Language of document : ECLI:EU:T:2014:816

Mål T‑306/12

Darius Nicolai Spirlea

och

Mihaela Spirlea

mot

Europeiska kommissionen

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Artikel 4.2 tredje strecksatsen – Begäran om upplysningar som kommissionen riktat till Tyskland i ett EU Pilot-ärende – Avslag på ansökan om tillgång – Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning – Övervägande allmänintresse – Tillgång till delar av handlingen – Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 25 september 2014

1.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Avslag på ansökan om tillgång – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Gränser

(Artikel 11 FEU; artikel 15.3 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Tillämpning på handlingar hänförliga till ett EU Pilot-ärende – Allmän presumtion om tillämpning av undantaget från rätten till tillgång – Tillåtet

(Artikel 258 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)

3.      Talan om fördragsbrott – Kommissionens rätt att inleda ett förfarande – Inrättandet av EU Pilot-förfarandet för att upptäcka eventuella underlåtelser att följa unionsrätten – Tillåtet – Behovet av en uttrycklig rättslig grund – Föreligger inte

(Artikel 258 FEUF)

4.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Åberopande av en allmän presumtion att undantag från rätten till tillgång till handlingarna ska tillämpas – Presumtionen kan genombrytas (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)

5.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnas ut – Begrepp – Bevisbörda

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

6.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnas ut – Begrepp – Väckande av en talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Omfattas inte – Ett sådant intresse utgör ett enskilt intresse

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

7.      Talan om ogiltigförklaring – Lagenlighetskontroll – Kriterier – Beaktande endast av de faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg vid tidpunkten för antagande av den omtvistade rättsakten

(Artikel 263 FEUF)

8.      Domstolsförfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Fastställelse av föremålet för tvisten – Kortfattad framställning av grunderna för talan – Abstrakt angivelse – Avvisning

(Domstolens stadga, artikel 21 första stycket och artikel 53 första stycket; tribunalens rättegångsregler, artikel 44.1 c)

9.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(Artikel 296 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

10.    Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Talan väckt mot ett beslut från en institution om avslag på en ansökan enligt förordning nr 1049/2001 om tillgång till handlingar – Grund avseende kommissionens åsidosättande av ett meddelande om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten – Verkningslös grund

(Artikel 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001; kommissionens meddelande 2002/C 244/03)

1.      Det står unionsinstitutionerna fritt att i vissa undantagsfall grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar som begärs utlämnade med stöd av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Möjligheten att tillämpa allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar i stället för att konkret och individuellt pröva varje handling innan tillgång till handlingarna vägras är inte obetydlig. Presumtionerna innebär inte enbart en begränsning av den grundläggande principen om öppenhet i artikel 11 FEU, artikel 15 FEUF och förordning nr 1049/2001, utan även en begränsning i praktiken av tillgången till de aktuella handlingarna. Det måste därför finnas starka och övertygande skäl för att sådana presumtioner ska kunna tillämpas.

Den unionsinstitution som stödjer sig på en allmän presumtion är skyldig att i varje enskilt fall kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag faktiskt är tillämpliga på den handling som begärs utlämnad. Skyldigheten att kontrollera huruvida den allmänna presumtionsregeln i fråga verkligen är tillämplig kan däremot inte tolkas på så sätt att kommissionen måste göra en individuell prövning av samtliga handlingar som det begärts tillgång till. En sådan skyldighet skulle frånta den allmänna presumtionsregeln dess ändamålsenliga verkan, det vill säga möjligheten för kommissionen att ge en allmän begäran om tillgång till handlingar ett allmänt svar.

(se punkterna 48, 52, 82 och 83)

2.      När en institution som ska pröva en ansökan om tillgång till handlingar åberopar undantaget till skydd för utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, får den grunda sig på en allmän presumtion som är tillämplig på vissa kategorier av handlingar för att vägra att ge tillgång till handlingar i ett EU Pilot-förfarande, vilket utgör ett skede som föregår ett eventuellt inledande av ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF. De likheter som finns mellan EU Pilot-förfarandet och fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 FEUF talar för ett sådant erkännande.

En allmän presumtion föranleds främst av behovet av att se till att förfarandet fungerar korrekt och att syftet med förfarandet inte äventyras. I ett sådant förfarande måste det råda en anda av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, vilken gör det möjligt för dem att påbörja en förhandlingsprocess och söka kompromisser i syfte att finna en lösning i godo på tvisten, utan att fördragsbrottsförfarandet i artikel 258 FEUF behöver inledas, vilket kan utmynna i ett mål vid domstolen.

EU Pilot-förfarandet och fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 FEUF, särskilt den administrativa delen av detta förfarande, uppvisar likheter som motiverar ett gemensamt synsätt i de båda fallen. Både EU Pilot-förfarandet och den administrativa delen av fördragsbrottsförfarandet gör det möjligt för kommissionen att på bästa sätt utöva uppgiften som väktare av EUF-fördraget. Båda förfarandena har som mål att garantera att unionsrätten följs genom att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att lägga fram grunderna för sitt försvar och om möjligt förhindra att ett domstolsförfarande blir aktuellt. I båda fallen ankommer det på kommissionen att bedöma huruvida det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat om den anser att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter. EU Pilot-förfarandet är, liksom den administrativa delen av fördragsbrottsförfarandet, ett bilateralt förfarande mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten Även om EU Pilot-förfarandet inte i alla delar är likvärdigt med fördragsbrottsförfarandet kan det ändå leda till ett sådant förfarande. Kommissionen kan nämligen när EU Pilot-förfarandet är avslutat inleda utredningen av överträdelsen genom att sända en formell underrättelse och eventuellt väcka talan vid domstolen för att den ska fastställa det fördragsbrott som kommissionen lägger medlemsstaten till last.

(se punkterna 56, 57 och 59–63)

3.      Även om EU Pilot-förfarandet inte är uttryckligen föreskrivet i fördraget betyder inte detta att det saknar rättslig grund. EU Pilot-förfarandet ska förstås så, att det följer av de handlingsmöjligheter som ligger till grund för kommissionens skyldighet att kontrollera att medlemsstaterna följer unionsrätten. En mekanism eller ett förfarande för utväxling av uppgifter innan fördragsbrottsförfarandet inleds har således alltid funnits och krävs för att genomföra de första kontrollerna av de faktiska omständigheterna och för att finna de första indicierna på ett eventuellt åsidosättande av unionsrätten. EU Pilot-förfarandet har dessutom just till syfte att formalisera de första utväxlingarna av uppgifter mellan kommissionen och medlemsstaterna angående eventuella åsidosättanden av unionsrätten. Mot denna bakgrund strukturerar EU Pilot-förfarandet, även om det inte är grundat på artikel 258 FEUF, det tillvägagångssätt som kommissionen historiskt sett följt när den tagit emot ett klagomål eller agerat på eget initiativ.

(se punkt 66)

4.      Beträffande det undantag från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar som avser skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och inspektioner i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, är det inte uteslutet att styrka att det föreligger ett övervägande allmänintresse enligt artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001 av att de begärda handlingarna lämnas ut, när kommissionen grundat sig på en allmän presumtion för att vägra tillgång till handlingarna.

(se punkterna 70 och 90)

5.      Beträffande det undantag från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar som avser skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och inspektioner i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, är det den institution som åberopar undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 som har bevisbördan, men det är den som gör gällande att det finns ett övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2 in fine i förordningen, som ska styrka det intresset.

Det ankommer på den som gör gällande förekomsten av ett övervägande allmänintresse att på ett konkret sätt åberopa de omständigheter som motiverar att handlingarna i fråga ska lämnas ut. Rent generella överväganden räcker heller inte för att slå fast att ett övervägande allmänintresse ska ges företräde framför de skäl som motiverar att handlingarna inte lämnas ut. Det övervägande allmänintresse som kan motivera att en handling lämnas ut måste heller inte nödvändigtvis skilja sig från de principer som ligger till grund för förordning nr 1049/2001.

(se punkterna 91–93 och 97)

6.      Intresset av att få tillgång till handlingar som utgör bevisning till stöd för en skadeståndstalan vid nationell domstol kan inte anses utgöra ett övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, utan ett enskilt intresse.

(se punkt 99)

7.      Se domen.

(se punkt 100)

8.      Se domen.

(se punkterna 107 och 108)

9.      Se domen.

(se punkterna 114–116)

10.    Kommissionen meddelande 2002/C 244/03 om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten kan heller inte utgöra en rättslig grund som gör det möjligt att bedöma lagenligheten av ett beslut om avslag på ansökan om tillgång till de begärda handlingarna. I meddelandet fastställs inte några regler om tillgång till handlingar i fördragsbrottsärenden eller i EU Pilot-ärenden och meddelandet ger inte klagandena några sådana rättigheter. I meddelandet anges enbart att i fråga om fördragsbrottsärenden regleras tillgången till handlingar av förordning nr 1049/2001. Meddelandet har under dessa omständigheter ingen betydelse för bedömningen av ansökningar om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001.

(se punkt 130)