STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 18. listopadu 2021(1)
Věc C‑140/20
G. D.
proti
The Commissioner of the Garda Síochána,
Minister for Communications, Energy and Natural Resources,
Attorney General
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Telekomunikace – Zpracování osobních údajů – Důvěrný charakter sdělení – Poskytovatelé služeb elektronických komunikací – Směrnice 2002/58 – Článek 15 odst. 1 – Článek 4 odst. 2 SEU – Listina základních práv Evropské unie – Články 7, 8 a 11 a čl. 52 odst. 1 – Plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů – Přístup k uchovávaným údajům – Použití uchovávaných údajů jako důkazu v trestním řízení“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – ke které se řadí žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve spojených věcech C‑793/19, SpaceNet, a C‑794/19, Telekom Deutschland, v nichž dnes rovněž přednáším stanovisko(2) – svědčí znovu o obavách, které vyvolala v některých členských státech judikatura Soudního dvora o uchovávání a přístupu k osobním údajům generovaným v oblasti elektronických komunikací.
2. Ve stanoviscích ve věcech C‑511/18 a C‑512/18, La Quadrature du Net a další(3), a C‑520/18, Ordre des barreaux francophones et germanophone a další(4), jsem uvedl jako dosavadní nejvýznamnější milníky této judikatury následující rozsudky:
– rozsudek ze dne 8. dubna 2014, Digital Rights Ireland a další(5), který prohlásil směrnici 2006/24/ES(6) za neplatnou z důvodu, že představovala nepřiměřený zásah do práv přiznaných články 7 a 8 Listiny základních práv Evropské unie („Listina“);
– rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Tele2 Sverige a Watson a další(7), v němž bylo rozhodnuto, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58/ES(8) brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů za účelem boje proti závažné trestné činnosti;
– rozsudek ze dne 2. října 2018, Ministerio Fiscal(9), který potvrdil výklad čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58, přičemž upřesnil význam zásady proporcionality v této souvislosti.
3. V roce 2018 se několik soudů některých členských států obrátilo na Soudní dvůr se žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce, v nichž vyjádřily pochybnosti ohledně toho, zda tyto rozsudky (z let 2014, 2016 a 2018) nemohou připravit státní orgány o nástroj nezbytný k zajištění národní bezpečnosti a k boji proti trestné činnosti a terorismu.
4. Čtyři z těchto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce vedly k vydání rozsudků Privacy International(10) a La Quadrature du Net a další(11), oba ze dne 6. října 2020, které v podstatě potvrdily judikaturu vycházející z rozsudku Tele2 Sverige, třebaže přinesly určitá dodatečná upřesnění.
5. Vzhledem k původu těchto rozsudků (velký senát Soudního dvora) jejich obsahu a úsilí vysvětlit podrobně, v rámci dialogu s předkládajícími soudy, důvody, které navzdory všemu podporují teze, jež jsou v nich uvedeny, by bylo možné očekávat, že tyto dva „souhrnné“ rozsudky ze dne 6. října 2020 diskusi uzavřely. Na jakoukoli jinou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se téže věci by tedy náleželo odpovědět usnesením s odůvodněním ve smyslu článku 99 jednacího řádu Soudního dvora.
6. Před 6. říjnem 2020 byly však do rejstříku kanceláře Soudního dvoru zapsány další tři žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (žádost v projednávané věci a žádosti ve spojených věcech C‑793/19 a C‑794/19), jejichž obsah znovu zpochybnil judikaturu týkající se čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58.
7. Soudní dvůr oznámil předkládajícím soudům rozsudky ze dne 6. října 2020 pro případ, že by chtěly vzít své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zpět. Vzhledem k tomu, že předkládající soud na své žádosti trvá, jak uvedu níže(12), bylo rozhodnuto nepoužít článek 99 jednacího řádu a nechat odpověď na velkém senátu Soudního dvora.
I. Legislativní rámec
A. Unijní právo. Směrnice 2002/58
8. Článek 5 („Důvěrný charakter sdělení“) v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů důvěrný charakter sdělení přenášených pomocí veřejné komunikační sítě a veřejně dostupných služeb elektronických komunikací a s nimi souvisejících provozních údajů. Zejména zakáží příposlech, odposlech, uchovávání nebo jiné druhy zachycování či sledování sdělení a s nimi souvisejících provozních údajů osobami jinými než uživateli bez souhlasu dotčených uživatelů, pokud k takovému jednání nejsou zákonem oprávněny v souladu s čl. 15 odst. 1. Tento odstavec nebrání technickému uchovávání, které je nezbytné pro přenos sdělení, aniž by tím byla dotčena zásada důvěrnosti.“
9. Článek 6 („Provozní údaje“) stanoví:
„1. Provozní údaje vztahující se k účastníkům a uživatelům zpracovávané a uchovávané provozovatelem veřejné komunikační sítě nebo poskytovatelem veřejně dostupné služby elektronických komunikací, musí být vymazány nebo anonymizovány, jakmile již nejsou potřebné pro přenos sdělení, aniž by tímto byly dotčeny odstavce 2, 3 a 5 tohoto článku a čl. 15 odst. 1.
2. Je možno zpracovávat provozní údaje nezbytné pro účely účtování a stanovení plateb za propojení. Takovéto zpracování je přípustné pouze do konce období, v němž lze právně napadnout účet či uplatňovat nárok na platbu.
[…]“
10. Článek 15 („Použití některých ustanovení směrnice 95/46/ES“)(13) v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy mohou přijmout legislativní opatření, kterými omezí rozsah práv a povinností uvedených v článku 5, článku 6, čl. 8 odst. 1, 2, 3 a 4 a článku 9 této směrnice, pokud toto omezení představuje v demokratické společnosti nezbytné, vhodné a přiměřené opatření pro zajištění národní bezpečnosti (tj. bezpečnosti státu), obrany, veřejné bezpečnosti a pro prevenci, vyšetřování, odhalování a stíhání trestných činů nebo neoprávněného použití elektronického komunikačního systému, jak je uvedeno v čl. 13 odst. 1 směrnice 95/46/ES. Za tímto účelem mohou členské státy mimo jiné přijmout legislativní opatření umožňující uchovávání údajů po omezenou dobu na základě důvodů uvedených v tomto odstavci. Veškerá opatření uvedená v tomto odstavci musí být v souladu s obecnými zásadami práva Společenství, včetně zásad uvedených v čl. 6 odst. 1 a 2 Smlouvy o Evropské unii.“
B. Vnitrostátní právo. Communications (Retention of Data) Act 2011 [zákon o komunikacích (uchovávání údajů) z roku 2011; dále jen „zákon z roku 2011“]
11. Popis vnitrostátního práva, který Supreme Court (Nejvyšší soud) uvádí v bodě 3 svého předkládacího rozhodnutí, je následující:
– „Zákon z roku 2011 byl přijat za výslovným účelem provedení směrnice 2006/24.
– Článek 3 zákona z roku 2011 vyžaduje, aby všichni poskytovatelé služeb uchovávali ‚údaje o telefonii provozované v rámci pevné sítě a v rámci mobilní sítě‘ po dobu dvou let.
– Jedná se o údaje, které identifikují zdroj, adresáta a datum a čas zahájení a ukončení komunikace, typ sdělení a typ a zeměpisnou polohu použitého komunikačního zařízení. Obsah sdělení do tohoto druhu údajů nespadá.
– Uchované údaje mohou být zpřístupněny a poskytnuty na základě žádosti o zpřístupnění. Článek 6 zákona z roku 2011 stanoví podmínky pro podání žádosti o zpřístupnění a odstavec 1 uvedeného článku stanoví, že žádost o zpřístupnění může podat příslušník An Garda Síochána (státní policie, Irsko) nejméně s hodností ‚chief superintendent‘ (vrchní komisař) v případě, že je přesvědčen o tom, že jsou údaje nezbytné mimo jiné pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání závažných trestných činů, přičemž takovým činem se rozumí trestný čin, za nějž je možné uložit trest odnětí svobody v délce 5 nebo více let, a také další trestné činy uvedené v příloze 1 uvedeného zákona.
– Mechanismy dohledu stanovené zákonem z roku 2011 zahrnují postup pro podávání stížností stanovený v článku 10 uvedeného zákona a povinnosti ‚designated judge‘ (pověřený soudce) podle článku 12, který má kontrolovat fungování ustanovení uvedeného zákona.
– […] Vedoucí An Garda Síochána (státní policie), Garda Commissioner, vnitřním předpisem určil, že žádosti o zpřístupnění údajů o telefonii na základě zákona z roku 2011 mají být vyřizovány centralizovaně jediným vrchním komisařem. Vrchním komisařem, který byl pověřen v oblasti zpřístupňování údajů, byl vedoucí bezpečnostního a zpravodajského oddělení An Garda Síochána (státní policie) a právě on nakonec rozhoduje, zda poskytovatelům komunikačních služeb zaslat žádost o zpřístupnění na základě ustanovení zákona z roku 2011. Byla zřízena malá, nezávislá jednotka, známá jako Telecommunications Liaison Unit (jednotka pro styk s telekomunikacemi, dále jen ‚TLU‘), která má podporovat funkce vrchního komisaře a působit jako jediné kontaktní místo pro poskytovatele služeb.
– V době rozhodné pro toto vyšetřování musely být všechny žádosti o zpřístupnění v prvním stupni schváleny komisařem (nebo pověřeným inspektorem) a následně byly odesílány ke zpracování jednotkou TLU. Vyšetřovatelé měli v žádosti uvést dostatečné podobnosti umožňující přijetí informovaného rozhodnutí a mít na paměti, že vrchní komisař možná bude muset později své rozhodnutí odůvodnit před soudem nebo pověřeným soudcem High Court (vrchní soud, Irsko). TLU a vrchní komisař jsou povinni ověřovat zákonnost, přiměřenost a nezbytnost žádostí o zpřístupnění podávaných příslušníky An Garda Síochána (státní policie). Žádosti, které byly posouzeny tak, že nesplňují požadavky právních předpisů nebo vnitřních předpisů policie, byly vraceny k vysvětlení nebo doplnění informací. Podle memoranda o porozumění vydaného v květnu 2011 nebudou poskytovatelé služeb zpracovávat žádosti o údaje o hovorech, které neprošly tímto postupem. TLU podléhá rovněž kontrole ze strany Data Protection Commissioner (komisař pro ochranu osobních údajů)“.
12. V příloze I předkládacího rozhodnutí jsou uvedena další upřesnění k obsahu zákona z roku 2011. Podle těchto upřesnění:
– Článek 1 zákona z roku 2011 definuje pojem „údaje“ jako „provozní nebo lokalizační údaje a související údaje nezbytné k identifikaci účastníka nebo uživatele“.
– Článek 6 odst. 1 zákona z roku 2011 opravňuje příslušníka policie za výše uvedených podmínek k přístupu k těmto údajům, pokud má za to, že jsou nezbytné pro: „a) prevenci, odhalování, vyšetřování nebo stíhání závažného trestného činu; b) zajištění bezpečnosti státu; c) záchranu lidského života“.
II. Skutkový stav, spor a předběžné otázky
13. G. D. byl v roce 2015 odsouzen k trestu odnětí svobody na doživotí za trestný čin vraždy. V průběhu odvolacího řízení před Irish Court of Appeal (odvolací soud, Irsko) neúspěšně napadl přípustnost některých důkazů obžaloby založených na údajích o telefonii uchovávaných v souladu s vnitrostátními právními předpisy.
14. Souběžně s odvoláním v trestním řízení podal G. D. návrh na zahájení občanskoprávního řízení(14) k High Court (vrchní soud, Irsko) s cílem zpochybnit platnost některých ustanovení zákona z roku 2011, na jejichž základě byly uvedené údaje o telefonii uchovány a zpřístupněny.
15. High Court (vrchní soud) svým rozhodnutím ze dne 6. prosince 2018 návrhu G. D. na určení, že čl. 6 odst. 1 písm. a) zákona z roku 2011 je v rozporu s čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 ve spojení s články 7 a 8 a čl. 52 odst. 1 Listiny, vyhověl.
16. Irská vláda napadla toto rozhodnutí u Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko), který předložil Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:
„1) Je režim plošného/obecného uchovávání údajů, a to i takový, který podléhá přísným omezením uchovávání a přístupu, sám o sobě v rozporu s článkem 15 směrnice 2002/58 vykládaným ve světle Listiny?
2) Je vnitrostátní soud při posuzování, zda má rozhodnout o neslučitelnosti vnitrostátního opatření provedeného na základě směrnice 2006/24, které stanoví režim plošného uchovávání údajů (za podmínky nezbytných přísných kontrol uchovávání nebo přístupu), s unijním právem, a zejména při posuzování přiměřenosti takového režimu, oprávněn přihlížet ke skutečnosti, že poskytovatelé služeb mohou údaje legálně uchovávat pro vlastní obchodní účely a že uchovávání údajů může být vyžadováno z důvodů národní bezpečnosti, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice 2002/58?
3) Jaká kritéria má vnitrostátní soud použít v rámci rozhodování o slučitelnosti vnitrostátního opatření o přístupu k uchovávaným údajům s unijním právem a zejména s Listinou […] při posouzení, zda takový režim přístupu zajišťuje nezbytný nezávislý předchozí přezkum, jak požaduje Soudní dvůr ve své judikatuře? Může vnitrostátní soud v této souvislosti při takovém posuzování zohlednit existenci následného soudního nebo nezávislého přezkumu?
4) V každém případě, je vnitrostátní soud povinen rozhodnout o neslučitelnosti vnitrostátního opatření s článkem 15 směrnice 2002/58, jestliže vnitrostátní opatření stanoví režim plošného uchovávání údajů pro účely boje proti závažným trestným činům a vnitrostátní soud dospěl na základě všech dostupných důkazů k závěru, že je takové uchovávání údajů podstatné a naprosto nezbytné k dosažení cíle boje proti závažným trestným činům?
5) Jestliže je vnitrostátní soud povinen rozhodnout, že je vnitrostátní opatření neslučitelné s článkem 15 směrnice 2002/58 vykládaným ve světle Listiny, je oprávněn omezit časové účinky takového rozhodnutí, je-li přesvědčen, že pokud by tak neučinil, mělo by to za následek ‚chaos a poškození veřejného zájmu‘ [v souladu s přístupem například ve věci R (National Council for Civil Liberties) v. Secretary of State for Home Department a Secretary of State for Foreign Affairs [2018] EWHC 975, bod 46]?
6) Je přípustné, aby vnitrostátní soud, jemuž byl podán návrh na prohlášení neslučitelnosti vnitrostátního právního předpisu s článkem 15 směrnice 2002/58 nebo na vyloučení použití tohoto právního předpisu nebo na prohlášení, že použitím takového předpisu došlo k porušení práv fyzické osoby, ať už v rámci řízení zahájeného na podporu argumentu ohledně přípustnosti důkazu v trestním řízení nebo jinak, takový návrh odmítl, pokud jde o údaje uchovávané na základě vnitrostátního ustanovení přijatého na základě povinnosti dle článku 288 SFEU řádně provést do vnitrostátního práva ustanovení směrnice, nebo aby účinky takového prohlášení omezil na dobu po prohlášení neplatnosti směrnice 2006/24 Soudním dvorem ze dne 8. dubna 2014?“
17. Supreme Court (Nejvyšší soud) uvádí, že takové důkazy, jaké byly předloženy v rámci trestního řízení proti G. D., jsou rozhodující při odhalování a stíhání určitých kategorií závažných trestných činů. Zdůrazňuje, že pokud by nebylo dovoleno obecně uchovávat metadata, a to ani za stanovených podmínek přístupu, pachatele řady takových trestných činů by nebylo možno odhalit ani úspěšně stíhat.
18. V této souvislosti uvádí následující úvahy:
– alternativní formy uchovávání údajů prostřednictvím zeměpisného zaměřování nebo jinak by nebyly efektivní při dosahování cílů prevence, vyšetřování, odhalování a stíhání přinejmenším některých typů závažných trestných činů a kromě toho by mohly vést k případnému porušení jiných práv fyzické osoby;
– cíl uchovávání údajů méně zasahujícími způsoby než prostřednictvím režimu plošného uchovávání údajů, s nezbytnými zárukami, je nerealizovatelný;
– cíle prevence, vyšetřování, odhalování a stíhání závažných trestných činů by byly v případě neexistence režimu plošného uchovávání údajů vážně ohroženy.
III. Řízení před Soudním dvorem
19. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 25. března 2020.
20. Písemná vyjádření předložili G. D., Commissioner of the Garda Síochána (komisař státní policie), belgická, česká, kyperská, dánská, španělská, estonská, finská, francouzská, nizozemská, polská, portugalská a švédská vláda, jakož i Evropská komise.
21. Předkládající soud na výzvu, aby se vyjádřil k případnému zpětvzetí předběžné otázky po vyhlášení rozsudku La Quadrature du Net, dopisem zapsaným dne 27. října 2020 vyjádřil svůj záměr nadále na této otázce trvat(15).
22. Jednání, které se konalo společně s jednáním ve spojených věcech C‑793/19, SpaceNet, a C‑794/19, Telekom Deutschland, proběhlo dne 13. září 2021. Zúčastnili se jej ti, kdo předložili písemná vyjádření (s výjimkou belgické, české a portugalské vlády) a evropský inspektor ochrany údajů.
IV. Posouzení
A. Úvodní poznámka
23. Většina zúčastněných se shoduje na tom, že šest předběžných otázek Supreme Court (Nejvyšší soud) k čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 lze seskupit do tří bloků, které se týkají:
– zákonnosti režimu plošného a nerozlišujícího uchovávání údajů jako takového a pokud jde o boj se závažnou trestnou činností (první, druhá a čtvrtá otázka);
– charakteristik, které musí případně splňovat přístup k uchovávaným údajům (třetí otázka);
– možnosti časově omezit účinky případného prohlášení neslučitelnosti vnitrostátní právní úpravy v dané oblasti s unijním právem (pátá a šestá otázka).
24. Všechny tyto otázky byly podle mého názoru plně zodpovězeny v rozsudku La Quadrature du Net a rozsudku ze dne 2. března 2021, Prokuratuur (Podmínky přístupu k údajům o elektronické komunikaci)(16).
25. Předkládající soud byl v souvislosti s rozsudkem La Quadrature du Net, poté, co mu byl zaslán, v odpovědi Soudnímu dvoru obzvlášť stručný.
26. Uznává, že tento rozsudek přispívá k vyjasnění unijního práva, avšak tvrdí, že „typ případu, z něhož vychází řízení, v němž Supreme Court [Nejvyšší soud] položil předběžnou otázku, se podstatně liší od typu situací, z nichž vychází řízení, která vedla k uvedenému rozsudku“(17).
27. Tato tvrzení předkládajícího soudu, pozdější než jeho žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, nemohou zpochybnit judikaturu vyplývající z rozsudku La Quadrature du Net (jak uvedly některé z vlád zúčastněných na řízení), a nevyžadují ani vyjasnění jejího obsahu.
28. I když se „výchozí situace“(18) v řízeních, ve kterých byl vydán rozsudek La Quadrature du Net, liší od situace v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, podstatné je, že judikatura, kterou v tomto rozsudku Soudní dvůr obecně stanovil, platí erga omnes a zavazuje všechny soudy členských států, pokud jde o výklad směrnice 2002/58.
29. Pokud jde o přístup k uchovávaným údajům, mám rovněž za to, že rozsudek Prokuratuur, vydaný po rozhodnutí předkládajícího soudu trvat na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, rozptyluje pochybnosti vznesené v této žádosti.
30. Za těchto podmínek, a na rozdíl od přístupu, který jsem zvolil ve stanovisku ve věcech SpaceNet a Deutsche Telekom(19), se omezím na vyvození důsledků, které pro tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, jak byla původně formulována, vyplývají z rozsudků La Quadrature du Net a Prokuratuur.
B. Plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů (první, druhá a čtvrtá předběžná otázka)
31. Stručně řečeno, předkládající soud chce vědět:
– zda čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58, vykládaný ve světle Listiny, brání režimu plošného uchovávání údajů;
– zda je při posuzování vnitrostátní právní úpravy zavádějící režim plošného a nerozlišujícího uchovávání provozních a lokalizačních údajů, podléhající přísným kontrolám, relevantní, že poskytovatelé služeb mohou tyto údaje legálně uchovávat pro vlastní obchodní účely a že toto uchovávání může být vyžadováno z důvodů národní bezpečnosti;
– zda je vnitrostátní právní úprava neslučitelná s článkem 15 směrnice 2002/58 i tehdy, když tato právní úprava vyžaduje plošné uchovávání uvedených údajů pro účely boje proti závažné trestné činnosti.
32. Jak navrhuji rovněž ve stanovisku SpaceNet a Telekom Deutschland(20), odpověď na tyto otázky se nemůže lišit od odpovědi dané Soudním dvorem v rozsudku La Quadratura du Net, který shrnul příslušnou judikaturu.
33. Nejprve tedy musím připomenout judikaturu Soudního dvora stanovenou v uvedeném rozsudku, jehož bod 168 ji shrnuje takto:
„[Článek] 15 odst. 1 směrnice 2002/58 ve spojení s články 7, 8 a 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání legislativním opatřením, která pro účely stanovené v čl. 15 odst. 1 preventivně stanoví plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů. Naproti tomu uvedený čl. 15 odst. 1 ve spojení s články 7, 8 a 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny nebrání legislativním opatřením,
– která za účelem zajištění národní bezpečnosti stanoví možnost přikázat poskytovatelům služeb elektronických komunikací, aby prováděli plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů v situacích, kdy dotyčný členský stát čelí závažnému ohrožení národní bezpečnosti, které se jeví jako skutečné a aktuální nebo předvídatelné, přičemž rozhodnutí o uložení tohoto příkazu může být předmětem účinného přezkumu soudem nebo nezávislým správním orgánem, jehož rozhodnutí je závazné, a cílem tohoto přezkumu bude ověřit, že nastala některá z těchto situací, jakož i dodržení podmínek a záruk, které musí být stanoveny, a tento příkaz však může být vydán pouze na dobu nezbytně nutnou, avšak s možností prodloužení, pokud ohrožení přetrvává;
– která za účelem zajištění národní bezpečnosti, boje proti závažné trestné činnosti a předcházení závažnému ohrožení veřejné bezpečnosti stanoví cílené uchovávání provozních a lokalizačních údajů, které je na základě objektivních a nediskriminačních kritérií vymezeno kategoriemi dotčených osob nebo prostřednictvím zeměpisného kritéria, na dobu nezbytně nutnou, avšak s možností prodloužení;
– která za účelem zajištění národní bezpečnosti, boje proti závažné trestné činnosti a předcházení závažnému ohrožení veřejné bezpečnosti stanoví plošné a nerozlišující uchovávání IP adres přidělených zdroji připojení, a to po nezbytně nutnou dobu;
– která za účelem zajištění národní bezpečnosti, boje proti trestné činnosti a veřejné bezpečnosti stanoví plošné a nerozlišující uchovávání údajů o totožnosti uživatelů prostředků elektronické komunikace a
– která za účelem boje proti závažné trestné činnosti a a fortiori zajištění národní bezpečnosti stanoví možnost přikázat rozhodnutím příslušného orgánu, které podléhá účinnému soudnímu přezkumu, poskytovatelům služeb elektronických komunikací, aby po určenou dobu prováděli urychlené uchování provozních a lokalizačních údajů, jimiž disponují,
pokud tato opatření pomocí jasných a přesných pravidel zajišťují při uchovávání dotčených údajů dodržení souvisejících hmotněprávních a procesních podmínek a pokud subjekty údajů mají k dispozici účinné záruky proti riziku zneužití.
34. Základní myšlenkou judikatury Soudního dvora ve vztahu ke směrnici 2002/58 je, že uživatelé prostředků elektronické komunikace mohou v zásadě právem očekávat, že jejich komunikace a s ní související údaje zůstanou anonymní a nebude možné je zaznamenat bez jejich souhlasu(21).
35. Článek 15 odst. 1 směrnice 2002/58 umožňuje výjimky z povinnosti zajistit důvěrnost a ze souvisejících povinností. Rozsudek La Quadrature du Net se věnuje přezkumu sladění těchto výjimek se základními právy, jejichž výkon může být dotčen(22).
36. Plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů lze podle Soudního dvora odůvodnit pouze cílem zajistit národní bezpečnost, jehož význam „přesahuje význam ostatních cílů uvedených v čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58“(23).
37. V tomto případě (národní bezpečnost) Soudní dvůr konstatoval, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58, vykládaný ve světle článků 7, 8 a 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny, „v zásadě nebrání legislativnímu opatření, které opravňuje příslušné orgány k tomu, aby uložily poskytovatelům služeb elektronických komunikací povinnost uchovávat provozní a lokalizační údaje všech uživatelů prostředků elektronické komunikace po omezenou dobu, pokud existují dostatečně konkrétní okolnosti, pro které se lze domnívat, že dotčený členský stát čelí […] závažné hrozbě pro národní bezpečnost […], která je skutečná a aktuální či předvídatelná“(24).
38. Je pravda, že tyto požadavky vedou k přísnějšímu a rigoróznějšímu režimu, než jaký vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ve vztahu k článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP). To, že „smysl a rozsah práv“ obsažených v Listině, která odpovídají právům zaručeným EÚLP, musí být stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva, nebrání podle čl. 52 odst. 3 in fine Listiny tomu, aby unijní právo poskytovalo širší ochranu.
39. Ostatně judikatura ESLP v rozsudcích ze dne 25. května 2021, Big Brother Watch a další v. Spojené království(25) a Centrum för Rättvisa v. Švédsko(26), jakož i ze dne 4. prosince 2015, Zakharov v. Rusko(27), se týká případů, které – podle převládajícího mínění na jednání – nejsou srovnatelné s případem projednávaným v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Řešení je třeba nalézt uplatněním vnitrostátních pravidel, která jsou považována za souladná s komplexní právní úpravou směrnice 2002/58, jak ji vykládá Soudní dvůr.
40. Bez ohledu na názor na uplatnění národní bezpečnosti v rozsudku La Quadrature du Net jakožto důvodu pro zrušení, za určitých podmínek, zákazu plošného a nerozlišujícího uchovávání provozních a lokalizačních údajů (meze stanovené Soudním dvorem jsou podle mého mínění příliš široké), musí být dodrženy požadavky vyjmenované v bodech 137 až 139 tohoto rozsudku.
41. Mimo tento případ bude třeba zkoumat, zda vnitrostátní právní úprava spočívá na kritériích, která jsou dostatečně cílená, aby splňovala podmínky, které mohou v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodnit zvláště závažný zásah do dotčených základních práv, jako je uchovávání údajů.
42. Smysl rozsudku La Quadrature du Net by nebyl respektován, pokud by jeho závěry o národní bezpečnosti mohly být přeneseny na trestné činy, a to i závažné, které se nedotýkají národní bezpečnosti, ale veřejné bezpečnosti nebo jiných právem chráněných zájmů.
43. Soudní dvůr proto pečlivě rozlišoval mezi vnitrostátními legislativními opatřeními, která zajišťují preventivní, plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů za účelem ochrany národní bezpečnosti (body 134 až 139 rozsudku La Quadrature du Net), a opatřeními týkajícími se boje proti trestné činnosti a ochrany veřejné bezpečnosti (body 140 až 151 téhož rozsudku). Oba typy opatření nemohou mít stejný rozsah, jinak by toto rozlišení ztratilo jakýkoli smysl.
44. Nástroje pro uchovávání provozních a lokalizačních údajů pro boj proti závažné trestné činnosti jsou, jak jsem již uvedl, uvedeny v bodech 140 až 151 rozsudku La Quadrature du Net. K nim je třeba za stejným účelem přidat ty, které povolují preventivní uchovávání IP adres a údajů týkajících se totožnosti jednotlivce (body 152 až 159 uvedeného rozsudku), jakož i „urychlené uchovávání“ provozních a lokalizačních údajů (body 160 až 166 uvedeného rozsudku).
45. Předkládající soud se táže konkrétně na vliv „skutečnosti, že poskytovatelé služeb mohou údaje legálně uchovávat pro vlastní obchodní účely a že uchovávání údajů může být vyžadováno z důvodů národní bezpečnosti, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice 2002/58“.
46. Pokud jde přitom o údaje, které tito provozovatelé uchovávají pro obchodní účely, rozsudek La Quadrature du Net je váže na účel, pro který byly shromážděny, a povoluje jejich případné „urychlené uchování“ pouze za podmínek výše uvedených bodů 160 až 166 tohoto rozsudku.
47. Požadavky národní bezpečnosti připouštějí, způsobem a se zárukami a omezeními uvedenými v rozsudku La Quadrature du Net, plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů. To však neplatí o cíli stíhání trestných činů, a to i závažných, na které odkazuje čl. 6 odst. 1 písm. a) zákona z roku 2011, jehož se týká žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
48. Pokud jde o problémy, které vyvolává cílené uchovávání provozních a lokalizačních údajů(28), odkazuji kromě toho na body 43 až 50 mého stanoviska ve věcech SpaceNet a Telekom Deutschland.
49. Jestliže od Soudního dvora nelze žádat, aby převzal regulatorní funkce a detailně upřesňoval, které kategorie údajů mohou být uchovávány a po jak dlouhou dobu(29), tím méně je namístě, aby si při výkladu čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 přisvojil úlohu zákonodárce a vložil do tohoto ustanovení kategorie na pomezí národní bezpečnosti a veřejné bezpečnosti, aby na posledně uvedenou uplatnil požadavky vlastní prvně uvedené.
50. Jak konstatoval Soudní dvůr, „výčet cílů v čl. 15 odst. 1 první větě této směrnice je taxativní, a proto musí legislativní opatření přijaté na základě tohoto ustanovení skutečně a nezbytně odpovídat některému z těchto cílů“(30).
51. Návrh předložený na jednání Komisí(31) (zavedení tertium genus trestných činů) by rozšířil až do nejasných krajností jedinou příčinu, která může odůvodnit plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů – tedy národní bezpečnost – přirovnáním ohrožení, která vyplývají ze závažné trestné činnosti, k ohrožením této bezpečnosti.
52. Obtíže, které se projevily v rámci této debaty na jednání při vymezení případů trestných činů, které by mohly odpovídat tomuto tertium genus, svědčí o tom, že to není úkol, který přísluší soudu.
53. Kromě toho je třeba poukázat na to, že když Soudní dvůr popisuje „činnosti, které by mohly silně destabilizovat […] uspořádání“ země, a v tomto rozsahu ohrožují „základní funkce státu a základní zájmy společnosti“, odkazuje na „základní ústavní, politické, hospodářské nebo společenské uspořádání“ této země(32).
54. Na základě těchto předpokladů se irská právní úprava popsaná předkládajícím soudem neliší podstatně od právních předpisů zkoumaných v řízeních, ve kterých byl vydán rozsudek La Quadrature du Net. Bez ohledu na režim přístupu k údajům stanovený zákonem z roku 2011 (kterého se týká třetí předběžná otázka) se pravidla uchovávání stanovená tímto zákonem podobají pravidlům, která byla zkoumána v tomto rozsudku, a jsou tedy ve stejném rozporu s čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58.
55. Irské právní předpisy totiž povolují, z důvodů jdoucích nad rámec důvodů souvisejících s ochranou národní bezpečnosti, preventivní, plošné a nerozlišující uchovávání provozních a lokalizačních údajů všech účastníků po dobu dvou let.
56. Navrhuji tedy odpovědět na první, druhou a čtvrtou předběžnou otázku Supreme Court (Nejvyšší soud) stejným způsobem, jako učinil Soudní dvůr v rozsudku La Quadrature du Net.
C. Přístup k uchovávaným údajům (třetí předběžná otázka)
57. Předkládající soud se táže, jaká kritéria by měl zohlednit při určení, zda vnitrostátní pravidla pro přístup k uchovávaným údajům zajišťují předchozí přezkum vyžadovaný judikaturou Soudního dvora, nebo zda by stačil následný soudní nebo nezávislý přezkum.
58. Rozsudek Prokuratuur odpověděl i na tuto otázku. K tomu, aby byly dodrženy požadavky, které musí splňovat právní úprava přístupu k uchovávaným údajům(33), „je zásadní, aby přístup příslušných vnitrostátních orgánů k uchovávaným údajům podléhal předchozímu přezkumu ze strany soudu nebo nezávislého správního orgánu a aby tento soud nebo orgán rozhodoval na základě odůvodněné žádosti těchto orgánů, zejména v rámci postupů pro prevenci, odhalování nebo stíhání trestných činů“(34).
59. Podle Soudního dvora tento „předchozí přezkum mimo jiné vyžaduje […] aby soud nebo orgán, který má zmíněný předchozí přezkum provádět, měl všechny pravomoci a vykazoval všechny záruky nezbytné pro sladění jednotlivých dotčených zájmů a práv. Pokud jde konkrétně o vyšetřování, takový přezkum vyžaduje, aby tento soud nebo orgán byly schopny zajistit spravedlivou rovnováhu mezi zájmy souvisejícími s potřebami vyšetřování v rámci boje proti trestné činnosti na jedné straně a základními právy na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů osob, jichž se přístup dotýká, na straně druhé“(35).
60. Je-li tento přezkum svěřen nezávislému orgánu, tento orgán „musí mít postavení, které mu umožňuje jednat při plnění svých povinností objektivně a nestranně, a za tímto účelem musí být zcela mimo dosah jakýchkoli vnějších vlivů“(36).
61. Právě „z požadavku nezávislosti, který musí naplňovat orgán pověřený výkonem předchozího přezkumu […], plyne, že tento orgán musí být ve vztahu k orgánu, který žádá o přístup k údajům, třetím subjektem, aby byl prvně uvedený schopen tento přezkum vykonat objektivně a nestranně zcela mimo dosah jakýchkoliv vnějších vlivů. V oblasti trestního práva požadavek nezávislosti konkrétně znamená […] že orgán pověřený tímto předchozím přezkumem nesmí být zapojen do předmětného vyšetřování a musí mít vůči účastníkům trestního řízení neutrální postavení“(37).
62. Podle popisu irských pravidel podaného předkládajícím soudem přístup k uchovávaným údajům podle všeho nepodléhá předchozímu přezkumu ze strany soudu nebo nezávislého orgánu, nýbrž diskreční pravomoci příslušníka policie s určitou hodností, který rozhodne, zda podá žádost k poskytovatelům služby, či nikoli.
63. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda příslušník policie, kterému vnitrostátní právní úprava svěřuje předběžnou kontrolu přístupu k uchovávaným provozním a lokalizačním údajům, má postavení „nezávislého orgánu“ a povahu „třetího subjektu“ vyžadované judikaturou Soudního dvora.
64. Při tomto ověřování musí příslušný soud vzít v úvahu, že v rozsudku Prokuratuur bylo vyloučeno, že státní zastupitelství členského státu vykazuje tyto znaky nezávislosti a „třetího subjektu“, pokud současně provádí vyšetřování v rámci trestního řízení.
65. Pokud jde o možnost, aby přezkum, na který odkazuje předkládající soud, proběhl ex post, rozsudek Prokuratuur rovněž poskytuje (zápornou) odpověď:
– „chybějící přezkum prováděný nezávislým orgánem [nelze] nahradit následným přezkumem legality přístupu vnitrostátního orgánu k provozním a lokalizačním údajům ze strany soudu“;
– „k nezávislému přezkumu musí dojít […] před přístupem, s výjimkou řádně odůvodněných naléhavých případů, přičemž v takové situaci musí být přezkum proveden v co nejkratší době“(38).
D. Možnost omezit časové účinky prohlášení vnitrostátní normy za neslučitelnou s unijním právem (pátá a šestá otázka)
66. Supreme Court (Nejvyšší soud) se konečně táže, zda:
– může omezit časové účinky prohlášení vnitrostátní normy za neslučitelnou s článkem 15 směrnice 2002/58, když by jinak došlo k „chaosu a poškození veřejného zájmu“;
– může, pokud je mu předložen návrh na nepoužití vnitrostátního předpisu vydaného k provedení usnesení směrnice, tento návrh zamítnout nebo omezit své prohlášení na dobu po vydání rozsudku Soudního dvora ze dne 8. dubna 2014(39), kterým byla prohlášena neplatnost směrnice 2006/24.
67. Řešení této otázky se opět nachází v rozsudku La Quadrature du Net, který se v tomto ohledu držel ustálené judikatury.
68. Ve věci C‑520/18 položil belgický Cour constitutionnelle (Ústavní soud) Soudnímu dvoru otázku obdobnou otázce irského Supreme Court (Nejvyšší soud), která je předmětem tohoto řízení o předběžné otázce(40).
69. Při odpovědi na tuto otázku v rozsudku La Quadrature du Net Soudní dvůr nejprve připomněl požadavky vyplývající ze zásady přednosti unijního práva (body 214 a 215) a poté uvedl svou judikaturu ohledně omezení účinků jeho rozsudků: „[j]edině Soudní dvůr může výjimečně a z naléhavých důvodů právní jistoty přiznat dočasné pozastavení vylučovacího účinku, který má unijní právní pravidlo vůči vnitrostátnímu právu, které je v rozporu s tímto pravidlem. Takové omezení časové působnosti výkladu [unijního] práva ze strany Soudního dvora lze připustit pouze v samotném rozsudku, kterým se rozhoduje o požadovaném výkladu“(41).
70. Bezprostředně poté uvedl, že „[n]a rozdíl od opomenutí takové procesní povinnosti, jako je předchozí posouzení vlivů záměru ve specifické oblasti ochrany životního prostředí, nemůže porušení čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 ve spojení s články 7, 8 a 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny být předmětem nápravy postupem srovnatelným s postupem uvedeným v předchozím bodě. Zachování účinků takových vnitrostátních právních předpisů, jako jsou předpisy dotčené ve věci v původním řízení, by totiž znamenalo, že tyto právní předpisy nadále ukládají poskytovatelům služeb elektronických komunikací povinnosti, které jsou v rozporu s unijním právem a které znamenají závažné zásahy do základních práv osob, jejichž údaje byly uchovávány“(42).
71. Z těchto předpokladů Soudní dvůr dovodil, že „[p]ředkládající soud […] nemůže uplatnit ustanovení svého vnitrostátního práva opravňující jej k tomu, aby časově omezil účinky prohlášení protiprávnosti, které mu přísluší podle tohoto práva, ve vztahu k vnitrostátním právním předpisům dotčeným ve věci v původním řízení“(43).
72. Tyto úvahy jsou plně použitelné na pátou a šestou předběžnou otázku Supreme Court (Nejvyšší soud).
73. Zaprvé je irelevantní, že sporná vnitrostátní právní úprava byla přijata za účelem provedení směrnice 2006/24 do vnitrostátního práva. Rozhodující je v tomto ohledu to, aby vnitrostátní předpis byl svým obsahem v souladu s unijním právem jako celkem, což v tomto případě není.
74. Neplatnost směrnice, kterou Soudní dvůr konstatoval z důvodu její neslučitelnosti s hmotněprávními ustanoveními Smluv, znamená, že tatáž neslučitelnost s primárním unijním právem se dotýká vnitrostátních předpisů, které pouze provádějí tuto směrnici.
75. Předkládající soud uvádí, že zákon z roku 2011 byl vydán za účelem dodržení článku 288 SFEU provedením směrnice 2006/24 do irského práva. Nikdo nepopírá, že tomu tak je, ale jak jsem právě uvedl, relevantní je to, že tato směrnice byla neplatná od počátku (jak bylo rozhodnuto v rozsudku Digital Rights), neboť představovala nepřiměřený zásah do práv přiznaných články 7 a 8 Listiny, a že uchovávání provozních a lokalizačních údajů se má řídit směrnicí 2002/58, jak ji vykládá Soudní dvůr.
76. Zadruhé je dobře známo, že rozsudky Soudního dvora o předběžných otázkách týkajících se výkladu vyvolávají účinky od okamžiku vstupu vykládaného pravidla unijního práva v platnost(44).
77. Jestliže omezení časových účinků výkladu unijního práva poskytnutého Soudním dvorem lze připustit pouze v samotném rozsudku, kterým se rozhoduje o požadovaném výkladu, připomínám, že v rozsudku Digital Rights, na který se předkládající soud odvolává, se tak nestalo.
78. Neučinily tak ani:
– rozsudek Tele2 Sverige, vydaný dne 21. prosince 2016, který vyložil směrnici 2002/58 a prohlásil, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví plošné a nediferencované uchovávání provozních a lokalizačních údajů v souvislosti s bojem proti závažné trestné činnosti;
– rozsudek La Quadrature du Net, který dne 6. října 2020 znovu potvrdil výklad směrnice 2002/58 výše uvedeným způsobem.
79. Zatřetí se toto předkládací rozhodnutí nezabývá problémy spojenými s vyloučením důkazů v trestním řízení vedeném proti osobě, která byla odsouzena za vraždu. Jedná se naopak o občanskoprávní řízení [jak jej kvalifikuje Supreme Court (Nejvyšší soud)], v němž je třeba rozhodnout prostřednictvím objektivního porovnání vnitrostátních právních předpisů s unijním právem.
80. Předkládající soud zdůrazňuje: „v rámci řízení o opravném prostředku, který je v současnosti projednáván tímto soudem [Supreme Court (Nejvyšší soud)], je jedinou otázkou to, zda High Court (Vrchní soud) právem rozhodl, že čl. 6 odst. 1 písm. a) zákona [z roku 2011] je neslučitelný s unijním právem“(45).
81. Odpověď na tuto „jedinou otázku“ je taková, že čl. 6 odst. 1 písm. a) zákona z roku 2011 není v souladu s unijním právem a není důvod odložit účinky rozsudku, který o tom má rozhodnout.
V. Závěry
82. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko) takto:
„1) Článek 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/136/ES ze dne 25. listopadu 2009, ve spojení s články 7, 8 a 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 4 odst. 2 SEU, musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která:
– ukládá poskytovatelům veřejně dostupných služeb elektronických komunikací povinnost preventivního, plošného a nerozlišujícího uchovávání provozních a lokalizačních údajů koncových uživatelů těchto služeb k jiným účelům než k ochraně národní bezpečnosti před ohrožením, které je skutečné a aktuální nebo předvídatelné;
– nepodmiňuje přístup příslušných orgánů k uchovávaným provozním a lokalizačním údajům předchozím přezkumem ze strany soudu nebo nezávislého správního orgánu.
2) Vnitrostátní soud nemůže časově omezit účinky prohlášení protiprávnosti vnitrostátní právní úpravy, která ukládá poskytovatelům služeb elektronických komunikací, za účelem zejména zajištění národní bezpečnosti a boje proti trestné činnosti, povinnost plošného a nerozlišujícího uchovávání provozních a lokalizačních údajů, která je neslučitelná s článkem 15 odst. 1 směrnice 2002/58, ve spojení s články 7, 8 a 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv.“