrahim, е син на г‑н Mahmud Ibrahim и на г‑жа Fadwa Ibrahim и брат на останалите трима жалбоподатели(8), които заедно с родителите си са жалбоподатели по дело С‑318/17.
18. Жалбоподателите в главните производства по тези дела напускат Сирия през 2012 г. и пристигат в България, където с решения от 26 февруари и 7 май 2013 г. им е предоставена субсидиарна закрила. През ноември 2013 г. те продължават пътя си през Румъния, Унгария и Австрия и пристигат в Германия, където на 29 ноември 2013 г. подават нова молба за убежище.
19. На 22 януари 2014 г. Службата изпраща на българската национална администрация искания за обратно приемане на заинтересованите лица. Тази администрация ги отхвърля с писма от 28 януари и 10 февруари 2014 г. с мотива, че вече предоставената на жалбоподателите в главните производства по дела С‑297/17 и С‑318/17 в България субсидиарна закрила правела неприложим в случая режима на обратно приемане по Регламент „Дъблин III“. Освен това компетентният български орган била местната гранична полиция.
20. С решения от 27 февруари и 19 март 2014 г. Службата отказва убежище на жалбоподателите в главните производства по дела С‑297/17 и С‑318/17, без да разгледа по същество молбите им, с мотива, че са дошли от сигурна трета държава, и разпорежда да бъдат принудително отведени до българската граница.
21. С решения, постановени съответно на 20 май и на 22 юли 2014 г., Verwaltungsgericht (Административен съд, Германия) отхвърля жалбите срещу тези решения.
22. С решения от 18 февруари 2016 г. Oberverwaltungsgericht (Висш административен съд, Германия) отменя заповедите за принудително отвеждане до българската граница, но отхвърля жалбите в останалата им част. Според тази юрисдикция на жалбоподателите в главните производства по дела С‑297/17 и С‑318/17 основателно е отказано право на убежище в Германия, тъй като те са пристигнали в тази държава от сигурна трета държава. Заповедите за принудително отвеждане да българската граница обаче били незаконосъобразни, тъй като не било установено, че Република България все още е склонна да поеме жалбоподателите в главните производства по дела С‑297/17 и С‑318/17.
23. Тези жалбоподатели подават ревизионна жалба до Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) срещу решенията, с които техните молби са отхвърлени частично. Те твърдят по-специално, че установената с Регламент „Дъблин III“ система продължава да се прилага и след предоставянето на субсидиарна закрила. Обратно, Службата счита, че последващите молби за убежище са недопустими на основание член 29, параграф 1, точка 2 от AsylG, чието съдържание съответства на съдържанието на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32.
24. При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) решава да спре производствата и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли преходната разпоредба на член 52, първа алинея от Директива 2013/32/ЕС прилагането на национална разпоредба, съгласно която в изпълнението на разширеното в сравнение с предходната разпоредба правомощие по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32/ЕС молба за международна закрила е недопустима, ако на кандидата е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка, доколкото при липсата на национални преходни разпоредби националната разпоредба следва да се прилага и за молби, подадени преди 20 юли 2015 г.?
По-специално позволява ли преходната разпоредба на член 52, първа алинея от Директива 2013/32/ЕС държавите членки да прилагат с обратна сила разширеното правомощие по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32/ЕС, в резултат на което са недопустими и молби за убежище, подадени преди транспонирането на национално равнище на това разширено правомощие, по които обаче не е взето окончателно решение към момента на транспонирането?
2) Предоставя ли член 33 от Директива 2013/32/ЕС право на държавите членки да избират дали да отхвърлят като недопустима молба за убежище поради друга международна компетентност (Регламент „Дъблин“), или съгласно член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32/ЕС?
3) При утвърдителен отговор на втория въпрос: съдържа ли правото на Съюза пречка при изпълнение на правомощието по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32/ЕС дадена държава членка да отхвърли молба за международна закрила като недопустима поради предоставянето на субсидиарна закрила в друга държава членка, ако:
a) кандидатът се стреми към разширяване на предоставената му в друга държава членка субсидиарна закрила (признаване на статут на бежанец) и процедурата за предоставяне на убежище в другата държава членка е страдала и продължава да страда от системни недостатъци, или
б) формите на международната закрила, по-конкретно условията на живот за лица, ползващи се от субсидиарна закрила, в другата държава членка, която вече е предоставила на кандидата субсидиарна закрила,
– противоречат на член 4 от [Хартата], респективно на член 3 от [ЕКПЧ], или
– не изпълняват изискванията на член 20 и сл. от Директива 2011/95, без в същото време да нарушават член 4 от [Хартата], респективно член 3 от [ЕКПЧ]?
4) При утвърдителен отговор на третия въпрос, буква б): това важи ли и в случаите, когато на лицата, ползващи се от субсидиарна закрила, се предоставя социална закрила, която не гарантира или в сравнение с други държави членки гарантира жизнения минимум в ограничена степен, без обаче те да са третирани по различен начин от гражданите на тази държава членка?
5) При отрицателен отговор на втория въпрос:
a) Прилага ли се Регламент „Дъблин III“ към процедурата за предоставяне на международна закрила, ако молбата за убежище е подадена преди 1 януари 2014 г., но искането за обратно приемане е подадено след 1 януари 2014 г. и кандидатът преди това (през февруари 2013 г.) вече е получил субсидиарна закрила в замолената държава членка?
б) Може ли да се изведе от разпоредбите на Регламентите „Дъблин“, неписано, преминаване на компетентността към държавата членка, която е подала искането за обратно приемане на кандидата, ако замолената компетентна държава членка е отхвърлила подаденото в срок искане за обратно приемане съгласно разпоредбите на „Дъблин“ и вместо това се е позовала на междудържавно споразумение за обратно приемане?“.
2. Дело С‑438/17
25. През 2007 г. г‑н Magamadov подава молба за убежище в Полша, където с решение от 13 октомври 2008 г. му е предоставена субсидиарна закрила. През юни 2012 г., заедно със съпругата си и детето си, той влиза в Германия, където на 19 юни 2012 г. подава молба за убежище.
26. На 13 февруари 2013 г. Службата изпраща искане за обратно приемане до полските органи, които на 18 февруари 2013 г. декларират, че ще приемат обратно г‑н Magamadov и неговото семейство.
27. С решение от 13 март 2013 г., без да разглежда въпроса по същество, Службата приема, че молбите за убежище на г‑н Magamadov и неговото семейство са недопустими, тъй като Република Полша е компетентната да разгледа тези молби държава членка, и разпорежда те да бъдат прехвърлени в Полша. Тъй като прехвърлянето не е осъществено в предвидения срок поради здравословни проблеми на съпругата на г‑н Magamadov, с решение от 24 септември 2013 г. Службата оттегля решението си от 13 март 2013 г. с мотива, че след изтичането на този срок Федерална република Германия е станала компетентната държава членка.
28. С решение от 23 юни 2014 г. Службата отказва на жалбоподателя международна закрила и право на убежище с мотива, че е пристигнал от Полша, и разпорежда да бъде принудително отведен до границата на тази държава членка.
29. С решение от 19 май 2015 г. Verwaltungsgericht (Административен съд, Германия) отхвърля жалбата срещу това решение.
30. С решение от 21 април 2016 г. Oberverwaltungsgericht (Висш административен съд) отменя решението на Службата от 23 юни 2014 г.
31. Oberverwaltungsgericht (Висш административен съд) приема, че нормата на член 16 bis, параграф 2, първо изречение от Grundgesetz (германския Основен закон), според която не следва да бъде предоставено убежище на чужд гражданин, който е дошъл от сигурна държава, не се прилага в главното производство поради дерогацията, предвидена в член 26 bis, параграф 1, трето изречение, точка 2 от AsylG, според който правилото за сигурната трета страна не се прилага в случаи като разглеждания, когато Федерална република Германия става компетентна държава членка по силата на правото на Съюза. Тъй като разглежданата в главното производство молба за убежище е подадена преди 20 юли 2015 г., приложима била Директива 2005/85. Член 25, параграф 2 от тази Директива допускал отхвърлянето на молба за убежище без разглеждане по същество само когато друга държава членка е признала заинтересованото лице за бежанец.
32. Федерална република Германия подава ревизионна жалба срещу това решение пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд). Тя твърди по-конкретно че разглежданата в главното производство молба за убежище е недопустима по силата на член 29, параграф 1, точка 2 от AsylG, чието съдържание съответства на това на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, при положение че на жалбоподателя е предоставена международна закрила в Полша.
33. Г‑н Magamadov счита, че неговата молба за убежище, подадена на 19 юни 2012 г., не е недопустима, тъй като Република Полша не му е предоставила статут на бежанец, а просто субсидиарна закрила.
34. Запитващата юрисдикция изтъква, че решението на Службата от 23 юни 2014 г. е прието преди влизане в сила на Директива 2013/32 и че приложим към фактите в главното производство е Регламент „Дъблин II“, а не Регламент „Дъблин III“.
35. При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли преходната разпоредба на член 52, първа алинея от Директива 2013/32/ЕС прилагането на национална разпоредба, съгласно която в изпълнение на разширеното в сравнение с предходната разпоредба правомощие по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32/ЕС молба за международна закрила е недопустима, ако на кандидата е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка, доколкото при липса на национални преходни разпоредби националната разпоредба следва да се прилага и за молби, подадени преди 20 юли 2015 г.?
Важи ли това включително когато в съответствие с член 49 от Регламент [„Дъблин III“] за съответната молба за убежище все още изцяло се прилага Регламент [„Дъблин II“]?
2) По-специално, позволява ли преходната разпоредба на член 52, първа алинея от Директива 2013/32/ЕС държавите членки да прилагат с обратна сила разширеното правомощие по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32/ЕС, в резултат на което са недопустими и молби за убежище, подадени преди влизането в сила на Директива 2013/32/ЕС и преди транспонирането на национално равнище на това разширено правомощие, по които обаче не е взето окончателно решение към момента на транспонирането?“.
III. Производството пред Съда
36. С решение на председателя на Съда от 9 юни 2017 г. дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството, както и на съдебното решение, тъй като преюдициалните въпроси по тези три дела са идентични.
37. Запитващата юрисдикция иска от Съда да разгледа делата по реда на бързото производство по член 105, параграф 1 от неговия Процедурен правилник. На 14 юли 2017 г. председателят на Съда решава, че това искане не следва да бъде уважено.
38. Запитващата юрисдикция прави и искане до Съда да разгледа дело С‑438/17 по реда на бързото производство по член 105, параграф 1 от неговия Процедурен правилник. На 19 септември 2017 г. председателят на Съда решава, че това искане не следва да бъде уважено.
39. С решение на Съда от 30 януари 2018 г. дела С‑297/17, С‑318/17, С‑319/17 и С‑438/17 са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
40. Писмени становища по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 представят жалбоподателите в главните производства, германското, френското и полското правителство и Европейската комисия.
41. Писмени становища по дело С‑438/17 представят германското, полското и унгарското правителство и Комисията.
42. В общото съдебно заседание, проведено на 8 май 2018 г. по дело С‑163/17 и съединени дела С‑297/17, С‑318/17, С‑319/17 и С‑438/17, устни становища излагат жалбоподателите в главните производства по тези дела, Службата, германското, белгийското, италианското, нидерландското правителство, правителството на Обединеното кралство и Комисията.
IV. Анализ
1. По първия преюдициален въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 и двата въпроса по дело С‑438/17
43. Първият преюдициален въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 и двата преюдициални въпроса по дело С‑438/17 са относно тълкуването на преходната разпоредба на Директива 2013/32, а именно член 52, първа алинея от нея. Целта им по същество е да се определи коя от двете директиви — 2013/32 или 2005/85 — е приложима към молбата за убежище от 29 ноември 2013 г. на жалбоподателите в главните производства по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 и към молбата за убежище от 19 юни 2012 г. на жалбоподателя по дело С‑438/17(9).
44. Според запитващата юрисдикция съгласно член 29, параграф 1, точка 2 от AsylG, с който е транспониран член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, молба за убежище е недопустима, ако друга държава — членка на Съюза, вече е предоставила на чуждия гражданин международна закрила. Тя добавя, че „самият“ член 77, параграф 1 от AsylG „разпорежда към молбите, подадени преди влизането му в сила, доколкото по тях все още няма влязло в законна сила решение, да се прилага член 29, параграф 1, точка 2 от AsylG. […] Според сезирания с делото съдебен състав очакванията на заинтересованите лица да продължи да се прилага старият правен режим, имат по-малко значение от преследваната от новия режим цел да се избегне вторична миграция след получаването на закрила, в съответствие с член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32“ (вж. т. 20 от преюдициалното запитване по дело С‑297/17).
45. Важно е да се отбележи, че според член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 държавите членки могат да приемат, че молба за международна закрила, по-конкретно молба за предоставяне на статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила, е недопустима, ако друга държава членка е предоставила международна закрила(10).
46. Обратно, според член 25, параграф 1, буква а) от Директива 2005/85(11) държавите членки са можели да приемат, че молба за международна закрила е недопустима, ако друга държава е предоставила статута на бежанец. Следователно според тази разпоредба молба за предоставяне на статут на бежанец не е можела да се счита за недопустима, ако статутът на субсидиарна закрила е бил предоставен от друга държава членка(12).
47. От това следва, че има ясно и точно разграничение между обхвата на тези две разпоредби, тъй като при прилагане на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 държавите членки разполагат с по-широки правомощия да приемат за недопустима молба за международна закрила отколкото при прилагане на член 25, параграф 2, буква а) от Директива 2005/85(13). Поради това във връзка с допустимостта на молбите за международна закрила е важно да се знае коя от тези две директиви се прилага в главните производства.
48. В това отношение член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32 гласи, че държавите членки прилагат националните разпоредби за транспониране по-специално на член 33 от посочената директива към молбите за международна закрила, които са подадени, и към процедурите за отнемане на международна закрила, които са започнали след 20 юли 2015 г.(14) „или на по-ранна дата“.
49. От подготвителните работи за Директива 2013/32 се установява, че изразът „или на по-ранна дата“, който не е бил включен в текста на предложението на Комисията (COM(2009) 554), е добавен в края на член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32 от Съвета на първо четене(15).
50. Това допълнение е в основата на настоящите преюдициални запитвания. Следва да се отбележи, че тази разпоредба е класически пример за лоша законодателна редакция или за нерешителност, които са основата на множество съдебни производства и така водят до значителни разхищения на ресурси както на национално, така и на европейско равнище, без да се броят изпитанията, на които са подложени страните в тези производства, дори само от гледна точка на тяхната продължителност, наред с другите затруднения пред които са изправени.
51. Всъщност, ако този израз го нямаше, член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32 щеше да бъде напълно ясен и 20 юли 2015 г. щеше да бъде единствената релевантна дата за преценката коя директива е приложима. Нещо повече, за какво служи изразът „след 20 юли 2015 г.“, ако трябва да бъдат обхванати и молбите, подадени преди тази дата?
52. За да бъде даден отговор на въпроса дали датата 20 юли 2015 г. продължава да е релевантна при определяне на прилагането на Директива 2013/32 ratione temporis, в съответствие със становището на полското правителство и на Комисията считам, че член 52, първа алинея от Директива 2013/32 трябва да се разглежда в неговата цялост.
53. Според член 52, първа алинея, второ изречение от Директива 2013/32,молбите, подадени преди 20 юли 2015 г., и процедурите за отнемане на статута на бежанец, започнати преди същата дата, се уреждат от законовите, подзаконовите и административните разпоредби, приети съгласно Директива 2005/85.
54. От тази напълно ясна и императивна разпоредба следва, че всички молби за убежище на жалбоподателите в главните производства, които са подадени преди 20 юли 2015 г., се уреждат от законовите, подзаконовите и административните разпоредби, приети съгласно Директива 2005/85(16). Ако изразът „или на по-ранна дата“ в края на член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че оставя на държавите членки възможност да прилагат националните разпоредби за транспониране на Директива 2013/32 към молбите, подадени преди 20 юли 2015 г., такова тълкуване би било диаметрално противоположно на член 52, първа алинея, второ изречение от Директива 2013/32, тъй като изкривява ясния му смисъл.
55. Не виждам защо трябва да бъде „пожертван“ ясният смисъл на член 52, първа алинея, второ изречение от Директива 2013/32, за да се придаде смисъл на израза „или на по-ранна дата“, който въвежда двусмислие, дори противоречие в първото изречение от същата алинея. Тъй като по въпроса, който е предмет на обсъждане, Директива 2013/32 е по-рестриктивна от Директива 2005/85, доводът на Комисията, че член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32 позволява прилагане с обратна сила на разпоредбите на посочената директива, които са по-благоприятни за кандидата за убежище(17), изобщо не трябва да бъде обсъждан.
56. Следователно единственото логично тълкуване на член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32 е, че молбите, подадени след 20 юли 2015 г., и процедурите за отнемане на статута на бежанец, започнати след същата дата, се уреждат от законовите, подзаконовите и административните разпоредби, приети за транспониране на Директива 2013/32.
57. С първия въпрос по дело С‑438/17 запитващата юрисдикция се пита също така дали обстоятелството, че молбата за убежище на жалбоподателя в главното производство по това дело, подадена през юни 2012 г., попада изцяло в приложното поле на Регламент „Дъблин II“(18), е релевантно при тълкуването на член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32. Всъщност запитващата юрисдикция счита, че приложимостта на Регламент „Дъблин II“ в конкретния случай може да е пречка за прилагането с обратна сила на националната разпоредба(19), приета при въвеждането на по-широките правомощия, предоставени от член 33, параграф 2, буква а) от посочената директива(20).
58. Като се има предвид даденият от мен отговор в точка 54 от настоящото заключение, че член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 не се прилага преди 20 юли 2015 г., дата, на която Регламент „Дъблин III“ вече е влязъл в сила, не стои въпросът дали Регламент „Дъблин II“ се противопоставя на прилагането с обратна сила на националната разпоредба, приета при въвеждането на по-широките правомощия по член 33, параграф 2, буква а) от посочената директива.
59. С втория въпрос по дело С‑438/17 запитващата юрисдикция се пита дали член 52, първа алинея от Директива 2013/32 допуска разширеното правомощие по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 да бъде прилагано с обратна сила към молбите за убежище, по които не е взето решение към момента на това прилагане, но вече са били подадени преди влизане в сила на Директива 2013/32(21).
60. Като се има предвид моят отговор в точка 54 от настоящото заключение, че член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 не се прилага преди 20 юли 2015 г., въпросът дали член 52, първа алинея, първо изречение от Директива 2013/32 допуска да бъде прилагано с обратна сила разширеното правомощие по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молбите за убежище, по които не е взето решение към момента на това прилагане, но вече са били подадени преди влизане в сила на посочената директива, също не стои.
61. Предвид изложеното по-горе считам, че член 52, първа алинея от Директива 2013/32 не допуска към молбите за международна закрила, подадени преди 20 юли 2015 г., да бъде прилагана национална правна уредба за транспониране на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, която въвежда ново основание за недопустимост, когато на кандидата е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка. Обстоятелството, че молбата за убежище все още изцяло попада в приложното поле на Регламент „Дъблин II“ в съответствие с член 49 от Регламент „Дъблин III“ или че молбата за убежище е била подадена преди влизане в сила на Директива 2013/32 и преди тя да бъде транспонирана във вътрешното право, е неотносимо.
62. Важно е да се отбележи, че даденият от мен отговор на първия преюдициален въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 и на двата въпроса по дело С‑438/17 прави безпредметни останалите преюдициални въпроси, поставени от запитващата юрисдикция по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17. Ето защо ще ги разгледам само с оглед на хипотезата, при която Съдът не възприеме предложения отговор на първия въпрос.
2. По втория въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17
63. С този преюдициален въпрос, който се отнася по-специално до тълкуването на член 33 от Директива 2013/32, запитващата юрисдикция се пита имат ли държавите членки право да избират дали да не разгледат молба за убежище на основание Регламент „Дъблин II“ и Регламент „Дъблин III“ с мотива, че тези два регламента определят друга компетентна държава членка за разглеждане на молбата за международна закрила(22), или да я отхвърлят като недопустима на основание член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32(23).
64. Считам, че от самия текст на член 33, параграф 1 от Директива 2013/32, и по-специално от израза „[в] допълнение към случаите, в които молбата не се разглежда, в съответствие с [Регламент „Дъблин III“]“, ясно се установява, че държава членка има право да избере да не разгледа молба за убежище, тъй като друга държава членка е компетентна, или да я отхвърли като недопустима на основание член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32.
65. В това отношение считам, в съответствие със становището на Комисията(24), че член 33, параграф 1 от Директива 2013/32 не установява никакво предимство или йерархия на правилата за определяне на компетентната държава членка и основанията за недопустимост по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32. От това следва, че държава членка не е длъжна да разгледа с предимство въпроса дали тя е компетентна да разгледа молбата за международна закрила или не и може да отхвърли тази молба на едно от основанията за недопустимост, предвидени в член 33, параграф 2 от Директива 2013/32. Поради липсата на каквото и да е предимство или йерархия между разглежданите правила тази свобода на избора се налага и по съображения за процесуална икономия.
3. По третия и четвъртия въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17
66. С третия въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 запитващата юрисдикция се пита дали член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 допуска държава членка да отхвърли като недопустима молба за убежище, подадена от кандидат, на когото вече е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка, от една страна, когато процедурата за предоставяне на убежище в тази държава членка е страдала и все още страда от системни недостатъци, и от друга страна, когато условията на живот за лица, ползващи се от субсидиарна закрила в тази друга държава членка, противоречат на член 4 от Хартата и на член 3 от ЕКПЧ или не изпълняват изискванията на член 20 и следващите от Директива 2011/95, без обаче да нарушават член 4 от Хартата.
67. С четвъртия въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 запитващата юрисдикция се пита дали правото на Съюза допуска прилагането от страна на държава членка на мотива за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила, когато ползващите се от такава международна закрила лица не получават социална закрила, която да гарантира жизнения минимум, или тази, която получават, гарантира жизнения минимум в по-малка степен в сравнение с другите държави членки, без обаче в това отношение те да са третирани по различен начин от гражданите на тази държава членка и без да нарушава член 4 от Хартата.
68. Следва да се отбележи, че преюдициалното запитване не съдържа никаква информация относно процедурата за предоставяне на международна закрила в България, нито относно условията на живот на ползващите се от международна закрила лица в тази държава членка.
69. Ще разгледам втората част от третия въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 заедно с четвъртия въпрос, а след това — първата част от третия въпрос.
1. По втората част от третия въпрос и четвъртия въпрос
70. С този преюдициален въпрос запитващата юрисдикция се пита дали „правото на Съюза изисква да бъде разгледана последващата молба на лице, на което е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка, въпреки наличието на вътрешна норма за прилагане на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, когато условията на живот на ползващите се от субсидиарна закрила лица в тази държава членка нарушават членове 3 […] от ЕКПЧ [и член 4 от Хартата] или не отговарят на изискванията по член 20 и следващите от Директива 2011/95, тъй като са под този праг“.
1) Предварителни бележки по член 4 от Хартата
71. Съгласно постоянната практика на Съда нормите на вторичното право на Съюза трябва да се тълкуват и прилагат при спазване на основните права, гарантирани от Хартата. В това отношение забраната на нечовешко или унизително наказание или отношение, предвидена в член 4 от Хартата, е от основно значение, доколкото тя има абсолютен характер, тъй като е тясно свързана със зачитането на посоченото в член 1 от същата човешко достойнство(25).
72. Общата европейска система за убежище е създадена в контекст, в който е можело да се допусне, че всички участващи в нея държави, било то държави членки или трети държави, спазват основните права, включително правата по Женевската конвенция и Протокола от 1967 г., както и по ЕКПЧ, и че в това отношение държавите членки могат да си имат взаимно доверие. Съдът приема, че при тези условия трябва да се презумира, че отношението към търсещите убежище лица във всяка държава членка отговаря на изискванията на Хартата, както и на Женевската конвенция и на ЕКПЧ(26).
73. Въпреки тази презумпция за съответствие Съдът приема също така, че не е изключено в определена държава членка на практика да има значителни затруднения за функционирането на общата европейска система на убежище и съответно да е налице голям риск при прехвърляне на търсещи убежище лица в тази държава членка отношението към тях да е несъвместимо с основните им права(27).
74. В точка 99 от решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (С‑411/10 и С‑493/10, EU:C:2011:865), Съдът ясно уточнява, „че прилагането на Регламент [„Дъблин III“] въз основа на необорима презумпция, че основните права на търсещия убежище ще бъдат спазени в държавата членка, която по принцип е компетентна да разгледа молбата му, е несъвместимо със задължението на държавите членки да тълкуват и прилагат Регламент [„Дъблин III“] в съответствие с основните права“. Следователно става въпрос за оборима презумпция за съответствие.
75. Освен това в точки 86—94 и 106 от решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (С‑411/10 и С‑493/10, EU:C:2011:865), Съдът отбелязва, че прехвърлянето на търсещи убежище лица в рамките на дъблинската система може при определени обстоятелства да е несъвместимо със забраната по член 4 от Хартата. Така той приема, че търсещото убежище лице би било изложено на реална опасност от нечовешко или унизително отношение по смисъла на тази разпоредба в случай на прехвърляне в държава членка, ако са налице основателни опасения, че в нея съществуват системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещите убежище лица. Ето защо съобразно с предвидената в посочения член забрана в рамките на дъблинската система държавите членки са длъжни да не извършват прехвърляния към държава членка, когато не може да не им е известно за съществуването в нея на такива недостатъци(28).
76. Решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (С‑411/10 и С‑439/10, EU:C:2011:865), е постановено в ситуация, аналогична на посочената в решение на ЕСПЧ от 21 януари 2011 г., M. S. S. с/у Белгия и Гърция(29), и е относно член 3 от ЕКПЧ, а именно прехвърлянето от страна на белгийските власти на търсещо убежище лице в Гърция, която е компетентната за разглеждане на молбата му държава членка(30). В точка 88 от решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (С‑411/10 и С‑439/10, EU:C:2011:865), Съдът констатира, че ЕСПЧ е постановил в частност, че Кралство Белгия е нарушило член 3 от ЕКПЧ, от една страна, тъй като е изложило жалбоподателя на опасностите, произтичащи от установените недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище в Гърция, доколкото белгийските власти са знаели или е трябвало да знаят, че няма никаква гаранция за внимателно разглеждане на молбата му за убежище от гръцките власти, и от друга страна, тъй като при пълно познаване на обстановката го е изпратило на място с унизителни условия на задържане и на живот(31).
77. Макар съдебната практика след решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (С‑411/10 и С‑439/10, EU:C:2011:865), във връзка с наличието в замолената държава членка на системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещите убежище лица да е кодифицирана през 2013 г. в член 3, параграф 2, втора алинея от Регламент „Дъблин III“, Съдът все пак постановява, че не може да се приеме, че всяко нарушение на някое основно право от страна на компетентната държава членка би се отразило на задълженията на останалите държави членки да спазват разпоредбите на Регламент „Дъблин III“(32). Всъщност би било несъвместимо с целите и системата на Регламент „Дъблин II“, ако и най-малкото нарушение на разпоредбите, регламентиращи общата система на убежище, беше достатъчно, за да отпадне възможността за прехвърляне на търсещото убежище лице в държава членка, която по принцип е компетентна(33).
78. Що се отнася до рисковете, свързани със същинското прехвърляне на търсещо международна закрила лице, в точка 65 от решение от 16 февруари 2017 г., С. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), Съдът приема, че такова може да се извърши само при условия, изключващи възможността това прехвърляне да породи реална опасност заинтересованото лице да бъде подложено на нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата. В това отношение Съдът е взел предвид особено тежкото здравословно състояние на заинтересованото лице(34), което би могло да доведе до невъзможност то да бъде прехвърлено в друга държава членка дори и без да са налице системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещите убежище лице в компетентната държава членка.
79. Всъщност в точка 91 от решение от 16 февруари 2017 г., С. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), Съдът изрично отхвърля довода на Комисията, че от член 3, параграф 2, втора алинея от Регламент „Дъблин III“ следва, че единствено съществуването на системни недостатъци в компетентната държава членка би могло да се отрази на задължението за прехвърляне на търсещо убежище лице в компетентната държава членка(35).
80. В това отношение Съдът поставя ударението върху общия характер на член 4 от Хартата, който забранява всички форми на нечовешко или унизително отношение, и обстоятелството, че би било явно несъвместимо с абсолютния характер на тази забрана държавите членки да могат да игнорират отнасяща се до търсещо убежище лице реална и потвърдена опасност от нечовешко или унизително отношение под претекст, че тя не произтича от системни недостатъци в компетентната държава членка(36).
81. В точка 95 от решение от 16 февруари 2017 г., С. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), се уточнява, че невъзможността да се извърши прехвърляне при обстоятелствата по това дело, „зачита изцяло принципа на взаимно доверие, щом, без да засяга съществуването на презумпцията за спазване на основните права във всяка държава членка, [тя] гарантира, че предвидените в настоящото решение изключителни случаи са надлежно взети предвид от държавите членки. Освен това, ако дадена държава членка извърши прехвърляне на търсещо убежище лице при такова положение, за произтичащото от това нечовешко или унизително отношение биха били отговорни пряко или косвено не органите на компетентната държава членка, а единствено органите на първата държава членка“(37).
82. Този предпазлив подход, който поставя ударението върху защитата на основните принципи и на правата на човека, отразява и практиката на Европейският съд по правата на човека. Всъщност в точка 126 от решение от 4 ноември 2014 г., Tarakhel с/у Швейцария, CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, Европейският съд по правата на човека припомня, че „оплакването на лице, че връщането му в трета държава би го подложило на отношение, което е забранено от член 3 от [ЕКПЧ], трябва непременно да бъде предмет на внимателен контрол от страна на национален съд“.
83. За разлика от обстоятелствата по делата, по които са постановени решения от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (С‑411/10 и С‑493/10, EU:C:2011:865), и от 16 февруари 2017 г., C. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), които в първия случай са свързани със системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещи убежище лица, а във втория случай, със същинското прехвърляне на търсещо международна закрила лице, дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 са относно отчитането на положението, което би могло да настъпи след предоставянето на международна закрила в компетентната държава членка.
84. Освен това преюдициалните въпроси, предмет на настоящото производство, се отнасят не до Регламент „Дъблин III“, а до основанието за недопустимост, предвидено в член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32.
85. Тези обстоятелства все още не са разглеждани от Съда.
2) Прилагане на член 4 от Хартата
86. Член 51, параграф 1 от Хартата гласи, че нейните разпоредби се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза.
87. Според мен спазването на член 4 от Хартата, който се отнася до забраната на нечовешкото или унизително отношение и има абсолютен характер, е задължително за държавите членки, когато прилагат основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32(38).
88. В съответствие с принципа на взаимно доверие следва да се презумира, че отношението към ползващите се от международна закрила лица във всяка държава членка отговаря на изискванията на Хартата, на Женевската конвенция и на ЕКПЧ(39). Тази презумпция за съответствие е по-силна, ако държавата членка транспонира de jure(40), но и de facto разпоредбите на глава VII от Директива 2011/95, озаглавена „Съдържание на международната закрила“, която предвижда равнище на социални грижи към съответното ползващо се от закрила лице, което е равностойно и дори по-високо от предвиденото в Женевската конвенция.
89. Въпреки това, както вече посочих в точка 73 от настоящото заключение, тази презумпция за съответствие, по-специално с член 4 от Хартата, не е необорима.
90. Считам, че от точки 253 и 254 от решение на ЕСПЧ от 21 януари 2011 г., M. S. S. с/у Белгия и Гърция, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, и от точка 80 от решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др. (С‑411/10 и С‑493/10, EU:C:2011:865), по аналогия следва, че държава членка би нарушила член 4 от Хартата, ако ползващите се от международна закрила лица, които са напълно зависими от общественото подпомагане, се сблъскат с безразличието на властите по такъв начин, че да се окажат в положение на лишения или недоимък, което е толкова тежко, че е несъвместимо с човешкото достойнство.
91. С други думи, за да се приеме, че са налице сериозни и потвърдени основания да се смята, че ползващите се от международна закрила лица ще бъдат изложени на реална опасност от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата поради условията си на живот в компетентната съгласно Регламент „Дъблин III“ държава членка, те трябва да се намират в особено тежко положение(41), произтичащо от системни недостатъци в отношението на тази държава членка към тях.
92. При такова изключително положение държава членка не може да прилага основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила и трябва да разгледа подадената до нея молба за международна закрила.
93. С оглед на изложеното по-горе, и по-специално на абсолютния характер на забраната за нечовешко или унизително отношение, предвидена в член 4 от Хартата, считам, че правото на Съюза не допуска държава членка да приложи основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила, когато условията на живот на лицата, ползващи се от предоставена от друга държава членка субсидиарна закрила, противоречат на член 4 от Хартата.
3) Прилагане на член 20 и следващите от Директива 2011/95
94. В глава VII от Директива 2011/95 относно съдържанието на международната закрила с включени по-специално разпоредби относно достъпа на лицата, на които е предоставена международна закрила, до работа(42), до образование(43), до социални грижи(44) и до медицински грижи(45), които налагат третиране, еднакво с това на гражданите на държавата членка.
95. Освен това според член 32 от Директива 2011/95 лицата, на които е предоставена международна закрила, трябва да имат достъп до жилищно настаняване при условия, равностойни на условията, приложими за другите граждани на трети държави, законно пребиваващи на тяхна територия(46).
96. От това следва, че разпоредбите на глава VII от Директива 2011/95 не предвиждат минимално равнище или минимален праг на социално подпомагане за ползващите се от международна закрила лица, а третиране като собствените граждани или, по изключение, третиране като гражданите на трети държави, които пребивават законно на територията на съответната държава членка(47).
97. При липсата на същинска политика на международна закрила на равнището на Съюза, финансирана от неговия бюджет, която би гарантирала минимални и еднакви условия на лицата, на които е предоставена такава закрила, разпоредбите на глава VII от Директива 2011/95 отразяват принципа на субсидиарност, прогласен в член 5, параграф 3 ДЕС, доколкото те ясно отчитат съществуването на различни равнища на социалното подпомагане в държавите членки.
98. Що се отнася до положенията, при които се твърди, че има нарушение на членове 20 и следващите от Директива 2011/95, без обаче да се стига до нарушение на член 4 от Хартата, считам, както френското правителство, че налагането на задължение на компетентните органи в областта на убежището да преценяват равнището и условията на достъп до международна закрила, би било в противоречие с принципа на взаимно доверие, на който се крепи общата европейска система на убежище, включително разпоредбите на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32(48).
99. Нещо повече, правото на Съюза допуска прилагането от страна на държава членка на основанието за недопустимост, предвидено в член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, към молба за международна закрила, когато лицата, ползващи се от международна закрила, не получават никаква социална закрила, гарантираща жизнения минимум, или тя е значително по-ниска, отколкото в други държави членки, без обаче в това отношение да са третирани различно от гражданите на съответната държава членка и без да се стига до нарушение на член 4 от Хартата. Съображение 41 от Директива 2011/95 гласи, че „[з]а да се активизира реалното ползване от лицата, на които е предоставена международна закрила, на правата и предимствата, посочени в настоящата директива, е необходимо да бъдат отчетени техните специфични нужди и конкретните предизвикателства за интеграцията, пред които те са изправени. Такова отчитане обикновено не следва да води до по-благоприятно третиране от това, предвидено за техните собствени граждани, без да се засяга възможността държавите членки да въвеждат или запазват по-благоприятни стандарти“(49).
100. С други думи, държавите членки, които действително изпълняват задълженията си, произтичащи от Директива 2011/95, по отношение на съдържанието на международната закрила или които предоставят относително щедри социални помощи, биха били наказани.
101. Предвид изложеното по-горе считам, че правото на Съюза допуска прилагането от страна на държава членка на основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила, когато държавата членка, която вече е предоставила на кандидата субсидиарна закрила, не изпълнява изискванията по член 20 и следващите от Директива 2011/95(50), без обаче да нарушава член 4 от Хартата, или когато лицата, на които е предоставена международна закрила, не получават никаква социална закрила, която гарантира жизнения минимум, или получената закрила е значително по-ниска от предвидената в други държави членки, без обаче да са третирани в това отношение различно от гражданите на съответната държава членка.
2. По първата част от третия въпрос
102. Запитващата юрисдикция се пита дали „и при какви условия член 18 от Хартата във връзка с член 78 ДФЕС биха могли да задължат държава членка да разгледа молба за международна закрила въпреки национална норма за прилагане на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, когато на кандидата вече е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка, но не е признат за бежанец“ поради недостатъци в процедурата за предоставяне на убежище в тази последна държава членка.
103. В преюдициалното запитване запитващата юрисдикция намеква за недостатъци в процедурата за предоставяне на убежище в България, която предоставя „субсидиарна закрила, отказва по-ценното признаване на качеството на бежанец (предвидимо) […] или […] не разглежда по-нататък последващите молби въпреки наличието на нови елементи или факти, които значително увеличават вероятността кандидатът да отговори на условията да получи статут на бежанец [в съответствие с член 40, параграф 3 от Директива 2013/32]“ (т. 32 от преюдициалното запитване по дело С‑297/17).
1) Становища на страните
104. Германското правителство счита, че доколкото може да се смята, че „съществува задължение за разглеждане на системните недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище в друга държава членка, то би трябвало поне да е споменато в Директива 2013/32. [То изтъква, че] настоящият случай не е такъв, [а напротив,] решението на държава членка, която се произнася по предоставянето на международна закрила, трябва да има определен авторитет“ (т. 62 от неговото становище). Според това правителство единствено законодателят на Съюза може да въведе такова задължение в позитивното право и нарушение на това установено в правото на Съюза задължение може да се констатира само след проведено производство за установяване на неизпълнение на задължение срещу тази държава членка.
105. Френското правителство счита, че само ако бъде установено, че вече предоставената от друга държава членка международна закрила е неефективна, тоест ако заинтересованото лице е изложено в държавата членка, която му е предоставила закрила, на опасност от преследване или тежки посегателства(51) по смисъла на Директива 2011/95, държавата членка, сезирана с новата молба, ще трябва да провери дали кандидатът не отговаря на условията, за да получи статут на бежанец, преди да разгледа дали може да получи субсидиарна закрила.
106. Според полското правителство, член 33 от Директива 2013/32 предвижда, че кандидатът, който се ползва от международна закрила в друга държава членка, е адекватно защитен в тази държава членка, така че останалите държави членки могат да приемат молбата му за недопустима и да я отхвърлят, без да я разглеждат по същество. То счита, че обстоятелството, че компетентен национален орган е констатирал, че даден кандидат се ползва от международна закрила в друга държава членка, по принцип би трябвало да му позволи да не разглежда молбата по същество. То добавя, че компетентният национален орган е длъжен да образува производство за разглеждане на молбата по същество само в изключителни случаи. Според това правителство компетентният национален орган или националният съд следва да определят дали конкретен случай на системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещите убежище лица в определена държава членка представлява нарушение на член 4 от Хартата, което би обосновало задължение за разглеждане по същество на молба за разширяване на международната закрила.
107. Комисията счита, че недостатъците на процедурите за предоставяне на убежище в другата държава членка могат да бъдат игнорирани при анализа в първата държава членка (тоест в случая Федерална република Германия). Тя счита, че след предоставянето на субсидиарна закрила в държавата Б и отхвърлянето на молбата за разширяване на закрилата като недопустима в държавата А процедурата за предоставяне на убежище е приключила. Според Комисията от този момент заинтересованото лице следва да бъде третирано в съответствие с член 6, параграф 2 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни(52). Тя счита, че заинтересованото лице пребивава незаконно в държавата членка А, но има разрешение за пребиваване в държавата членка Б в качеството си на лице, на което е предоставена субсидиарна закрила.
2) Анализ
108. Настоящият преюдициален въпрос се отнася до допустимостта на молба за „разширяване“ на субсидиарната закрила, предоставена от една държава членка, чрез признаване на статут на бежанец в друга държава членка. Следва да се припомни, че съгласно член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 държавите членки могат(53) да приемат, че молба за предоставяне на статут на бежанец е недопустима, когато друга държава членка е предоставила субсидиарна закрила.
109. В това отношение, освен обстоятелството, че условията за признаване за бежанец (глава III от Директива 2011/95) ясно се отличават от условията за субсидиарна закрила (глава V от Директива 2011/95), статутът на субсидиарна закрила по принцип(54) е по-ограничен в сравнение със статута на бежанец по-специално що се отнася до правото на пребиваване(55) и на социални грижи(56). Това разграничение между двата статута на международна закрила се подсилва и от самия текст на член 78 ДФЕС(57).
110. Отбелязвам, че предвид това разграничение между двата статута, член 46, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2013/32 гласи, че кандидатът за международна закрила разполага с право на ефективна защита пред съд в компетентната държава членка, което му дава право да обжалва решенията, с които се установява, че молбата му за предоставяне на статут на бежанец и/или статут на лице под субсидиарна закрила е неоснователна(58).
111. Всъщност член 46, параграф 2, втора алинея от Директива 2013/32 гласи, че „когато статутът на лице под субсидиарна закрила, предоставен от държава членка, предлага същите права и ползи като тези, които се предлагат от статута на бежанец съгласно правото на Съюза и националното право, посочената държава членка може да счете обжалването на решение, с което молбата се определя като неоснователна по отношение на статута на бежанец за недопустимо на основание на недостатъчен интерес от страна на кандидата за продължаване на процедурата“(59).
112. От това следва, че статутът на бежанец е взаимозаменяем със статута на субсидиарна закрила само по изключение.
113. Общата европейска система на убежище е създадена в контекст, в който е можело да се допусне, че всички участващи в нея държави, било то държави членки или трети държави, спазват основните права, включително правото на убежище, прогласено в член 18 от Хартата, и че в това отношение държавите членки могат да си имат взаимно доверие(60).
114. Според мен приемането от законодателя на Съюза на разпоредби като член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 се основава на този принцип на взаимно доверие. Тази разпоредба има за цел да предотврати разпиляването на ресурси и „претоварването на системата поради задължението на държавните власти да разглеждат множество молби за убежище от едно и също лице, […] и по този начин да предотврати практиката за forum shopping, като основната цел на всичко това е да се ускори разглеждането на молбите в интерес както на търсещите убежище лица, така и на участващите държави“(61).
115. В конкретните обстоятелства по настоящите дела взаимното доверие означава, че държавите членки имат право да предполагат, че останалите държави членки разглеждат молбите за международна закрила в съответствие с правото на Съюза и с разпоредбите на Женевската конвенция и предоставят или статут на бежанец, или статут на субсидиарна закрила, когато това се изисква от специфичните условия на тези два статута с оглед на общите критерии, предвидени в Директива 2011/95. Следователно държавите членки имат право да предполагат, че останалите държави членки предоставят (по-разширения) статут на бежанец, а не (по-ограничения) статут на субсидиарна закрила, когато обстоятелствата заслужават и налагат това, и обратно.
116. Въпреки това вече отбелязах, че презумпцията е оборима. Всъщност е важно да се подчертае, че правото на убежище е основно право, гарантирано от член 18 от Хартата „при спазване на правилата на Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. и на Протокола от 31 януари 1967 г. за статута на бежанците и в съответствие с Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз“. От това следва, че въпреки задължението за взаимно доверие между държавите членки заинтересованото лице трябва да има възможност да докаже, че са налице системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище, изразяващи се по-специално в широко разпространена практика за неоснователно предоставяне на статут на субсидиарна закрила вместо статут на бежанец. Всъщност наличието на системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище не може да се ограничи до обстоятелството, че има опасност заинтересованото лице да бъде подложено на преследване или на тежки посегателства, както твърди френското правителство(62).
117. Проверката дали са налице системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище в компетентната държава членка, се основава единствено на конкретна преценка на фактите и обстоятелствата. В това отношение запитващата юрисдикция следва да вземе предвид всички представени от заинтересованото лице доказателства относно всички релевантни факти, свързани с твърденията за системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище.
118. Отделни случаи на нарушения в никакъв случай не са достатъчни, за да се постави под съмнение общата европейска система за убежище(63), в частност член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, и по този начин да бъдат задължени държавите членки да приемат за допустима молба за получаване на статут на бежанец, дори когато статутът на субсидиарна закрила е предоставен от друга държава членка.
119. Нещо повече, като се има предвид, че съгласно член 46, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2013/32 кандидатът за международна закрила разполага в компетентната държава членка с право на ефективна защита пред съд на тази държава членка, което му позволява да обжалва по-специално решенията, с които се приема за неоснователна молба за предоставяне на статут на бежанец, той трябва също така да докаже, че това право на ефективна защита пред съд не съществува или е опорочено от системни недостатъци.
120. С оглед на изложеното по-горе считам, че правото на Съюза, и по-специално член 18 от Хартата, не допуска прилагането от държава членка на основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила, когато с подаването на молба за признаване на статут на бежанец в една държава членка кандидатът иска разширяване на субсидиарната закрила, която му е предоставена в друга държава членка, и процедурата за предоставяне на убежище в последната държава членка е била и все още е опорочена от системни недостатъци.
4. По петия въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17
121. Петият въпрос по дела С‑297/17, С‑318/17 и С‑319/17 е поставен единствено при условие че на втория въпрос бъде даден отрицателен отговор(64). С този въпрос, разделен на два подвъпроса, запитващата юрисдикция се пита, от една страна, дали разглежданите в главното производство обстоятелства попадат в обхвата ratione temporis на Регламент „Дъблин II“ или на Регламент „Дъблин III“ и от друга страна, дали Регламент „Дъблин II“ и/или Регламент „Дъблин III“ се прилага, когато на кандидата вече е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка.
122. Като се има предвид, че въз основа на дадения от мен отговор на втория въпрос държава членка не е длъжна да разгледа приоритетно дали е компетентна да разгледа молбата за международна закрила или не и може да отхвърли тази молба на едно от основанията за недопустимост по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32, петият въпрос е безпредметен.
V. Заключение
123. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на отправените от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Член 52, първа алинея от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила не допуска към молбите за международна закрила, подадени преди 20 юли 2015 г., да бъде прилагана национална правна уредба за транспониране на член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, която въвежда ново основание за недопустимост, когато на кандидата е предоставена субсидиарна закрила в друга държава членка. Обстоятелството, че молбата за убежище все още изцяло попада в приложното поле на Регламент „Дъблин II“ в съответствие с член 49 от Регламент „Дъблин III“ или че молбата за убежище е била подадена преди влизане в сила на Директива 2013/32 и преди тя да бъде транспонирана във вътрешното право, е неотносимо.
2) Член 33, параграф 1 от Директива 2013/32 не установява предимство или йерархия на правилата за определяне на компетентната държава членка и основанията за недопустимост по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32. От това следва, че държава членка не е длъжна да разгледа с предимство въпроса дали тя е компетентна да разгледа молбата за международна закрила или не и може да отхвърли тази молба на едно от основанията за недопустимост, предвидени в член 33, параграф 2 от Директива 2013/32. Поради липсата на каквото и да е предимство или йерархия между въпросните правила тази свобода на избора се налага и по съображения за процесуална икономия.
3) Правото на Съюза не допуска държава членка да приложи основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила, когато условията на живот на лицата, ползващи се от предоставена от друга държава членка субсидиарна закрила, противоречат на член 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
4) Правото на Съюза допуска прилагането от страна на държава членка на основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила, когато държавата членка, която вече е предоставила на кандидата субсидиарна закрила, не изпълнява изискванията по член 20 и следващите от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, без обаче да нарушава член 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз, или когато лицата, на които е предоставена международна закрила, не получават никаква социална закрила, която да гарантира жизнения минимум, или получената закрила е значително по-ниска от предвидената в други държави членки, без обаче да са третирани в това отношение различно от гражданите на съответната държава членка.
5) Правото на Съюза, и по-специално член 18 от Хартата на основните права, не допускат прилагането от страна на държава членка на основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към молба за международна закрила, когато с подаването на молба за признаване на статут на бежанец в една държава членка кандидатът иска разширяване на субсидиарната закрила, която му е предоставена в друга държава членка, и процедурата за предоставяне на убежище в последната държава членка е била и все още е опорочена от системни недостатъци“.