Asia C-102/20
G. D.
vastaan
Commissioner of An Garda Síochána ym.
(Supreme Courtin (Irlanti) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 5.4.2022
Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilötietojen käsittely sähköisen viestinnän alalla – Viestinnän luottamuksellisuus – Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat – Liikenne- ja paikkatietojen yleinen ja erotuksetta tapahtuva säilyttäminen – Säilytettyjen tietojen saanti – Jälkikäteinen tuomioistuinvalvonta – Direktiivi 2002/58/EY – 15 artiklan 1 kohta – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 7, 8 ja 11 artikla sekä 52 artiklan 1 kohta – Kansallisella tuomioistuimella ei mahdollisuutta rajoittaa ajallisesti sellaisen pätemättömäksi toteamisen vaikutuksia, joka koskee unionin oikeuden kanssa yhteensopimatonta kansallista lainsäädäntöä
1. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Televiestintäala – Henkilötietojen käsittely ja yksityisyyden suoja sähköisen viestinnän alalla – Direktiivi 2002/58 – Jäsenvaltioiden mahdollisuus rajoittaa tiettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien ulottuvuutta – Kansalliset toimenpiteet, joissa velvoitetaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttämään liikenne- ja paikkatiedot yleisesti ja erotuksetta – Vakavan rikollisuuden torjumisen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemisen tavoite – Ei voida hyväksyä – Kansalliset toimenpiteet, joissa säädetään näiden tietojen kohdennetusta säilyttämisestä objektiivisten ja syrjimättömien seikkojen perusteella ajanjaksoksi, joka on rajoitettu täysin välttämättömään – Kansalliset toimenpiteet, joissa säädetään liittymän lähteelle annettujen IP-osoitteiden yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä ajanjaksoksi, joka on rajattu täysin välttämättömään – Kansalliset toimenpiteet, joissa säädetään sähköisten viestintävälineiden käyttäjien henkilöllisyyttä koskevien tietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä – Kansalliset toimenpiteet, joissa säädetään siitä, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat määrätään varmistamaan nopeasti kyseisten palveluntarjoajien käytössä olevien liikenne- ja paikkatietojen säilyttäminen tietyn ajan – Vakavan rikollisuuden torjumisen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemisen tavoite – Hyväksyttävyys – Edellytykset
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä N:o 2009/136, 15 artiklan 1 kohta)
(ks. 51-57, 62- 65, 71- 74, 83-87, 91–93 ja 97-101 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
2. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen Televiestintäala – Henkilötietojen käsittely ja yksityisyyden suoja sähköisen viestinnän alalla – Direktiivi 2002/58 – Jäsenvaltioiden mahdollisuus rajoittaa tiettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien ulottuvuutta – Kansalliset toimenpiteet, joissa velvoitetaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttämään liikenne- ja paikkatiedot yleisesti ja erotuksetta – Kansallisten viranomaisten oikeus saada säilytettyjä tietoja rikostutkintaa varten – Oikeuden saada tietoja antaa poliisivirkamies, jota avustaa poliisin sisäinen yksikkö, jolla on tietty itsenäisyys tehtäväänsä suorittaessaan – Tietojen saanti jälkikäteisen tuomioistuinvalvonnan kohteena – Ei voida hyväksyä
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä N:o 2009/136, 15 artiklan 1 kohta)
(ks. 106–112 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)
3. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Televiestintäala – Henkilötietojen käsittely ja yksityisyyden suoja sähköisen viestinnän alalla – Direktiivi 2002/58 – Jäsenvaltioiden mahdollisuus rajoittaa tiettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien ulottuvuutta – Kansalliset toimenpiteet, joissa velvoitetaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttämään liikenne- ja paikkatiedot yleisesti ja erotuksetta– Vakavan rikollisuuden torjumisen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemisen tavoite – Ei voida hyväksyä – Kansallisen lainsäädännön, jossa säädetään näistä toimenpiteistä, pätemättömäksi toteaminen sen vuoksi, että se on yhteensopimaton unionin oikeuden kanssa – Kansallisella tuomioistuimella ei mahdollisuutta rajoittaa tämän toteamisen vaikutuksia ajallisesti
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä N:o 2009/136, 15 artiklan 1 kohta)
(ks. 118,119 ja 122–128 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin on viime vuosina ottanut useissa tuomiossa kantaa henkilötietojen säilyttämiseen ja oikeuteen saada näitä tietoja sähköisen viestinnän alalla.(1)
Unionin tuomioistuin suuri jaosto vahvisti erityisesti 6.10.2020 antamillaan kahdella tuomiolla(2) tuomioon Tele2 Sverige perustuvan oikeuskäytäntönsä, joka koskee liikenne- ja paikkatietojen yleisen ja erotuksetta tapahtuvan säilyttämisen suhteettomuutta. Se on myös esittänyt täsmennyksiä muun muassa sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivissä jäsenvaltioille annetun toimivallan laajuudesta siltä osin kuin kyse on tällaisten tietojen säilyttämisestä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi ja rikollisuuden torjumiseksi.
Nyt käsiteltävässä asiassa Supreme Court (ylin tuomioistuin, Irlanti) on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön siviilioikeudellisessa menettelyssä, jonka on pannut vireille henkilö, joka on tuomittu elinkautiseen vankeusrangaistukseen Irlannissa tehdystä murhasta. Kyseinen henkilö katsoo, että eräät sähköisen viestinnän yhteydessä syntyvien tietojen säilyttämistä koskevat kansallisen lain(3) säännökset ovat yhteensopimattomia unionin oikeuden kanssa. Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat olivat tämän lain nojalla(4) säilyttäneet kyseisen rikoksesta tuomitun henkilön puheluiden liikenne- ja paikkatiedot ja antaneet ne poliisiin käyttöön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma erityisesti siitä, onko näiden tietojen yleistä ja erotuksetta tapahtuvaa säilyttämistä koskeva järjestelmä vakavan rikollisuuden torjunnan yhteydessä sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin(5), luettuna perusoikeuskirjan valossa(6), mukainen.
Unionin tuomioistuimen suuri jaosto vahvistaa tuomioon La Quadrature du Net ym. perustuvan oikeuskäytännön ja täsmentää samalla sen ulottuvuutta muistuttaen, että sähköiseen viestintään liittyvien liikenne- ja paikkatietojen yleinen ja erotuksetta tapahtuva säilyttäminen ei ole sallittua vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien estämiseksi. Unionin tuomioistuin vahvistaa myös tuomioon Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset)(7) perustuvan oikeuskäytännön erityisesti siltä osin kuin kyse on velvollisuudesta asettaa sen edellytykseksi, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset saavat mainittuja tietoja, ennakkovalvonnan, jonka suorittaa joko tuomioistuin tai hallintoelin, joka on riippumaton poliisivirkamieheen nähden.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin katsoo ensinnäkin, että sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi, luettuna perusoikeuskirjan valossa, on esteenä lainsäädännöllisille toimenpiteille, joissa säädetään ennalta ehkäisevästi liikenne- ja paikkatietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta tietojen säilyttämisestä vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja yleistä turvallisuutta koskevien vakavien uhkien ehkäisemiseksi. Kun nimittäin otetaan huomioon yhtäältä, että näiden tietojen säilyttäminen voi vaikuttaa ehkäisevästi perusoikeuksien(8) käyttöön ja toisaalta, että tällaisesta säilyttämisestä johtuva puuttuminen on vakavaa, tämän säilyttämisen on oltava poikkeus eikä sääntö tällä direktiivillä käyttöön otetussa järjestelmässä, niin että näitä tietoja ei voida säilyttää järjestelmällisesti ja jatkuvasti. Rikollisuutta, vaikka se olisi erityisen vakavaa, ei voida rinnastaa kansallista turvallisuutta koskevaan uhkaan, koska tällainen rinnastaminen voisi merkitä uuden väliluokan käyttöön ottamista kansallisen turvallisuuden ja yleisen turvallisuuden välille, jotta ensin mainittuun liittyviä vaatimuksia voitaisiin soveltaa viimeksi mainittuun.
Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi, luettuna perusoikeuskirjan valossa, ei sen sijaan ole esteenä lainsäädännöllisille toimenpiteille, joissa säädetään vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja yleistä turvallisuutta koskevien vakavien uhkien ehkäisemiseksi liikenne- ja paikkatietojen kohdennetusta säilyttämisestä, joka on objektiivisten ja syrjimättömien seikkojen perusteella rajattu rekisteröityjen muodostamien ryhmien mukaan tai maantieteellisen kriteerin avulla ajanjaksoksi, joka on rajoitettu täysin välttämättömään mutta jota voidaan jatkaa. Se lisää, että tällaisella säilyttämistoimenpiteellä, joka koskee paikkoja tai infrastruktuureja, joissa käy säännöllisesti suuri määrä ihmisiä, tai strategisia paikkoja, kuten lentoasemia, rautatieasemia, merisatamia tai tietullialueita, annetaan toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus kerätä tietoja sellaisten henkilöiden läsnäolosta näillä paikoilla tai maantieteellisillä alueilla, jotka käyttävät siellä sähköistä viestintävälinettä, ja tehdä niistä vakavan rikollisuuden torjumiseksi päätelmiä heidän läsnäolostaan ja toiminnastaan näillä paikoilla tai maantieteellisillä alueilla. Joka tapauksessa se, että on mahdollisesti vaikea määrittää tarkasti niitä tilanteita ja edellytyksiä, joiden toteutuessa kohdennettu säilyttäminen voidaan toteuttaa, ei voi oikeuttaa jäsenvaltioita muuttamaan poikkeusta säännöksi siten, että ne säätävät liikenne- ja paikkatietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä.
Tämä direktiivi, luettuna perusoikeuskirjan valossa, ei myöskään ole esteenä lainsäädännöllisille toimenpiteille, joissa säädetään liittymän lähteelle annettujen IP-osoitteiden yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä ajanjaksoksi, joka on rajattu täysin välttämättömään, ja sähköisten viestintävälineiden käyttäjien henkilöllisyyttä koskevien tietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä. Unionin tuomioistuin täsmentää viimeksi mainitun seikan osalta erityisesti, ettei sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi eikä mikään muukaan unionin oikeuden toimi ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka tavoitteena on vakavan rikollisuuden torjunta ja jonka nojalla etukäteen maksetun SIM-kortin kaltaisen sähköisen viestintävälineen hankinta edellyttää sellaisten virallisten asiakirjojen tarkistamista, jotka osoittavat ostajan henkilöllisyyden, ja sitä, että myyjä rekisteröi tästä saadut tiedot, ja myyjällä on tarvittaessa velvollisuus antaa nämä tiedot toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
Toisin ei ole sellaisten lainsäädännöllisten toimenpiteiden osalta, joissa edelleen vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemiseksi säädetään siitä, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat määrätään toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä, johon kohdistuu tehokas tuomioistuinvalvonta, varmistamaan nopeasti (quick freeze) kyseisten palveluntarjoajien käytössä olevien liikenne- ja paikkatietojen säilyttäminen tietyn ajan. Ainoastaan vakavan rikollisuuden torjunta ja varsinkin kansallisen turvallisuuden takaaminen voivat näet oikeuttaa tällaisen säilyttämisen, sillä edellytyksellä, että tämä toimenpide ja näin säilytettyjen tietojen saanti tapahtuvat täysin välttämättömän rajoissa. Unionin tuomioistuin muistuttaa, että tällainen säilyttämisen nopea varmistaminen voidaan ulottaa koskemaan muihin kuin sellaisiin henkilöihin liittyviä liikenne- ja paikkatietoja, joiden epäillään suunnitelleen vakavaa rikosta tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaa loukkausta taikka syyllistyneen tällaiseen rikokseen tai loukkaukseen, siltä osin kuin kyseisillä tiedoilla voidaan objektiivisten ja syrjimättömien seikkojen perusteella myötävaikuttaa tällaisen rikoksen tai tällaisen kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvan loukkauksen selvittämiseen; tällaisia tietoja ovat esimerkiksi rikoksen uhria ja hänen sosiaalista tai ammatillista lähipiiriään koskevat tiedot.
Unionin tuomioistuin toteaa tämän jälkeen kuitenkin, että kaikilla edellä mainituilla lainsäädännöllisillä toimenpiteillä on varmistettava selvin ja täsmällisin säännöin, että kyseessä olevien tietojen säilyttämisen ehtona on, että näihin toimenpiteisiin liittyviä aineellisia ja menettelyllisiä edellytyksiä noudatetaan, ja että rekisteröidyillä on tehokkaat takeet väärinkäytön vaaroja vastaan Liikenne- ja paikkatietojen säilyttämistä koskevia eri toimenpiteitä voidaan kansallisen lainsäätäjän valinnan mukaan ja täysin välttämättömän rajoja noudattaen soveltaa yhdessä.
Unionin tuomioistuin täsmentää lisäksi, että vakavan rikollisuuden torjumiseksi tällaisten yleisesti ja erotuksetta säilytettyjen tietojen saannin salliminen todelliseen ja olemassa olevaan tai ennakoitavissa olevaan kansallista turvallisuutta koskevaan uhkaan vastaamiseksi olisi niiden yleisen edun mukaisten tavoitteiden hierarkian vastaista, joilla voidaan oikeuttaa sähköisten viestinnän tietosuojadirektiivin nojalla toteutettava toimenpide.(9) Tämä merkitsisi nimittäin sen sallimista, että tietojen saanti voitaisiin oikeuttaa tavoitteella, joka on tavoitteiden hierarkiassa alempana kuin se, joka oikeutti säilyttämisen, eli kansallisen turvallisuuden suojaaminen, jolloin vaarana siis olisi, että vietäisiin kaikki tehokas vaikutus kiellolta, joka koskee yleistä ja erotuksetta tapahtuvaa tietojen säilyttämistä vakavan rikollisuuden torjumiseksi.
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, että sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi, luettuna perusoikeuskirjan valossa, on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla poliisin vakavien rikosten tutkinnan ja syytetoimien yhteydessä esittämien, sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämien tietojen saantia koskevien pyyntöjen keskitetty käsittely kuuluu poliisivirkamiehelle, myös silloin, kun häntä avustaa poliisin sisäinen yksikkö, jolla on tietty itsenäisyys tehtäväänsä suorittaessaan, ja jonka päätökset voivat myöhemmin olla tuomioistuinvalvonnan kohteena. Tällainen virkamies ei nimittäin yhtäältä täytä riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevia vaatimuksia, joita sovelletaan hallintoviranomaiseen, joka valvoo etukäteen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten esittämiä pyyntöjä saada tutustua tietoihin, koska hän ei ole ulkopuolinen näihin viranomaisiin nähden. Toisaalta on niin, että vaikka tällaisen virkamiehen päätökseen voidaan kohdistaa tuomioistuinvalvontaa jälkikäteen, tällä jälkikäteisellä valvonnalla ei voida korvata vaatimusta riippumattomasta valvonnasta ja, jollei kyse ole asianmukaisesti perustellusta kiireellisestä tapauksesta, etukäteisvalvonnasta.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin vahvistaa lopuksi oikeuskäytäntönsä, jonka mukaan unionin oikeus on esteenä sille, että kansallinen tuomioistuin rajoittaa ajallisesti sellaisen pätemättömyyttä koskevan toteamuksen vaikutuksia, joka sen on kansallisen oikeuden nojalla tehtävä kansallisesta lainsäädännöstä, jonka mukaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien on säilytettävä liikenne- ja paikkatiedot yleisesti ja erotuksetta, sen vuoksi, että tämä lainsäädäntö ei ole yhteensopiva sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin kanssa. Unionin tuomioistuin muistuttaa kuitenkin, että tällaisen säilyttämisen kautta hankittujen todisteiden hyväksyttävyys kuuluu jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevan periaatteen mukaisesti kansallisen oikeuden alaan, edellyttäen, että muun muassa vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan.