ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)
25 september 2014 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Artikel 4, lid 2, derde streepje – Door de Commissie aan Duitsland in het kader van een EU-pilot-procedure gerichte verzoeken om informatie – Weigering van toegang – Verplichting van concreet en individueel onderzoek – Hoger openbaar belang – Gedeeltelijke toegang – Motiveringsplicht”
In zaak T‑306/12,
Darius Nicolai Spirlea en Mihaela Spirlea, wonende te Capezzano Pianore (Italië), aanvankelijk vertegenwoordigd door V. Foerster en T. Pahl en vervolgens door Foerster en E. George, advocaten,
verzoekers,
ondersteund door
Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door V. Pasternak Jørgensen en C. Thorning en vervolgens door Thorning en K. Jørgensen als gemachtigden,
door
Republiek Finland, vertegenwoordigd door S. Hartikainen als gemachtigde,
en door
Koninkrijk Zweden, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Meyer-Seitz, A. Falk, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson, K. Ahlstrand-Oxhamre en H. Karlsson en vervolgens door Meyer-Seitz, Falk, Persson, L. Swedenborg, C. Hagerman en E. Karlsson als gemachtigden,
interveniënten,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Costa de Oliveira als gemachtigde, aanvankelijk bijgestaan door A. Krämer en R. Van der Hout, vervolgens door Van der Hout, advocaten,
verweerster,
ondersteund door
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, T. Müller en D. Hadroušek als gemachtigden,
en door
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta, vervolgens door M. J. García-Valdecasas Dorrego, abogados del Estado,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 21 juni 2012 waarbij verzoekers de toegang is geweigerd tot twee verzoeken om informatie die de Commissie in het kader van EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO op 10 mei en op 10 oktober 2011 aan de Bondsrepubliek Duitsland heeft gericht,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: D. Gratsias, president, M. Kancheva (rapporteur) en C. Wetter, rechters,
griffier: K. Andová, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 6 maart 2014,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
Toegang tot documenten
1 Artikel 15, lid 3, VWEU bepaalt:
„Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht de informatiedrager waarop zij zijn vastgelegd, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig het huidige lid worden bepaald.
De Raad bepaalt bij verordeningen volgens de gewone wetgevingsprocedure de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten.
Elke instelling, elk orgaan of elke instantie zorgt voor transparantie in haar werkzaamheden en neemt in zijn of haar eigen reglement van orde specifieke bepalingen betreffende de toegang tot zijn of haar documenten op, overeenkomstig de in de tweede alinea bedoelde verordeningen.[…]”
2 Artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met als opschrift „Recht van inzage in documenten”, bepaalt:
„Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van inzage in de documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht het medium waarop zij zijn vastgelegd.”
3 Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43), legt de beginselen, de voorwaarden en de beperkingen vast van het recht van toegang tot documenten van die instellingen.
4 Punt 4 van de considerans van verordening nr. 1049/2004 luidt als volgt:
„Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 15, lid 3, VWEU.”
5 Punt 11 van de considerans van verordening nr. 1049/2001 preciseert:
„In beginsel dienen alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk te zijn. Dit neemt niet weg dat de bescherming van bepaalde openbare en particuliere belangen door een uitzonderingenregeling dient te worden gewaarborgd. De instellingen dienen het recht te hebben om hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen, wanneer dat voor het behoud van hun vermogen om hun taken uit te voeren, noodzakelijk is. Bij het beoordelen van de uitzonderingen dienen de instellingen rekening te houden met de beginselen van de communautaire wetgeving betreffende de bescherming van persoonsgegevens, op alle terreinen van de activiteiten van de Unie.”
6 Artikel 1 van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„Deze verordening beoogt:
a) de bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 15, lid 3, VWEU neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: ‚de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd,
b) de vaststelling van regels die een zo gemakkelijk mogelijke uitoefening van dit recht verzekeren, en
c) de bevordering van goede administratieve praktijken met betrekking tot de toegang tot documenten.”
7 Artikel 2 van verordening nr. 1049/2001 luidt:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
[…]
3. Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen, documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
[…]”
8 Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
[…]
– het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
9 Artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.”
EU-pilot-procedure
10 De EU-pilot-procedure is een procedure voor samenwerking tussen de Europese Commissie en de lidstaten aan de hand waarvan kan worden nagegaan of het EU-recht binnen de lidstaten wordt nageleefd en correct wordt toegepast. Die procedure heeft tot doel eventuele inbreuken op het EU-recht op doeltreffende wijze op te lossen en, waar mogelijk, te vermijden dat formeel een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU wordt ingesteld.
11 De operationele aspecten van de EU-pilot-procedure zijn aanvankelijk beschreven in de mededeling van de Commissie van 5 september 2007, met als opschrift „Een Europa van resultaten – Toepassing van het gemeenschapsrecht” [COM(2007) 502 definitief]. Meer in het bijzonder bepaalt punt 2.2 van die mededeling, met als opschrift „Betere werkmethoden”:
„[…] Zoals thans het geval is, zouden aan de Commissie gerichte verzoeken en klachten betreffende de correcte toepassing van het gemeenschapsrecht worden geregistreerd en zou de ontvangst ervan worden bevestigd […] Wanneer de feiten of de rechtssituatie in de betrokken lidstaat moeten worden verduidelijkt, zou de zaak aan die lidstaat worden toegezonden […] de lidstaten [zouden] een korte termijn krijgen om de betrokken burgers of ondernemingen rechtstreeks de nodige toelichting, gegevens en oplossingen te verstrekken en om de Commissie daarvan in kennis te stellen. Wanneer er sprake is van een inbreuk op het gemeenschapsrecht zou van de lidstaten worden verwacht dat zij binnen vastgestelde termijnen het probleem oplossen of een oplossing voorstellen. Wanneer er geen oplossing wordt voorgesteld, zou de Commissie de zaak overnemen en conform de bestaande praktijk verdere stappen ondernemen, waaronder inbreukprocedures […] De uitkomst van zaken zou worden geregistreerd om rapportage over resultaten en eventuele follow-up mogelijk te maken, met inbegrip van de registratie en instelling van inbreukprocedures. In dergelijke rapporten zouden de omvang, de aard en de ernst van nog onopgeloste problemen in kaart worden gebracht en zou worden aangegeven of er aanvullende specifieke mechanismen voor probleemoplossing of meer sectorgerichte initiatieven vereist zijn. Al deze maatregelen zouden moeten bijdragen tot een vermindering van het aantal inbreukprocedures en tot een doeltreffender beheer ervan. De Commissie stelt voor in 2008 met enkele lidstaten een pilootproject te starten, dat dan na evaluatie van het eerste werkingsjaar zou kunnen worden uitgebreid tot alle lidstaten […]”
Voorgeschiedenis van het geding
12 Verzoekers, Darius Nicolai Spirlea en Mihaela Spirlea, zijn de ouders van een kind dat in augustus 2010 is overleden, volgens hen ten gevolge van een therapeutische behandeling op basis van autologe stamcellen die hem in een privékliniek in Düsseldorf (Duitsland) (hierna: „privékliniek”) was toegediend.
13 Bij brief van 8 maart 2011 hebben verzoekers bij het directoraat-generaal (DG) „Gezondheid” van de Commissie een klacht ingediend waarin zij in wezen aanvoeren dat de privékliniek haar therapeutische activiteiten kon verrichten omdat de Duitse autoriteiten hadden nagelaten op te treden en laatstgenoemden aldus de bepalingen van verordening (EG) nr. 1394/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende geneesmiddelen voor geavanceerde therapie en tot wijziging van richtlijn 2001/83/EG en verordening (EG) nr. 726/2004 (PB L 324, blz. 121) hadden geschonden.
14 Naar aanleiding van die klacht heeft de Commissie een EU-pilot-procedure geopend, met nummer 2070/11/SNCO, en contact opgenomen met de Duitse autoriteiten om na te gaan in welke mate de gebeurtenissen die verzoekers in hun klacht beschrijven betreffende de privékliniek, een schending van verordening nr. 1394/2007 vormden.
15 Meer in het bijzonder heeft de Commissie op 10 mei en op 10 oktober 2011 twee verzoeken om informatie aan de Bondsrepubliek Duitsland gericht, waaraan laatstgenoemde op respectievelijk 7 juli en 4 november 2011 heeft voldaan.
16 Op 23 februari en op 5 maart 2012 hebben verzoekers overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 verzocht om toegang tot documenten met informatie betreffende de behandeling van de klacht. Meer in het bijzonder hebben zij verzocht om inzage van de door de Bondsrepubliek Duitsland op 4 november 2011 neergelegde opmerkingen alsmede van de verzoeken om informatie van de Commissie.
17 Op 26 maart 2012 heeft de Commissie bij twee afzonderlijke brieven de verzoeken van verzoekers om toegang tot de betrokken documenten afgewezen.
18 Op 30 maart 2012 hebben verzoekers krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bij de Commissie een confirmatief verzoek ingediend.
19 Op 30 april 2012 heeft de Commissie verzoekers ingelicht dat zij, in het licht van de in de klacht verstrekte informatie en van de opmerkingen die de Duitse autoriteiten in antwoord op de verzoeken om informatie van de Commissie hebben ingediend, niet heeft kunnen vaststellen dat de Bondsrepubliek Duitsland het recht van de Europese Unie, met name verordening nr. 1394/2007, had geschonden, zoals verzoekers aanvoeren. De Commissie heeft verzoekers tevens meegedeeld dat zij zou voorstellen het onderzoek af te sluiten, indien verzoekers geen aanvullende bewijzen over zouden leggen.
20 Op 21 juni 2012 heeft de Commissie bij een enkele brief toegang tot de gevraagde documenten geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 (hierna: „bestreden besluit”). In wezen was de Commissie van mening dat de openbaarmaking van de twee door de Commissie op 10 mei en op 10 oktober 2011 aan de Bondsrepubliek Duitsland in het kader van EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO gerichte verzoeken om informatie (hierna: „litigieuze documenten”) een negatieve invloed op het goede verloop van de tegen de Bondsrepubliek Duitsland lopende onderzoeksprocedure zou kunnen hebben. Voorts was de Commissie van mening dat het in casu niet mogelijk was gedeeltelijk toegang te verlenen tot de litigieuze documenten overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001. Ten slotte heeft de Commissie vastgesteld dat geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001 de openbaarmaking van de litigieuze documenten gebood.
21 Op 27 september 2012 heeft de Commissie verzoekers ingelicht dat de EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO definitief was afgesloten.
Procedure en conclusies van partijen
22 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 juli 2012, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
23 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 30, 15 en 19 oktober 2012, hebben het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van verzoekers.
24 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 22 oktober en 28 september 2012, hebben de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk Spanje verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van de Commissie.
25 Bij beschikking van 10 december 2012 heeft het Gerecht (Eerste kamer) deze interventies toegelaten.
26 Bij de gedeeltelijke vervanging van de leden van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, waarnaar de onderhavige zaak dan ook is verwezen.
27 Bij beschikking van 5 februari 2014 heeft het Gerecht de Commissie op grond van de artikelen 65, sub b, 66, lid 1, en 67, lid 3, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht gelast de litigieuze documenten over te leggen, en heeft het daarbij bepaald dat die documenten in het kader van de huidige procedure noch aan verzoekers noch aan de interveniënten ter kennis worden gebracht. De Commissie heeft binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
28 Op 6 februari 2014 heeft het Gerecht, in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang, bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering, verzoekers en de Commissie verzocht hun opmerkingen in te dienen over de gevolgen van het arrest van het Hof van 14 november 2013, LPN/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P) voor de beslechting van het onderhavige geding. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
29 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
30 Partijen zijn ter terechtzitting van 6 maart 2014 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
31 Verzoekers, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, verzoeken het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
32 De Commissie, ondersteund door de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk Spanje, verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
33 Verzoekers voeren in wezen vier middelen aan, respectievelijk ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, schending van artikel 4, lid 6, van die verordening, schending van de motiveringsplicht en schending van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman van 20 maart 2002 betreffende betrekkingen met de klager inzake inbreuken op het Gemeenschapsrecht [COM(2002) 141 definitief] (PB C 244, blz. 5; hierna: „mededeling van 20 maart 2002”).
Eerste middel: schending van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001
34 Het eerste middel van verzoekers bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel is ontleend aan onjuiste uitlegging van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende onderzoeken. In het tweede onderdeel wordt aangevoerd dat onjuist is beoordeeld of een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van die verordening de openbaarmaking van de litigieuze documenten gebiedt.
Eerste onderdeel van het eerste middel: onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr.1049/2001
– Argumenten van partijen
35 Verzoekers voeren aan dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 aldus uit te leggen dat zij de openbaarmaking van documenten betreffende een EU-pilot-procedure mocht weigeren zonder een concreet en individueel onderzoek ervan te verrichten. In wezen zijn verzoekers van mening dat niet kan worden aangenomen dat alle documenten die op een EU-pilot-procedure betrekking hebben, in beginsel niet kunnen worden meegedeeld aan degenen die om toegang ertoe verzoeken, zonder de door die procedures beoogde doelstelling in het gedrang te brengen. Volgens hen kunnen EU-pilot-procedures niet worden vergeleken met niet-nakomingsprocedures krachtens artikel 258 VWEU. Daarom had de Commissie in de onderhavige zaak alle litigieuze documenten moeten onderzoeken en overeenkomstig vaste rechtspraak de bijzondere redenen moeten opgeven die zich tegen de toegang tot die documenten verzetten.
36 Voorts voeren verzoekers aan dat, anders dan uit het bestreden besluit blijkt, voor een algemene aanname dat toegang wat documenten betreffende EU-pilot-procedures betreft wordt geweigerd, geen steun is te vinden in de rechtspraak die een dergelijke aanname erkent voor de documenten betreffende controleprocedures inzake staatssteun (arrest Hof van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Jurispr. blz. I‑5885) en evenmin in de rechtspraak die een dergelijke aanname erkent voor documenten betreffende niet-nakomingsprocedures (arresten Gerecht van 11 december 2001, Petrie e.a./Commissie, T‑191/99, Jurispr. blz. II‑3677, en 9 september 2011, LPN/Commissie, T‑29/08, Jurispr. blz. II‑6021).
37 Het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden ondersteunen dit betoog door er met name op te wijzen dat de redenen die het Hof en het Gerecht ertoe hebben gebracht om in de door verzoekers genoemde arresten te erkennen dat er een algemene aanname bestaat dat toegang wordt geweigerd, in de onderhavige zaak niet naar analogie kunnen worden toegepast, gelet in het bijzonder op het feit dat de EU-pilot-procedures een andere aard hebben wat betreft zowel de materiële inhoud, de omvang en de gevoeligheid van de zaak als het rechtmatig belang om inzage te krijgen in de betrokken documenten. Indien een algemene aanname in dermate ruime mate wordt aanvaard, zou het in verordening nr. 1049/2001 neergelegde transparantiebeginsel bovendien duidelijk zinledig zijn. Het Koninkrijk Zweden stelt subsidiair dat de Commissie hoe dan ook had moeten nagaan of genoemde aanname in casu werkelijk van toepassing was.
38 De Commissie, de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk Spanje betwisten de argumenten van verzoekers. Meer in het bijzonder wijzen zij erop dat de EU-pilot-procedure tot doel heeft eventuele inbreuken op het EU-recht snel en op doeltreffende wijze op te lossen, in het bijzonder door een minnelijke schikking te bewerkstelligen. Indien de inhoudelijke contacten tussen de Commissie en de betrokken lidstaat openbaar werden gemaakt, zou de wil, in het bijzonder van de lidstaten, om in een sfeer van vertrouwen samen te werken in gevaar komen. Voorts voeren zij aan dat de EU-pilot-procedure slechts een variant op de controleprocedure inzake staatssteun en op de niet-nakomingsprocedure is, zodat de algemene aanname die door de rechtspraak wordt erkend voor documenten waarop laatstgenoemde procedures betrekking hebben, moet kunnen worden toegepast op documenten in het kader van de EU-pilot-procedure. Ten slotte voert de Commissie aan dat zij zich ervan heeft vergewist dat de voorwaarden betreffende de algemene aanname in casu waren vervuld en dat zij hoe dan ook zelfs een individueel en concreet onderzoek van de litigieuze documenten heeft verricht.
– Beoordeling door het Gerecht
39 Verzoekers, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, verwijten de Commissie zich in het bestreden besluit te hebben beroepen op een algemene aanname dat de documenten die onder een EU-pilot-procedure vallen, als categorie, niet aan het publiek mogen openbaar worden gemaakt op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Zij voeren aan dat de Commissie overeenkomstig vaste rechtspraak verplicht was om elk document waartoe om toegang was verzocht, concreet en individueel te onderzoeken en, in geval van weigering, uiteen te zetten waarom volledige of gedeeltelijke toegang een ondermijning had kunnen vormen van de doelstelling die genoemde bepaling beoogt te beschermen.
40 Volgens artikel 15, lid 3, VWEU heeft iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht op toegang tot documenten van de instellingen van de Unie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig die bepaling worden bepaald.
41 Volgens vaste rechtspraak heeft verordening nr. 1049/2001 blijkens punt 4 van de considerans en artikel 1 ervan tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven. Uit die verordening blijkt tevens, met name uit punt 11 van de considerans en artikel 4 daarvan, waarin in dit verband is voorzien in een uitzonderingsregeling, dat het recht op toegang niettemin is onderworpen aan bepaalde beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen (zie in die zin arrest Hof Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 51; arresten van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, Jurispr. blz. I‑8533, punten 69 en 70, en 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 40).
42 De instellingen weigeren op basis van de door de Commissie in het bestreden besluit aangevoerde uitzondering, namelijk die van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, toegang tot een document ingeval de openbaarmaking ervan de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang de openbaarmaking van het betrokken document gebiedt (arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 41).
43 In herinnering dient te worden gebracht dat het volgens vaste rechtspraak ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht, in beginsel niet volstaat dat het document een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit betreft. De betrokken instelling moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in dat artikel neergelegde uitzonderingen (arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 53; Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punt 72, en van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 44).
44 In de onderhavige zaak moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat verzoekers overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 hebben verzocht om toegang zowel tot de in het kader van EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO door de Commissie aan de Bondsrepubliek Duitsland gerichte verzoeken om informatie als tot de opmerkingen die genoemde lidstaat op 4 november 2011 in antwoord op die verzoeken aan de Commissie heeft gezonden. Hoewel de Commissie in het bestreden besluit verzoekers de toegang tot al die documenten heeft geweigerd, blijkt uit de stukken van verzoekers dat het onderhavige geschil geen betrekking heeft op de weigering om toegang te geven tot de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland van 4 november 2011.
45 In de tweede plaats zij vastgesteld dat ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit een EU-pilot-procedure tegen de Bondsrepubliek Duitsland lopend was (zie punten 20 en 21 hierboven). In dat verband betwisten noch verzoekers noch de aan hun zijde interveniërende lidstaten dat de litigieuze documenten onder een „onderzoek” in de zin van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering vallen. In elk geval blijkt uit de mededeling van 5 september 2007 (zie punt 11 hierboven) dat EU-pilot-procedures tot doel hebben na te gaan of het Unierecht in de lidstaten correct wordt toegepast en uitgevoerd. De Commissie doet dit gewoonlijk aan de hand van verzoeken om inlichtingen en informatie, die zij zowel tot de betrokken lidstaten als tot de betrokken burgers en ondernemingen richt. Meer in het bijzonder is de Commissie in het specifieke kader van EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO nagegaan of de door verzoekers in hun klacht beschreven feiten daadwerkelijk neerkomen op een schending van verordening nr. 1394/2007 door de Bondsrepubliek Duitsland. In dat verband heeft zij eerst verzoeken om inlichtingen tot die lidstaat gericht. Vervolgens heeft zij de verkregen antwoorden onderzocht. Ten slotte heeft zij haar gevolgtrekkingen ‒ zij het in voorlopige vorm ‒ in het verslag van 30 april 2012 (zie punt 19 hierboven) uiteengezet. In het licht van bovenstaande omstandigheden moet de in casu aan de orde zijnde EU-pilot-procedure worden beschouwd als een „onderzoek” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
46 In de derde plaats moet de subsidiair door de Commissie aangevoerde stelling dat zij de weigering om toegang te verlenen tot elk van de gevraagde documenten op concrete en individuele wijze heeft behandeld en gemotiveerd overeenkomstig de in punt 43 hierboven aangehaalde rechtspraak, meteen terzijde worden geschoven. Zoals verzoekers aanvoeren, blijkt uit de bewoordingen van het bestreden besluit namelijk dat de Commissie ermee heeft volstaan vast te stellen dat de gevraagde documenten niet aan verzoekers openbaar konden worden gemaakt omdat een klimaat van wederzijds vertrouwen was vereist om een eventuele niet-nakoming door de Bondsrepubliek Duitsland doeltreffend op te lossen en te vermijden dat een procedure krachtens artikel 258 VWEU werd ingesteld. De Commissie heeft in die omstandigheden niet de redenen opgegeven waarom in het licht van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde doelstelling geen volledige of gedeeltelijke toegang tot de door verzoekers gevraagde documenten kon worden verleend. Voorts moet worden vastgesteld dat de Commissie niet aangeeft, zelfs niet bondig, wat de inhoud van de door verzoekers gevraagde documenten is. Bovendien zijn de toelichtingen van de Commissie in het bestreden besluit op zodanig algemene wijze geformuleerd dat zij, zoals het Koninkrijk Zweden opmerkt, voor elk document dat onder een EU-pilot-procedure valt, kunnen gelden.
47 In het licht van bovenstaande opmerkingen dient te worden nagegaan of de Commissie niettemin verplicht was concreet de inhoud van elk van de litigieuze documenten te beoordelen dan wel of zij er daarentegen mee kon volstaan uit te gaan van een algemene aanname van ondermijning van de doelstellingen waarop de door de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betrekking heeft. De vraag die in de onderhavige zaak rijst, is dus wat de aard en de intensiteit is van het onderzoek dat de Commissie dient te verrichten wanneer zij die bepaling toepast op verzoeken om toegang betreffende documenten die onder een EU-pilot-procedure vallen.
48 In dat verband moet worden vastgesteld dat het Hof bij wijze van uitzondering op het leidbeginsel van transparantie dat uit de in punt 43 hierboven aangehaalde rechtspraak voortvloeit, heeft geoordeeld dat de instellingen van de Unie zich in uitzonderlijke gevallen mogen baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten (arrest Hof van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr. blz. I‑4723, punt 50; arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 54; Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punt 74; arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punt 116; 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, punt 57, en 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 45).
49 Een concreet en individueel onderzoek van elk document is namelijk wellicht niet noodzakelijk wanneer het, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak, overduidelijk is dat toegang tot de documenten moet worden geweigerd of juist wel moet worden verleend. In die gevallen mag de betrokken instelling zich baseren op een algemene aanname die geldt voor bepaalde categorieën documenten, wanneer vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard of van eenzelfde categorie (zie in die zin, conclusie van advocaat-generaal Wathelet bij het arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 55).
50 Wat meer in het bijzonder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende onderzoeksprocedures betreft, heeft het Hof aanvaard dat dergelijke algemene aannames gelden in drie gevallen, te weten wat betreft de documenten van het administratieve dossier met betrekking tot controleprocedures inzake staatssteun (arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 61), de documenten die in het kader van een procedure van controle op concentraties van ondernemingen tussen de Commissie en de aanmeldende partijen zijn uitgewisseld (arresten Commissie/Éditions Odile Jacob, reeds aangehaald, punt 123, en Commissie/Agrofert Holding, reeds aangehaald, punt 64), en de door een instelling in een gerechtelijke procedure ingediende memories (arrest Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punt 94). Zeer recentelijk heeft het Hof de mogelijkheid om een algemene aanname in te roepen uitgebreid tot documenten betreffende de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU (arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 65).
51 De vraag die in de onderhavige zaak rijst, is of de betrokken instelling, wanneer zij de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende onderzoeksprocedures inroept, zich mag baseren op een algemene aanname die voor bepaalde categorieën documenten geldt om de toegang te weigeren tot documenten betreffende de EU-pilot-procedure, als een fase die voorafgaat aan de formele niet-nakomingsprocedure, die in voorkomend geval wordt ingesteld.
52 In dat verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de mogelijkheid om bij bepaalde categorieën documenten gebruik te maken van algemene aannames, in plaats van elk document concreet en individueel te onderzoeken alvorens de toegang tot het document te weigeren, niet onbeduidend is. Die aannames bieden niet alleen een kader voor het fundamentele transparantiebeginsel dat is neergelegd in artikel 11 VEU, artikel 15 VWEU en verordening nr. 1049/2001, maar leiden in de praktijk tevens tot een beperking van de toegang tot de betrokken documenten. Dergelijke aannames moeten derhalve worden gebruikt op basis van zeer goede en overtuigende gronden (conclusie van advocaat-generaal Wathelet bij het arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 57).
53 Vervolgens moeten volgens de rechtspraak uitzonderingen op subjectieve rechten of op algemene beginselen van Unierecht, daaronder begrepen uitzonderingen op het recht op toegang, als bedoeld in artikel 15, lid 3, VWEU, gelezen in samenhang met verordening nr. 1049/2001, restrictief worden uitgelegd en toegepast (zie in die zin arrest Hof van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 36, en arresten Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald, punt 36, en Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punten 70‑73).
54 Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat de uitzonderingsregeling van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, en met name lid 2 ervan, berust op een afweging tussen in een bepaalde situatie tegengestelde belangen, namelijk enerzijds de belangen die door de openbaarmaking van de betrokken documenten worden gediend en anderzijds de belangen die daardoor worden bedreigd. De beslissing over een verzoek om toegang tot documenten hangt af van de vraag welk belang in een specifiek geval moet prevaleren (arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 42).
55 In de onderhavige zaak omschrijven zowel de Commissie als interveniënten de EU-pilot-procedure als een procedure voor samenwerking tussen die instelling en bepaalde lidstaten van de Unie, waaronder de Bondsrepubliek Duitsland, waarmee wordt beoogd een informele informatie-uitwisseling op gang te brengen in geval van eventuele inbreuken op het Unierecht. Volgens de Commissie, die zich in dat verband op haar mededeling van 5 september 2007 (zie punt 11 hierboven) baseert, betreft het de procedure die voorafgaat aan het instellen van de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure in de zin van artikel 258 VWEU. Die procedure kan betrekking hebben op de correcte toepassing van het Unierecht of op de verenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met de bepalingen van Unierecht en kan worden gebaseerd op een klacht van een burger dan wel ambtshalve door de Commissie worden ingeleid. Indien de EU-pilot-procedure aanwijzingen aan het licht brengt dat het EU-recht is geschonden, kan de Commissie verzoeken om informatie tot de betrokken lidstaat richten en zelfs die lidstaat verzoeken de tekortkomingen te verhelpen of passende maatregelen vast te stellen om te waarborgen dat het Unierecht wordt geëerbiedigd. De EU-pilot-procedure heeft tot doel eventuele inbreuken op het EU-recht op doeltreffende wijze en snel op te lossen en, waar mogelijk, te vermijden dat een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU wordt ingesteld.
56 Het Gerecht is van oordeel dat de argumenten die in de onderhavige zaak zijn aangevoerd door verzoekers en de aan hun zijde interveniërende lidstaten en die betrekking hebben op de informele aard van de EU-pilot-procedure en op de verschillen tussen die procedure en de niet-nakomingsprocedure, niet volstaan om vast te stellen dat in het bestreden besluit is uitgegaan van een onjuiste redenering, te weten dat, gelet op de doelstelling van de EU-pilot-procedure, de algemene aanname voor weigering, die volgens de rechtspraak geldt voor niet-nakomingsprocedures, met inbegrip van de precontentieuze fase ervan, tevens zou moeten gelden in het kader van EU-pilot-procedures. De ratio decidendi van het Hof in zijn arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, en de gelijkenissen tussen de EU-pilot-procedure en de niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU pleiten immers voor een dergelijke erkenning.
57 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de verbindende factor in de redenering van het Hof in alle arresten betreffende de toegang tot documenten in onderzoeksprocedures waarbij erkend wordt dat er een algemene aanname voor weigering geldt, het feit was dat die toegang geheel onverenigbaar was met het goede verloop van die procedures en deze kon ondermijnen (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Wathelet bij het arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 68). Die verbindende factor geldt ook voor de EU-pilot-procedure, in het kader waarvan een algemene aanname hoofdzakelijk wordt ingegeven door de noodzaak het goede verloop van de procedure te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet in het gedrang komen. De Commissie is in het bestreden besluit van diezelfde premisse uitgegaan, toen zij heeft uiteengezet dat een EU-pilot-procedure in een klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat moet plaatsvinden zodat kan worden onderhandeld en naar compromissen kan worden gezocht met het oog op de minnelijke regeling van het geschil, zonder dat een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU hoeft te worden ingesteld, die tot een eventuele procedure voor het Hof kan leiden.
58 Voorts is het zo dat, ook al is de EU-pilot-procedure, zoals verzoekers aanvoeren, niet op alle punten soortgelijk aan een procedure voor de controle op staatssteun en concentraties of aan een gerechtelijke procedure, die procedures dat onderling evenmin zijn (conclusie van advocaat-generaal Wathelet bij het arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 69). Dit heeft het Hof niet belet te erkennen dat in al die gevallen algemene aannames kunnen worden ingeroepen die voor bepaalde categorieën documenten gelden. De doelstelling het correcte verloop van de procedure te beschermen, die het Hof ertoe heeft gebracht te erkennen dat in controleprocedures inzake staatssteun en concentraties of in niet-nakomingsprocedures een algemene aanname geldt, leidt dus tot de erkenning van een dergelijke algemene aanname wat EU-pilot-procedures betreft.
59 In de tweede plaats vertonen EU-pilot-procedures en niet-nakomingsprocedures krachtens artikel 258 VWEU, met name de precontentieuze fase ervan, gelijkenissen die rechtvaardigen dat beide gevallen gelijk worden behandeld. Die gelijkenissen wegen zwaarder dan de verschillen die door verzoekers en de aan hun zijde interveniërende lidstaten worden ingeroepen.
60 Ten eerste moet namelijk worden opgemerkt dat het aan de hand van de EU-pilot-procedure en de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure is dat de Commissie haar rol als hoedster van het VWEU het best kan waarnemen. Beide procedures hebben tot doel te waarborgen dat het Unierecht wordt geëerbiedigd. Daarbij stellen zij de betrokken lidstaat in de gelegenheid verweer te voeren en vermijden zij, waar mogelijk, dat een procedure in rechte wordt ingesteld. In beide gevallen moet de Commissie, wanneer zij van mening is dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, nagaan of tegen die lidstaat moet worden opgetreden (arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 61, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Ten tweede is de EU-pilot-procedure, net als de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure – ook al kan, zoals in casu, een klacht eraan ten grondslag liggen – een bilaterale procedure tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, aangezien de eventuele klager hoe dan ook geen rechten geniet bij het vervolg van de niet-nakomingsprocedure (punten 7, 9 en 10 van de mededeling van 20 maart 2002).
62 Ten derde kan de EU-pilot-procedure, ofschoon zij niet op alle punten overeenstemt met een niet-nakomingsprocedure, wel daartoe leiden, aangezien de Commissie aan het einde daarvan formeel via een aanmaning een inbreukprocedure kan inleiden en zich eventueel tot het Hof kan wenden opdat dit de niet-nakoming vaststelt die zij de betrokken lidstaat verwijt. In die omstandigheden kan de openbaarmaking van documenten in het kader van de EU-pilot-procedure de daaropvolgende fase, te weten de niet-nakomingsprocedure, ongunstig beïnvloeden. Indien de Commissie verplicht zou zijn toegang te verlenen tot door de lidstaten verstrekte gevoelige informatie en de argumenten te onthullen die laatstgenoemden in het kader van de EU-pilot-procedure als verweer inroepen, dan zouden de lidstaten aanvankelijk kunnen aarzelen deze mee te delen. Aangezien de rechtspraak de geheimhouding in de precontentieuze fase heeft erkend, is diezelfde geheimhouding a fortiori geboden in de EU-pilot-procedure, die als enig doel heeft te vermijden dat een inbreukprocedure, die langer duurt en complexer is, en, in voorkomend geval, een beroep tot niet-nakoming worden ingesteld.
63 Derhalve dient de conclusie te luiden dat de betrokken instelling, wanneer zij de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende onderzoeksprocedures inroept, zich mag baseren op een algemene aanname om de toegang te weigeren tot documenten betreffende de EU-pilot-procedure, als een fase die voorafgaat aan de eventuele formele instelling van een niet-nakomingsprocedure.
64 De andere argumenten die verzoekers en de aan hun zijde interveniërende lidstaten inroepen, doen niet af aan de in punt 63 hierboven geformuleerde conclusie.
65 In de eerste plaats voeren verzoekers namelijk aan dat de EU-pilot-procedure niet kan worden vergeleken met de officiële precontentieuze procedure van artikel 258 VWEU, omdat eerstgenoemde procedure informeel en niet-officieel is en geen juridische grondslag in de Verdragen heeft.
66 In dat verband zij vastgesteld dat de EU-pilot-procedure weliswaar niet uitdrukkelijk in het Verdrag is opgenomen, doch dat dit daarom niet betekent dat die procedure geen rechtsgrondslag heeft. Ten eerste ligt de EU-pilot-procedure namelijk besloten in de bevoegdheden die de Commissie ontleent aan haar verplichting te controleren of de lidstaten het Unierecht eerbiedigen (zie in die zin arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 60). Aan de niet-nakomingsprocedure is altijd al een mechanisme of een procedure voor de uitwisseling van informatie vooraf gegaan en dit is noodzakelijk om de eerste feitelijke vaststellingen te doen en de eerste aanwijzingen te vinden die duiden op een mogelijke schending van het Unierecht. Ten tweede heeft de EU-pilot-procedure juist tot doel een kader te bieden voor de eerste informatie-uitwisselingen tussen de Commissie en de lidstaten over mogelijke schendingen van Unierecht. In die omstandigheden biedt de EU-pilot-procedure, ondanks het feit dat zij niet op artikel 258 VWEU is gebaseerd, een kader voor de stappen die de Commissie vanouds ondernam wanneer zij een klacht ontving of ambtshalve optrad.
67 In de tweede plaats voeren verzoekers en de aan hun zijde interveniërende partijen aan dat de rechtspraak waarop de Commissie zich in het bestreden besluit beroept, niet naar analogie op de onderhavige zaak kan worden toegepast. Het gaat in het bijzonder om de arresten Petrie e.a./Commissie; Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau; arresten van 14 november 2013, LPN/Commissie; Commissie/Éditions Odile Jacob, en Commissie/Agrofert Holding, reeds aangehaald, alsmede de arresten Hof van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, Jurispr. blz. I‑11389), en Gerecht van 14 februari 2012, Duitsland/Commissie (T‑59/09).
68 Opgemerkt zij evenwel dat het Hof uitspraak heeft gedaan over die vraag in zijn reeds aangehaald arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie. Zoals in punt 58 hierboven is uiteengezet, geldt de enige doelstelling, te weten het correcte verloop van de procedure te beschermen, die het Hof ertoe heeft gebracht te erkennen dat een algemene aanname geldt voor controleprocedures inzake staatssteun (arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald) en concentraties (arresten Commissie/Éditions Odile Jacob, en Commissie/Agrofert Holding, reeds aangehaald) alsmede in gerechtelijke procedures (arrest Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald) en in de precontentieuze fase van niet-nakomingsprocedures (arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald), mutatis mutandis voor inbreukprocedures krachtens artikel 258 VWEU. Zoals uit de punten 59 tot en met 62 hierboven blijkt, moet dit tevens voor EU-pilot-procedures gelden.
69 In de derde plaats is het volgens verzoekers en de aan hun zijde interveniërende lidstaten niet gerechtvaardigd dat een algemene aanname voor weigering in beginsel voor een gehele categorie documenten geldt, omdat de documenten van inbreukprocedures, waaronder de EU-pilot-procedure, documenten van diverse aard bevatten die niet noodzakelijk gevoelig zijn en in beginsel toegankelijk voor het publiek kunnen zijn, zoals bijvoorbeeld wetenschappelijke verslagen of toelichtingen bij de geldende bepalingen.
70 Ten eerste heeft het Hof geoordeeld dat, wanneer toegang wordt geweigerd op grond van een algemene aanname, de belanghebbenden, indien zij dat wensen, kunnen aantonen dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat er een hoger openbaar belang is dat openbaarmaking van het betrokken document gebiedt krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 (arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 62; Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punt 103; Commissie/Éditions Odile Jacob, reeds aangehaald, punt 126, en Commissie/Agrofert Holding, reeds aangehaald, punt 68).
71 Ten tweede is de Commissie volgens de rechtspraak van het Hof niet gehouden haar besluit op een algemene aanname te baseren. Zij kan de in een verzoek om toegang bedoelde documenten steeds concreet onderzoeken en een daarop gebaseerde motivering geven. Voorts is zij, wanneer zij vaststelt dat de dossierstukken, gelet op de kenmerken van de door een bepaald verzoek om toegang bedoelde EU-pilot-procedure, volledig of gedeeltelijk openbaar kunnen worden gemaakt, gehouden tot deze openbaarmaking (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 67).
72 In de vierde plaats hebben verzoekers en de aan hun zijde interveniërende lidstaten ter terechtzitting aangevoerd dat, gelet op punt 47 van het reeds aangehaalde arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, een algemene aanname voor documenten in het kader van een EU-pilot-procedure, hoe dan ook enkel kan worden aanvaard wanneer het verzoek om toegang „een geheel van documenten” betreft en niet, zoals in casu, slechts twee documenten.
73 Een dergelijke uitlegging van het arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, kan echter niet worden aanvaard.
74 De voorwaarde dat een verzoek om toegang op een minimumaantal documenten betrekking heeft om een algemene aanname voor weigering te kunnen toepassen, zorgt niet alleen voor praktische moeilijkheden bij de bepaling van dat minimumaantal, maar druist bovendien in tegen de onderliggende reden voor de erkenning van een dergelijke algemene aanname in niet-nakomingsprocedures en EU-pilot-procedures, te weten het goede verloop van die procedures waarborgen en vermijden dat zij worden ondermijnd (zie punt 57 hierboven).
75 Of een algemene aanname voor weigering geldt, hangt dus af van een kwalitatief criterium, te weten het feit dat de documenten op eenzelfde EU-pilot-procedure betrekking hebben (arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 45), en niet, zoals verzoekers betogen, van een kwantitatief criterium, te weten het aantal documenten waarop het betrokken verzoek om toegang betrekking heeft.
76 Bovendien heeft het Hof in het arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, reeds aangehaald (punten 127 en 130), geoordeeld dat de Commissie een algemene aanname mocht toepassen met betrekking tot een categorie documenten, ook al betrof het verzoek om toegang, zoals in de onderhavige zaak, slechts twee concrete documenten.
77 In de vijfde plaats betogen verzoekers dat formuleringen als „EU-pilot-procedure” of „dialoog in wederzijds vertrouwen tussen de lidstaat en de Commissie” in verordening nr. 1049/2001 niet als categorie voorkomen in de in artikel 4 van die verordening bedoelde lijst met uitzonderingen. In dat verband moet evenwel worden vastgesteld dat het Hof zich bij de uitlegging van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende onderzoeken op die overweging heeft gebaseerd en aan de hand daarvan heeft gerechtvaardigd dat voor bepaalde categorieën documenten betreffende inbreukprocedures, zoals de EU-pilot-procedure, een algemene aanname moest gelden.
78 In de zesde plaats voeren verzoekers aan dat de Commissie had kunnen voorkomen dat de privékliniek behandelingen toepaste, indien zij onmiddellijk na ontvangst van hun klacht was opgetreden. Meer in het bijzonder stellen zij dat de Commissie „[de privékliniek] […] in de gelegenheid heeft gesteld ongestraft haar illegale behandelingen voort te zetten en daarvoor een geneesmiddel voor geavanceerde therapie te gebruiken waarvoor geen vergunning was verleend”.
79 Het verzoek dat verzoekers in de onderhavige zaak hebben ingediend, strekt blijkens de vordering in het verzoekschrift evenwel tot de nietigverklaring van het bestreden besluit. Aangezien verzoekers met bovenstaande stellingen aanvoeren dat de Commissie aansprakelijk is wegens haar onrechtmatig stilzitten na de indiening van hun klacht, en zij de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet in twijfel kunnen trekken, moeten bovenstaande stellingen als niet ter zake dienend worden afgewezen.
80 Gelet op een en ander dient de conclusie bijgevolg te luiden dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 aldus uit te leggen dat zij het verzoek om toegang tot de litigieuze documenten betreffende een EU-pilot-procedure mocht afwijzen zonder een concreet en individueel onderzoek van die documenten te verrichten.
81 Subsidiair voert het Koninkrijk Zweden in wezen aan dat de Commissie in de motivering van het bestreden besluit hoe dan ook uitdrukkelijk had moeten vermelden dat de betrokken algemene aanname daadwerkelijk gold voor de litigieuze documenten.
82 In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat volgens de rechtspraak de instelling van de Unie die zich op een algemene aanname wil baseren, van geval tot geval moet nagaan of de overwegingen van algemene aard die normaal gesproken op een bepaald type documenten van toepassing zijn, inderdaad toepasselijk zijn op het document waarvan om openbaarmaking is verzocht (zie in die zin arrest Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald, punt 50).
83 Voorts kan de eis tot verificatie of de betrokken algemene aanname werkelijk van toepassing is, niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie alle in casu gevraagde documenten individueel moet onderzoeken. Een dergelijke eis ontneemt die algemene aanname haar nuttige werking, namelijk de Commissie in staat te stellen een verzoek om toegang volledig te beantwoorden (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 68).
84 In de onderhavige zaak kan worden volstaan met de vaststelling dat de Commissie in het bestreden besluit, om te beginnen, heeft vermeld dat de litigieuze documenten waartoe verzoekers toegang vroegen, twee brieven waren die zij in het kader van EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO aan de Duitse autoriteiten had gericht. Vervolgens heeft de Commissie gepreciseerd dat die procedure een onderzoek vormde waarmee zij trachtte te weten te komen of de Bondsrepubliek Duitsland in het licht van de feiten die verzoekers in hun klacht aan de kaak stelden, het Unierecht had geschonden. Voorts heeft zij uiteengezet dat dit onderzoek de fase was die voorafging aan het eventuele instellen van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU. Ten slotte heeft zij vastgesteld dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten de doelstellingen van het onderzoek in het gedrang zou hebben gebracht, aangezien het onderzoek nog lopend was en nog niet was afgesloten.
85 Derhalve heeft de Commissie, anders dan het Koninkrijk Zweden betoogt, zich ervan vergewist dat de litigieuze documenten waartoe verzoekers om toegang hebben verzocht, het voorwerp vormden van een lopend onderzoek en dat de betrokken algemene aanname dus daadwerkelijk voor die documenten gold.
86 Het eerste onderdeel van het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het eerste middel: bestaan van een hoger openbaar belang
– Argumenten van partijen
87 Verzoekers, ondersteund door de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, voeren aan dat de Commissie geen correcte afweging heeft gemaakt van de in de onderhavige zaak conflicterende belangen en zij betwisten dus de slotsom dat er geen hoger belang dan het belang van de EU-pilot-procedure is dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten gebood. In wezen voeren zij aan dat het doel van bescherming van de gezondheid voorrang moet hebben boven het individuele belang dat de Commissie bij voortzetting van haar onderzoek heeft.
88 De Commissie betwist de argumenten van verzoekers.
– Beoordeling door het Gerecht
89 Verzoekers, ondersteund door de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, betogen dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt, waar zij van mening is dat geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001 de openbaarmaking van de litigieuze documenten gebood.
90 Vooraf zij opgemerkt dat, zelfs wanneer de Commissie, zoals in casu, zich baseert op een algemene aanname om op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren, niet is uitgesloten dat kan worden aangetoond dat een hoger openbaar belang krachtens de laatste zinsnede van die bepaling de openbaarmaking van die documenten gebiedt (zie in die zin arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, reeds aangehaald, punt 126).
91 Volgens de rechtspraak moet degene die zich erop beroept dat er een hoger openbaar belang bestaat, concreet de omstandigheden aanvoeren die de openbaarmaking van de betrokken documenten gebieden (zie in die zin arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 62; Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punt 103; Commissie/Agrofert Holding, reeds aangehaald, punt 68, en arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 94).
92 Voorts volstaan louter algemene overwegingen niet om aan te tonen dat er een hoger openbaar belang bestaat dat voorrang heeft boven de redenen voor weigering van openbaarmaking van de betrokken documenten (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 93).
93 Bovendien hoeft het hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van een document kan gebieden, niet noodzakelijkerwijze te worden onderscheiden van de aan verordening nr. 1049/2001 ten grondslag liggende beginselen (zie in die zin arrest Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald, punten 74 en 75, en arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald, punt 92).
94 In de onderhavige zaak moet worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit van mening was dat geen hoger openbaar belang de openbaarmaking van de documenten krachtens artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001 gebood, aangezien het algemeen belang in casu het best werd gediend door de EU-pilot-procedure met de Bondsrepubliek Duitsland te voltooien. Volgens de Commissie, kon op die manier worden nagegaan of de feiten die verzoekers in hun klacht tegen de Duitse autoriteiten hebben aangevoerd, daadwerkelijk een schending van het Unierecht inhielden.
95 Die beoordeling van de Commissie geeft geen blijk van een onjuiste opvatting.
96 In de eerste plaats strekken verschillende van de door verzoekers in het kader van dit onderdeel aangevoerde argumenten ertoe aan te tonen dat de Commissie de op haar rustende verplichting niet is nagekomen om de overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken. Opgemerkt zij dat die argumenten in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel zijn onderzocht en meer in het bijzonder dat zij zijn afgewezen, zodat zij in het kader van het onderhavige onderdeel niet kunnen slagen.
97 In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat verzoekers, naast algemene stellingen betreffende de ernst van de aangevoerde inbreuk, de noodzaak van bescherming van de volksgezondheid en het feit dat de behandelingen in de privékliniek in Duitsland tot de dood van meerdere patiënten hebben geleid, geen concrete redenen aanvoeren die in casu de openbaarmaking van het litigieuze document gebieden. Meer in het bijzonder verduidelijken zij niet in welke mate de openbaarmaking van die documenten aan verzoekers, te weten twee door de Commissie aan de Bondsrepubliek Duitsland gerichte verzoeken om informatie, het belang van bescherming van de volksgezondheid dient. In dat verband zij benadrukt dat, zoals blijkt uit de in de punten 91 en 92 hierboven aangehaalde rechtspraak, ofschoon de instelling die zich op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering beroept, daarvan het bewijs moet leveren, de bewijslast, wat artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van die verordening betreft, daarentegen rust op degenen die een hoger openbaar belang in de zin van de laatste zinsnede van die bepaling aanvoeren.
98 In de derde plaats, zelfs indien de algemene stellingen dat er een algemeen belang van bescherming van de volksgezondheid bestaat, zouden moeten worden aanvaard, kan niet worden aangenomen dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten in casu een dergelijk belang dient. Het is immers niet aan verzoekers om uit te maken in welke mate de Duitse autoriteiten het Unierecht, en met name verordening nr. 1394/2007, hebben nageleefd in het licht van de in hun klacht uiteengezette feitelijke context. Integendeel, de beoordeling van de Commissie dat het openbaar belang erbij gediend is dat zijzelf uitmaakt of de Bondsrepubliek Duitsland het Unierecht heeft nageleefd en dat dit de meest doeltreffende manier is om de volksgezondheid te beschermen, dient te worden bevestigd.
99 In de vierde plaats voeren verzoekers aan dat de litigieuze documenten als grondslag kunnen dienen voor de vordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid die zij eventueel voor de Duitse rechterlijke instanties kunnen instellen. In wezen wensen verzoekers met hun verzoek bewijsstukken te verkrijgen om hun aansprakelijkheidsvordering te staven. Zij doen daarvoor een beroep op de Commissie en de onderzoeksbevoegdheden waarover deze als hoedster van het VWEU beschikt. Het belang dat verzoekers hebben bij het overleggen van bewijsstukken voor de nationale rechterlijke instantie kan niet worden beschouwd als een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001, doch moet als een privébelang worden beschouwd (zie in die zin arrest Commissie/Agrofert Holding, reeds aangehaald, punt 86). Dat de Commissie wordt gebruikt om toegang te krijgen tot bewijzen die niet langs een andere weg kunnen worden verkregen, kan immers niet worden aanvaard. In dat verband moet worden opgemerkt dat, hoewel het evident is dat de feiten die ten grondslag liggen aan de vordering van verzoekers voor de Duitse en Europese rechterlijke instanties jammerlijk en betreurenswaardig zijn, de Commissie terecht heeft opgemerkt dat verzoekers in rechte moeten optreden op basis van de rechtsmiddelen en de middelen van bewijsverkrijging waarover zij krachtens het nationale recht beschikken.
100 In de vijfde plaats verwijten verzoekers de Commissie dat zij hen ook na de sluiting van EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO geen toegang tot de litigieuze documenten heeft verleend op grond van het aangevoerde openbaar belang. In dat verband volstaat het in herinnering te brengen dat uit vaste rechtspraak volgt dat in het kader van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU de rechtmatigheid van de bestreden handeling moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens feitelijk en rechtens die bestonden op de datum waarop de handeling is vastgesteld (zie arrest Gerecht van 30 september 2009, Frankrijk/Commissie, T‑432/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43, en aldaar aangehaalde rechtspraak). De EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO is afgesloten na de vaststelling van het bestreden besluit. Derhalve dient het argument van verzoekers te worden afgewezen.
101 In elk geval kan niet worden uitgesloten, zoals blijkt uit punt 12 van het reeds aangehaalde arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, en uit de door de Commissie ter terechtzitting gegeven toelichting, dat verzoekers geheel of gedeeltelijk toegang wordt verleend tot de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde documenten, voor zover de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering niet langer van toepassing is nadat de Commissie de klacht terzijde heeft gelegd en die documenten niet onder een andere uitzondering in de zin van die verordening vallen. Dit is slechts mogelijk indien bij de Commissie een nieuw verzoek om toegang wordt ingediend.
102 Het tweede onderdeel van het eerste middel moet derhalve worden afgewezen.
103 Gelet op een en ander, moet worden vastgesteld dat de Commissie geen fout heeft gemaakt door te oordelen dat op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 verzoekers de volledige toegang tot de litigieuze documenten kon worden geweigerd.
104 Bijgevolg moet het eerste middel van verzoekers worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001
Argumenten van partijen
105 Verzoekers voeren aan dat de Commissie hun recht op gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten heeft geschonden.
106 De Commissie betwist de argumenten van verzoekers.
Beoordeling door het Gerecht
107 Ingevolge artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering op de procedure bij het Gerecht van toepassing is, moet het verzoekschrift het voorwerp van het geschil aangeven en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Die uiteenzetting dient zo duidelijk en precies te zijn, dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht zijn rechterlijke controle kan uitoefenen. Om de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, moeten de wezenlijke feitelijke en juridische elementen waarop het beroep is gebaseerd, op zijn minst summier, maar coherent en begrijpelijk zijn weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf (beschikkingen Gerecht van 28 april 1993, De Hoe/Commissie, T‑85/92, Jurispr. blz. II‑523, punt 20, en 11 juli 2005, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, T‑294/04, Jurispr. blz. II‑2719, punt 23).
108 In casu moet worden vastgesteld dat, behalve een abstracte vermelding in het kader van het verzoekschrift van een middel ontleend aan schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, verzoekers geen argumenten tot staving van dat middel aanvoeren.
109 Het tweede middel moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.
Derde middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht
Argumenten van partijen
110 Naast de grieven betreffende het ontbreken van een concreet en individueel onderzoek die in het kader van het eerste middel zijn besproken, voeren verzoekers aan dat de Commissie de krachtens artikel 296 VWEU op haar rustende motiveringsplicht niet is nagekomen. Meer in het bijzonder betogen verzoekers dat aan de hand van het bestreden besluit, in tegenstelling tot hetgeen in vaste rechtspraak wordt geëist, niet duidelijk wordt en niet kan worden geverifieerd welke redenen concreet de weigering van hun verzoek om toegang rechtvaardigen. Voorts betogen zij dat de verwijzingen naar de rechtspraak tot staving van het bestreden besluit willekeurig en onvolledig waren.
111 Bovendien verwijten verzoekers de Commissie dat zij de verzoeken om toegang tot de litigieuze documenten in het kader van één besluit heeft behandeld zonder daarbij een onderscheid op basis van de inhoud van die documenten te maken. Zij waren dus niet in staat te bepalen welke weigeringsgronden betrekking hadden op de verschillende documenten waartoe om toegang was verzocht.
112 De Commissie betwist de argumenten van verzoekers.
Beoordeling door het Gerecht
113 Verzoekers voeren in wezen aan dat de Commissie de krachtens artikel 296 VWEU op haar rustende motiveringsplicht niet is nagekomen, aangezien zij geen redenen heeft opgegeven waaruit blijkt in welk opzicht de toegang tot de litigieuze documenten de in verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen had kunnen ondermijnen.
114 Volgens vaste rechtspraak moeten alle beslissingen van een instelling uit hoofde van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen worden gemotiveerd (arrest Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald, punt 48, en arresten Gerecht van 11 maart 2009, Borax Europe/Commissie, T‑166/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44, en 12 september 2013, Besselink/Raad, T‑331/11, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 96).
115 Het staat aan de instelling die toegang tot een document heeft geweigerd, om deze weigering zodanig te motiveren dat duidelijk wordt en controleerbaar is of, ten eerste, het verlangde document werkelijk onder de aangevoerde uitzondering valt en, ten tweede, de behoefte aan bescherming met betrekking tot die uitzondering reëel is (arrest Gerecht van 26 april 2005, Sison/Raad, T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03, Jurispr. blz. II‑1429, punt 61).
116 Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 63, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
117 In casu moet worden vastgesteld dat de Commissie in het bestreden besluit het hierna volgende heeft uiteengezet:
„3. BESCHERMING VAN HET DOEL VAN DE ONDERZOEKEN
Volgens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 ‚weigeren de instellingen de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van […] het doel van inspecties, onderzoeken en audits’.
De gevraagde documenten zijn twee brieven waarin de Commissie de Duitse autoriteiten om hun standpunt inzake [EU-pilot-]procedure 2070/11/SNCO heeft verzocht alsmede het antwoord van de Duitse autoriteiten op dat verzoek. Het pilootproject van de Unie gaat vooraf aan de formele fase van de niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU, die in voorkomend geval wordt ingesteld.
De door u gevraagde documenten, de toelichting van de Commissie, de gestelde vragen alsmede de antwoorden van de federale regering brengen de belangrijkste problemen van [EU-pilot-]procedure 2070/11/SNCO aan het licht. In die omstandigheden heeft de vroegtijdige openbaarmaking van de gevraagde documenten een negatieve invloed op de dialoog tussen de Duitse autoriteiten en de Commissie, die nog steeds aan de gang is. Opdat de Commissie haar taak kan uitvoeren en een oplossing voor een mogelijke inbreuk kan vinden, moet een klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat worden verzekerd in alle fasen van de procedure tot de definitieve beëindiging ervan.
[…]
4. GEDEELTELIJKE TOEGANG
Overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 [heeft de Commissie] tevens overwogen gedeeltelijke toegang tot het gevraagde document te verlenen. Het is evenwel niet mogelijk gedeeltelijke toegang te verlenen, omdat de betrokken documenten in dit stadium van de [EU-pilot-]procedure, als geheel beschouwd, onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen. Meer in het bijzonder kan geen enkel deel van de drie in uw verzoek gevraagde documenten openbaar worden gemaakt zonder dat daarbij terzelfdertijd minstens een deel van de in genoemde [EU-pilot-]procedure gerezen vragen, openbaar wordt gemaakt, waardoor het klimaat van wederzijds vertrouwen met de Duitse autoriteiten in het gedrang komt.
5. HOGER OPENBAAR BELANG DAT OPENBAARMAKING GEBIEDT
[…] [e]en einde maken aan een inbreuk op het Unierecht, zoals in de aan de orde zijnde [EU-pilot-]procedure, raakt aan het openbaar belang, met name wanneer de omstandigheden van de zaak bijzonder ernstig zijn, zoals u stelt. Precies daarom is de Commissie dit onderzoek gestart. De Commissie heeft uit ervaring echter geleerd ‒ en dit is door de rechtspraak bevestigd ‒ dat het openbaar belang dat bestaat bij het oplossen van de zaak en, in voorkomend geval, bij het eerbiedigen van het Unierecht door de lidstaat, het best is gediend, wanneer het klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat wordt gevrijwaard. Dit geldt ook wanneer de aangevoerde inbreuk zeer ernstige gevolgen kan hebben, daaronder begrepen voor de gezondheid van de burgers. Met name in bijzonder ernstige gevallen is het belangrijk een snelle en doeltreffende oplossing voor het probleem te vinden, indien na onderzoek van de Commissie blijkt dat er sprake is van niet-nakoming. [De Commissie is van mening] dat een snelle oplossing het best kan worden bereikt, wanneer tussen de Commissie en de betrokken lidstaat een klimaat van wederzijds vertrouwen wordt verzekerd.[…]”
118 Uit een en ander volgt dat de Commissie in het bestreden besluit om te beginnen de uitzondering heeft genoemd waarop zij de weigering ten aanzien van het verzoek van verzoekers heeft gebaseerd, te weten de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende het openbaar belang inzake onderzoeken. Zij preciseert in dat verband dat de vroegtijdige openbaarmaking van de betrokken documenten een negatieve invloed kan hebben op de dialoog tussen de Duitse autoriteiten en de Commissie in de EU-pilot-procedure, die nog aan de gang was. Vervolgens heeft zij te kennen gegeven dat geen gedeeltelijke toegang in de zin van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 kon worden verleend omdat de in het verzoek van verzoekers gevraagde documenten niet openbaar konden worden gemaakt zonder dat daarbij de inzet van EU-pilot-procedure 2070/11/SNCO althans gedeeltelijk zou worden onthuld. Ten slotte heeft zij uiteengezet dat verzoekers volgens haar geen hoger openbaar belang konden inroepen omdat een oplossing voor de in hun klacht vermelde feiten op meer doeltreffende wijze kon worden gevonden wanneer het klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland werd verzekerd.
119 Derhalve zijn de door de Commissie in het bestreden besluit verstrekte gegevens, anders dan verzoekers betogen, in de omstandigheden van de zaak van die aard dat verzoekers konden begrijpen en het Gerecht kon nagaan, ten eerste, of de litigieuze documenten werkelijk onder de aangevoerde uitzondering vielen en, ten tweede, of de behoefte aan bescherming met betrekking tot die uitzondering reëel was.
120 Aan voorgaande vaststelling wordt niet afgedaan door de andere door verzoekers aangevoerde argumenten.
121 In de eerste plaats verwijten verzoekers namelijk aan de Commissie dat zij de toegang tot twee onderscheiden verzoeken betreffende respectievelijk op 10 mei en op 10 oktober 2011 door de Commissie aan de Duitse autoriteiten gerichte verzoeken om informatie, gezamenlijk in eenzelfde confirmatief besluit heeft behandeld.
122 In dat verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat verzoekers niet verduidelijken in welke mate een dergelijke gezamenlijke behandeling tot een schending van de motiveringsplicht heeft geleid. Zoals de Commissie aanvoert, verzet hoe dan ook niets zich ertegen dat die instelling meerdere verzoeken om toegang van eenzelfde verzoeker in een enkel antwoord behandelt, mits zij ingaat op alle elementen waarop de verschillende verzoeken betrekking hebben en het antwoord dermate duidelijk is dat de verzoeker weet op welk verzoek om toegang de verschillende onderdelen van het antwoord betrekking hebben. In de onderhavige zaak heeft de Commissie in het bestreden besluit de litigieuze documenten van elkaar onderscheiden en, zoals uit punt 119 hierboven blijkt, de redenen opgegeven die haar ertoe hebben aangezet de toegang tot die documenten krachtens verordening nr. 1049/2001 te weigeren. Tevens is die handelwijze, zoals ook de Commissie betoogt, des te meer gepast wanneer, zoals in casu, verschillende verzoeken om toegang feitelijk met elkaar verband houden.
123 In de tweede plaats betogen verzoekers dat de Commissie de beslissingen van de Unierechter onvolledig heeft aangehaald. Dit argument kan echter niet slagen. In dat verband kan namelijk worden volstaan met de vaststelling dat de Commissie heeft verwezen naar beslissingen van het Hof en het Gerecht die haar rechtsopvatting dat er een algemene aanname gold om toegang tot documenten te weigeren, konden staven (arresten Petrie e.a./Commissie; Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, en arrest van 14 november 2013, LPN/Commissie, reeds aangehaald). Blijkens het bestreden besluit hebben die verwijzingen betrekking op de rechtspraak inzake toegang tot documenten betreffende onderzoeken in het kader van de toelichting van de redenen die volgens de Commissie haar weigering van het verzoek van verzoekers rechtvaardigden. Bovendien heeft de Commissie de rechtspraak voldoende precies aangehaald zodat verzoekers in staat waren te begrijpen om welke arresten van het Hof en het Gerecht het ging en de relevantie ervan in het kader van een beroep bij de Unierechter te betwisten, zoals zij met het onderhavige beroep tot nietigverklaring hebben gedaan.
124 Gelet op een en ander dient de conclusie te luiden dat de Commissie de krachtens artikel 296 VWEU op haar rustende motiveringsplicht niet heeft geschonden.
125 Het derde middel moet dus worden afgewezen.
Vierde middel: schending van de mededeling van 20 maart 2002
Argumenten van partijen
126 Verzoekers voeren aan dat de Commissie de voorschriften voor de behandeling van klachten van burgers van de Unie als bedoeld in de mededeling van 20 maart 2002, heeft geschonden. Zij wijzen erop dat die voorschriften tot doel hebben de klagers te beschermen en te waarborgen dat de klachten worden behandeld in het kader van een procedure die transparant, objectief en conform het Unierecht is. Meer in het bijzonder verwijten zij de Commissie dat zij hen niet in kennis heeft gesteld van haar briefwisseling met de Duitse autoriteiten en dat zij de in die briefwisseling vermelde termijn voor de behandeling van de klacht niet heeft nageleefd.
127 De Commissie voert in wezen aan dat het vierde middel in het kader van het verzoek tot nietigverklaring van verzoekers niet ter zake dienend is.
Beoordeling door het Gerecht
128 Vooraf moet erop worden gewezen dat de mededeling van 20 maart 2002 de interne voorschriften van de Commissie vastlegt die van toepassing zijn bij de behandeling van klachten van burgers van de Unie. Volgens de rechtspraak bevat die mededeling de interne administratieve voorschriften die de Commissie bij de behandeling van een klacht ten aanzien van de klager dient na te leven (beschikking Gerecht van 7 september 2009, LPN/Commissie, T‑186/08, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 55).
129 In casu moet in herinnering worden gebracht dat het onderhavige beroep strekt tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie om krachtens verordening nr. 1049/2001 toegang te weigeren tot twee aan de Bondsrepubliek Duitsland gerichte verzoeken om informatie. Derhalve moet de rechtmatigheid van het bestreden besluit in de onderhavige zaak enkel in het licht van die verordening worden beoordeeld.
130 Voorts vormt de mededeling van 20 maart 2002 geen rechtsgrondslag op grond waarvan de rechtmatigheid van een besluit tot weigering om toegang te geven tot de litigieuze documenten kan worden beoordeeld. Zij legt namelijk geen regels vast voor de toegang tot documenten in het kader van een niet-nakomingsprocedure, of van de EU-pilot-procedure en verleent de klagers in dat verband geen rechten. Integendeel, in de mededeling wordt daarentegen enkel vermeld dat de toegang tot documenten in niet-nakomingsprocedures overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 dient te gebeuren. In die omstandigheden kan genoemde mededeling geen invloed hebben op de beoordeling van de verzoeken om toegang tot documenten overeenkomstig verordening nr. 1049/2001.
131 Bijgevolg is het vierde middel niet ter zake dienend en moet het worden afgewezen.
132 Uit een en ander volgt dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
133 Volgens artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht de kosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
134 In de omstandigheden van de onderhavige zaak dient te worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
HET GERECHT (Achtste kamer)
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Elke partij zal haar eigen kosten dragen.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 25 september 2014.
ondertekeningen