MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GERARDA HOGANA
od 10. rujna 2020.(1)
Predmet C‑336/19
Centraal Israëlitisch Consistorie van België i drugi,
Unie Moskeeën Antwerpen VZW,
Islamitisch Offerfeest Antwerpen VZW,
JG,
KH,
Executief van de Moslims van België i drugi,
Coördinatie Comité van Joodse Organisaties van België, Section belge du Congrès juif mondial et Congrès juif européen VZW i drugi
uz sudjelovanje:
LI,
Vlaamse Regering,
Waalse regering,
Kosher Poultry BVBA i drugih,
Global Action in the Interest of Animals VZW (GAIA)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Grondwettelijk Hof (Ustavni sud, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EZ) br. 1099/2009 – Zaštita životinja u trenutku usmrćivanja – Članak 4. stavak 1. – Obveza da se životinje usmrćuju samo nakon omamljivanja – Odstupanje – Članak 4. stavak 4. – Posebne metode klanja koje propisuju religijski obredi – Članak 26. – Stroža nacionalna pravila – Zabrana države članice da se provodi klanje bez prethodnog omamljivanja – Klanje posebnim metodama koje zahtijevaju religijski obredi – Reverzibilno omamljivanje koje nema za posljedicu smrt životinje ili omamljivanje nakon rezanja grla – Sloboda vjeroispovijedi – Članak 10. stavak 1. Povelje”
I. Uvod
1. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku proizlazi iz pet spojenih tužbi za potpuno ili djelomično poništenje decreet van het Vlaamse Gewest van 7 juli 2017 houdende wijziging van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren, wat de toegelaten methodes voor het slachten van dieren betreft (Dekret Flamanske regije od 7. srpnja 2017. o izmjeni Zakona od 14. kolovoza 1986. o zaštiti i dobrobiti životinja u pogledu dopuštenih metoda klanja životinja) (u daljnjem tekstu: sporni dekret) koje su 16. siječnja 2018.podnesene Grondwettelijk Hofu (Ustavni sud, Belgija). Taj akt u biti zabranjuje klanje životinja u okviru tradicionalnih židovskih i muslimanskih obreda te zahtijeva da se životinje omame prije klanja kako bi se smanjila njihova patnja. Glavno pitanje Suda odnosi se na to je li takva izričita zabrana klanja bez omamljivanja dopuštena prema pravu Unije, osobito imajući u vidu jamstva religijske slobode predviđena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2. Tužbe su podnijeli Centraal Israëlitisch Consistorie van België (Središnji izraelitski konzistorij Belgije) i drugi, Unie Moskeeën Antwerpen VZW, Islamitisch Offerfeest Antwerpen VZW, JG, KH, Executief van de Moslims van België i drugi, Coördinatie Comité van Joodse Organisaties van België i VZW i drugi (u daljnjem tekstu: tužitelji). Osim toga, nekoliko je drugih stranaka, to jest LI, Vlaamse regering (flamanska vlada), Waalse regering (valonska vlada), Kosher Poultry BVBA i drugi i Global Action in the Interest of Animals VZW interveniralo u postupak.
3. Relevantne odredbe spornog dekreta predviđaju da se kralježnjaci(2) smiju usmrtiti samo nakon prethodnog omamljivanja. Međutim, ako se životinje kolju posebnim metodama koje zahtijevaju religijski obredi, omamljivanje mora biti reverzibilno i ne smije imati za posljedicu smrt životinje. Odstupajući od obveze prethodnog reverzibilnog omamljivanja životinja, omamljivanje goveda koja se kolju posebnim metodama koje zahtijevaju religijski obredi trenutno se može izvršiti odmah nakon rezanja grla životinje (omamljivanje nakon rezanja grla).
4. Spornim dekretom tako je ukinuto, s učinkom od 1. siječnja 2019., odstupanje od obveze prethodnog omamljivanja životinja koje je do tada postojalo u nacionalnom pravu u pogledu klanja koje propisuju religijski obredi(3). Tužitelji upravo na to prigovaraju: navode da ukidanje tog odstupanja bitno ugrožava ključno obilježje njihovih religijskih praksi i vjerovanja.
5. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku, koji je tajništvu Suda podnesen 18. travnja 2019., u bitnome se odnosi na tumačenje članka 4. stavka 4. i članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1099/2009(4) te na valjanost potonje odredbe s obzirom na članak 10. stavak 1. Povelje.
6. U tom se pogledu mora istaknuti da članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1099/2009 nedvosmisleno predviđa da se „[ž]ivotinje […] smije usmrtiti samo nakon omamljivanja”. Članak 4. stavak 4. te uredbe predviđa, kao odstupanje(5), da se u slučaju da su životinje podvrgnute posebnim metodama klanja koje propisuju religijski obredi „zahtjevi stavka 1. ne primjenjuju […] pod uvjetom da se klanje odvija u klaonici”. Međutim, članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 predviđa da države članice mogu donijeti propise usmjerene prema osiguravanju šire zaštite životinja u vrijeme usmrćivanja, osim onih sadržanih u toj uredbi u odnosu na, među ostalim, klanje životinja u skladu s člankom 4. stavkom 4. te uredbe.
7. Neki od tužitelja pred sudom koji je uputio zahtjev navode da se države članice ne mogu pozivati na članak 26. stavak 2. prvi podstavak točku (c) Uredbe br. 1099/2009 kako bi uklonile iznimku za klanje koje propisuju religijski obredi predviđenu člankom 4. stavkom 4. te uredbe ili joj oduzele značenje. Nasuprot tomu, flamanska i valonska vlada pred tim sudom tvrde da članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 izričito ovlašćuje države članice da odstupe od članka 4. stavka 4. te uredbe.
8. Sukladno tomu, sud koji je uputio zahtjev u bitnome želi doznati dopuštaju li članak 4. stavak 4. Uredbe br. 1099/2009 – kojemu je cilj osigurati slobodu vjeroispovijedi u skladu s člankom 10. stavkom 1. Povelje(6) – i članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 nacionalnu mjeru koja zabranjuje usmrćivanje kralježnjaka bez prethodnog omamljivanja i nameće obvezu prethodnog reverzibilnog omamljivanja životinja prije klanja koje nema za posljedicu njihovu smrt ili omamljivanja nakon rezanja grla u kontekstu posebnih metoda klanja koje propisuju religijski obredi.
9. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku Sudu pruža jedinstvenu priliku da preispita i proširi svoju sudsku praksu o Uredbi br. 1099/2009 i usklađivanju cilja da se zaštiti dobrobit životinja i prava pojedinca na temelju članka 10. stavka 1. Povelje da se drži prehrambenih pravila koja mu nameće njegova religija.
10. U tom pogledu Sud je nedavno, u svojim presudama od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeënen Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C‑426/16, EU:C:2018:335) i od 26. veljače 2019., Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (C‑497/17, EU:C:2019:137), imao priliku razmatrati valjanost i tumačiti određene odredbe Uredbe br. 1099/2009 u kontekstu klanja životinja bez prethodnog omamljivanja u kojem metodu klanja propisuje religijski obred.
11. Ti su predmeti prvenstveno bili usredotočeni na tumačenje i valjanost odstupanja od zabrane iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1099/2009 predviđenog člankom 4. stavkom 4. te uredbe.
12. Sud je u svojoj presudi od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeënen Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C‑426/16, EU:C:2018:335), razmatrao i u konačnici potvrdio valjanost obveze iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 da se obredna klanja odvijaju u ovlaštenim klaonicama. Sud je u presudi od 26. veljače 2019., Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (C‑497/17, EU:C:2019:137), utvrdio da se ekološki znak EU‑a ne smije koristiti na proizvodima koji potječu od životinja zaklanih u skladu s religijskim obredima bez prethodnog omamljivanja, unatoč činjenici da je takvo klanje dopušteno člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009. Učinak te odluke jest da se ekološki znak EU‑a ne smije koristiti ako proizvod nije dobiven prema najvišim standardima, osobito onima koji se odnose na dobrobit životinja.
13. Fokus predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku nešto je drukčiji jer su po prvi put u pitanju tumačenje i valjanost članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009, koji države članice izričito ovlašćuje da donesu propise namijenjene osiguravanju šire zaštite životinja u vrijeme usmrćivanja, osim onih sadržanih u članku 4. stavku 4. te uredbe.
14. Ovaj predmet od Suda zahtijeva da razmotri osjetljivo pitanje može li i, ako može, u kojoj mjeri država članica, s obzirom na posebne nacionalne stavove o dobrobiti životinja, usvojiti mjere namijenjene pružanju šire zaštite životinja u vrijeme usmrćivanja, osim onih sadržanih u članku 4. stavku 4. Uredbe br. 1099/2009, koje navodno ograničavaju slobodu vjeroispovijedi zajamčenu člankom 10. stavkom 1. Povelje. Osobito, Sud će možda morati razmotriti pitanje je li mogućnost, u skladu s člankom 26. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009, uvoza proizvoda dobivenih od životinja zaklanih prema posebnim metodama klanja koje propisuju religijski obredi dovoljna da se osigura poštovanje prava na slobodu vjeroispovijedi.
15. Međutim, prije razmatranja tih pitanja potrebno je izložiti relevantne odredbe zakonodavstva i Ugovora.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Povelja i UFEU
16. Članak 10. Povelje, naslovljen „Sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi”, propisuje:
„1. Svatko ima pravo na slobodu mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi. To pravo uključuje slobodu promjene vjeroispovijedi ili uvjerenja te slobodu, pojedinačno ili u zajednici s drugima, javno ili privatno, iskazivanja vjeroispovijedi ili uvjerenja bogoslužjem, poučavanjem, praksom i obredima.
[…]”
17. Članak 21. Povelje, naslovljen „Nediskriminacija”, propisuje:
„1. Zabranjuje se svaka diskriminacija na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, etničko ili socijalno podrijetlo, genetske osobine, jezik, religija ili uvjerenje, političko ili bilo kakvo drugo mišljenje, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje, invaliditet, dob ili spolna orijentacija.
[…]”
18. Članak 22. Povelje, naslovljen „Kulturna, vjerska i jezična raznolikost”, propisuje:
„Unija poštuje kulturnu, vjersku i jezičnu raznolikost.”
19. Članak 52. Povelje, naslovljen „Opseg i tumačenje prava i načela”, propisuje:
„1. Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
[…]
3. U onoj mjeri u kojoj ova Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.
[…]”
20. Članak 13. UFEU‑a (nekadašnji Protokol br. 33 o zaštiti i dobrobiti životinja priložen Ugovoru o EZ‑u (1997.)) propisuje:
„U oblikovanju i provedbi politika Unije u području poljoprivrede, ribarstva, prijevoza, unutarnjeg tržišta, istraživanja i tehnološkog razvoja te istraživanja svemira, Unija i države članice, budući da su životinje čuvstvena bića, punu pažnju posvećuju zahtjevima za dobrobit životinja, istovremeno poštujući zakonodavne i druge odredbe te običaje država članica, posebno u odnosu na vjerske obrede, kulturne tradicije i regionalnu baštinu.”
2. Uredba br. 1099/2009
21. Uvodne izjave 2., 4., 18., 20., 43., 57., 58. i 61. Uredbe br. 1099/2009 predviđaju:
„(2) Usmrćivanje životinja može izazvati bol, nelagodu, strah ili druge oblike patnje životinja čak i pod najpovoljnijim tehničkim uvjetima. Određene operacije koje se odnose na usmrćivanje mogu biti stresne, a bilo koja tehnika omamljivanja ima stanovite nedostatke. Subjekti u poslovanju ili bilo koja osoba uključena u usmrćivanje životinja trebala bi poduzeti nužne mjere kako bi izbjegle bol i umanjile nelagodu i patnju životinja tijekom postupka klanja ili usmrćivanja, uzimajući u obzir najbolju praksu u tom području te metode koje su na temelju ove Uredbe dopuštene. Stoga bi se bol, nelagoda ili patnja trebali smatrati izbježivima kada subjekti u poslovanju ili bilo koja osoba uključena u usmrćivanje životinja krše jedan od zahtjeva ove Uredbe ili koriste dopuštenu praksu ne obazirući se na posljednja dostignuća, na taj način izazivajući bol, nelagodu ili patnju po životinje nemarom ili zlonamjerom.
[…]
(4) Dobrobit životinja je vrijednost Zajednice koja je ugrađena u Protokol (br. 33) o zaštiti i dobrobiti životinja priložen Ugovoru o osnivanju Europske zajednice (Protokol (br. 33)). Zaštita životinja u trenutku klanja ili usmrćivanja predmet je javne brige koji utječe na stav potrošača prema poljoprivrednim proizvodima. Nadalje, poboljšanje zaštite životinja u vrijeme klanja doprinosi većoj kvaliteti mesa i neizravno ima pozitivan utjecaj na sigurnost na radu u klaonicama.
[…]
(18) Odstupanje od omamljivanja u slučaju religijskog klanja koje se odvija u klaonicama odobreno je Direktivom 93/119/EZ. S obzirom da su odredbe Zajednice primjenjive na religijsko klanje na različite načine prenesene u lokalno zakonodavstvo, ovisno o nacionalnom kontekstu, i uzimajući u obzir da nacionalna pravila u obzir uzimaju dimenzije koje nadilaze svrhe ove Uredbe, važno je zadržati odstupanje od omamljivanja životinja prije klanja, ostavljajući, međutim, određenu razinu supsidijarnosti za svaku državu članicu. Zbog toga ova Uredba poštuje slobodu vjeroispovijesti i pravo na izražavanje religije ili vjere u pogledu bogoštovlja, podučavanja, prakticiranja i obreda, kako se brižljivo čuva člankom 10. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
[…]
(20) Mnogi su postupci usmrćivanja za životinje bolni. Omamljivanje je stoga nužno kako bi potaknulo umanjivanje svijesti i osjetljivosti prije ili u isto vrijeme kada se životinje usmrćuju. Mjerenje umanjivanja svijesti i osjetljivosti životinje je složeno i potrebno ga je izvoditi znanstveno odobrenim postupcima. Sustavno bi se praćenje putem pokazatelja međutim trebalo provoditi radi procjene učinkovitosti postupka pod praktičnim uvjetima.
[…]
(43) Klanje bez omamljivanja zahtijeva precizan rez preko grla oštrim nožem kako bi se patnja svela na najmanju moguću mjeru. Nadalje, životinje koje nisu mehanički sputane nakon reza vjerojatnije će sporije iskrvarivati i stoga će im se produžiti nepotrebna patnja. Goveda, ovce i koze su najuobičajenije vrste životinja koje se kolju ovim postupkom. Stoga bi preživači koji se kolju bez omamljivanja trebali biti individualno i mehanički sputani.
[…]
(57) Građani Europe očekuju da se tijekom klanja životinja poštuje barem minimum pravila o njihovoj dobrobiti. U određenim područjima stavovi prema životinjama ovise i o nacionalnom poimanju te u nekim državama članicama postoji potreba za provođenjem ili donošenjem razrađenijih pravila o dobrobiti životinja od onih dogovorenih na razini Zajednice. U interesu životinja i pod uvjetom da to ne utječe na funkcioniranje unutarnjeg tržišta, primjereno je državama članicama ostaviti određenu fleksibilnost za provođenje ili, u nekim određenim područjima, donošenje razrađenijih nacionalnih pravila.
Važno je osigurati da se takvi nacionalni propisi u državama članicama ne koriste tako da u pitanje dovode ispravno funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
[…]
(61) S obzirom na to da države članice ne mogu dostatno postići cilj ove Uredbe, posebno osigurati usklađeni pristup u pogledu standarda dobrobiti životinja u vrijeme usmrćivanja te da se on može s obzirom na područje primjene i učinke ove Uredbe bolje postići na razini Zajednice, Zajednica može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti, kako je određeno u članku 5. Ugovora. U skladu s načelom proporcionalnosti, kako je određeno u tom članku, nužno je i primjereno za postizanje tog cilja predvidjeti specifična pravila za usmrćivanje životinja koje se koriste za proizvodnju hrane, vune, kože, krzna ili ostalih proizvoda te za slične postupke. Ova Uredba ne prelazi okvire onog što je potrebno za postizanje tog cilja.”
22. Članak 1. Uredbe br. 1099/2009, naslovljen „Predmet i područje primjene”, propisuje:
„1. Ovom se Uredbom utvrđuju pravila za usmrćivanje životinja koje se uzgajaju ili drže radi proizvodnje hrane, vune, kože, krzna ili ostalih proizvoda, kao i za usmrćivanje životinja radi depopulacije i sličnih postupaka.
[…]”
23. Članak 2. te uredbe, naslovljen „Definicije”, propisuje:
„[…]
(b) ‚povezani postupci’ znači postupke poput rukovanja životinjama, utjerivanja životinja u tor prije klanja, sputavanja, omamljivanja i iskrvarivanja životinja koji se odvijaju u kontekstu i na lokaciji na kojoj ih se treba usmrtiti;
[…]
(f) ‚omamljivanje’ znači bilo koji namjerno potaknuti proces koji dovodi do gubitka svijesti i osjetljivosti bez boli, uključujući bilo koji postupak koji rezultira trenutačnom smrću;
(g) ‚religijski obred’ znači niz postupaka koji se odnose na klanje životinja, a propisani su religijom;
[…]
(j) ‚klanje’ znači usmrćivanje životinja namijenjenih za ljudsku potrošnju;
[…]”
24. Članak 3. stavak 1. te uredbe predviđa da životinje moraju biti pošteđene svake nepotrebne boli, nelagode ili patnje tijekom usmrćivanja ili povezanih postupaka.
25. Članak 4. Uredbe br. 1099/2009, naslovljen „Metode omamljivanja”, propisuje:
„1. Životinje se smije usmrtiti samo nakon omamljivanja u skladu s metodama i posebnim zahtjevima povezanim s primjenom tih postupaka određenima u Prilogu I. Gubitak svijesti i osjetljivosti mora se održavati do smrti životinje.
Postupci iz Priloga I. koji za posljedicu nemaju trenutačnu smrt (dalje u tekstu ‚obično omamljivanje’) što je prije moguće prelaze u postupak koji osigurava smrt, poput iskrvarivanja, razaranja srži, usmrćivanja električnom strujom ili produljenog uskraćivanja kisika.
[…]
4. U slučaju da su životinje podvrgnute posebnim metodama klanja koje propisuju religijski obredi, zahtjevi stavka 1. ne primjenjuju se pod uvjetom da se klanje odvija u klaonici.”
26. Članak 26. Uredbe br. 1099/2009, naslovljen „Stroža nacionalna pravila”, predviđa:
„1. Ova Uredba ne sprečava države članice da provode bilo koje nacionalne propise usmjerene prema osiguravanju snažnije zaštite životinja u vrijeme usmrćivanja koji su na snazi u vrijeme stupanja na snagu ove Uredbe. Države članice moraju do 1. siječnja 2013. obavijestiti Komisiju o takvim nacionalnim propisima. Komisija ih prosljeđuje na znanje ostalim državama članicama.
2. Države članice mogu donijeti druge nacionalne propise usmjerene prema osiguravanju šire zaštite životinja u vrijeme usmrćivanja, osim onih sadržanih u ovoj Uredbi u odnosu na sljedeća područja:
[…]
(c) klanje i povezani postupci životinja u skladu s člankom 4. stavkom 4.
Države članice moraju obavijestiti Komisiju o bilo kojim takvim nacionalnim propisima. Komisija ih prosljeđuje na znanje ostalim državama članicama.
[…]
4. Država članica na svome državnom području ne smije zabraniti niti spriječiti stavljanje u opticaj proizvoda životinjskoga podrijetla dobivenih od životinja koje su usmrćene u drugoj državi članici s obrazloženjem da dotične životinje nisu bile usmrćene u skladu s njezinim nacionalnim propisima usmjerenim prema osiguravanju snažnije zaštite životinja u vrijeme usmrćivanja.”
B. Belgijsko pravo
27. Članak 1. spornog dekreta propisuje:
„Ovaj dekret uređuje regionalno pitanje.”
28. Članak 2. tog dekreta propisuje:
„Članak 3. Zakona od 14. kolovoza 1986. o zaštiti i dobrobiti životinja, kako je izmijenjen zakonima od 4. svibnja 1995., 9. srpnja 2004., 11. svibnja 2007. i 27. prosinca 2012., mijenja se na sljedeći način:
1. točke 13. i 14. zamjenjuju se sljedećim:
‚13. usmrćivanje: svaki namjerni postupak koji za posljedicu ima smrt životinje;
14. klanje: usmrćivanje životinja namijenjenih za ljudsku potrošnju;’.
2. ubacuje se točka 14bis, koja predviđa sljedeće:
‚14bis omamljivanje: svaki postupak koji se namjerno primjenjuje na životinji, a izaziva bezbolno stanje nesvijesti ili neosjetljivosti, uključujući svaki postupak koji izaziva trenutačnu smrt životinje;’”
29. Članak 3. spornog dekreta propisuje:
„Članak 15. Zakona zamjenjuje se sljedećim:
‚Članak 15. stavak 1.A Kralježnjak se smije usmrtiti samo nakon prethodnog omamljivanja. Može ga usmrtiti samo osoba koja ima potrebno znanje i vještine, i to najmanje bolnom, najbržom i najselektivnijom metodom.
Iznimno od stavka 1., kralježnjak se bez prethodnog omamljivanja može usmrtiti:
1. u slučaju više sile;
2. tijekom lova ili sportsko‑rekreacijskog ribolova;
3. u okviru suzbijanja štetočina.
Stavak 2. Ako se životinje kolju posebnim metodama koje zahtijevaju religijski obredi, omamljivanje mora biti reverzibilno te ne smije izazvati smrt životinje.’”
30. Članak 4. spornog dekreta propisuje:
„Članak 16. istog zakona, kako je izmijenjen Zakonom od 4. svibnja 1995., Kraljevskim dekretom od 22. veljače 2001. i Zakonom od 7. veljače 2014., zamjenjuje se sljedećim:
‚Članak 16. stavak 1. Flamanska vlada određuje uvjete u pogledu:
1. metoda omamljivanja i usmrćivanja životinja ovisno o okolnostima i vrsti životinje;
2. izgradnje, uređenja i opreme klaonica;
3. osiguravanja neovisnosti osobe odgovorne za dobrobit životinja;
4. sposobnosti osobe odgovorne za dobrobit životinja, osoblja u klaonicama i osoba povezanih s usmrćivanjem životinja, uključujući sadržaj i organizaciju osposobljavanja i testiranja te izdavanje, povlačenje i suspendiranje u tom pogledu izdanih potvrda.
Stavak 2. Flamanska vlada može odobriti objekte za grupno klanje životinja namijenjenih privatnoj domaćoj potrošnji i odrediti uvjete u pogledu klanja životinja s tom namjenom izvan klaonica.’”
31. Članak 5. spornog dekreta predviđa:
„U isti zakon, kako je posljednji put izmijenjen Zakonom od 7. veljače 2014., ubacuje se članak 45.b, koji predviđa sljedeće:
‚Članak 45.b Iznimno od članka 15., omamljivanje goveda koja se kolju posebnim metodama koje zahtijevaju religijski obredi može se provoditi odmah nakon rezanja grla, dok flamanska vlada ne odluči da je reverzibilno omamljivanje praktično primjenjivo u odnosu na te vrste životinja.’”
32. Članak 6. spornog dekreta predviđa da taj dekret na snagu stupa 1. siječnja 2019.
III. Činjenično stanje iz glavnog postupka i zahtjev za prethodnu odluku
33. Tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su Grondwettelijk Hofu (Ustavni sud) nekoliko tužbi za poništenje spornog dekreta.
34. Tužitelji u prilog svojim tužbama koje su podnijeli Grondwettelijk Hofu (Ustavni sud) u bitnome navode:
Kao prvo, povredu Uredbe br. 1099/2009 u vezi s načelom jednakosti i nediskriminacije jer se židovskim i muslimanskim vjernicima oduzima jamstvo predviđeno člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009 prema kojem obredna klanja nije moguće uvjetovati prethodnim omamljivanjem, i zato što Europska komisija, protivno članku 26. stavku 2. navedene uredbe, navodno nije pravodobno obaviještena o spornom dekretu;
Kao drugo, povredu slobode vjeroispovijedi jer se židovskim i muslimanskim vjernicima onemogućava, s jedne strane, klanje životinja u skladu s pravilima njihove religije i, s druge strane, kupovanje mesa koje potječe od životinja koje su zaklane u skladu s tim religijskim pravilima;
Kao treće, povredu načela odvojenosti crkve i države jer odredbe spornog dekreta određuju na koji se način mora provesti religijski obred;
Kao četvrto, povredu prava na rad i slobodan izbor zanimanja, slobode poduzetništva i slobodnog kretanja robe i usluga jer se religioznim osobama koje provode klanje onemogućava obavljanje njihove profesije, u smislu da se mesarima i mesnicama onemogućava da kupcima nude meso za koje mogu jamčiti da potječe od životinja koje su zaklane u skladu s religijskim pravilima, te se narušava tržišno natjecanje između klaonica koje se nalaze u Flamanskoj regiji i klaonica koje se nalaze u Regiji glavnog grada Bruxellesa ili u nekoj drugoj državi članici Europske unije u kojoj je klanje životinja bez omamljivanja dopušteno;
Kao peto, povredu načela jednakosti i nediskriminacije utoliko što se:
prema židovskim i muslimanskim vjernicima bez objektivnog opravdanja postupa jednako kao i prema osobama koje ne podliježu nikakvim posebnim prehrambenim pravilima koja su propisana religijom;
bez objektivnog opravdanja različito postupa prema osobama koje životinje usmrćuju tijekom lova ili sportsko‑rekreacijskog ribolova ili u okviru kontrole štetočina, s jedne strane, i osobama koje životinje usmrćuju posebnim metodama klanja koje su propisane religijskim obredom, s druge strane, te se
bez objektivnog opravdanja jednako postupa prema židovskim vjernicima, s jedne strane, i muslimanskim vjernicima, s druge strane.
35. Nasuprot tomu, flamanska i valonska vlada ističu da članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 izričito ovlašćuje države članice da odstupe od članka 4. stavka 4. te uredbe(7).
36. Sud koji je uputio zahtjev ističe da se iznimka od načela nužnosti omamljivanja životinja prije klanja koja je predviđena člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009 temelji na načelu slobode vjeroispovijedi, kako je zajamčena člankom 10. stavkom 1. Povelje.
37. Međutim, prema navodu suda koji je uputio zahtjev, države članice mogu odstupiti od navedene iznimke. Uostalom, članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 ovlašćuje države članice da s ciljem poboljšanja dobrobiti životinja odstupe od odredbe sadržane u članku 4. stavku 4. te uredbe. U tom pogledu nisu predviđene nikakve granice unutar kojih države članice Unije moraju ostati(8).
38. Sud koji je uputio zahtjev ističe da se stoga postavlja pitanje može li se članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 tumačiti na način da ovlašćuje države članice Unije da usvoje nacionalna pravila poput onih koja su sadržana u spornom dekretu te je li ta odredba, ako je se tako tumači, sukladna slobodi vjeroispovijedi kako je zajamčena člankom 10. stavkom 1. Povelje.
39. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev navodi da Uredba br. 1099/2009 predviđa samo uvjetnu iznimku od obveze prethodnog omamljivanja kada je riječ o usmrćivanju životinja obrednim metodama klanja, dok je usmrćivanje životinja tijekom lova, sportsko‑rekreacijskog ribolova te sportskih i kulturnih događaja u potpunosti izuzeto od te obveze u skladu s člankom 1. stavkom 3. točkom (a) podtočkom ii. Uredbe br. 1099/2009. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu želi doznati ima li Uredba br. 1099/2009 za posljedicu neopravdanu diskriminaciju time što omogućuje državama članicama da ograniče iznimku za klanje propisano religijskim obredima, dok je usmrćivanje životinja tijekom lova, sportsko‑rekreacijskog ribolova te sportskih i kulturnih događaja dopušteno.
40. U tim okolnostima Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 26. stavak 2. prvi podstavak točku (c) [Uredbe br. 1099/2009] tumačiti na način da je državama članicama dopušteno, odstupajući od izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 4. te uredbe i s ciljem poboljšanja dobrobiti životinja, donositi propise poput onih predviđenih [spornim dekretom], koji, s jedne strane, predviđaju zabranu klanja životinja bez omamljivanja koja se primjenjuje i na klanje koje se provodi u okviru religijskog obreda i, s druge strane, uvode alternativni postupak omamljivanja za klanje koje se provodi u okviru religijskog obreda, prema kojem omamljivanje mora biti reverzibilno i ne smije prouzročiti smrt životinje?
2. U slučaju da na prvo prethodno pitanje treba potvrdno odgovoriti: povrjeđuje li članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009, ako ga se tumači u smislu prvog prethodnog pitanja, članak 10. stavak 1. [Povelje]?
3. U slučaju da na prvo prethodno pitanje treba potvrdno odgovoriti: povrjeđuje li članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) u vezi s člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009, ako ga se tumači u smislu prvog prethodnog pitanja, članke 20., 21. i 22. [Povelje] zato što za usmrćivanje posebnim metodama klanja koje su propisane određenim religijskim obredima predviđa samo uvjetno izuzeće od obveze omamljivanja životinja (članak 4. stavak 4. u vezi s člankom 26. stavkom 2.), dok relevantne odredbe, iz razloga koji su navedeni u uvodnim izjavama uredbe, za usmrćivanje životinja tijekom lova, sportsko‑rekreacijskog ribolova te kulturnih ili sportskih događaja predviđaju da ne ulazi u područje primjene uredbe, odnosno ne podliježe obvezi omamljivanja životinja u trenutku usmrćivanja (članak 1. stavak 1. drugi podstavak i stavak 3.)?”
IV. Postupak pred Sudom
41. Pisana očitovanja o prethodnim pitanjima koja je uputio Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) podnijeli su Centraal Israëlitisch Consistorie van België i drugi, Executief van de Moslims van België i drugi, Coördinatie Comité van Joodse Organisaties van België, Section belge du Congrès juif mondial et Congrès juif européen VZW, LI, Vlaamse Regering, Waalse Regering, Global Action in the Interest of Animals VZW (GAIA), danska, finska i švedska vlada, Vijeće Europske unije i Europska komisija.
42. Na raspravi održanoj 8. srpnja 2020. Centraal Israëlitisch Consistorie van België i drugi, Unie Moskeeën Antwerpen VZW, Executief van de Moslims van België i drugi, Coördinatie Comité van Joodse Organisaties van België, Section belge du Congrès juif mondial et Congrès juif européen VZW, LI, Vlaamse Regering, Waalse Regering, Global Action in the Interest of Animals VZW (GAIA), danska i finska vlada, Vijeće Europske unije i Europska komisija iznijeli su usmena očitovanja. Zastupniku finske vlade dopušteno je da usmena očitovanja iznese putem video konferencije.
V. Analiza
43. Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) u svojem je zahtjevu za prethodnu odluku uputio Sudu tri pitanja. Kako je Sud zatražio, ovo će mišljenje biti usredotočeno na prvo i drugo prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev.
44. Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) svojim prvim pitanjem traži tumačenje članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009. Osobito želi doznati koje je područje primjene te odredbe te dopušta li ona državama članicama, odstupajući od članka 4. stavka 4. te uredbe i s ciljem poboljšanja dobrobiti životinja, da usvoje propise poput onih sadržanih u spornom dekretu. Ovisno o tumačenju članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009 koje Sud pruži, Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) svojim drugim pitanjem želi doznati povrjeđuje li ta odredba prava Unije članak 10. stavak 1. Povelje.
45. S obzirom na neraskidivu vezu između prva dva pitanja, smatram da je praktično na njih zajedno odgovoriti.
A. Uvodne napomene
46. Iz zahtjeva za prethodnu odluku čini se da je Komisija o spornom dekretu obaviještena 29. studenoga 2017.(9) u skladu s člankom 26. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1099/2009. U pisanim očitovanjima iznesenima Sudu tvrdilo se da je predmetno obavještavanje bilo zakašnjelo(10) te da sporni dekret stoga nije valjan. U tom bih pogledu istaknuo da je Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) to obavještavanje izričito spomenuo u svojem zahtjevu za prethodnu odluku. Međutim, on nije izrazio nikakve dvojbe u pogledu valjanosti spornog dekreta u tom pogledu. Osim toga, nijednim od postavljenih pitanja ne upućuje se izričito na to pitanje niti se traži tumačenje članka 26. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1099/2009. Stoga smatram da to pitanje, osobito s obzirom na to da stranke o njemu nisu naročito raspravljale, nadilazi opseg predmetnog postupka.
47. Pred Sudom se također ponešto raspravljalo o tome je li, kada je riječ o kralježnjacima, prethodno reverzibilno omamljivanje koje nema za posljedicu smrt životinje ili omamljivanje nakon rezanja grla u skladu kako s posebnim metodama klanja koje propisuju muslimanski religijski obredi tako i s posebnim metodama klanja koje propisuju židovski religijski obredi. Čini se da se stavovi tih dviju religija o tom pitanju razlikuju(11). Kako sam istaknuo u svojem mišljenju u predmetu C‑243/19, A protiv Veselības ministrija(12), sekularni sud ne može birati u pitanjima religijskih normi: smatram da je dovoljno reći da postoji znatan dio kako muslimanskih tako i židovskih vjernika koji klanje životinja bez takvog omamljivanja smatra bitnim aspektom nužnog religijskog obreda. Stoga predlažem da se u analizi to ima na umu(13).
48. U svakom slučaju, Sud je u točki 51. presude od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C‑426/16, EU:C:2018:335), jasno naveo da postojanje eventualnih teoloških razlika o tom pitanju ne može sâmo po sebi osporiti kvalificiranje kao „religijskog obreda” prakse obrednog klanja poput one koju sud koji je uputio zahtjev opisuje(14).
49. Unatoč činjenici da je sud koji je uputio zahtjev veoma detaljno objasnio da je sporni dekret usvojen nakon opširnih konzultacija s predstavnicima raznih vjerskih skupina te da je flamanskim zakonodavstvom uložen znatan trud tijekom dugog razbolja (od 2006.) kako bi cilj da se poboljša dobrobit životinja pomirio s ciljem da se poštuje duh obrednih klanja(15), taj je sud u zahtjevu za prethodnu odluku naveo da sporni dekret predviđa zabranu obrednih klanja bez omamljivanja, koja su ranije bila dopuštena na temelju nacionalnog prava i odstupanja predviđenog člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009(16).
B. Članak 4. stavci 1. i 4. Uredbe br. 1099/2009 i trenutna sudska praksa o tim odredbama
50. Uredba br. 1099/2009 predviđa pravila u pogledu, među ostalim, usmrćivanja životinja koje se uzgajaju ili drže radi proizvodnje hrane. Kako je vidljivo iz samog naslova uredbe te iz njezina članka 3. stavka 1., glavni cilj te uredbe jest da se životinje zaštiti i poštedi svake nepotrebne boli, nelagode ili patnje tijekom usmrćivanja ili povezanih postupaka.
51. U tom smislu članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1099/2009 nedvosmisleno predviđa da se „[ž]ivotinje […] smije usmrtiti samo nakon omamljivanja”.
52. Prema mojemu mišljenju, članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1099/2009 kamen je temeljac te uredbe te odražava i konkretizira jasnu obvezu i Unije i država članica na temelju prvog dijela članka 13. UFEU‑a da posvećuju punu pažnju zahtjevima u pogledu dobrobiti životinja, koje su čuvstvena bića. Sud je u tom pogledu u točki 47. presude od 26. veljače 2019., Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (C‑497/17, EU:C:2019:137), naveo da su znanstvene studije utvrdile da je omamljivanje metoda koja najmanje ugrožava dobrobit životinje u trenutku usmrćivanja.
53. Unatoč strogim uvjetima članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1099/2009, njezin članak 4. stavak 4. ipak predviđa, odstupajući od tog pravila, da se u slučaju da su životinje podvrgnute posebnim metodama klanja koje propisuju religijski obredi „zahtjevi stavka 1. ne primjenjuju […] pod uvjetom da se klanje odvija u klaonici”(17). Članak 4. stavak 4. Uredbe br. 1099/2009 stoga odražava nužnost da se osobama određenih vjeroispovijedi zajamči pravo na očuvanje bitnih religijskih obreda i na potrošnju mesa životinja koje su zaklane na religijom propisan način.
54. Sud je valjanost prava na obredno klanje u klaonici, predviđenog člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009, s obzirom na članak 10. stavak 1. Povelje razmatrao u presudi od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C‑426/16, EU:C:2018:335). On je u točkama 43. do 45. te presude podsjetio da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravo na slobodu savjesti i vjeroispovijedi zaštićeno člankom 10. stavkom 1. Povelje među ostalim uključuje slobodu svake osobe da pojedinačno ili u zajednici s drugima, javno ili privatno, iskazuje vjeroispovijed ili uvjerenje bogoslužjem, poučavanjem, praksom i različitim obredima. Osim toga, pojam „vjeroispovijed” u Povelji ima široko značenje, u smislu da obuhvaća i forum internum, to jest činjenicu imanja uvjerenja, kao i forum externum, to jest javno iskazivanje vjere. Sud je stoga zaključio da su posebne metode klanja koje propisuju religijski obredi u smislu članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 obuhvaćene područjem primjene članka 10. stavka 1. Povelje kao dio tog javnog iskazivanja vjere(18).
55. Sud je utvrdio da odstupanje iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009, koje podliježe obvezi da se klanje odvija u klaonici(19), ne predviđa nikakvu zabranu prakse obrednog klanja u Uniji, već da, naprotiv, konkretizira pozitivnu obvezu – koju je zakonodavac Unije preuzeo – da se dopusti obredno klanje životinja bez prethodnog omamljivanja kako bi se osiguralo djelotvorno poštovanje slobode vjeroispovijedi(20).
56. Odstupanje iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 od pravila predviđenog člankom 4. stavkom 1. te uredbe praksu obrednog klanja u okviru koje se životinje mogu usmrtiti bez prethodnog omamljivanja stoga dopušta isključivo kako bi se osiguralo poštovanje slobode vjeroispovijedi jer taj oblik klanja ne ublažava svu bol, nelagodu i patnju životinje jednako učinkovito kao klanje kojemu prethodi omamljivanje, koje je, u skladu s člankom 2. točkom (f) te uredbe u vezi s njezinom uvodnom izjavom 20., nužno kako bi se kod životinje uzrokovalo stanje nesvijesti i gubitak osjetljivosti radi znatnog smanjenja njezinih patnji(21).
57. Dakle, članak 4. stavak 4. Uredbe br. 1099/2009 odražava želju zakonodavca Unije da se poštuje sloboda vjeroispovijedi i pravo na iskazivanje vjeroispovijedi ili uvjerenja bogoslužjem, poučavanjem, praksom i obredima, kako je predviđeno člankom 10. Povelje, unatoč nepotrebnoj patnji koja se životinjama uzrokuje u okviru obrednih klanja bez prethodnog omamljivanja(22). Ta odredba na taj način, prema mojemu mišljenju, konkretizira posvećenost Unije tolerantnom, pluralističkom društvu u kojem supostoje raznolika i katkad suprotstavljena stajališta koja je nužno pomiriti.
58. Unatoč tomu, iz točke 56. i sljedećih točaka presude od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C‑426/16, EU:C:2018:335), proizlazi da se na slobodu religijskog klanja bez prethodnog omamljivanja, s ciljem organiziranja i reguliranja tog klanja, mogu nametnuti neutralni i u primjeni nediskriminirajući tehnički uvjeti i specifikacije kojima se nastoji patnju životinja u vrijeme usmrćivanja svesti na najmanju moguću mjeru te osigurati zdravlje svih potrošača mesa. Sukladno tomu, kako je već navedeno, Sud je u točki 68. presude od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C‑426/16, EU:C:2018:335), utvrdio da obveza provedbe takvog klanja u klaonici(23)ne ograničava pravo na slobodu prakticiranja vjeroispovijedi(24).
59. Osim toga, Sud je u presudi od 26. veljače 2019., Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (C‑497/17, EU:C:2019:137, t. 48. do 50.), u biti naveo da iako je zdravlje životinja moguće u određenoj mjeri ugroziti radi provedbe obrednih klanja, odstupanje iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 ne nadilazi ono što je strogo nužno da bi se osiguralo poštovanje slobode vjeroispovijedi. Bit odnosnih uvjerenja obuhvaća i potrošnju mesa koje potječe od životinja zaklanih u skladu s religijskim obredima.
60. Osim toga, smatram da iz te presude jasno proizlazi da praksa obrednog klanja životinja bez prethodnog omamljivanja u određenim okolnostima dovodi do toga da se prema proizvodima dobivenima tim obredom postupa drukčije nego prema proizvodima koji su dobiveni klanjem izvršenim na način koji poštuje najviše standarde u području dobrobiti životinja.
61. Očito je da se članak 4. stavak 4. Uredbe br. 1099/2009, kao odstupanje od pravila sadržanog u članku 4. stavku 1. te uredbe, mora usko tumačiti. To je nužno kako bi se životinje u najvećoj mogućoj mjeri zaštitilo u vrijeme usmrćivanja te istodobno osiguralo poštovanje slobode vjeroispovijedi i dubokih religijskih uvjerenja. Unatoč očitom proturječju između tih dvaju – ponekad suprotstavljenih – ciljeva, smatram da najupadljiviji aspekt odnosa između tih odredbi Uredbe br. 1099/2009 čine veoma stroge formulacije upotrijebljene u članku 4. stavku 1. te uredbe i opseg zabrane koja je u njemu sadržana. To je u suprotnosti s nepostojanjem ikakvih konkretnih ili izričitih ograničenja odstupanja iz članka 4. stavka 4., izuzevši obvezu da se klanja koja propisuju religijski obredi odvijaju u klaonicama(25).
62. U tom kontekstu moram primijetiti da je, nažalost, izraz „[u] slučaju da su životinje podvrgnute posebnim metodama klanja koje propisuju religijski obredi” iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 neodređen te da ga je stoga moguće različito tumačiti, na štetu dobrobiti životinja(26). Naravno, zakonodavac Unije mora zaštiti dobrobiti životinja predviđenoj u članku 13. UFEU‑a dati praktičnu važnost i značenje. Dok u određenim okolnostima mora ustupiti još temeljnijem cilju da se osiguraju religijske slobode i uvjerenja, te okolnosti same moraju biti jasne i precizne. Opravdano se može postaviti pitanje jesu li svi proizvodi koji potječu od životinja zaklanih pod krinkom odstupanja iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 doista namijenjeni potrošnji od strane osoba koje takvo klanje zahtijevaju zbog pravila svoje religije. U spisu pred Sudom ima dokaza o tome da su proizvodi koji potječu od životinja zaklanih bez prethodnog omamljivanja namijenjeni potrošnji od strane pripadnika javnosti koji, osim što ne znaju za tu činjenicu, ne zahtijevaju takvo klanje zbog prehrambenih pravila svoje religije(27). Mogu postojati i potrošači koji se zbog svojih religijskih uvjerenja, vlastite savjesti ili moralnih razloga protive potrošnji takvih proizvoda s obzirom na nepotrebnu patnju kojoj su predmetne životinje izložene.
63. Unatoč jasnom tekstu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1099/2009, teško je izbjeći zaključak da potrošač iz Unije može u sukladnost proizvoda koji potječu od životinja s člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 1099/2009 biti siguran samo ako konzumira proizvode s ekološkim znakom EU‑a. Sve to znači da države članice, iako su obvezne poštovati duboka religijska uvjerenja muslimanskih i židovskih vjernika omogućavanjem takvog obrednog klanja životinja, ujedno imaju obveze u pogledu dobrobiti tih čuvstvenih bića. Konkretno, situacija u kojoj meso dobiveno klanjem životinja u okviru religijskih obreda lako može ući u opći lanac prehrane te ga stoga mogu konzumirati potrošači koji nisu svjesni načina na koji su životinje zaklane – te ih se nije s tim načinom upoznalo – ne bi bila u skladu ni s duhom ni sa slovom članka 13. UFEU‑a.
64. Iz spisa pred Sudom proizlazi da sve veći broj država članica nastoji uvjetovati ili na razne načine ograničiti područje primjene odstupanja iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009. To uključuje zabranjivanje klanja životinja bez prethodnog omamljivanja ili zabranjivanje klanja životinja bilo bez prethodnog (reverzibilnog) omamljivanja ili bez omamljivanja nakon rezanja grla na temelju, među ostalim, članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) te uredbe.
65. Upravo legitimnost te prakse s obzirom na odredbe Uredbe br. 1099/2009, a osobito s obzirom na njezin članak 26. stavak 2. prvi podstavak točku (c), čini bit predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku te se tom pitanju sada okrećem.
C. Članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009
66. Stavci 1. i 2. članka 26. Uredbe br. 1099/2009 dopuštaju državama članicama da uvedu ili zadrže nacionalne propise namijenjene osiguravanju šire zaštite životinja(28) u vrijeme usmrćivanja, osim onih sadržanih u toj uredbi. Članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 u biti predviđa da države članice širu zaštitu životinja u vrijeme usmrćivanja mogu uvesti u pogledu klanja i omamljivanja(29) životinja u skladu s člankom 4. stavkom 4. te uredbe.
67. Smatram da iz samog teksta članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009 ne proizlazi da ta odredba državama članicama omogućuje uklanjanje ili kvazi‑uklanjanje(30) prakse obrednog klanja. To jasno slijedi iz teksta odstupanja predviđenog u članku 4. stavku 4. te uredbe, koje je sâmo namijenjeno zaštiti slobode vjeroispovijedi. Načelni izričaj članka 26. stavka 2. nije moguće tumačiti na način koji bi konkretnim odredbama članka 4. stavka 4. oduzeo učinak.
68. Umjesto toga, članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 zadržava to odstupanje, pritom dopuštajući, u skladu s načelom supsidijarnosti te kako bi se u obzir uzeli nacionalni stavovi o dobrobiti životinja, državama članicama da usvoje dodatna ili stroža nacionalna pravila povrh izričite obveze iz članka 4. stavka 4. te uredbe da se klanje životinja posebnim metodama koje propisuju religijski obredi odvija u klaonici.
69. Ta dodatna pravila mogu uključivati, primjerice, obvezu da kvalificirani veterinar prisustvuje čitavom obrednom klanju (povrh obveza u pogledu osobe odgovorne za dobrobit životinja predviđenih člankom 17. Uredbe br. 1099/2009) te da je osoba koja provodi poseban oblik klanja adekvatno osposobljena, pravila o naravi, veličini i oštrini noža koji se koristi za klanje i obvezu posjedovanja drugog noža za slučaj da se prvi ošteti tijekom klanja.
70. Države članice dakle smiju stroža pravila u smislu članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009 usvojiti u kontekstu te potpuno vodeći računa o naravi odstupanja predviđenog člankom 4. stavkom 4. te uredbe. Međutim, to ne znači da države članice mogu ovlast koju im daje članak 26. stavak 2. Uredbe br. 1099/2009 koristiti na način koji bi praktično poništio odstupanje iz članka 4. stavka 4. te uredbe, koje je sâmo osmišljeno kako bi se osiguralo poštovanje religijskih sloboda onih židovskih i muslimanskih vjernika kojima je obredno klanje životinja ključno obilježje njihovih religijskih tradicija, prakse te samog religijskog identiteta.
71. U tom smislu uvodna izjava 18. Uredbe br. 1099/2009 objašnjava da mogućnost država članica da usvoje stroža nacionalna pravila odražava volju zakonodavca Unije da „[ostavi] […] određenu razinu supsidijarnosti za svaku državu članicu”, ali pritom ipak zadrži odstupanje od omamljivanja životinja prije klanja predviđeno člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009(31).
72. Članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009 dakle dopušta usvajanje strožih nacionalnih pravila s ciljem zaštite dobrobiti životinja, pod uvjetom da se ne ugrozi „bit” religijske prakse u pitanju, to jest obrednog klanja. Ta odredba stoga ne ovlašćuje države članice da zabrane klanje životinja kakvo propisuju religijski obredi te kakvo je izričito dopušteno člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009(32).
73. Prema mojemu mišljenju, svako drukčije tumačenje članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009, osim što bi se protivilo samom tekstu te odredbe(33) i jasnoj namjeri zakonodavca Unije(34), ograničavalo bi slobodu vjeroispovijedi kako je zajamčena člankom 10. stavkom 1. Povelje te bi zahtijevalo izričito, detaljno opravdanje u skladu s trodijelnim testom iz članka 52. stavka 1. Povelje. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da takvo opravdanje ne postoji u Uredbi br. 1099/2009.
74. Budući da i uvodne izjave Uredbe br. 1099/2009 i sam normativni tekst članka 4. stavka 4. jasno upućuju na želju za očuvanjem obrednog klanja životinja, dodatna ovlast koju članak 26. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1099/2009(35) državama članicama daje u pogledu klanja životinja u skladu s člankom 4. stavkom 4. jednostavno služi tomu da im omogući poduzimanje dodatnih mjera koje smatraju prikladnima za poboljšanje dobrobiti predmetnih životinja.
75. Stoga, da ponovim, tim dodatnim mjerama ne može se zabraniti obredno klanje bez prethodnog omamljivanja ili omamljivanja nakon rezanja grla jer bi se time negirao sam smisao izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009. To bi pak dovelo u pitanje bit religijskih jamstava predviđenih člankom 10. stavkom 1. Povelje u odnosu na one židovske i muslimanske vjernike kojima su, kako smo vidjeli, ti religijski rituali od duboke osobne religijske važnosti. Stoga smatram da, u skladu s člankom 26. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (c) Uredbe br. 1099/2009 i presudom od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C‑426/16, EU:C:2018:335), države članice povrh obveze iz članka 4. stavka 4. da se obredno klanje odvija u klaonici mogu, primjerice, usvojiti tehničke uvjete ili specifikacije(36) kojima se nastoji patnju životinja u vrijeme usmrćivanja svesti na najmanju moguću mjeru i poboljšati njihovu dobrobit.
76. Ne smatram korisnim nagađati o tome koju bi vrstu mjera države članice zakonito mogle usvojiti na temelju članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009 ili bilo koje druge odredbe, jer to očito izlazi izvan okvira predmetnog postupka te nije bilo predmet nikakve ozbiljne rasprave u tom kontekstu(37). Nije uloga Suda da daje savjetodavna mišljenja o tom pitanju. Dovoljno je reći da ta ovlast ne omogućuje zabranjivanje obrednih klanja bez prethodnog omamljivanja kako je flamanski zakonodavac to učinio u predmetnom slučaju.
77. Moj je međuzaključak stoga da članak 26. stavak 2. prvi podstavak točku (c) Uredbe br. 1099/2009, u vezi s njezinim člankom 4. stavcima 1. i 4. te uzimajući u obzir članak 10. Povelje i članak 13. UFEU‑a, treba tumačiti na način da državama članicama nije dozvoljeno usvojiti propise koji, s jedne strane, predviđaju zabranu klanja životinja bez omamljivanja koja se primjenjuje i na klanje koje se provodi u okviru religijskog obreda i, s druge strane, uvode alternativni postupak omamljivanja za klanje koje se provodi u okviru religijskog obreda, prema kojem omamljivanje mora biti reverzibilno i ne smije prouzročiti smrt životinje.
78. Razmatranje pitanjâ nije razotkrilo ništa što bi moglo dovesti u pitanje valjanost članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009 s obzirom na članak 10. stavak 1. Povelje.
79. Te zaključke ne dovodi u pitanje činjenica da bi – barem načelno – židovska i muslimanska zajednica uvijek mogle uvesti košer odnosno halal meso. Sasvim neovisno o činjenici da bi oslanjanje na takav uvoz bilo pomalo nepouzdano (Sud je, primjerice, na raspravi održanoj 8. srpnja 2020. obaviješten da su neke države članice, kao što su Savezna Republika Njemačka i Kraljevina Nizozemska, zabranile izvoz takvih mesnih proizvoda), ne bi bilo naročito zadovoljavajuće ako bi taj pristup usvojile sve države članice. Ostaje činjenica da se bit prava zajamčenog člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009 bezuvjetno primjenjuje u svim državama članicama te ovlast usvajanja dodatnih propisa u skladu s člankom 26. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (c) te uredbe ne može to dovesti u pitanje.
80. Unatoč tomu, predmetni postupak na svoj način skreće pozornost na slabost postojećeg regulatornog uređenja. Ako za zahtjeve iz članka 13. UFEU‑a treba smatrati da državama članicama nameću stvarne obveze (a ja smatram da treba), tada je na zakonodavcu Unije da barem osigura da se svim potrošačima jasno i nedvosmisleno navede kada su proizvodi dobiveni od životinja koje su zaklane bez prethodnog omamljivanja.
81. Budući da svim potrošačima pruža dodatne informacije zahvaljujući sljedivosti i označivanju proizvoda dobivenih od životinja, takav će pristup, koji je neutralan i nediskriminirajuć, potrošačima omogućiti donošenje slobodnih i informiranih odluka u pogledu potrošnje takvih proizvoda(38). Time bi se ujedno poboljšala dobrobit životinja smanjenjem njihove patnje u vrijeme usmrćivanja te istodobno zaštitila sloboda vjeroispovijedi(39).
D. Članak 26. stavak 4. Uredbe br. 1099/2009
82. Osim toga, ovlast država članica da usvoje dodatna ili stroža nacionalna pravila ujedno je uvjetovana odnosno ograničena člankom 26. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009. Ta odredba predviđa da takva nacionalna pravila ne smiju ometati slobodno kretanje proizvoda koji potječu od životinja usmrćenih u drugoj državi članici koja predviđa užu zaštitu. Stoga, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 57. Uredbe br. 1099/2009, šira zaštita životinja u vrijeme usmrćivanja dopuštena je ako ne utječe na funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
83. Sud koji je uputio zahtjev u tom je zahtjevu naveo da je flamanski zakonodavac smatrao da „sporni dekret ne utječe na mogućnost vjernika da nabave meso koje potječe od životinja zaklanih na način koji propisuju religijski obredi, s obzirom na to da nijedna njegova odredba ne zabranjuje uvoz takvih proizvoda u flamansku regiju”.
84. Prema mojemu mišljenju, obveza iz članka 26. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 da pravila koja države članice usvoje na temelju članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009 ne ometaju funkcioniranje unutarnjeg tržišta ne mijenja činjenicu da mjere koje države članice usvoje na temelju potonje odredbe moraju djelovati u kontekstu odstupanja predviđenog člankom 4. stavkom 4. te uredbe te s njime u skladu. Stoga činjenica da se proizvodi životinjskog podrijetla dobiveni posebnim metodama klanja koje propisuju religijski obredi mogu nabaviti iz druge države članice neće sama po sebi ispraviti povredu zahtjeva iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009.
85. Točno je da je ESLJP u predmetu Cha’are Shalom Ve Tsedek protiv Francuske (presuda ESLJP‑a od 20. lipnja 2000., CE:ECHR:2000:0627JUD002741795) utvrdio da bi se o ograničenju prava na iskazivanje vjeroispovijedi radilo samo ako bi nezakonitost provođenja obrednih klanja onemogućavala potrošnju mesa koje potječe od životinja zaklanih u skladu s relevantnim religijskim pravilima. Stoga, prema mišljenju ESLJP‑a, ne radi se o ograničenju prava na iskazivanje vjeroispovijedi ako se meso sukladno religijskim pravilima lako može nabaviti iz druge države(40).
86. Iako pravo zajamčeno člankom 10. stavkom 1. Povelje odgovara pravu zajamčenom člankom 9. EKLJP‑a – koji su potpisale sve države članice – te, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, ima isto značenje i opseg kao i potonje, očito je da je zakonodavac Unije usvajanjem članka 4. stavka 4. i zahtijevanjem da članak 26. Uredbe br. 1099/2009 djeluje unutar istih okvira kao prvonavedena odredba želio slobodi vjeroispovijedi pružiti konkretniju zaštitu od one koju zahtijeva članak 9. EKLJP‑a.
87. Smatram da nije moguće izbjeći činjenicu da se očuvanje religijskih obreda klanja životinja često ne uklapa s modernim stavovima o dobrobiti životinja. Unatoč tomu, odstupanje iz članka 4. stavka 4. politički je odabir na koji je zakonodavac Unije zasigurno imao pravo. Iz toga proizlazi da Sud ne može dopustiti da države članice tom konkretnom političkom odabiru oduzmu smisao poduzimanjem posebnih radnji u ime dobrobiti životinja koje bi u praksi djelovale na način da bi poništile odstupanje uvedeno u korist pripadnika određenih vjerskih skupina. Međutim, ništa od toga ne čini članak 26. Uredbe br. 1099/2009, a osobito njezin članak 26. stavak 2. prvi podstavak točku (c), nesukladnim članku 10. stavku 1. Povelje.
VI. Zaključak
88. S obzirom na navedeno, predlažem da se na prvo i drugo pitanje Grondwettelijk Hofa (Ustavni sud, Belgija) odgovori na sljedeći način:
Članak 26. stavak 2. prvi podstavak točku (c) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1099/2009 od 24. rujna 2009. o zaštiti životinja u trenutku usmrćivanja, u vezi s njezinim člankom 4. stavcima 1. i 4. te uzimajući u obzir članak 10. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i članak 13. UFEU‑a, treba tumačiti na način da državama članicama nije dozvoljeno usvojiti propise koji, s jedne strane, predviđaju zabranu klanja životinja bez omamljivanja koja se primjenjuje i na klanje koje se provodi u okviru religijskog obreda i, s druge strane, uvode alternativni postupak omamljivanja za klanje koje se provodi u okviru religijskog obreda, prema kojem omamljivanje mora biti reverzibilno i ne smije prouzročiti smrt životinje.
Razmatranje pitanjâ nije razotkrilo ništa što bi moglo dovesti u pitanje valjanost članka 26. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1099/2009 s obzirom na članak 10. stavak 1. Povelje.