Sag T-306/12

Darius Nicolai Spirlea

og

Mihaela Spirlea

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – artikel 4, stk. 2, tredje led – anmodninger om oplysninger fra Kommissionen til Tyskland i forbindelse med en sag vedrørende et EU-pilotprojekt – afslag på aktindsigt – forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse – en mere tungtvejende offentlig interesse – delvis aktindsigt – begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 25. september 2014

1.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – afslag på aktindsigt – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – muligheden for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – grænser

(Art. 11 TEU og art. 15, stk. 3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)

2.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – anvendelse på dokumenter, der omhandler en sag vedrørende et EU-pilotprojekt – generel formodning for anvendelse af undtagelsen fra retten til aktindsigt – lovlig

(Art. 258 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)

3.      Traktatbrudssøgsmål – Kommissionens søgsmålsret – indførelse af en EU-pilotprojektmekanisme til at identificere eventuelle tilsidesættelser af EU-retten – lovlig – nødvendigheden af et udtrykkeligt retsgrundlag – foreligger ikke

(Art. 258 TEUF)

4.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – påberåbelse af en generel formodning for anvendelse af undtagelsen på de dokumenter, der begæres aktindsigt i – afkræftelig karakter

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)

5.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af dokumenter – begreb – bevisbyrde

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)

6.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af dokumenter – begreb – anlæggelse af en sag om erstatningsansvar uden for kontrakt – ikke omfattet – den private karakter af en sådan interesse

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)

7.      Annullationssøgsmål – legalitetskontrol – kriterier – alene hensyntagen til de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på tidspunktet for udstedelsen af den omtvistede retsakt

(Art. 263 TEUF)

8.      Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – kort fremstilling af søgsmålsgrundene – abstrakt angivelse – afvisning

[Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1, og art. 53, stk. 1; Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]

9.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde

(Art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

10.    Annullationssøgsmål – anbringender – søgsmål rettet mod en afgørelse fra en institution om afslag på aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 – anbringende vedrørende en tilsidesættelse af en meddelelse fra Kommissionen om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten – irrelevant anbringende

(Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001; Kommissionens meddelelse 2002/C 244/03)

1.      Unionens institutioner kan i særlige tilfælde basere deres beslutninger på generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, som der begæres aktindsigt i, i medfør af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Muligheden for at anvende generelle formodninger i forbindelse med visse kategorier af dokumenter i stedet for at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert enkelt dokument, inden der gives afslag på aktindsigt, er ikke ligegyldig. Konsekvensen af disse formodninger er ikke blot, at der sættes rammer for det grundlæggende princip om gennemsigtighed, som er fastsat i artikel 11 TEU, artikel 15 TEUF og forordning nr. 1049/2001, men ligeledes i praksis at begrænse adgangen til de pågældende dokumenter. Det følger heraf, at anvendelsen af sådanne formodninger skal baseres på rimelige og overbevisende grunde.

Den EU-institution, der gør gældende, at den har støttet sig på en generel formodning, er derfor i hvert enkelt tilfælde forpligtet til at efterprøve, om de generelle betragtninger, der normalt gælder for en bestemt type dokumenter, faktisk finder anvendelse på det dokument, som der begæres aktindsigt i. I denne henseende kan kravet om at undersøge, om den omhandlede generelle formodning faktisk finder anvendelse, ikke fortolkes således, at den pågældende institution skal foretage en individuel undersøgelse af alle de begærede dokumenter i den foreliggende sag. Et sådant krav ville fratage den generelle formodning dens effektive virkning, dvs. at gøre det muligt for den pågældende institution at besvare en begæring om aktindsigt på overordnet vis.

(jf. punkt 48, 52, 82 og 83)

2.      Når en institution, der er blevet forelagt en begæring om aktindsigt, påberåber sig den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter om undersøgelsesprocedurer, kan den basere sig på en generel formodning for at give afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende en EU-pilotprojektsag, som er en etape, der går forud for en eventuel formel indledning af en traktatkrænkelsesprocedure i henhold til artikel 258 TEUF. De ligheder, der er mellem EU-pilotprojektproceduren og traktatkrænkelsesproceduren taler nemlig for en sådan anerkendelse.

For det første er en generel formodning nødvendigvis påbudt af nødvendigheden af at sikre, at EU-pilotprojektproceduren kan fungere korrekt, og at garantere, at dens formål ikke bringes i fare. Inden for rammerne af en sådan procedure skal der være et klima præget af gensidig tillid mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat, som gør det muligt at indlede en proces om forhandling og kompromis med henblik på en mindelig løsning af uoverensstemmelsen uden at skulle indlede en traktatkrænkelsesprocedure i henhold til artikel 258 TEUF, der kan føre til en eventuel sag for Domstolen.

For det andet har EU-pilotprojektsagerne og traktatkrænkelsesproceduren i henhold til artikel 258 TEUF, navnlig dennes administrative fase, ligheder, der begrunder anvendelsen af en fælles tilgangsvinkel i de to sager. Indledningsvis gør både EU-pilotprojektproceduren og traktatkrænkelsesproceduren i den administrative fase det muligt for Kommissionen at udøve sin rolle som EUF-traktatens vogter bedre. De to procedurer har til formål at sikre overholdelsen af EU-retten, idet de giver den berørte medlemsstat mulighed for at gøre sit forsvar gældende og om muligt at undgå, at der indledes en retslig procedure. I de to tilfælde påhviler det Kommissionen, når den mener, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at iværksætte foranstaltninger over for denne stat. Dernæst er EU-pilotprojektproceduren ligesom den administrative fase i traktatkrænkelsesproceduren en dialog af bilateral karakter mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. Endelig kan EU-pilotprojektproceduren, selv om den ikke på alle punkter kan sidestilles med traktatkrænkelsesproceduren, ikke desto mindre føre til en sådan, eftersom Kommissionen som afslutning på denne procedure formelt kan indlede behandlingen af overtrædelsen ved at sende en åbningsskrivelse og eventuelt anlægge sag ved Domstolen med henblik på derigennem at få fastslået det traktatbrud, som den har foreholdt den pågældende medlemsstat.

(jf. præmis 56, 57 og 59-63)

3.      Selv om EU-pilotprojektproceduren ikke er udtrykkeligt fastsat i traktaten, betyder dette ikke, at den ikke har et retsgrundlag. For det første skal EU-pilotprojektproceduren nemlig forstås således, at den følger af de muligheder, som ligger til grund for Kommissionens forpligtelse til at kontrollere medlemsstaternes overholdelse af EU-retten. Der har således altid været en mekanisme eller en procedure for udveksling af oplysninger forud for indledningen af en traktatkrænkelsesprocedure, og den er uundgåelig for at foretage de første faktiske undersøgelser og at finde de første indicier for en eventuel tilsidesættelse af EU-retten. For det andet har EU-pilotprojektproceduren netop til formål at formalisere de første udvekslinger af oplysninger mellem Kommissionen og medlemsstaterne vedrørende mulige tilsidesættelser af EU-retten. Under disse omstændigheder strukturerer EU-pilotprojektproceduren, selv om den ikke har grundlag i artikel 258 TEUF, de skridt, som Kommissionen traditionelt har foretaget, når den har modtaget en klage, eller når den har handlet på eget initiativ.

(jf. præmis 66)

4.      Hvad angår undtagelsen fra retten til aktindsigt, der vedrører beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, kan de berørte, hvis de ønsker det, selv i det tilfælde, hvor en institution støtter sig på en generel formodning for at give afslag på en begæring om aktindsigt i henhold til denne undtagelse, bevise, at et givent dokument, som der begæres aktindsigt i, ikke er omfattet af den nævnte formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse, som begrunder udbredelsen af de nævnte dokumenter i medfør af sidste sætningsled i den nævnte bestemmelse.

(jf. præmis 70 og 90)

5.      Hvad angår undtagelsen fra retten til aktindsigt, der vedrører beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, påhviler det derimod for så vidt angår denne forordnings artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled – selv om bevisbyrden ved anvendelsen af denne undtagelse påhviler den institution, der påberåber sig den – dem, der gør gældende, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i denne bestemmelses sidste sætningsled, at bevise denne.

Det påhviler i øvrigt den part, der gør gældende, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 4, stk. 2, konkret at angive de omstændigheder, der begrunder udbredelsen af de omhandlede dokumenter. I denne henseende er helt generelle betragtninger ikke tilstrækkelige til at fastslå, at en offentlig interesse kan gå forud for begrundelserne for at afslå udbredelsen af de omhandlede dokumenter i henhold til nævnte artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled. På samme måde skal den mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af et dokument, ikke nødvendigvis være adskilt fra de principper, der ligger bag den nævnte forordning.

(jf. præmis 91-93 og 97)

6.      Interessen i at opnå bevisdokumenter til støtte for en sag om erstatningsansvar for en national ret kan ikke anses for at udgøre en »mere tungtvejende offentlig interesse« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, men skal anses for at udgøre en privat interesse.

(jf. præmis 99)

7.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 100)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 107 og 108)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 114-116)

10.    Kommissionens meddelelse 2002/C 244/03 om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten kan ikke udgøre et retsgrundlag, der gør det muligt at bedømme lovligheden af en afgørelse fra en institution vedrørende afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende EU-pilotprojektproceduren i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Den nævnte meddelelse fastsætter nemlig ingen regel, der regulerer adgangen til dokumenterne inden for rammerne af en traktatkrænkelsesprocedure, eller EU-pilotprojektproceduren, og den tillægger ikke klagerne nogen ret i den henseende. Den begrænser sig derimod til for så vidt angår en traktatkrænkelsesprocedure at anføre, at adgangen til dokumenterne skal være foretaget i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001. Under disse omstændigheder kan den nævnte meddelelse ikke have nogen betydning for bedømmelsen af begæringer om aktindsigt i dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001.

(jf. præmis 130)